АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Роль общего надзора прокуратуры в укреплении правовой основы государственного управления»
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ САНКТ-ПЕТЕРЙТГСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
На правах рукописи
БОЙЦОВА ВИКТОРИЯ ВАЛЕНТИНОВНА
РОЛЬ ОБЩЕГО НАДЗОРА ПРОКУРАТУРЫ В УКРЕПЛЕНИИ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Специальность 12.00.02.
- государственное право и управление; советское строительство; административное право: финансовое право
АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ НА СОИСКАНИЕ УЧЕНОЙ СТЕПЕНИ КАВДВДАТА ЮРИДИЧЕСКИХ НАУК
САНКТ-ПЕТЕРБУРГ - 1991
Диссертация выполнена на кафедре государственного права юридического факультета государственного Санкт-Петербургского университета
Научный руководитель - доктор юридических наук, профеооор Л.А.Николаева
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор П.Н.Лебедев
кандидат юридических наук М.Н.Марюунов
Ведущая органивация - Тверской государственный университет
^ J т
Зашита состоится "/yi." 1991 г. в
чае. на заседании специализированного ховата Д.063.57.04 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук при Санкт-Петербургском государственном университете по адреоу: 199026, Санкт-Петербург, В.О.. 22 линия, д.7.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке им. А.М.Горького по адреоу:
Санкт-Петербург, В.О., Университетская набережная, д.?/9.
Автореферат разослан ".(lit/./X'/f.А*...." 1991 г.
Ученый секретарь специализированного Сонета
кандидат придичвских наух , Л.Б.Тяунова
/'... (
t''
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ Неотъемлемой чертой правовой государственности является законность государственного управления. Обеспечение точного и неуклонного исполнения закона со стороны должностных лид и государственных органов повышает авторитет нрава, создает взаимную правовую ответственность государства и гражданина. Между тем в сфере государственного управления до сих пор не удается достичь реализации принципов правового государства. Нарушения законности наблвдаются со стороны исполнительно-распорядительных органов в центре и на местах, администрации предприятий, учреждений и организаций, общественных объединений и партий, субъектов предпринимательской деятельности. В результате привносятся элементы нестабильности в государственную и общественную жизнь, игнорируются и нарушаются права, свободы и законные интересы членов гравданского общества, им причиняется имущественный и моральный ущерб. Прокуратура принадлежит к числу органов, защищающих права, свободы и законные интересы граждан, способствующих установлению единства и целостности государственного управления. Надзор прокуратуры за точным и единообразным пополнением закона в сферо государственного управления /общий надзор/ связан с решением многих экономических, социальных и политико-правовых проблем общества. В условиях перехода к рыночной экономике, реального политического плюрализма, суверенизации республик и децентрализации управления предстоит переосмыслить многие положения концепции прокурорского надзора, его роли и места в правовом механизме обеспечения законности. Прокуратуре предстоит сыграть важную роль в обеспечении верховенства законов, в создании единого экономического и правового пространства, в защите прав и свобод граждан, в процессе формирования правового государства.
Проблемы надзора прокуратуры в сфере государственного управления получили глубокое освещение в работах С.Г.Березовской, А.Д.Бе-рензона, Г.И.Бровина, В.В.Григоренко, В.Г.Даева, В„В.Долежана, В.К.Звирбуля, В.В.Клочкова, В.Г.Лебединского, Ю.А.Каленова, В.Д.Ло-мсчского, А.И.Дунева, М.Н.Маршунова, Г.А.Мурашина, Л.А.Николаевой, В.И.Ремнева, А.П.Сафонова, К.Ф.Скворцова и др. За последние года,
том не менее, не появлялось диссертационных, и монографических исследований, посвященных суаиостк и социальной роли законности в правовом государстве, соотношении контрол-: и надзора в государственном управлении, формировании, организации и сланенному функционировании реформированного правового механизма обеспечения законности, укрепление правовой основи государственного управления средствами общего надзора прокуратуры.
