АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Роль городских Советов и городской администрации в формировании и реализации градостроительной политики»
МОСКОВСКИЙ ОРДЕНА ЛЕНИНА, ОРДЕНА ОКТЯБРЬСКОЙ РЕВОЛПЩ И ОРДЕНА ТРУДОВОГО КРАСНОГО ЗНАМЕНИ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ имени М.В.ЛОШНОСОВА
Юридический факультет
На правах рукописи УДК 342.553:711 (470=21)
САРЫЧЕВА Ирина Александровна
РОЛЬ ГОРОДСКИХ СОВЕТОВ И ГОРОДСКОЙ АДМИНИСТРАЦИИ В ФОРМИРОВАНИИ И РЕАЛИЗАЦИИ ГРАДОСТРОИТЕЛШСЙ ПОЛИТИКИ
Специальность 12.00.02 - государственное право и управление; советское строительство; административное право; финансовое право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 1992
Работа выполнена в Мэсковском ордена Ленина, ордена Октябрьской Революции и ордена Трудового Красного Знамени государственном университете имени М.В.Ломоносова.
Научный руководитель
Официальные оппонента
Ведущая организация
- доктор юридических наук, профессор С. А. Авакьян.
- доктор юридических наук, профессор Ю.И.Скуратов,
- кандидат юридических наук, доцент 111. А.Краснов.
- Шоковокий юридический институт.
Защита состоится "7
м-ЛЛ- 1992 г. в /4
часов
на заседании специализированного Совета К 053.05.31 в Московском государственном университете им. М.В.Ломоносова по адресу: 119899, Москва, Лениьокие Гори, МИГ, 1-й корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет. .
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке юридического факультета Московского государственного университета им. М.В,.Ломоносова.
Автореферат разослан
[992 г.
/
/ Ученый секретарь Специализированного Совета
Е.А.Воротилин
Актуальность темы исследования. В современных условиях проблема, возникающие при формирования и реализации городскими органами местного самоуправления градостроительной политики, отражают общий ход социально-экономических в политических процессов в стране. Безликость и хаотичность городской застройки, дефицит объектов социально-культурного оболуаивания, транспортного а инженерного оборудования, сложная экологическая обстановка, игнорирование мнения местных органов власти и управления, а таете населения, зэсбалансврованность системы планирования ни с материальными ресурсами, ни.с мощностями подрядчиков, постоянный рост незаверпен-ного строительства, отсутствие должного внимания к учету,, реставрации, охране я использованию памятников архитектуры и история, нерациональное использование городской территории, строительство промышленных и социально-культурных объектов по ус таре визы проектам, пренебрежение к местным природно-климатическим особенностям и историко-культурному своеобразию городов - это одна группа предпосылок актуальности проблемы в реальной жизни, а следовательно, в для диссертационного исследования
Другой аспект заключается в том, что городские структуры дане ко не все предпринимают для исправления существующего положения I обеспечения гармонии в развитии городов. И нужен тщательней шализ того, что делают и должны делать Советы и городская адаа-шетрация для выполнения этой задачи. Особенно необходимо такое юследование в условиях перехода всей экономики, в том числе а вязанной с градостроительной политикой, на рыночные механизмы.
Научная ценность подобного исследования обусловливается тегя, то появляются законы и иные нормативные акты, принципиально о-новому регулирующие деятельность местных органов власти и удавления, взаимоотношения между ними. Рождается комплекс государ-
ственно-правовых норм, закрепляющих основные полномочия городских Советов и городской администрации, в том числе по формированию и реализации градостроительной политики в современных усло-
%
виях. Однако процесс создания данного правового механизма нельзя считать завершенным. Наоборот, необходимо дальнейшее существенное обновление законодательных и иных нормативных основ, обеспечивавших эффективную деятельность городских представительных в исполнительных органов в данной сфере.
Многие вопросы работы городских Советов и их органов в прежних условиях нашли научное освещение. Ряд ранее проведенных исследований сохраняют определенную теоретическую и практическую ценность. Это труды таких ученых, как С.А./вагсьян, И.А./зовкин, Т.В.Барабашев, В.И.Васильев, Р.Ф.Васильев, Б.Н.Габричидзе, М.А. Краснов, О.Е.Кутафин, К.Ф.Шеремет и др.
