АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Роль прокуратуры в обеспечении конституционной законности в Российской Федерации»
На правах рукописи
Омаров Али Омарович
РОЛЬ ПРОКУРАТУРЫ В ОБЕСПЕЧЕНИИ КОНСШТУЩЮННОЙ ЗАКОННОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.02-консгитуционноеправо; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидатаюридических наук
Махачкала 2005
Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Дагестанского государственного университета.
Научный руководитель -
доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Республики Дагестан Магомедов ШБ.
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации Авакьян С. А.;
кандидат юридических наук, доцент ГаджиевД.М.
Ведущая организация -
Институт государства и права Российской академии наук
Защита диссертации состоится <Ц_» «.
•> 2005 г. в^ часов на
заседании диссертационного совета К.212.053.10 при Дагестанском государственном университете по адресу: 367012, Республика Дагестан, г.Махачкала,ул.Коркмасова, 8,юридаческийфш<упьтет,ауд. 85.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Дагестанского государственного университета.
Авторефератразослан «У » октября 2005г.
Ученый секретарь диссертац ионного совета, кацдидатюрццическихнаук, доцент Д.З.Зиядова
гч!
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА. РАБОТЫ
Актуальность телшпгсслеяовшпиХоврел1ешаяроссш!скаяпроклра15ра является государственно-правовым институтом, порожденным объективными потребностям рефоршфуемого российского общества. Роль прокуратуры в становлении демократического правового федеративного государствав России определяется тем, что она представляет собой необходимый и достаточно надежно работающий механизм формирующейся системы разделения и взаимодействия властей. Она устанавливает и принимает меры к устранению любых нарушений законов, откого бы они ниисходили (законодательной, исполнительной, судебнойвласгей), в то жевремя организационно не входяни в одну из ветвей государственной власти и ни в коей мерене превращаясь в некую контрольную иликакую-либо иную власть. Всеветви власти взаимодействую™ как единая государственная власть заинтересованы в сохранении и укреплении законности, обеспечить которую и призвана прокуратура. Без соблюдения законности не может быть сильной, эффективно выполняющей свои задачи государственной власти.
Законность представляет собой политико-правовое явление, характеризующееся процессом совершенствования государственно-правовой формы организации общества и реализации идеи социальной справедливости путем строгого и неуклонного соблюдения и исполнения действующего законодательства. Согласно ч.2 ст. 15 Конституции РФ «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы». Эта краткая формулировка нераскрывает всего содержания принципа законности, по устанавливаегвсеобщую обязанность соблюдать законы. Принцип законности -это всеобщий принцип, но для прокуратуры он имеет особое значение. Законность составляет предмет прокурорского надзора. На обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности направлена вся деятельность органов прокуратуры. Прокуратура Российской Федерации является единственной системой органов страны, для которых надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, всеми правоохранительными и контролирующими органами, органами военного управления, должностными лицами, органами местного самоуправления, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций выступает в качестве основной, главной задачи. Законность действий и актов органов, организаций и лиц, надзор за исполнением законов которыми осуществляет прокуратура, является единственным критерием, применяемым прокуратурой для оценкиихдеятепьности.
Акгуальность темы исследования обусловлена тем, что Конституция РФ 1993 года в самых общих чертах определила статус пр
она сосгавляетцентралшованную систему, организация и порядок деятельности которой определяется федеральным законом (ст. 129). Этого явно недостаточно для уяснения роли прокуратуры в государственном механизме. К тому же помещение статьи о прокуратуре в разделе «Судебная власть» вызывает неоднозначную характеристику их взаимоотношений. Прокуратура, как известно, не является элементом механизма судебной власти, ибо не осуществляет правосудия.
Крометого, Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»» актуализировал вопрос о четком определении статуса прокуратуры. И проблема заключается в первую очередь в конституционном закреплении положения о прокурорском надзоре. Согласно обновленной редакции п. 1 ст. 1 Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура «осуществляет- надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации». Таким образом, органы прокуратуры стали органами конституционного надзора. Это вносит принципиальные изменения в определение роли и места прокуратуры в системе органов государства, что требует- соответствующего изменения в ее статусе, а также коренных изменений в российском законодательстве.
Степень научной разработанности проблемы. Тема обеспечения конституционной законности органами прокуратуры Российской Федерации является актуальной для практики государственного строительства в Российской Федерации и для науки российского конституционного права.
Большое значение для осмысления и познания роли прокуратуры в обеспечении конституционной законности имеют труды ведущих конституционалистов, посвященные актуальным проблемам состояния, совершенствования и развития Конституции Российской Федерации, науки и отрасли конституционного права (С. А. Авакьян, М.В. Баглай, А.Д. Бойков, Н.В. Витрук, В.В. Комарова, A.B. Кряжков, O.E. Кутафин, C.B. Поленина, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев и другие).
Особый интерес многих отечественных конституционалистов и специалистов в области теории права и государства вызываютвопросы правового положения прокуратуры, определение ее конституционного статуса, роли в системе органов государственной власти, основных направлений деятельности и функций (В.И.Басков, А.Д.Бойков, В.Г.Бессарабов, В. Божьев, K.IO. Винокуров, В.Г. Даев, В.С.Джатиев, Н.И.Костенко, В.В.Клочков, Л.М.Ковалев,
A.M. Муртазалиев, Ш.Б. Магомедов, В.Г'.Розенфельд, В.И.Рохлин, В.П.Рябцев,
B.Симученков, Ю.И.Скуратов, А.Я. Сухарев, В.И.Туйков, Г.В.Хашимов, Ю. Л .Шульженко идруше).
При этом многие актуальныевопросы деятельности органов прокуратуры в обеспечении конституционной законности не получили еще должного теоретического осмысления. В исследуемой теме немало дискуссионных моментов, которые не только вызывают интерес специалистов, но и имеют
большое прикладное значешхе для реализации проводимой консгитуцпонно-правовой реформы (проблемы определения конституционного статуса прокуратуры, правотворческая компетенция прокуроров, соответствие законов РФ и субъектов РФ и другие)
Цель и задачи исследования. Настоящеедассергационноеиссяедованне посвящено изучению ряда существенных проблем науки конституционного права, связанных с выяснением роли прокуратуры в обеспечении конституционной законности в Российской Федерации. Основная цель исследования состоит в выявлении и уточнении места прокуратуры в системе органов государственнойвласти и анализе приоритетной функции прокуратуры -надзоразаисполнением Конституции РФ изаконов, действующихнатфритории Российской Федерации.