Сложность и многообразие современных общественных преобразований обусловливают необходимость переосмысления ленинской концепции прокурорского надзора, пересмотра некоторых традиционных точек зрения на место и роль общего надзора в обеспечении законности государственного управления. Спорным в теории прокурорского надзора остаатся вопрос о характере прокурорско-надзорной власти, о пределах прокурорского надзора. Недостаточно исследованными являются проблемы правовых гарантий реализации прокурорско-общенад-зорных полномочий, ответственности за неисполнение требований прокурора, взаимоотношения прокуратуры и суда в процессе обеспечения исполнения законов. Нувдаатся в дополнительном изучении вопросы совершенствования использования правовых актов прокурорского над-.зора.
ЦЕЛЬ ИССЛЕДОВАНИЯ состоит в
- определении сущности законности в правовом государстве, соотношения понятий "законность" к "правовая основа государственного упрэаяенЕН", характеристике основных концепций законности, отране-шш изменения социальной роли законности в правовом государстве и гражданском обществе;
- характеристике принципиальных отличий контроля и надзора как двух различных форм обеспечения законности в государственном управлении;
- анализе современного правового механизма обеспечения законности с точю; зрения его качественных прианаков и элементного состава;
- сокаге места и роди прокуратуры в правовом механизме, разделения функций прокуратуры и иных органов /суда, органов конституционного надзора, контролирующих органов/ в процессе обеспечения законности;
- характеристике ооновнчх положений ленинской концепции прокурорского надзора, в том числе тех, которые продолжают сохранять овою актуальность к значимость, определении основных направлений разы-
тля современной теории общего надзора прокуратуры;
- исследовании специфики прокурорско-надзсриой власти в сфере государственного управления, прокурорско-обкенадзориых правоотношений , некоторых вопросов применения правовых актов прокурорского надзора в сфере государственного управления;
- формулировании предложений по дополнению и совершенствовании законодательства о прокурорском надзоре з целях гарантирования реализации прокурорско-обженапзорних полномочий, повышения роля прокуратуры в правовом государстве.
МЕТОДИКА ИССЛЕДОВАНИЯ Б процессе исследования автором использовались следующие методы: нормативно-юридический, сравнительно-правовой, логический, социологический, исторический.
НОРМАТИВНОЙ БАЗОЙ РАБОТЫ являются: Конституция и законодательные акты Союза ССР и республик, зарубежное законодательство о прокуратуре, приказы Генерального прокурора СССР, международные пакты о правах человека, Итоговый документ Венской встречи 1985 г. представителей государств-участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, материалы Парижского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ.
ЭМПИРИЧЕСКАЯ БАЗА ИССЛЕДОВАНИЯ представлена правовыми актагли прокурорского надзора, вынесенными прокурорами прокуратур г.Ленинграда, г.Твери и Тверской области за период 1988-1990 тт., иными документами и материалами прокурорского надзора, данными статистической отчетности Прокуратуры СССР, опубликованными в юридических журналах, а также прокуратур г. Ленинграда и Тверской области за период 1988-1990 гг., сведениями, полученными в результате анкетирования работников прокуратуры г.Ленинграда, Ленинградской, Мурманской, Новгородской, Псковской, Тверской областей, Северо-Западной транспортной прокуратуры.
ТЕОРЕТИЧЕСКОЙ ОСНОВОЙ ДИССЕРТАЦИИ являются исследования русских, советских я западных юристов о прокуратуре и прокурорском надзоре, иных правовых институтов обеспечения законности, отечественные работы по общей теории государства и права,'конституционному, административному праву, прокурорскому надзору.