Однако надо иметь в виду следующее. Во-первых, социальные в политические изменения, а также существенные корректировки конце тдо власти на местах (прехде всего введение категории местного самоуправления и организационное отделение исполнительных органов от Советов в качестве местной администрации) существенно обновили предмет исследования. Во-вторых, специального комплексного анализа роли городских Советов в формировании и реализации градостроительной политики в юридической литературе в последние годы ве проводилось. Близкая к теме диссертация Г.П.Кузякина "Роль городских Советов народных депутатов в осуществлении планировки и застройки территории городов" была защищена в 1978 году. За это время, конечно, многое изменилось. И нет работ, посвященных исследованию деятельности городских органов местного самоуправления как в целом, так и применительно к теме в условиях сегодняшней действительности.
Таким образом, тема актуальна в теоретическом и практическом отношениях, что и обусловило выбор ее в качестве диссертационного исследования.
Цель работы: сформулировать теоретические выводы и практические рекомендации, направленные на дальнейшее совершенствование законодательства и практики деятельности городских Советов х городской администрации по формированию а реализации градостроительной политики.
Достижение поставленной цели осуществлялось путей:
- исследования вопросов, касаицихся законодательного регулирования деятельности данных органов в сфере градостроительства;
- изучения, анализа, обобщения практики органов городского самоуправления, связанной со строительством и реконструкцией городов, социальным и экономическим планированием, архитектурнэ»
а инженерный проектированием, организацией строительного производства.
В качестве методологической основы диссертационного исследования широко применялись сравнительный, абстрактно-логический и иные современные научные методы исследования.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является по существу первым комплексным научным исследованием деятельности городских органов местного самоуправления в сфере градостроительства в современных условиях. В работе поставлены и проанализированы вопросы, которые не были предметом специального изучения, предложены новые идеи и рекомендации. Основное внимание уделялось влиянию совершенно неординарных исторических предпосылок, связанных с переходом к рынку, на специфику как правозого регулирования, так и практической деятельности городских Советов и городской администрации по развитию подведомственной территории,
- ь -
налаживанию договорных связей в градостроительстве, его бюджетно-финансовому обеспечению, организации строительства с учетом местных условий. В диссертации рассмотрены факторы демократизации процесса принятия градостроительных решений, обеспечения комплексного градостроительного развития органами городского самоуправления, сделаны следующие выводы:
- необходимы коренные изменения в осуществляемых с участием городских Советов и городской администрации планировании, проекшровашш, строительстве и организации функционирования градостроительных комплексов;
- надо осваивать новые формы хозяйствования как городских Советов, городской администрации, так и предприятий, организаций, расположенных на территории города, независимо от их подчиненности и форм собственности, для решения градостроительных задач; особенно требует к себе внимания задача сочетания координационно-регулятивных функций органов городского самоуправления с началами предпринимательства, самоокупаемости г коммерческого рао-чета в градостроительстве;
- требуются оформленные законодательно и гарантирующие учет интересов всех сторон механизмы:подготовка генерального плана города; согласования использования пригородных и зеленых зон; разрешения споров, возникающих в связи с выделением земель в рамках городской черты для развития коллективного садоводства; определения экономических оценок территории города; ответственности за обеспечение своевременной окупаемости капитальных вложений; разработки и определения состава централизованно утверждаемых показателей, экономических нормативов; рационального использования . городской среды; льготного налогообложения на переходный период предприятий и организаций в отношении прибыли, полученной от стро-
ительства объектов социальной сферы, производства строительных материалов и конструкций; защиты прав предприятий через арбитражный суд в связи с обоснованностью устанавливаемых Советами нормативов и отчислений в местный бюджет и их размероз; реализации права финансирующего строительство городского Совета (городской администрации) возбуждать вопрос о признании неплатежеспособности заказчиков и о продаже банками незавершенных в срок объектов другим заинтересованным ведомствам, предприятиям и организациям с обязательством их окончания или перепрофилирования; создания на краевом (областном) уровне целевых региональных фондог для выравнивания стартовых условий городов;
- следует более четко определить круг градостроительных вопросов, которые могут решаться исключительно на сессиях города кого Совета, а также вопросов, массовое обсуждение которых в процессе выработка градостроительных решений должно проводиться в обяза-; тельном порядке; нулсна организационная модель проведения местных обсуждений и учета их результатов;
- необходимо принятие Закона о градостроительстве, детально регулирующего процесс формирования и реализации градостроительной политики; Закона о реконструкции исторических городов, закрепляющего весь комплекс правовых о процедурных вопросов выявления, учета, фиксации, комплексной оценки суммы исторжо-культурных ценностей, позволяющего пересмотреть политику капитальных вложений и реставрации памятников.