Эта цель достигается в работе путем рассмотрения ирешения следующих
задач:
исследованиеконсхшуционно-правового статуса прокуратуры РФ; анализ роли и значения деятельности прокуратуры в системе органов государственной власти;
изучение конституционно-правовых принципов обеспечения конституционной законности в правотворческой деятельности прокуратуры;
рассмотрение опыта осуществления функции надзора за соблюдением Конституции РФ органами прокуратуры;
выявление общего и особенного в обеспечении законности прокуратурой РФ и прокуратурами субъектов РФ;
разработка мер по совершенствованию конституционно-правовых норм, направленных наповышение статуса прокуратуры и более эффективное обеспечение ею конституционной законности в РФ.
Объектом диссертационного исследования является деятельность прокуратуры^ обеспеченииконституционной законности в РФ.
Предают диссертационного исследования составляют правоотношения, возникающие в связи с осуществлением прокуратурой РФ ее надзорных функций, а также функций, связанных с ее участием в реализации конституционной законности и правотворчестве иными субъектами.
Методологическая основа диссертации. При работе над диссертацией для достижения ее цели и решения поставленных задач использовался комплексный метод исследования. Применялись как общенаучные методы познания (анализ, синтез, индукция и дедукция, сравнение), так и методы юридаческой науки (формально-логический, компаративистский, историко-правовой и другие).
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, региональныеи местные акты по вопросамроли прокуратуры в обеспечении конституционной законности.
Эмпирическую базу исследования составили опубликованные материалы деятельности органов государственной власти Российской Федерации и
материалы деятельности органов госуд арственной власти отдельных субъектов России, отражающие проблемы обеспечения конституционной законности на современном этапе. При работе над диссертацией использованы также материалы практики, обобщенные с участием автора на кафедре конституционного и муниципального права Дагестанского государственного университета в ходе подготовки к республиканским и межвузовским научно-практическим конференциям 2004 и 2005 гг.
В процессе исследования использовалась правоприменительная практика федеральных судов, законопроекты, материалы палат Федерального собрания, а также результаты опроса, проведенного автором среди сотрудников правоохранительных органов. В ходе исследования использовалась также практика нормативно-правового разрешения рассматриваемых вопросов как на федеральном, так и на уровне субъектов РФ.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном исследовании роли прокуратуры в обеспечении конституционной законности в РФ. В связи с осуществлением прокуратурой надзора за соблюдением Конституции и законодательства на территории Российской Федерации вяленым аспектом является определение конституционно-правового статуса прокуратуры и ее места в системе органов государственной власти, а также формулирование предложений по совершенствованию законодательства в данной сфере.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Осуществление эффективного надзора за обеспечением верховенства Конституции, федеральных законов, принципов федерализма, единства и укрепления законности в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, зшцитыправ граждани ихконстшуционныхгарантий требует от прокуратуры выработки новой структурной и функциональной политики в организации деятельности прокуратуры и прокурорского надзора. Часть первая ст. 11 Конституции должна быть дополнена указанием на то, что прокуратура РФ является одним из носителей государственной власти.
2. Прокуратуре в Конституции РФ должна быть посвящена самостоятеяьнаяглава. Вней в общей форме должно быть определено назначение прокуратуры, ее место в механизме государственной власти, закреплены функции прокуратуры, причем они могут быть изложены примерно в том виде, как это сделано в действующем Законе о прокуратуре. Вместе с тем целесообразно, чтобы предмет общего надзора определялся как «исполнение Конституции и законодательства», а не «законов». Конституция должна четко определять, что понятие «законодательство» подразумевает также законодательство субъектов Федерации.
3. В Конституции необходимо предусмотреть право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ (к ч. I ст. 104), а также аналогичные полномочия Генерального прокурора применительно к законодательным органам субъектов Российской Федерации.
4. В Конституции нужно установить, что о прокуратурепринимается не федеральный, афедеральныйконстшуционный закон, что важно для престижа прокуратуры как органа надзора за законностью в стране и стабильности законодательстваоней.
5. Необходимо изменить установленный ст. 129 Конституции порядок назначения на должность прокуроров субъектов Российской Федерации по согласованию с администрациями субъектов для того, чтобы не ставить прокуроров в прямую зависимость от органов представительной и исполнительной власти субъектов Федерации, что противоречит одному из основополагающих принципов прокурорского надзора— независимости прокуроров от каких-либо органов власти и негативно сказывается на их деятельности. Нужно также внести изменения в Закон "О прокуратуре Российской Федерации" и законодательно закрепить право органов прокуратурыв борьбе с преступностью координировать деятельность не только правоохранительных, но и специализированных органов, а также служб государственного контроля.
6. Деятельность российской прокуратуры по обеспечению верховенства Конституции Российской Федерации, единства правового пространства, укреплению законности, защите прав и свобод человека и гражданина, атакже охраняемых законом интересов общества и государства в последнее время заметно активизировалась. В этой связи представляется недостаточно обоснованным высказываемое предложение об устранении так называемой «общенадзорной» функции прокуратуры. Например, по состоянию на начало 2005 годав соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами были приведены положения 68 конституций и уставов, 4893 иных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, причем две трети из них — благодаря мерам прокурорского реагирования.
7. Одним из главных приоритетов в надзорной практике прокуратуры должен стать надзор за исполнением Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который по существу концептуально меняетнаправлениеразвития федеративных отношений, вводя их в правовоерусло развития федерализма в России, упорядочивает деформированную вертикаль власти, предусматривает ответственность глав администраций и законодательных органов субъектов Федерации за принятие законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам вплоть до роспуска законодательного органа и отрешения отдолжносшглавы администрации Президентом РФ.