НАУЧНАЯ НОВИЗНА И ПРАКТИЧЕСКАЯ ЦЕННОСТЬ ИССЛЕДОВАНИЯ В дассерта-
цеп предпринимается попытка изложить взгляд автора на проблему за ценности в правовом государстве, предложить определение законности как совокупности юридических требован;.2, обращенных к субъектам государственного управления; с-тразить соотношение понятий "за-хонпость" и "правовая основа государственного управления". При втом отдается предпочтение концепции "либерального лравопонимания", согласно которой источником правовых требований, закрепленных законом, выступает граздапсхов общество, интересы его членов. Отстаивается тезис о прокуратуре как единственном органе надзора за точным и единообразным исполнением закона, предлагаются и обосновываются критерии разграничения контроля и надзора, выступавдих в качестве двух форм обеспечения законности. Еисказывавтся продлояв-вия относительно элементного состава и функциональной характеристики правового мзханазча обеспечения законности в условиях реализации принципа "разделения властей". Прокуратура рассматривается как необходимый и независимый элемент правового механизма, играющий вакзув роль "противовеса" местному, региональному и ведомственному влиявши, пропятствувдий противоправному административному усмотрению, охраняющий "объективный" государственный правопорядок и субъективные права граздан. Предлагаются основные направления совершенствования концепции прокурорского надзора, которые могут способствовать развитию законодательства о прокурорском надзоре, предотвращению трансформации надзора прбкуратуры в контроль. Анализируются спорные проблемы практики применения правовых актов прокурорского вадзора и формулируются соответствующие законодательные предложения. Специальное вгаманле уделяется проблеме создания правовых гарантий реализации прокурорско-общенадзорных полномочий, включающих установление ответственности за неисполнение требований прскурора и предоставление проктору в законодательно определенных случаях права обращения в суд. Предлагается законодательна новеллы, призванные обеспечить независимость прокурора от любого рода неправомерного воздействия и вмешательства в прохурор-ско-общенадзорную деятельность.
АПРОБАЦИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССВДОВАНИЯ Диссертация подготовлена на кафедра государственного права ЛГУ. Основные ее положения и вывода налош отраяение в опубликованных автором статьях, в докладе на межвузовской конференции молодых ученых в Росшие /Ленинградская
область/ в апреле 1989 г., в выступлениях на конференции аспирантов и молодых ученых юридического факультета ЛГУ /1988-1989 гг./, на научных конференциях, посвящскпкх проблемам формирования правового государства /Ленинград, 1988-1989 гг./,на совместном заседании кафедр юридического факультета ЛГУ при обсуждении проектов Конституции Российской Федерации и Конституции РСФСР в декабре 1990 г., на Всесоюзной научно-практической конференции "Теоретические проблемы конституций республик" в июле 1991 г., на заседаниях студенческого крцжка проблем государственного и административного права.
СТРУКТУРА РАБОТЫ Диссертация состоит из введения, двух глав, списка использованной литературы.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность избранной теин, формулируются цели исследования, обозначается его практическая значимость.
В ГЛАВЕ 1 "Сушноста. и социальная роль законности в социалистическом правовом государстве" определяется соотношение понятий "законность" и "правовая основа", анализируются исторические изменения социальной роли законности и соответствующие концепции законности. Показывается специфика реализации принципа законности в условиях формирования правовой ¡экономики, правового государства. В диссертации констатируется, что конституционная формула "правовая основа государственной и общественной жизни", предвосхитившая тезис о правовом государстве, предполагает проникновение правовых начал в процессы структурирования и функционирования государственного механизма, установление принципа взаимной ответственности государства и гражданина, господство права и справедливости в отношениях между ними. В работе ввделяются следующие этапы развития концепции законности: 1/ понимание законности как "рычага", инструмента общественных преобразований; 2/ как принципа строгого соблюдения законов /собственно юридический аспект законноотй/; 3/ расширение понятия законности за счет включения в него законодательства, процесса исполнения законов /режим законности/, результатов реализации принципа законности /правопорядка/. Формулируются основные отличия понятия "правовая основа" и понятия "законность": законность - явление "легального" порядка, подразумевающее соответ-
ствяе акта, действия /бездействия/ закону; правовая основа - явление "лвгитажого" порядка, предполагающее реализацию пришита свобода личности и справедливости; понят :е "законность" более $о-руализотако, ибо пе включает в себя оценку "легитимности" содержания законов. Автором положительно оцештаотся отказ от "революционно-преобразующей" концепции законности в пользу "либерального" праЕСпошу-ания, в соответствии с которым законность рассматривается не как внешнее средство преобразований в обществе, а в качестве точного и неуклонного соблюдения законов как добровольных соглашений участников общественных отношений о сферах разграниченкчения их интересов. Норматявно-юрвдическ'оэ понимание законности как совокупности юридических требований обогащается за счет включения в предаст исследования отношений гражданин - закон - государство. В р..бете перечисляются основные требования законности в правовом государства. Подчеркивается, что законы должны обладать не только высшей юрвдической силой в иерархии правовых актов, но и силой стабильного, долговременного действия. Поддерживается идея моратория на. весогласованное издание законов различными уровнями государственной власти, формирования единого экономического, политического, правового и культурного пространства.