Практическая значимость исследования заключается в том, что идеи и выводы, содержащиеся в работе, могут быть использованы при п одготовке новых законодательных актов, а такясе в практической деятельности городских Советов и городег.бй администрации при решении градостроительных задач.
Материалы диссертационного исследования имеют познавательное эначение, могут быть использованы в учебном процессе при подготовка правоведов вообще а юристов-гооударствоведов в частности. Кроме того, материалы диссертации могут быть полезными при йапи-сашш новых пособий.
Апробация результатов исследования, содержащихся в диссертации, проводилась в виде докладов на научных и научно-практических конференциях. Некоторые положения диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях в Барнауле (1989 и 1991 гг), Одессе (1990 г), публикациях в научных журналах и сборниках. Материалы диссертации использовались в учебном процессе при проведении лекционных и практических занятий по советскому строительству на историко-правовом факультете Барнаульского Государственного педагогического института, а также на Курсах повышения квалификации советских и хозяйственных работников при Алтайском краевом Совете народных депутатов.
Структура диссертации определена задачами и логикой проведенного исследования. Работа состоит из введения, трех глав и списка использованной литературы.
Содержание работы
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, формулируются цели и методы исследования, научная новизна и практическая значимость работы.
Б первой главе диссертации "Содержание и правовые основы деятельности органов городского самоуправления в сфере градостроительства" рассматриваются основные задачи и функции городских Советов и городской администрации, а также анализируются правовые основы деятельности этих органов в данной сфере.
Можно говорить о нескольких основных функциях городских Со-
ветов и городской администрации в офере градостроительства: непосредственное руководство; координация; контрольно-надзорная функция.
Функция непосредственного руководства осуществляется в отно-венин подчиненных предприятий, учреждений и организаций. Городской Совет и городская администрация планируют их работу по вопросам градостроительства, определяют ее основные направления и показатели, решают кадровые вопросы и т.п.
В отношении предприятий, учреждений и организаций различных фора собственности и подчинения, находящихся на территории гороха, действующее законодательство наделяет городские Советы функцией координации, обеспечивающей учет местных условий и потребностей населения.
Городские органы власти и управления при решении градостроительных задач осуществляют функцию контроля за деятельностью предприятий, учреждений, организаций, включая право предъявлять в суд или арбитражный суд требования о признании недействительности актов органов государственного управления, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений , нарушающих права и законные интересы граждан, проживающих на данной территории, а также права городского Совета, и приостанавливать исполнение этих актов до принятая решения судом или арбитражным судом.
Правовая регламентация компетенции городских Советов в значительной мере ранее предопределялась федеративным устройством нашего государства. Теперь же каждая из республик бывшего Союза ССР, а ныне - независимых государств, должна осуществлять регламентацию самостоятельно, Повышается значение и тех актов, которые ранее ими были приняты.
- го -
В частности, имеют важное значение положения республиканских Конституций о том, что Советы руководят экономическим и социально-культурные строительством, обеспечивают комплексное развитие подведомственных территорий, принимают общеобязательные для исполнения решения. Особая роль в правовом регулировании деятельности городских Советов и исполнительно-распорядительных органов В сфере градостроительства отводится новому законодательству -Законам РСФСР о местном самоуправлении, о дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям, о земельной реформе и др.'