8. Обосновывается необходимость внесения в порядке законодательной инициативы в Государственную думу проекта новой редакции ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» на предмет
расширения права обращения Генерального прокурора РФ в Конституционный суд о разрешении дел о соответствии Конституции Российской Федерации по всем вопросам, предусмотренным пунктами «а», «б», «в» и «г» ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость работы. В диссертации предлагаются конкретные практические меры, направленные на устранение имеющихся пробелов и противоречий в определении статуса прокуратуры и ее функциональной деятельности. В осуществлении приоритетных направлений деятельности прокуратуры в обеспечении конституционной законности в Российской Федерации должны быть заложены следующие требования:
- в надзорной деятельности руководствоваться положением о высшей юридической силе Конституции Российской Федерации, прямом ее действии и неукоснительном применении на всей территории России;
- управлениям Генеральной прокуратуры в федеральных округах сосредоточить свои усилия на координации деятельности прокуратур в федеральных округах в вопросах, касающихся соблюдения Конституции РФ. федерального законодательства в сферах государственного строительства и федерализма, защиты прав и свобод граждан;
- во взаимодействии с полномочным представителем Президента РФ опротестовывать противоречащие Конституции РФ и федеральным законам положенияконституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов;
- в случае о тклонения органами власти субъекта Российской Федерации протеста на противоречащий Конституции РФ правовой акт все материалы с необходимым обоснованием незамедлительно направлять в Генеральную прокуратуру;
- Генеральной прокуратуре Российской Федерации проанализировать практику и обоснованность отклонения протестов на несоответствие положений конституций и уставов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации, и материалы с необходимым обоснованием целесообразно представить Президенту РФ для запроса в Конституционный суд РФ о проверке их конституционносш;
- в порядкенадзора продолжить проверки договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, заключенных в период 1994-1998 гг. При выявлении противоречийположенш договора Конституции РФ и федеральным законам направить материалы с необходимым обоснованием в Генеральную прокуратуру РФ для представления Президенту РФ для запроса в Конституционный суд РФ о проверке консттуционности положений договора;
- активизировать надзор за законодательством о местном самоуправлении, о государственной и муниципальной службах,
Кроме того, положения диссертации могутбыть использованы в процессе подготовки студентов по курсу конституцио! шого права Российской Федерации, при чтении соответствующих спецкурсов, а также представлять интерес для научных и практических работников.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и муниципального права Дагестанского государственного университета.
Основные положения и практические выводы диссертации изложены авторомв 10 опубликованныхработах, такженашли отражениев выступлениях авторанареспублшшскихнаучно-практическихим
а также ежегодаыхконференциях профессорско-преподавательского состава Д ГУ.
Структура и объем диссертации обусловлены предметом и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цели и задачи исследования, характеризуется состояние теоретической разработки проблемы, методологическая основа, сформулированы основные положения, выносимыена защиту, излагаются научная новизна и практическая значимость диссертации.
Первая глава—«Конституционные основы деятельности прокуратуры Российской Федерации» содержит два параграфа, где рассмотрены вопросы конституционно-правового сгатусацрокуратуры и место прокуратуры в системе органов государственной власти.
В первом параграфе - «Конституционно-правовой статус прокуратуры в Российской Федерации» проводится анализ статуса прокуратуры и обобщается международный опыт.
Конституция РФ 1993 года в самых общих чертах определила статус прокуратуры, отметив, что она составляет централизованную систему, организация и порядок Деятельности которой определяются федеральным законом (ст. 129).
Этого, по мнению автора, явно недостаточно для уяснения роли прокуратуры в государственном механизме. К тому же помещение статьи о прокуратуре в разделе «Судебная власть» сеет иллюзии о характере их взаимоотношений. Прокуратура, как известно, не является элементом механизма судебной власти, ибо не осуществляет правосудия.
К сожалению, в многочисленных проектах Конституции РФ, опубликованных до принятия ныне действующей Конституции (период 1990-1993 гг.), статус прокуратуры не был прописан должным образом. Чаще всего статья о прокуратуре оказывалась всев том же разделе «Судебная власть», а из ее функций упоминались функция уголовного преследования, поддержания обвинения в суде, надзор за законностыорасследования уголовныхдеяив редких случаях - надзор за исполнением и применением законов1.
1 БасковВ.И. Отечественная прокуратура в 1922-1996 гг. //Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1098. №1. С. 101-114.
В целом, в мире нет единой схемы, определяющей полномочия и задачи прокуратуры. Так, например, Португалия является членом Совета Европы и Европейского союза. В государсхвенномусгройстве данной страны прокуратура занимает совершенно особое место, не относясь ни к одной из ветвей власти, обладая функциями, максимально схожими с полномочиями органов российской прокуратурыив чем-то их даже превосходящими. Эта уникальность закреплена в Конституции Португалии, гл.4которой посвящена исключительно прокуратуре.
Следуегтаюкеотмеппъ, что в Бразилиив 1988 г. специально были внесены изменения в Конституцию, чтобы закрепить специфическое место прокуратуры в государственной структуре.
Таким образом, место прокуратуры в современном обществе определяется с учетом ее длительной эволюции. Прокуратура (или органы, выполняющие сходные с ней функции независимо от их названия) повсюду представляет собой институт, порожденный объективными потребностями, характером и уровнемразвития определенного государственного механизма. Нельзя не учитывать при этом экономические условия, характер общества, его культуру, исгорическиетрадиции, менталитет граждан.
В Конституции РФ прокуратуре должна быть посвящена самостоятельная глава. В ней в общей форме должно быть определено назначение прокуратуры, ее место в механизме государственной власти, закреплены функции прокуратуры, причем они могут быть изложены примерно так, как это сделано в действующем Законе о прокуратуре. Вместе с тем целесообразно, чтобы предмет общего надзора определялся как «исполнение Конституции и законодательства», а не «законов».
Для уменьшения влияния политической конъюнктуры в вопросе о назначении и статусе Генерального прокурора, автор считает необходимым предусмотреть в Конституции РФ такой срок его полномочий, чтобы год назначения Генерального прокурора не совпадал с годом перевыборов Президента, а при досрочных перевыборах Президентапредусматривалось бы продление срока полномочий Генерального прокурора.
В Конституции необходимо определить характер взаимодействия прокуратуры с Конституционным судом Российской Федерации. Это касается права Генерального прокурора обращаться в Конституционный суд сзапросами (ч. 2и4ст. 125 Конституции).
В соответствии с Федеральным законом органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных властей, органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления, общественных объединений. Основой этой независимости является принцип разделения властей и строгое соответствие деятельности прокуратуры законам Российской Федерации.
В условиях действия Гражданского процессуальног о кодека1. РФ 2002 года прокурор не может добиться восстановления через суд нарушенного права непубличного характера. Его полномочия в этой области ограничиваются
предостережением, представлением и протестом, в случае отклонения которых он не «может передать дело в суд, поскольку не затрапшаег публичный интерес, хотя известно, что прокурорско-надоорная функция без права на обращениев суд является фикцией. Сила прокурорской власти, как и подтверждено историей, всегда состояла в том, что в случае отклонения своего актареагирования он имея право обратиться в суд по любому вопросу, а добившись в суде удовлетворения своего требования,восстановить справедшвостьизаконносгь2.