Особенностями реализации принципа законности в правовом государства являются: возведение в число приорететных задач защиту прав человека и гражданина, признанных мировым сообществом; обеспечение исполнения законов прежде всего должностными лицами и государственными органами; реформирование правссбеспечктелькых органов в направлении развития гарантийного аспекта их деятельности, стимулирования самоуправлеической инициативы субъектов управления, минимализация негативных последствий переходного периода политической и экономической реформ. Делается вывод о том, что отмэна & изменение неправомерных актов достижимы йутем создания плотвой "контрольно-надзорной" сети обеспечения законности.
Формулируются отличительные признаки контроля и надзора как двух основных форм обеспечения законности; подвергается критике отождествление контроля и надзора в теории и законодательстве.
Предлагается определение контроля в социальном плане /двятвль*-иость по проверке соответствия поставленных целей и достигнутого рызультата/; в широком юридическом смысле /коитроль исполнения
своих решений государственша: органом/; з узком юридическом смела /деятельность контролирующих органов по обеспечению исполнения правовых актов, управленческих решений/.
Автором формулируются основные характерные признаки надзора, осуществляемого прокуратурой: независимость и самостоятельность надзора прокуратуры по отношению к системам управлешш и контроля; вневедомственный характер надзора; единство и централизация составляющих прокуратуру органов; целью надзора является выявление нарушений закона, побуждение органов и должностных лиц к устранении нарушений закона, а также причип и условий, им способствующих. Делается вывод о том, что четкое разграничение контроля и надзора может способствовать устранению терминолсгичоохгас неточностей, в частности, преодолению употребления термина "надзор" з отношении контролирующих органов, смешения контрольных и к&^эорных функций; освобоэдению прокуроров от но свойственных им функций, устранению дублирования полномочий прокуроров и иных контролирующих органов в сфере обеспечения законности государственного управления. В работе указывается на то, что правообеспечительная деятельность Комитета конституционного надзора СССР не моает быть отнесена к на-дзорпой, поскольку в отдельных случаях Когягсет конституционного надзора СССР вправе принимать заключения, лишающие неконституционные акты юридической силы.
Диссертантом обосновывается употребление термина "правовой механизм обеспечения законности", указывается на необходимость реформирования действующего правового механизма, формулируются, качественные признаки, предлагается классификация правового механизма. Делается вывод об ограниченности правообеспечительной деятельности отдельных элементов правового механизма и необходимости обеспечить его целостное функционирование.
В работе аргументируется положение о том, что использование формулы "правовой механизм обеспечения законности" призвано подчеркнуть системность действия правообеспечйтелъшх органов, их целевое назначение и качественную определенность. Под правовым механизмом обеспечения законности в широком смысле понимается система всех органов, организаций, лиц, способствующих точному и неуклонному соблюдении законов._В настоящей диссертации представлено болев узкое понимание правового механизма обеспечения законности
как совокупности государственных органов, выполняющих правообес-печительные задачи. Предметом исследования выступают отдельные институционные элементы правового цехашзмг /суд, органы государственного контроля, органы, обеспечивающие конституционность актов высших органоз государственной власти и управлэния, арбитражные суды, налоговые каспецшг, антимонопольное контролирующие органы, контра льна о инспекции службы занятости васеленкя, аудиторские организации, а та:<кз прокуратура/.