В вопросах технической политики, планировки и застройки города городские Советы и городакая администрация руководствуются строительными нормами и правилами, постановлениями специальных органов - Госстроев (ранее СССР, теперь - республик). Например, продолжают иметь важное значение такие акты, как Примерное положение об управлении (отделе) го делам строительства и архитектуры исполнительного комитета краевого (областного) Совета народных депутатов (1969 г), Положение о главном архитекторе города (1972г), Положение о заказчике-застройщике и техническом надзоре (1988 г), Положение об организации строительства объектов "под ключ." (1987г), Положение о градостроительном комплексе (1982 г), Порядок комплексной разработки и утверждения генеральных планов городов и других населенных пунктов (1985 г) и др. Естественно, применяются эти акты с учетом новых условий, включая расширение возможностей на местах (к примеру, самостоятельное утверждение генпланов, ликвидация исполкомов и введение категории "местная администрация" и др.). Тем не менее в процессе работы над диссертацией приходилось учитывать эти акты и зачастую обращать внимание на особенности их современного применения.
Анализ правовой основы деятельности городских Советов и городской администраций в сфере градостроительства показывает, что здесь в значительной мере до последнего времени преобладало инструктивное (т.е. ведомственное) регулирование. Это затрудняло эффективное применение этих норм и существенно сдерживало реализации предоставленных данным органам полномочий. Эта проблема остается и по сей день. Наряду с общим обновлением всего законодательства нужен единый специальный Закон о градостроительстве, детально регулирующий процесс формирования и реализации градостроительной политики. Принятие закона способствовало бы росту общественного значения этих проблем и соответственно преодолению сугубо ведомственного подхода в их решении и правовом регулировании.
Во второй главе диссертации "Основные направления деятельности городских Советов и городской администрации в области градостроительства" анализируются проблемы обеспечения планировки и комплексной застройки территории города, планирования и организации застройки, бюджетно-финансового обеспечения органами городского самоуправления градостроительных мероприятий.
Основным документом, определяющим главные направления городского развития, закрепляющим основы планировочной организации города, является генеральный план, который в соответствии с Законом *0 местном самоуправлении в РС8СР" утверждается городским Советом.
Однако в законодательстве пока не определен по-новому целый ряд процедур, имеющих важное значение для решения градостроительных проблем. Поэтому в диссертации подробно анализируются механизмы организации подготовки генерального плана города, еще остающиеся за пределами правового регулирования; порядок разработки на основе предпроектннх исследований генерального плана развития города, а также проектов детальной планировки и застройки районов,
«Ш1форайонов и'других градостроительных комплексов, проектов инженерных сооружений я благоустройства; механизм согласований всех разделов генплана с заинтересованными организациями; порядок обсуждения и утверждения генеральных планов с участием населения, городской администрации, хозяйственных организаций и городского Совета народных депутатов.
Планирование и организация застройки представляют собой процесс практической реализации генеральных планов и проектов планировки и застройки отдельных частей города. В связи с этим большое значение имеет определение экономических оценок территории города. Они нужны для разработки системы платежей городу, которые могут стать важным рычагом городских Советов в планировании, проектировании и регулировании градостроительного процесса, предпосылкой рационального использования земель в городе, экономии территории при размещении всех ввдов строительства, средств на строительство инженерных коммуникаций, дорог, транспорта и т.п., улуч-шзния условий проживания населения в городах.
В главе подробно анализируются меры со стороны городских Советов и городской администрации по достижению сбалансированности плакируемого строительства с финансовыми, материальными ресурсами и мощностями подрядных организаций; система стимулирования перехода строительных организаций на прогрессивные формы хозяйствования.
Существенное внимание в диссертации уделено совершенствованию архитектуры производственного.и социально-культурного строительства. Практика показывает, что здесь органы городского самоуправления играют далеко не основную роль. Кем-то созданы типовые проекты, заказчик в дцгшем случае выбирает, по какому строить. Более того, "командовать" ситуацией, вполне вероятно, будет подрядчик, который в условиях своего монополизма, да еще под знаком экономии
средств может навязать далеко не лучший, но удобный для себя проект. Однако привязка проектов к архитектуре города должна производиться с участием городской администрации, а то и рассматриваться постоянными комиссиями Совета с участием других депутатов. Еще ощутимее может быть роль органов городского самоуправления при реконструкции градостроительных объектов, особенно тех, с которыми исторически связано возникновение в развитие города либо которые оказались в местах интенсивной застройки города.