Предусмотренные новым Гражданским процессуальным кодексом РФ полномочия прокурора в целом вписываются в такой конституционный его статус. Вместе с тем при таком конституционно-правовом статусе прокуратуры России, безусловно, потребуется внесение изменений в статью 257 Гражданского процессуального кодекса РФ. регулирующую порядок рассмотрения дел по обжалованию в суд решений и действий должностных лиц публичной власти и государственной службы, а также самих органов публичной власти, предусмотрев возможность участия прокурора на стороне ответчика при их рассмотрении, так как этакатегория дел затрагивает публичный интерес на стороне ответчикам, помимо всего прочего, именно на прокурора возложен над зор за исполнением законов этими органами и этими должностными лицами и зазаконностью издаваемых ими правовых актов.
Вобластиконсттауциошогосудопроизводаваинадаорной деятельности прокуратуры России за соблюдением Конституции РФ возникает необходимость в предоставлении Генеральному прокурору права на обращение в Конституционный суд РФ по вопросампризнаниятех или иных правовых норм противоречащими Конституции РФ или по вопросам толкования тех или иных конституционных норм и положений, поскольку соблюдение Конституции— это стержневой вопросе обеспечении публичного интереса.
Применительно к перспективам развития российской прокуратуры факторами, определяющими принятие крупных государственно-правовых решений, являются:
- состояние правопорядка и правозащитных механизмов в Российском государствев рассматриваемомисторическом периоде;
- характер взаимодействия прокуратуры светвями государственной власти
в РФ;
- перспективы развития российского федерализма;
- отечественные традиции обеспечения реализации правовых норм, сформировавшиеся на почве российского национального менталитета (мировоззрения, психологии, правовойкультуры);
- общепризнанные принципы и нормы международного права;
-рекомендации Совета Европы, рриешированныена западноевропейские
правовыестандарты.
2 Бойко А.И., Фридинский С.Н. Прокуратура: «государево око» или правозащитная организация?//Право и политика. 2004. №7. С.54
Но главным направлением развития прокуратуры в условиях правовой и социальной дестабилизации должно быть признано укрепление ее как многофункционального органа, осуществляющего надзор за соблюдением Конституции РФ и законодательства России.
Одной го существенных проблем в определении статуса прокурорского надзора и роли «прокуратуры в осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов является соотношениесудебной власти и прокурорского надзора. С одной стороны, на прокуратуру возложено осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов. В п. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» нет исключений в части органов, в отношении которых прокуратура осуществляет надзор. Конституция РФ устанавливает, что прокуратура не осуществляет надзор за Федеральным собранием, Президентом и Правительством РФ. Но если постановления Правительства противоречат Конституции РФ или федеральным законам, Генеральный прокурор РФ вправе обратиться к главе государства со своими соображениями. С другой стороны, в п. 2 ст. 1 названы органы, в отношении которых осуществляются надзорные функции прокуратуры, и среди них не упоминаются органы судебной власти.
Таким образом, необходимо внести изменения в п. 3 ст. 1 и в п. 1 ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре РФ» и зафиксировать, что прокурор «участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации, и осуществляет надзор за законностью и обоснованностью принимаемых судебных постановлений по делу». Данное дополнение никоим образом не посягает на независимость суда, не ставит прокурора над судом, а подчеркивает конституционное положение прокурора, вытекающее в том числе и из дополнений, внесенныхв п. 1 ст. I Федерального закона «Опрокуратуре РФ».
Реформирование прокуратуры как составной части правоохранительной системы должно протекать в общем русле государственно-правовой реформы, и, что особенно важно, «реформа во имя самих реформ» недопустима. Она должна определяться условиями переживаемого нашей страной периода с учетом реально сложившейся в России ситуации в сфере обеспечения законности, защита прав и свобод граждан, интересов российского общества и государства и опираться на широкое обобщение зарубежного опыта правоохранительной деятельности.
Во втором параграфе - «Прокуратура в системе органов государственной власти» определено место органов прокуратуры в системе государственных органов.
В условиях политических, экономических и судебных реформ проблема определения места органов прокуратуры в системе государственных органов становится все более и более актуальной в связи со следующими обстоятельствами: в стране ката строфически растет уголовная преступность,
ухудшается ее криминогенная характеристика; неудержимыми темпами растут организованная преступность и нарушения закона, связанные с коррупцией, нарушаются принципы социальной справедливости; не соблюдаются права и законные интересы граждан - это стало обычным явлением.
Происходящие сегодня в Российской Федерации преобразования, направленные на формирование правового государства, становление правосудия, основанного на общепризнанных демократических принципах, требуют принципиально нового подхода к определению места и роли прокуратуры в судебной системе.
На взгляд диссертанта, не меньшего внимания заслуживает и вопрос о том, можно ли прокуратуру считать разновидностью органа законодательной власти, шш, как было ранее, контрольным органом законодательной власти. Полностью или частично поддержали это мнение 53,6% респондентов, из них ответили «полностью поддерживаю» 31,3%; не поддержали эту точку зрения 38,3%. Примечательно, что наиболее активно в поддержку такой позиции выступили не депутаты законодательных органов субъектов Федерации, 58,1% из которых полностью или частично высказались «за», аработники федеральных контрольных органов - 60,4%. Наименее активно эту позицию поддержали суд ьи: 49,7% из них ответили «полностью не поддерживаю».
А теперь подробнее о позиции работников прокуратуры: «полностью поддерживаю» ответили 29%, «частично поддерживаю» - 22,8%; высказались против 41,9% и воздфжались 5,7%.
На положение прокуратуры в системе органов государственной власти непофедственноевоздействиеоказьшаютиполномочия, связанныесо статусом Президента РФ. Так, если за отнесение прокуратуры к исполнительной власти высказались полностью или частично 16,3% работников прокуратуры, то за ее отнесение к «президентской власти», т. е. к структурам Президента - 20,3%; затруднились ответить на этот вопрос 7,9%. Уместно заметить, что больший показатель при отнесении прокуратуры к «президентасойвласти» отмечен только у представителей Министерства юстиции РФ: «полностью поддерживаю» -16,2%; «частично поддерживаю» - 5,9%: «полностью не поддерживаю» - 66,2%; «затрудняюсь ответить» -10,3%. Для сравнения отмегим, что при подведении итогов по всем категориям опрошенных были получены следующие результаты: «полностью поддерживаю» - 6,7%; «частично поддерживаю» - 8,7%; «полностью не под держиваю» - 75,6%; «затрудняюсь ответить» - 7,8%. Наиболее активно «про тив» выступили депутаты законодательных органов власти субъектов Федерации - 81,3%.
Прокуратура, будучи важной опорой президентской власти, не может не использовать весь свой потенциал в реализации усилий Президента РФ по преодолению правовойнестабильности общества, повышению авторитета закона и обеспечению режимаконституционной законности.