Излагаются цели реорганизации правового механизма обеспечения законности: защита прав, свобод гракдан, стимулирование экономической, социальной и политической инициативы субъектов государственного управления. Формулируются качественные признаки правового механизма: подчинение правообеспечителькой деятельности каждого «¡го элемента Конституции и законам; направленность этой деятельности предде всего на защиту ярав и свобод органов и лиц, не наделенных государственно-властными полномочия«!; независимость и самостоятельность алементов цравового механизма при реализации вверенной им "доли" государственной власти; обеспечение защиты прав и свобод, установленных как внутренний правом, так и цравом международного общения; гарантированность правообаспечительной деятельности; открытость правового механизма для совершенствования,
Предлагается классификация правового механизма па органы, обеспечивающие защиту "объективного" права, и органы, гарантирующие "субъеятивное"лраво /права, свободы, интересы граздан/; на судебные и кесудебные органы. Подчеркивается тенденция законодательного расширения и упрочения судебного способа обеспечения законниос-ти. Определяется специфика деятельности суда по обеспечению законности: суд осуществляет контроль в связи о разрешением конкретных дел; прокуратура - вадэор как в связи с ивдивотуальными обращениями заинтересованных органов и лиц, так и по собственной инициатива. Обращается внимание на то, что из сферы судебного контроля исключены акты нормативного характера; прокуратура осуществляет надзор за законностью нормативных и ненормативных актов. Рассматриваются вопросы реорганизации несудебннх способов обеспечения законности. Создание новых органов - арбитражных и конституционных судов, органов государства!ного контроля /в лица Контрольной палаты СССР и аналогичных по компетенции органов, в республиках/, налоговых служб, антимонопольных контролирующих органов, инспекций олук-
бы занятости населения и пр. призвано гарантировать соблздяниэ законности в экономической и управленческой сферах, при формировании и исполнения государственного бзджэта, соблюдение законодательства о налогах и справедливое распределение доходов "паселзяня в условиях рыночной экономики, совладение законодательства о занятости населения.
Отмечается, что обеспечение конституционности правовых корм достигается правообеспечительной деятельностью катдого элемента правового механизма. Однако практика конституционного строительства показала необхс гамость учреждения специального органа - Комитета конституционного надзора СССР, основной функцией которого выступает проварка нормативных актов на продай? конституционности. Сопоставление сфер правообеспечительной деятельности Комитета конституционного надзора и прокуратуры позволяет сделать следутеле выводы: Комитет конституционного надзора СССР оценивает конституционность и законность актов органов и лиц, на выточенных в сферу общего надзора прокуратуры; незаконные акты инотодуального характера, действия и бездействия не подлежат его оценка; Комитет не наделен полномочиями по рассмотрении жалоб и обращений граждан по поводу нарушения их прав и законных интересов. Подчеркивается значимость взаимодействия Комитета конституционного надзора СССР и прокуратуры. Пологительно оцениваются предложения о преобразовании Комитета конституционного надзора СССР в Конституционный суд СССР, осуществляющий конституционное правосудие.
В диссертации делается вывод с необходимости скорейшего заверивши реорганизация правового механизма, пастабальнссть которого препятствует реализации идей правового государства, обеспочеюпо законности государственного управления. Обосновывается необходимость расширения информационной базы исследования правового механизма обеспечения законности, анализа зарубежных институтов вацк-ты прав и законных интересов гравдан, в частности,. инотитута ом-будсмана - уполномоченного высшего органа государственной власти по 8едите гражданских прав,
В ГЛАВЕ 2 "Ленинская концепция прокурорского надзора и ее развитие" формулируются основные положения концепции прокурорского надзора в сфере государственного управления, отмечается актуальность многих принципиальных идей В.И.Ленина в условиях обновления сов-
ременной теории прокурорского надзора. Обозначаются различные точки зрения на место г. роль общего нодзора в процессе формирования правового государства. Определяются исходные теоретические предпосылки и капразленяя развития прокурорского надзора.
3,,-сохо оценивается учреждение в 1922 г. прокуратуры, сыгранной решающую роль в обеспечении законности государственного управления, преодолении местничества, защите прав граядап. Называются основные принципы прокурорского надзора, сформулированные В.И.Ле--н'лнм.!. Автор приходит к выводу, что нуздавтея в переосмыслении такие классические положения ленинской концепции прокурорского надзора к«и;: единство законности; строгая централизация прокуратуры; функционирование прокуратуры под наСикшением партийных органов. В работе обосновывается необходимость сохранения и развития надзора прокуратуры в сфере государственного управления, используя юридический опыт и традиции семидесятилетнего функционирования общего надзора прокуратуры. Отрицательно оцениваются предложения о лишения прокуратуры статуса самостоятельного государственного органа, о включении прокуратуры в структуру исполнительной власти. Подчеркивается, что надзор прокуратуры в. государственном управлении имеет значительные юридические традиции в России /до реформы 1864 г./, отмечаются факты высокой оценки выдающимися русскими юристами, в частности, А.Ф.Кони и П.И.ЛИшнскзм,учреждения в 1922 г. прокурорского надзора за законностью актов и действий органов и лиц, как средства стеснения произвола административных властей и установления единства государственной и общественной жизни.