Значительное место в диссертации отводится проблемам деятельности Советов н городской администрации по сохранению исторического облака городов, исторических и культурных памятников. Необходимы конкретные меры государства по выполнению законодательства об охране памятников, разработке новых целевых программ реставрации, по предотвращению сноса исторических зданий и вторзения в историческую среду городов. Не исключено выделение из системы местной исполнительной власти и самостоятельное функционирование (при координирующей роли городского Совета) органов охраны памятников, резкое увеличение их возможностей и авторитета. Во всех случаях нарушения закона ведомствами они должны иметь право вето, т.е. запрета строительных, ремонтных работ и организационных мероприятий.
Нерешенной для органов городского самоуправления остается пока и проблема рационального использования городской среды. В идеале отношения между ними и ведомствами должны строиться следующим образом: город должен давать заказ определенной организации построить на его территории нужный промышленный объект. Практика же показывает иное. В диктате ведомств была и пока остается первопричина городских проблем, на которые клубком наматываются такие, как "расползание" городов, их перенаселенность, загрязненность воздушного бассейна и серость городской застройка.
-14В этой связи в диссертации уделено большое внимание повышение эффективности использования городской территории и механизма предоставления земельных участков в постоянное пользование при решении градостроительных задач, а также проблеме муниципальной собственности на землю. Было бы неверно утверждать, что городской Совет является собственником всей земли в пределах городской черты. На территории города есть земли, принадлежащие ведомствам, предприятиям, используемые как зоны отдыха и т.п. Будет и собственность граждан на землю. Однако представляется, что земля может
I
использоваться (кому бы она ни принадлежала) только по согласованию с городской администрацией. Она же осуществляет и учет всех земель в пределах города.
Важным шагом вперед в деятельности органов городского самоуправления по планированию и организации строительства должен стать отказ от монополизма в выборе проектных решений. Теперь проектные организации вместе с заказчиками могут разрабатывать индивидуальные проекты при условии достижения лучших конечных результатов. В связи с этим представляется необходимым создание при городских Советах системы независимой проектной экспертизы (ее функционирование можно осуществлять на хозрасчетной основе), которая бы давала заключения о соответствии предоставленных проектов'мировым стандартам по каждому возводимому объекту на территории города. Это позволит не допускать строительства производственных объектов по устаревшим проектам.
Большое внимание в данной главе уделяется вопросам обеспечения охраны окружающей природной среды и рационального использования природных богатств в деятельности городских Советов при реализации градостроительной политики.
Предметом специального исследования являются полномочия город-
ских органов власти и управления по организации застройка. В диссертации анализируются причини некомплексной застройки городов, освовнши из которых являются: многочисленность и разобщенность заказчиков по объектам жилищного и коммунального строительства, торговли, просвещения, здравоохранения и т.п.; непропорциональное выделение средств на объекты нежилого назначения; несоответствие структуры и мощностей проектных а строительных организаций структуре комплексного жилищного строительства; недостаточное внедрение методов комплексного непрерывного планирования и поточного строительства; отсутствие градостроительных объединений по комплексной застройке жилых микрорайонов, а также общепринятого показателя комплексности застройки.
Существенные изменения в деятельности органов городского самоуправления по руководству градостроительством предстоят в связи с переходом к рыночной экономике. Должны применяться как админи-стративно-регулятивныэ (особенно на начальном этапе), так и экономические меры в целях создания саморегулирующейся системы строительного комплекса. Особенно решать задачу надо за счет свободной экономической деятельности предприятий-и организаций; сокращения инвестиционного цикла, приведения объемов капстроительства в соответствие с реальными мощностями строительных организаций .путем уменьшения инвестиций и числа строек; приоритетного строительства объектов социальной сферы; стимулирования увеличения выпуска строительных материалов и конструкций; ускорения научно-технического прогресса в хозяйстве на территории городов.
В условиях децентрализации управления возрастает роль городских Советов и городской администрации в решении социальных проблем. Они становятся - по Закону о местном самоуправлении в РСФСР и фактически - основными заказчиками по строительству объ-
ектов соцкультбыта, коммунального хозяйства, большей части жилья и осуществляют финансирование через городские бюджеты с привлечением средств предприятий и организаций.