За время проведения государственно-правовой реформы прокуратура достигла заметных успехов в осуществлении своих функций, ее работа по
наведению государственного порядка, укреплению правовой дисциплины и законности получила общественно-политическое признание. Наметилась тенденция к усилению и упрочению роли прокуратуры в системе правоохранительных и контролирующих органов и всего механизма государства.
Новая Конституция РФ и Федеральный закон о прокуратуре создали правовые предпосылки для формирования нового взгляда на место и роль прокуратуры в Российском государстве. Прокуратура организационноневходат в структуры ни центральной законодательной власти, ни представительной и законодательной власти субъектов Федерации, не подотчетна последней. Прокуратура не принимает законов; ее основная функция—осуществление от имени Российской Федерации, а не от имени и по поручению Федерального собрания или Президента, надзора за исполнением законов. Изложенное позволяет исключить довод о принадлежности прокуратуры к законодательной ветви власти и в то же время подчеркивает ее роль в обеспечении единства законности.
Безусловно, судебная реформа 1990-х годов, имеющая в качестве конечной задачи создание сильной и независимой судебной власти, не могла не затронуть взаимодействующие сней органы правоохранительной системы, прежде всего прокуратуру.
Действующая Конституция РФ упразднила право законодательной инициативы Генерального прокурора, которым он был наделен в течение длительного времени. Это могло отрицательно сказаться на деятельности не только органов прокуратуры, но и всех ветвей власти, таккак тогдавласть лишалась бы «обратной связи», ибо, разрешая правовые конфликты, прокуроры на местах обнаруживают несовершенство действующих правовых норм, пробелы в нормативном регулировании общественных отношений.
На взгляд автора, место и назначение прокуратуры в системе российских государспзенно-правовых институтов заключаегся в следующем. Во-первых, прокуратура Российской Федерации—самостоятетный государственный орган, обладающийрядомконстшуционно закрепленных признаков. Во-вторых, она является необходимым элементом разделения и взаимодействия властей, становления и развитая демократического правового государства. В-третьих, прокуратура служит одним из эффективных институтов, цементирующих государственность: как единая централизованная система в силу своей универсальности она максимально приспособлена к обеспечению надзора за единообразным исполнением законов на территории всей России. В-четвертых, главной целью функционирования прокуратуры является правозащитная деятельность; однако органы прокуратуры не только осуществляютзащиту прав и свобод человека и гражданина ,нои защиту общества и государства, т. е. защиту публичного интереса. В-пятых, прокуратура—важный субъект формирования государственной правовой и криминологической политики. Причем, в отличие от других правоохранительных органов, рассматривающих преступление как единство факта и его уголовно-правовой оценки, она нетолько распространяет
свой интерес на престугатениеи преступникакак элементы явления преступности, ноивыявляеттенденцииизакономерносшпроцесса нарушаемое™ закона, что позволяет прокуратуре обосновать социальную обусловленность закона и предвидеть его эффективность.
Роль прокуратуры в становлении демократического правового федеративного государства в России определяется тем, что она представляет собой необходимый и достаточно наделено работающий механизм формирующейся системы разделения и взаимодействия властей. Однако отмеченное совсем не означает, что прокуратура в России не должна быть реформирована. Вполне понятно, что необходимая перестройка нужнаи ей самой. Реформирование прокуратуры как составной части правоохранительной системы должно протекать в общем руслегосударственно-правовой реформы.
Вторая глава - «Деятельность прокуратуры Российской Федерации в обеспечении конституционной законности» включает в себя три параграфа.
В первом параграфе - «Конституционная законность как основа обеспечения единого правового пространства» рассмотрена законность как общий принцип организации современного демократического государства, которая имеет несколько аспектов. Прежде всего это обеспеченней защита прав и свобод граждан со стороны государственных органов и должностных лиц.
Другой аспект—строгое соблюдение законов и подзаконных актов самими гражданами. Переход от тоталитарной системы к демократическому обществу по вполне понятным причинам расшатал общественную дисциплину. Свобода личности многими стала трактоваться как вседозволенность, а экономический, политический, духовный кризис породил пренебрежение к правовым и другим социальным нормам поведения. Устранение анархии, последовательное укрепление общественнойи государственной дисциплины -неотъемлемое условие обеспечения законности и правопорядкав стране.
В юридической науке сложилась традиционная концепция законности, сущность которой заключается в строгом и неуклонном соблюдении и исполнениивсеми субъектами права действующего законодательства. А с точки зрения функциональной роли законность рассматривается как принцип, как метод осуществления власти, как режим общественной жизни, как система требований, предъявляемыхкличности.
Можно выделить основныесвойства законности: •во-первых, ее причинно-следственную зависимость от социально-нравственных и государственно-правовых процессов;
•во-вторых, общеобязательность требований законности для всех субъектов правовых отношений;
•в-третьих, высокую степень абстракции и системности, что объясняется совокупностью обобщаемыхэтой категорией политико-правовых явлений;
•в-четвертых, объективность как следствие вышеперечисленных черт законности.
Таким образом, законность — это политико-правовое явление, характеризующее процесс совершенствования государственно-правовой формы организации общества и реализации идеи социальной справедливоста путем строгого и неуклонного соблюдения и исполнения действующего законодательства.
В последниегоды состояние конституционной законности, в контексте сказанного, характеризовалось повышением стабильности государственной и общественной жизни страны на основе действующей Конституции Российской Федерации. В посланиях Президента Российской Федерации Федеральному собранию (2000-2001) подчеркивается, что стратегической задачей «было укрепление государства в лице всех институтов власти и всех уровней», создание четко работающей исполнительной вертикали, достижение правовой дисциплины и действенной судебной системы как механизма реализации государственных решений, эффективной защиты прав наших граждан.
В рамках обозначенных приоритетов в 2000-2001 гг. конституционная законность включала в себя следующие основные направления:
• обеспечение верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, приведение в соответствие с Конституцией РФ конституций, уставов, законов, двусторонних договоров, соглашений и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;
• законодательное укрепление государственного управления, обеспечение государственной и правовой дисциплины и четко работающей вертикали исполнительной власти:
• согласованность регламентации общественных отношений между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации;
• соответствие содержания законов, деятельности законодательной и исполнительной властей, местного самоуправления конституционным правам и свободам граждан;
• реализация принципов федеративного устройства Российской Федерации;
• минимизация конфликтного поля в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами;
• разрешение социально-политических и иных конфликтов и споров исключительно в конституционно установленных рамках;
° усиление контрольной и охранительной функций государственной власти; создание действенной судебной системы; повышение уровня работы правоохранительных органов, втом числеи прокуратуры.