Автор отнооит к числу основных направлений развития прокурорского надзора а правовом государстве ориентацию надзора прокуратуры на обеспечение законности в деятельности прежде всего органов государственного управления и должностных лиц, а не граждан; отказ от положения о "наступательности" общего надзора; изъятие из сферы прокурорского надзора тех вопросов, которые могут быть решены с помощью механизмов саморегуляции хозяйственных отношений, деятельности иных правообееяечительных органов; определение оптимальных пределов общего надзора; переориентацию надзорной деятельности на обеспечение превде всего прав, свобод; л законных интересов : раздан; реализацию прогностической, правотворческой задач прокурорского надзора; развитие принципов гласности и открытости надзора в сфере государственного управления.
В диссертации освежается проблема пределом обззго надзора. Отмечается, что надзор прокуратур!! за соответствиям правовых актов и действий оргаиоз и лиц указам Президента СССР, постановлением Кабинета Мишстров СССР, инпм подзаконным актам проглворечат принципу верховенства закона в правовом государстве, неправомерно расширяет граница прокурорского надзора.
Диссертант анализирует место и роль прокурорско-надзорнсй власти в системе разделения властей, специфику ирсяурорсхо-ойцанад-зорной власти, объект, субъектный состав и содержание ирскурорско-обаенадзорных ттравоснотвюй. Выдвигается положение о том, что прокуратура принадлежит к числу конституционно признанных органов, обладающих государственной властью: прокурорско-надзорпая деятельность в связи с этим не может рассматриваться лишь как "форма государственной деятельности", но представляет собой реализацию принадлежащей прокуратуре государственной власти. Высказывается несогласие с точкой зрения о несамостоятельном характере прокурорской власти, о принадлежности прокуратуры к системе судебных органов, органоз юстиции, представительных органов государственно!! власти. Называются признаки прокурсрско-надзорной власти; независимость власти: обусловленность применения власти правонарушением; многообразие правовых средств реализации власти; зависимость объема власти от степени социальной опасности правонарушения; единоличный характер власти прокурора; реализация зластк без административного вмешательства в оперативную управл^чческуя и хозяйственную деятельность соответствуаиэго государственного к общественного органа, должностного лица; правообеслечителыщй, правоохранительный характер власти, обусловленный надзорной фуикгдеей прокуратуры; актуализация на заяита публичных интересов; тесная связь о законодательной власть». Отмечается, что для власти прокурора в сфере государственного управления свойствен«: ярко вкраженнай неапминистративный характер /обусловленный потребностью сохранения независимости административных органов, предотвращения вммателъ-ства прокуратуры в управленческую деятельность/ и ограниченная императивность.
Предлагается определение прокурорско-обцзнадзорных правоотношений как форда реализация прокурорско-общенадзоркой власти. Цро-курорско-общенадзорнае яравоотноиония - это урегулированные пра-
есвымк -нормами отнокекия ме.гду прокурорами и установленными законом органа/л: и лица;.«, возникающие в процессе осуществления надзора за точным и неуклонным исполнением закона в сфере государственного управления. Подчеркивается, что объектом прокурорско-общенад-зоршх правоотношений являются конституционность и законность актов, действии и бездействий должностных лиц, государственных органов, организаций, предприятий, учреждений в сфере государственного управления. Перечисляются субъекты прокурорско-общенадзорных правоотношений, отмечается расширение круга органов, в отношении которых прокурор осуществляет надзор /Советы народных депутатов на местах/, указывается на исключение высших органов государственной власти, Кабинета Министров СССР, высших исполнительно-распорядительных органов власти республик. Президента СССР, президентов республик из сферы прокурорского надзора.
Обосновывается положение о том, что содержание прокурорско-об-щенадэорных правоотношений составляют права, обязанности и ответственности ого субъектов. Отмечается, что для прокурора как субъекта прокурорско-общенадзорных правоотношений характерны ограниченно-императивные полномочия; называются критерии этих полномочий /нераспорядительный, неадаинистративный характер/. Предлагается предоставить прокурору право беспрепятственного входа в помещения органов и лиц, в отношении которых осуществляется общий надзор, учаотия в заседаниях Съезда народных депутатов и Верховного Совета, комитетов и комиссий Верховного Совета, Комитета Консти-ционяого надзора СССР. Указывается на необходимость усилить правовую регламентацию обязанностей,ответственности прокуроров в процессе общего надзора.