В условиях рывка существенно повышается роль инвестиций населения, которые будут первоначально направляться в основном на жилищное строительство и частично на производственные нужды (в том числе торговля, сфера обслуживания), причем доля производственных вложений населения будет постоянно растр с развитием частного предпринимательства. В городах, находящихся в зонах свободного предпринимательства, возрастает в роль иностранного капитала. Иностранные инвесторы привлекаются в эти зоны, как правило, на конкурсной основе с согласия городской администрации. Все это должно существенным образом влиять на решение градостроительных задач: решающим условием привлечения иностранного капитала является достижение достаточно высокого, близкого к международному, уровню инфраструктурного освоения.
Требуется поиск новых форм работы с предприятиями и ведомствами. Сегодня по законодательству взаимоотношения города и предприятия должны строиться на налоговой и договорной основе. Это отношения двух партнеров, имеющих общую конечную цель - повышение уровня жизни людей. Каждый городской Совет должен установить четкие нормативы таких отношений, на основе которых предприятия вносят платежи в городской бюджет.
При переходе к рыночным отношениям бюджет становится одним из главных инструментов в проведении градостроительной политики. С его помощью должны решаться задачи четырех основных направлений: обеспечение необходимыми финансовыми ресурсами для развития территории; предоставление необходимых социальных гарантий в под- ~ держании жизненного уровня населения; создание экономически прием-
лсмых условий хозяйствования предприятиям и организациям, основанным на различных формах собственности; формирование новых финансовых рычагов. Причем важнейшим условием формирования городских бюджетов (как и бюджетов всех уровней) является их бездефицитность.
В третьей главе диссертации "Усиление роли и совершенствование компетенции городских Советов в рассмотрении вопросов градостроительства" анализируются некоторые современные! аспекты совершенствования взаимодействия городских Советов с другими местными Совета',я, предприятиями, учреждениями, организациями при решении градостроительных вопросов; проблемы совершенствования организации работы городских Советов в области градостроительства, демократизации принятия градостроительных решений и участия населения в обсуждении градостроительных проектов.
Поскольку согласно законодательству местные Советы при решении вопросов градостроительства вправе перераспределять между собой юридически закрепленные за ними полномочия, в диссертации
целесооб
делается вывод: помимо">фазности таких взаимоотношений, они должны определенным образом оформляться - прежде всего заключением соглашений Советов о перераспределении отдельных полномочий.
Местные Советы могут договариваться и о совместном осуществлении некоторых полномочий. Стороны должны исходить из равенства субъектов соглашения в области решения вопросов,' относящихся к их совместной компетенции. Условием заключения такого соглашения будет принятие на себя субъектами договора определенных обязательств, за неисполнение которых наступает имущественная ответственность.
Существенное внимание уделяется в работе проблеме формирования и разграничения муниципальной собственности между звеньями Советов, распоряжение и управление которой осуществляются в соог-
ветствии с разграничением компетенции, установленной Законом о местном самоуправлении в РСФСР.
Что касается взаимоотношений городских Советов, городской администрации с предприятиями и организациями, то в случае издания акта органов городского самоуправления по вопросам градостроительства, не соответствующего их компетенции или требованиям законодательства, предприятие, организация вправе обратиться в суд или арбитражный суд с ходатайством о признании данного акта недействительны«. Ущерб, причиненный предприятию, организации в результате неправомерных решений городского Совета, городской администрации, их органов и должностных лиц, совершения ими неправомерных действий, возмещается в полном объеме.
Предприятие имеет право на строго добровольной основе принимать участие в формировании и внебюджетных финансовых фондов городских Советов, часть которых идет на градостроительные мероприятия. Кроме того, предприятие участвует на добровольной договорной основе в работе по комплексному экономическому и социальному развитию территории, проводимой органами городского самоуправления.
При решении градостроительных задач городскому Совету, городской администрации необходимо более эффективно использовать предоставленное Законом о местном самоуправлении в РСФСР право производить по взаимному соглашению с предприятиями замену налога о прибыли, поступающего в городской бюджет, натуральным покрытием продукцией или услугами предприятия. Городскому Совету и местной администрации также необходимо чаще использовать право выдавать предприятиям и организациями, расположенным в городе, местный заказ в размере до Ъ% объема производимой продукции либо оказываемых услуг с передачей соответствующих материальных ресурсов.