На сегодняшний день существует много проблем, связанных с законотворческой дея геяьностыо субъектов России: несоответствие законов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам, в том числе вторжение субъекта РФ в сферу исключительного ведения РФ; дублирование в региональных законахнорм федеральных нормативных правовых актов; ошибки
в выборе объекта правовогорегулирования, формы правового акта и способов правового регулирования; неадекватность законодательных решений общественным отношениям; противоречия между региональными законами; нарушение последовательности в принятии взаимосвязанных законов; расплывчатость формулировок; отсутствие механизма реализации законов субъектов Федерации и контроля за их реализацией; отсутствие санкций за нарушение положений региональных законов; необеспеченность принимаемых законов субъектов Федерации финансовыми и иными ресурсами; нарушение системных связей между ними; нестабильность региональных законов, а также несовершенство сложившейся процедуры создания законов субъектов РФ. Следует подчеркнуть, что многие из проблем законотворчества субъектов РФ присущи и законотворческой деятельности на федеральном уровне. Но в законотворчестве регионов они обусловлены недостатком опыта правотворческой деятельности у субъектов Российской Федерации, нехваткой квалифицированныхкадров.
С принятием Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» внесена определенность в механизм воздействия федеральных структур власти на законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, установлена их ответственность перед Президентом РФ за нарушение федеральных законов, принимаемых или уже принятых конституций, уставов, законов и иных правовых актов. Закон вместе стем концептуально меняет направление развития федеральных отношений, вводя их в конституционноерусло.
Процесс модернизации федеративных отношений, начавшийся с 20002001 годов по инициативе Президента Российской Федерации, существенно изменил такие сферы государственно-правовой и социально-экономической жизнедеятельности страны, как взаимоотношения центра и регионов, совфшенствование государственного управления, упрочение вертикали власти. В этом направлении положительной акцией стало создание федеральных округов, в целях реализации которых был издан Указ Президента России «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 г. №849 и утверждено Президентом РФ «Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».
С принятием федеральных законов, указов Президента России и осуществляемых других важных государственно-правовых инициатив была создана основа для качественной активизации работы всех государственных структур, судебных и правоохранительных органов по преодолению затянувшейся полосы политико-правового кризиса на федеральном, региональном и местном уровнях, обеспечения законодательной основы в организации и деятельности государственной власти, соблюдения Конституции страны, федеральных законов и иных нормативных правовых актов.
Второй траграф-«Принщтыобеотечештконсгппутщо1тойзаконности в правотворческой деятельности прокуратуры» посвящен принципам обеспечения конституционной законности в правотворческой деятельности прокуратуры.
Общие цели деятельности современной прокуратуры Российской Федерации определены в п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерация», где определено, что органы прокуратуры осуществляют деятельность для обеспечения верховенства закона, единстваи укрепления законности, защиты прав и свобод чеяовекаигражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. В связи стем,что вправовую систему Российской Федерации входягг федеральныезаконы и подзаконные нормативные правовые акты (указы Президента РФ, постановления Правительства, приказы и инструкции министерств и ведомств и тл.), перед прокуратурой в соответствии сположениями Конституции Российской Федерации поставленацель - обеспечить верховенство, приоритет закона перед иными правовыми средствами регулирования общественных отношений.
Участие прокуратуры в правотворческой деятельности осуществляется при соблюдении определенныхпринципов. Некоторыеиз нихпредставляют собой общие принципы управления общественными процессами, другие являются более частными и применяются лишь в некоторых сферах жизни общества и государства и адаптируются к данному виду согласованной деятельности.
Принципы участия субъектов права в правотворческой деятельности -это общие, руководящие положения, определяющие наиболее существенные черты и признаки этой многогранной и многоуровневой деятельности и основные предъявляемые к ней требования. Так как принципы определяют наиболее общие признаки и требования, они являются обязательными для всех участниковправотворческойдеятельности.
Для правотворческойдеятельносшхарактфенряд принципов,однако,не все они могут считаться основными. К основным принципам относятся только таше,которые,во-пфвьк,отра>шся:главнь1е,объе1сгавнонеобхода\1ыесторонь1 ипр0явленшпрс-ш0тв0рчестваи,в0-вт0рь!х,хара1<тфизу10тст0йкие, закономерно существующие отношения и связи в процессе непосредственного правотворчества.
Для нашего исследования важно то, что эти принципы выражаютхаракгер и направленность действий прокуроров как участников правотворческой деятельности относительно изменения, дополнения, отмены или принятия законов ииных нормативныхправовых актов.
Принцип законности правотворчества. Это необходимое условие эффективности и самой возможности использования нормативных правовых актов -первичного федства правовогорегулирования общественных отношений. Законность правотворчества - одно из проявлений общего принципа правового демократического государства, его граждан и их организаций. Этот принцип закрепленврядестатей Конституции Российский Федфации. Суть же принципа
законности четко сформулирована в ст. 15. Согласно ч.2 этой статьи «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы». В э шй краткой формулировке не раскрывается все содержание принципа законности, но устанавливается всеобщая обязанность соблюдать законы.
Важным конституционным требованием обеспечения законности является недопустимость противоречивости федеральных законов не только Конституции Российской Федерации, но и федеральным конституционным законам, а законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации - также федеральным законам.
Принцип и требование законности правотворчества базируются на верховенстве законов, в основе которого лежит полновластие народа, осуществление народом власти, прежде всего и главным образом через представительные органы.
Вместе с тем следует учитывать, что законность характеризуется радом составляющих компонентов, в том числе наличием в странеразвитой системы законодательства, адекватного потребностям регулирования общественных отношений; наличием необходимойгосударственно-правовой инфраструктуры, государственных институтов, наделенных всеми необходимыми функциями и полномочиями по обеспечению соблюдения законов; осведомленностью граждан и должностных лиц о действующем законодательстве и стремление следовать его нормам; своевременным установлением преступлений и иных правонарушений, принятием меркнаказанию виновных, устранению причини условий, способствовавших их совершению.
Принцип законности - это всеобщий принцип, но для прокуратуры он имеет особоезначение. Законность составляет предмет прокурорского надзора. На обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности направлена вся деятельность органов прокуратуры. Прокуратура Российской Федерации является единственной системой органов страны, длякоторыхнадзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, всеми правоохранительными и контролирующими органами, органами военного управления, должностными лицами, органами местного самоуправления, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций выступает в качестве основной, главной задачи.