формулируются основные тенденции развития невластных полномочий иных, помимо прокурора, субъектов прокурорско-общенадзорных правоотношений; расширение этих полномочий; реализация принципа корреспондирования правам »тих субъектов обязанностей прокурора. Предлагается предусмотреть возможность обж-.-гования вышестоящему прокурору протеста, представления, постановления о возбуждении дисциплинарного производства в производства об административной правонарушении. Констатируется неудовлетворительное состояние раа-работкг вопроса об обязанностях и ответственности органов л лиц, включенных в сферу общего надзора. Характеризуются правовые акты
прокурорского надзора з сфоро государственного упрзвчения /протест, предписание, представление, предостережете, постановления о возбуждении дисциплинарного производста и производства об административном правонарушении/; приводятся денные анкетирования работников прокуратуры.
Правовые акты прокурорского надзора определяются как правоприменительные по содержашш, правоохранительные по цели, обязывающие /¡запрещающие/ по характеру содержадихся з них требований. Характеризуются правовые акты прокурорского надзора з сфере государственного управления с точки зрения их отличкя от правовых здтов органов государственного управления.
По мнению диссертанта, целесообразно законодательно оформить возможность использования прокурором устного протеста, принесения протеста на незаконные правовые бездействия органов и должностных лиц; обосновывается необходимость обращения прокурора в суд в случае отклонения его протеста.
Отмечается неоднозначнее отнопекие к предписании прокурора в теории и практика прокурорского надзора, предлагается предусмотреть в законодательстве о прокуратуре конкретный срок /3-х или 5-и - дневный/ исполнения предписания.
Указывается на недостатки в пракгакв использования представ-, ленкй в порядке общего надзора; предлагается увеличить срок выполнения представления прокурора в порядке общего надзора, установить обязанность адресата представления став ть шшветояиий орган /должностное лицо/ в известность о полученном представлении.
В работе содержатся предложения рассматривать невыполнение объявленного предостереяения как отягчающее вику обстоятельство при решении вопроса о наказании правонарушителя.
Диссертант отмечает, что помимо нормативно закрепленных правовых актов прокурорского надзора, в прокурорской практике используются иные, не предусмотренные законодательством,, акты прокурорского надзора /требования, уведомления, напоминания/. Делается вывод о том, что постановление прокурора о даче санкции на административное выселение вряд ли можно отнести к правовым актам прокурорского надзора в сфере государственного управления, поскольку полномочия прокурора по санкционированию выселения граждан в административном порядке выходит аа рамки общенадзорного. В диссертации отмечается необходимость осмысления законодательных во-
воли, связанных о предоставлением прокурору права обратиться в сух с представлением об признании противозаконной и запрете деятельности общественного объединения.
Дисссртакт насказывает мнение о том, что отличительной чертой правового регулировгшпя обипго надзора прокуратуры является то, что оно поднято на конституционный к законодательный уровень. Выражается отрхщатолъноа отношение к регламентации прокурорского надзора и сфсре государственного управлян;и актами подзаконного характера. Констатируется, что разработка и принятие республиками законодатзльства о прокурорском надзоре свидетельствует о новом этапе правового регулирования надзора прокуратуры за точным и не-уклоншм исполнением законов; формулируются проблемы, требувщив первоочередной правовой регламентации.
В работе формулируются основные направления правового регулирования гарантий реализации прокурорско-сбыенэдзорных полномочий. Обосновываются предложения об установлеюга специальной государственно-правовой ответственности за неисполнение требований прокурора, о порядке привлечения виновных к ответственности в законодательстве о прокурорском надзоре и в специальном законе об ответственности за неисполнение требований прокурора. Указывается на целесообразность введения в качестве меры государственной ответственности за неисполнение требований прокурора в порядке общего надзора штрафа.
Предлагается дополнить законодательство о прокурорском надзоре положением о том, что прокурор в определенных случаях /например, в случае отказа в удовлетворении его требований, изложенных в протесте, задержи о рассмотрением протеста, при необходимости зашиты нарушенных прав гравдан/ обратиться в суд, обосновав в атом обращении незаконность правовых актов. Суд, рассмотрев обращение прокурора, вправе вынести решение о неправомерности правового акта или дейотвия и обязанности соответствующего органа устранить допущенное нарушение.