В целях определения путей повышения эффективности деятельно-
ста органов городского самоуправления в решении градостроительных задач в диссертации предпринята попытка провести хотя бы в ограниченном вида системный анализ основных градостроительных потребностей жителей города, структур обеспечения этих потребностей, управления этими структурами, степени управляющего воздействия городского Совета и городской администрации на структуры обеспечения, функции депутатов и депутатских формирований. .Анализ сделан по цепочке: жители города - системы жизнеобеспечения - структуры управления - городской Совет - депутатские формирования - депутат-избиратель.
Анализ показал несколько разрывов в цепи. Прежде всего по ряду причин ослабла власть городских Советов и городской администрации. Над предприятиями вышестоящего подчинения эта власть всегда была ограниченной. А в условиях усиления самостоятельности предприятий, перехода к рынку, отказа их от участия в решении проблем городов эта власть еще более стала призрачпоЗ. Часть отраслей перешла в собственность вновь созданных концернов. Прямых властных полномочий у Советов и городской администрации в этой ситуации становится гораздо меньше, а достаточных экономических рычагов еще не создано. Скорее городские управляющие структуры уповают-по старой памяти, "по инерции"- нд личныь связи , частично "на уважение к советской власти". Понятно, что этого недостаточно. Нужен четкий механизм управления городом, в меру регулятивный и, если надо, "директивный", т.е. властный в пределах предоставленных Законом полномочий.
В дополнение к этому в городах о районным делением надо четко разграничить решение градостроительных~7'вюточая архитектурные,
/
проблем (в том числе их материально-финансовое обеспечение) по уровням: власти города и городского района.
Другой разрыв цепочки - это связи, обеспечивающие организацию работы депутатов в Совете, Анализ реального участия депутатов в деятельности городского Совета показывает, что только малая их часть может и активно работает в Совете. Комиссии, малый Совет, аппарат Совета, председатель Совета и его заместители не нашли оптимальной формы вовлечения депутатов в систему народовластия вообще и в осуществление градостроительной политики в частности.
Еще один разрыв - это взаимоотношения структур Совета (коыио-сии, ранее - президиум, теперь - «алый Совет) и администрации города. Не отлажены многие вопросы работы Совета'и его органов, в результате чего "большой" Совет не взаимодействует с малым Советом, последний не всегда отражает позицию Совета, не может конструктивно сотрудничать с городской администраций. Не отработан в достаточной мере и механизм связи: председатель Совета, его заместители - малый Совет - постоянные комиссии. Поскольку председатели постоянных комиссий не являются освобожденными, регулярная работа этих комиссий (а главное - по тем вопросам, для решения которых они были образованы) весила затруднительна (не ведется учет динамики и структуры сферы, нет статистических данных, отсутствует постоянное взаимодействие с соответствующими учреждениями и предприятиями) .
. Наконец, есть разрыв и на уровне "депутат - избиратель". Нет удовлетворительных форм взаимодействия депутата и избирателей. Пока еще существующая система наказов формальна и носит лишь рекомендательный характер. В перспективе она вообще исчезнет. Встречи с депутатами населения малочисленны и не вызывают интереса ни у них самих, ни у избирателей.
В диссертации предлагаются пути решения этих проблем. В особенности это усиление властных структур в городах и прежде всего
усиление исполнительной власти. Представляется необходимым учесть в принципах построения ее системы следующие факторы: наличие от- ' расли (промышленные, строительные, социальные и т.п.); функции управления (формирование госзаказа и распределение госресурсов, собственность и приватизация, снабжение, экономика, бюджетное финансирование и т.д.); наличие проблем (социальная защита, молодежные проблемы и т.д.); методы решения проблем (свободная экономическая зона и т.п.). При этом следует учитывать появление принципиально новых задач исполнительной власти, а именно: переход к рыночной экономике; изменение пропорций вертикального и горизонтального влияния на структуры' управления с перераспределением компетенции исполнительных органов, изменения в формах собственности. •
Наряду с этим важное значение имеет демократизация осуществления власти, что достигается конкретными отношениями между ис- . полнителькой и представительной властями в городе. В дополнение к этому в системе местного самоуправления должны появиться механизмы, через которые власть может обсуждать свою политику с различными социальными слоями, общественными группами и партиями.