Таким образом, соблюдение принципа законности в процессе участия прокурора в правотворческой деятельности имеет очень большое значение.
Основные принципы организации и деятельности прокуратуры закреплены в ст. 129 Конституции Российской Федерации. В п. 1 указанной статьи и в п. 1 ст.4. Закона о прокуратуре называются принципы единства прокурорской системы, ее централизации и, как одно из ее проявлений, подчиненности
нижестояпдгспрокуророввьппесгоящими Генеральному прокурору Российской Федерации.
Принцип единства означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории Российской Федерации, составляют единую систему. Поэтому созданиеи деятельность на ее территории органов прокуратуры, невходящихв единую систему прокуратуры Российской Федерации, недопускается (п.З ст. 11 Закона о прокуратуре). Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых отношенийотимени Российской Федерации
Участие в правотворческой деятельности осуществляется на основе принципа централизма. В статье 129 Конституции Российской Федерации определен один из основных принципов организации и деятельности российской прокуратуры - принцип централизма. Данный принцип проявляется в следующем:
-всепрокуроры,кромеГенеральногопрокурораРоссийской Федерации, назначаются на должность Генеральным прокурором РФ;
- в органахпрокуратуры закрепленаиерархия, основаннаянаподчинении нижестоящих прокуроров вышестоящим и всех прокуроров - Генеральному прокурору Российской Федерации;
- вышестоящие прокуроры правомочны давать подчиненным прокурорам обязательные для них указания и поручения.
Одно из главных мест среди принципов правотворчества занимает принцип демократтпмаправотворческойдеягельности. Представляется, что онимеетряд проявлений. Одао из них - наличие демократических процедур разработки проектов законов и других нормативных правовых актов, их обсуждения и принятия. Большую роль в правотворческом процессеиграет гласность - общий принцип организации и деятельности органов власти в демократическом обществе, в том числе и органов российской прокуратуры.
Самостоятельность субъектов правотворчества является существенной стороной демократического механизмаправотворчеа<ойдеятельности. Каждый работник прокуратурыимеетправо принять участиев этом процессе ед инолично иливсоставеопределенногоколлективавкачесше: гражданина при проведении референдума; участника собраний (по месту работы, проживания); члена специально создаваемых для разработки нормативных актов рабочих групп; специалиста, ученого, консультанта по тем или иным правовым вопросам и т.д.
Участиеработников прокуратуры в правотворческом процессе может происходить на всех его стад иях: при проявлении инициативы принятия правовых актов, обсуждения и согласования проектов, принятия нормативных правовых актов.
Автор полагает, что самостоятельность работников прокуратуры при осуществлении правотворческой деятельности в значительной мере основывается на принципе независимости органов прокуратуры, который состоит в том, что все свои функциональные решения и действия (по
осуществлению надзора, участию в правотворчестве, расследованию преступлений и другие) каленый прокурор и следователь осуществляегтолько на основе закона, своего внутреннего убеждения и материалов проверок и расследований, осуществленных в соответствии с требованиями полноты, всесторонности и объективности их проведения.
Закон о прокуратуре (ст. 5) указывает на недопустимость вмешательства не только в осуществление прокурорского надзора, но и в любую иную функциональную деятельность органов и учреждений прокуратуры: расследование преступлений, координацию деятельности правоохранительных органов, а такжеучастиев правотворческой деятельности.
При осуществлении правотворческой деятельности прокурорские работники опираются на принцип политической независимости, внепартийности прокурорских работников, который сформулирован вп.4 ст.4 Закона. Он состоит в том, что прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности.
Демократизм разработки и принятия нормативных актов невозможен без гласности - открытого характера такой деятельности, широкой и систематической информации о ней.
В Генеральной прокуратуре Российской Федерации создан и активно действует на правах управления Центр информации и общественных связей.
Представители средств массовой информации регулярно приглашаются для освещения работы коллегий органов прокуратуры, совещаний и конференций, проводимых Генеральной прокуратурой Российской Федерации и прокурорами субъектов Федерации. Прокуроры систематически выступают с публикациями в печатных изданиях.
Прокуратура информирует органы государственной власти нетолько о состоянии, законности в Российской Федерации, но и о результатах своей работы по ее укреплению. Причем закон говорит лишь о деятельности Генерального прокурора РФ, однако на практике все подчиненные ему прокуроры, действующие в пределах своих полномочий, также регулярно информируют местные органы власти о результатах своей работы. Но если придание гласности информации о работе прокуратуры по конкретным делам и материалам может причинить вред интересам личности, обществаи государства,то это не допускается. Указанием Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 5 февраля 1998г. № 8/40 «О порядке придания гласности материалов прокурорской и следственной деятельности работниками Генеральной прокуратуры Российской Федерации» рекомендовано обеспечить взвешенныйподходкотбору материалов, подлежащих приданию гласности.
Гласность в деятельности органов прокуратуры допустима в той мере, в какой она не противоречит ст.5 Федерального закона от б октября 1997 г. «О государственной тайне», Указу Президента РФ отЗО ноября 1995 г. №1203 «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» (в ред. от
24января 1998 г. ЛШ), Указу Президента РФ отб марта 1997 г. «Обутверждении перечня сведшийконфиденциального характера».
С принципом демократизма тесно связан принцип гуманизма правотворческой деятельности. Если учесть, что «гуманизм» происходит от латинского-человечность, товполнепошпно, чтоэтотпринциппреяусматривает следующее: нормативно-правовые акты должны формулировать и защищать общечеяовеческиеценности, естественныеправачеловека; его интересы должны находапъсявцентреправотворчеасой деятельности.
Очень большую роль играет принцип научной обоснованности правотворчества. Он не сводится к участию в правотворчестве (пусть даже на всех стадиях) представителей науки, как это иногда определяется. Научная обоснованность правотворчества включаетв себя несколько компонентов - таких, как необходимость изучать объективныепотребности при принятии каждого акта, практику применения действующего права, правильно избирать метод правового регулирования, структуру размещения правового материала, учитывать возможные близкие и перспективные последствия принятая этого актаитд.
Принцип профессионализма предусматривает участие в разработке новых правотворческих решений квалифицированных специалистов определенных областей общественной жизни, которые имеют соответственную подготовку, большой опытработы и достаточные знания.
Принципы системности и согласованности подразумевают последовательность при осуществлении правотворчества, обязательное соответсгвиекаждого нормативного актанормам Конституции, иным законам и международно-правовым актам, ратифицированным Российской Федерацией.