Автор предлагает в целях обеспечения независимости прокуратуры новеллизировать законодательство о прокурорском надзоре положением о том, что органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо с/ каких бы то ни было местных органов, политических организаций, регионального или ведомственного влияния, без неправомерно-
го ограничения, угроз, прямого или косвенного жен'атэльг.ота, подчиняясь только Генеральное прокурору СССР и прокурорам ресяублик. Дополнительной правовой гарантией независимости органов прокуратуры явилось бы установление ответственности вплоть до уголовной за неправомерное влияние на прокурора, вмешательство в его вадзср-ную деятельность.
В работе уделяется внимание проблема социально-экономических и организационных гарантий незавкекгооти прокуратуры; предлагается принять Правила депутатской этики, содерхацке морально-правовые нормы поведения рабгтников прокуратуры; предусмотреть в законодательстве о прокурорском надзоре положение о том, что срздстзь массовой информации не вправе в своих сообщениях оказывать влияли на осуществление прокурорского надзора; ввести обязанность для прокуроров приникать при вступлении в должность присягу на верность принципам законности и справедливости при осуществлении прокурорского надзора.
Ставится вопрос о необходимости законодательного установления порядка доступа прокуроров к материалам, содержащим государственную и служебную тайну; полномочий прокурора по получение информации из органов и учреддений, не включенных в сферу общего надзора, из зарубежных стран; обязанности прокуратуры по. информировании об-тественности об осуществлении прокурорского надзора.
Высказываются предложения об определении в законодательстве оснований принятия прокурорами к рассмотреть жалоб в целях обеспечения качественного и своевременного разрешения язлоб; о введении в отчеты Генерального прокурора СССР и прокуроров республик перед высшими органами государственной власти специального раздела о надзоре за исполнением законов в области гражданских прав и свобод, а такяе прав человеке. Подчеркивается значимость изучения опыта функционирования прокуратура зарубежных стран, выработки способов взаимодействия и сотрудничества советской прокуратуры и прокуратур западных стран.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Закон, административное усмотрение, права и свободы грая-дан в социалистическом правовом государстве //Проблемы формирования советского социалистического правового государства: Сб.н&уч. тр.. - Кемерово, 1589 /0,5 печ.л./.
2. Правовое государство: теория и практика //Схрака прав л закоишх интересов грачяав и предприятий /объединений/: Сборник тезисов региональной научно-практической конференции. - Кемерово, 1689 /0,2 пач.л./
3. Формирование социалистического правового государства и проблемы гарантий реализации и охрапн прав, свобод и законных интересов граздан //Охрана прав и законных интересов граждан и предприятий /объединений/: Сборник тазисов региональной научно-практической коифэрендага. - Кемерове, 1589 /0,1 печ.л./
4. Правовое государство - гарантия реализации црав, свобод и законных интересов граждан //Вестник ЛГУ. - Сар.6. - 1990. - Вт. 1 /0,5 печ.л./.
5. Идея правового государства в трудах русских юристов. Рукопись депонирована в ИВЮН АН СССР. -643450 от 13.12.90. /1 печ.л./.
6. Актуальные проблемы .общвнадзорной деятельности прокуратура //Правоведение. Известия высших учебных заведений. - 1991. -К>2 /О, С печ.л./.
7. Иацэор прокуратуры за несудебныии учреждениями в России //Веотшж ЛГУ. - Сер.6. - 1991. - Вип.1. В соавт. /0,7 печ.л./.
8. Идея правового государства в трудах русских юристов /административно-правовой аспект/ //Правоведение. Известия высших учебных заведений. - 1991. - *3 /0,7 поч.л./.
9. Тихомиров Ю.А. Закон, стимулы, экономика. - М.,1989. Рецензия. В соавт. //Правоведение. Известия высших учеб)шх заведений. -1991. - #3./0,4 печ.л./.
Подписано к печати 26,09.91 Заказ 325 Тираж 100 Объем I п.д. Бесплатно ПМЛ ПГУ
Санкт-Петербург, наб. Макарова,6.