В диссертации учитывается то, что при осуществлении всех этих задач одним из настоятельных требований является улучшение профессионального управления. Поэтому предлагается рядом мер усилить в период перехода к рыночной экономике власть городского Совета и городской администрации (отчего- коренным образом зависит реализация градостроительной политики): немедленное, активное формирование городской (муниципальной) собственности; усиление и внедрение экономических методов управления городским развитием: установление налогов и платежей, формирование и расходование городского бюджета, ценообразование, управление товарной массой; развертывание и поддержка новых хозяйственных городских структур, которые
бы обеспечивали пополнение городского бюджета и удовлетворение градостроительных потребностей жителей города; расширение административных и нормативных функций городской администрации.
Особо важное значение имеет создание городским Советом организационных форм материально-технического обеспечения градостроительных мероприятий (целесообразно создание в структуре администрации города: коммерческо-посреднической фирмы, основное направление деятельности которой должно Оыть нацелено на обеспечение градостроительными ресурсами, оборудованием и сырьем предприятий местного подчинения и нужд городского Совета; товарной биржи на принципах акционерного общества, которая должна быть постоянно действующим рынком массовых взаимозаменяющих товаров, используемых в архитектуре и строительстве, определять реальноо соотношение спроса и предложения, устанавливать хозяйственные связи для комплексного решения градостроительных задач).
Ери рассмотрении вопроса о демонетизации принятия градостроительных решений и участия населения в обсуждении градостроительных проектов особое внимание уделяется предмету и ходу обсуждения. Законодательство не содержит конкретного перечня градостроительных вопросов, решения по которым принимаются городским Советом только после их предварительного обсуждения населением города. В связи с этим диссертантом предлагается примерный перечень вопросов, массовое обсуждение которых в процессе выработки градостроительных решений должно проводиться в обязательном порядке.
Нуждается в расширении и 1фуг градостроительных вопросов, которые могут решаться исключительно на сессии городского Совета, что будет способствовать совершенствованию процесса принятия градостроительных решений, поиску альтернативных вариантов повышения качества, тщательному учету общественного мнения, удовлетворению
потребностей и интересов горожан.
Существенное место в работе уделяется вопросу о процедуре обсуждения населением проектов решений городских Советов по вопросам градостроительства. Ьйханизм выражения общественного мнения и способы его выявления достаточно известны - это собрания членов общественных организаций, трудовых коллективов, граждан по месту жительства; средства массовой информации; дни открытого письма, прямого провода, прямой связи; организация открытых конкурсов на лучший проект застройка микрорайона, уникального здания, реставрации или строительства памятника и т.д.
Что же касается механизма учета общественного мнения в деятельности городского Совета, то он нуждается в совершенствовании. Нередко итоги обсуждения вообще не анализируются местными Советами и в лучшем случае упоминается лишь факт его проведения. Недостатком является и то, что городской Совет не имеет стабильной организационной модели проведения местных обсуждений и учета их результатов. Здесь особенно необходимы четкое планирование мероприятий по проведению обсуждения, определение круга ответственных, способов и сроков обобщения полученных результатов, отработка методики их учета при доработке проектов решений..0 результатах предварительного обсуждения и о принятом Советом решении по обсуждаемому градостроительному вопросу необходимо полно и своевременно информировать население. Это послужит формированию правильного общественного мнения о городском Совете и проводимой ум градостроительной политике и создаст условия для вовлечения населения в реализацию принятых решений.
По теме диссертации имеются следующие публикации:
1. Демократизация принятия решений городских Советов народных депутатов по вопросам градостроительства // Государственно-правовые аспекты демократизации советского общества / Под ред. Авакьяна С.А. М.: Изд-во МГУ, 1990. C.I08-I2I.
2. Правовое регулирование деятельности городских Советов народных депутатов в сфере градостроительства // Вестник Люсковского университета. Серия П. Право. 1990, J5 6. С.74-80.
3. Процедура обсуждения населением проектов решений городских Советов народных депутатов по вопросам градостроительства // Актуальные вопросы реформы политической системы и ее правовое обеспечение: сборник научных статей. Барнаул. 1990. С.89-100.
(^е^ггиД^