Как известно, в деятельности органов прокуратуры используются в качестве организационных, определяющих начал зональный и предметный принципы. Распределение обязанностей в структурных подразделениях органов прокуратурыразличных уровней обычно осуществляется в соответствии сэтими принципами.
Наряду с зональным в органах прокуратуры применяется и предметный принцип. Термин «предметный» происходит по существуотпонятияфункцийи направлений деятельности органов прокуратуры.
Предметный принцип организацииработы преследуетцель сосредоточить усилия структурных подразделений прокуратур различного уровнянарешении важнейших, приоритетных задач, стоящих перед органами прокуратуры. Применение этого принципа предоолагаетнакопление, обобщение и реализацию информации по определенной проблеме, в томчисяе проблеме участия органов российскойпрокуратурывправотворческойдеятезтьносш.
В третьем параграфе-«Реализация функции надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации органами прокуратуры» раскрыты практические и теоретические вопросы реформирования и развития прокуратуры.
Возложение на прокуратуру надзора за соблюдением Конституции РФ усиливает ее правозащитную функцию, и, с одной стороны, создает реальные гарантии прав и свобод граждан, а, с другой — обеспечивает возможность воздействия на неправомерные действия органов власти и должностных лиц.
На современном этапе становления российской государственности, формирования новых явлений социально-правовой жизни, обусловленных курсом на демократизацию общества и всех государственных институтов, приоритетным направлением реформирования и развития прокуратуры является ее открытость и подконтрольность гражданскому обществу, прозрачность ее политики и практических действий. Общественный контроль за деятельностью прокуратуры обогащаетпрокурорский надзор.
Независимо от того, что прокурорский надзор не наделен статусом конституционного надзора и Генеральный прокурор РФ согласно ст. 125 Конституции РФ не является субъектом права запроса в Конституционный суд РФ,принцип обеспечения соблюдения Конституции и ееверховенства является смыслом и главной целью надзорной деятельности прокуратуры. Статья 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прямо указывает, что прокуратура Российской Федерации - единая централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов на территории Российской Федерации (в редакции федерального закона от 10 февраля 1999 г.).
В надзоре за исполнением законов реализуется значительная часть профилактического потенциала прокурорской системы, поскольку именно с помощью надзорадостигаегся не только надлежащее исполнение законов, но и выявление правонарушений на ранних стадиях их формирования. К примеру, в течение 2002 года было выявлено почти 285 тыс. нарушений социального законодательства против 208 тыс. в 2001 году, в последующем эти показатели повысились и составили в 2003 г. - 301 тыс., а в 2004 г. - 325 тыс. нарушений.
По-прежнему медленным темпом меняется ситуация с исполнением законодательства о занятости населения. В 2002 году прокурорами в этой сфере было выявлено 6300 нарушений, в 2003 г. этот показатель составил 6439 нарушений, в 2004 г. - 6246. В течение 2002 г. было опротестовано 285 противозаконных решений и распоряжений, внесено 2000 представлений: 655 должностных лиц, преступивших закон, привлечены к различным видам ответственности.
Незащищенной категорией населения продолжают оставаться пенсионеры. Результаты проверок свидетельствуют, что многие гарантированные льготы для них оказываются декларативными. Распространены случаи непредоставления им жилья, бесплатных лекарств, гарантированного перечня медицинских услуг. В рядерегионов задерживаются выплаты пенсийи пособий. Всего же по поводу нарушений прав пенсионеров прокурорами в 2002 г. было разрешено 15,3 тыс. жалоб и заявлений. Каждое пятое из них оказалось
обоснованным. В 2003 г. количество подобных заявлений резко увеличилось: их было направлено более 18тыс.,ав2004г.-около 16тыс.
Все ещененаходитдолжного внимания со сгороныгосударства проблема охраны прав несовершеннолетних.
В 2002год}' практически повсеместно отмечалась тенденция роста числа нарушений законов в сфере административной юстиции. В связи сэтим надзорная деятельность органов прокуратуры была активизирована. Прокуроры стали уделять особое внимание выявлению нарушений законности, допускаемых должностными лицами уполномоченных государственных структур.
Таким образом, органы прокуратуры Российской Федерации, используя надаорныепопномочия, должнырешительно противостоять правонарушениям в сфере конституционной законности, содействовать экономическим преобразованшм,эффектшнееиспользоватъееправозащитныйпотенциал.
Координируя деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью, нужно сконцентрировать их усилия на дальнейшей борьбе с терроризмом, экстремизмом, коррупцией, иными формами организованной преступности, любыми посягательствами на основы конституционного строя, на профилшсшкеэтихидругих правонарушений.
Для укрепления общественного доверия к органам прокуратуры Российской Федерации следует добиваться большей открытости ее для нашего общества, прозрачности стратегии и практических действий по борьбе с преступностью и нарушениями законности. Вэтих целяхнеобходимо выработать долговременную информационную политику, предусматривающую расширение связи всех звеньев прокуратуры Российской Федерации с институтами гражданского общества и средствами массовой информации. Целесообразно, в частности, восстановить систему правовой пропаганды для улучшения правового воспитания населения и правовой культуры общества, публиковать в официальных изданиях ежегодные доклады о деятельности прокуратуры Российской Феяфавди.сообщенияоприоритетныхнаправлениях этой деятельности, планов работы (в несекретной их части) и итогов их вьшолнения для публичного контроля, акты прокурорского реагирования, имеющие особую общественную ценность.
Реформирование прокуратуры не принесет ущерб государству и обществу лишь в том случае, если оно будет проводиться по мере стабилизации правопорядка и становления правового государства, повышения правовой культуры и усиления саморегулирующих начал в жизни общества, формирования полноценных институтов правового государства, совершенствования судебной системы мировых судов, создания административной, ювенальной и других форм специализированной юстиции, развития института уполномоченныхпо правам человека.
Третья глава - «Роль прокуратур субъектов Российской Федерации в обеспечении законности правовых актов субъектов Российской Федерации»
включаете себя два параграфа.
Первый параграф - «Деятельность прокуроров по обеспечению законности правовых актов законодательных органов субъектов Российской Федерации» посвящен деятельности прокуратуры по обеспеченшо законности правовых актов законодательных органов субъектов Российской Федерации.
В середине 2000 г. в нашем госу царстве существенно активизировалась деятельность по приведению законодательства субъектов Федерации в соответствие федеральным нормам.
Деятельность прокуроров по обеспечению законности правовых актов законодательных органов субъектов Российской Федерации носит упреждающий характер и осуществляется еще на стадии правотворчества в различных формах: подготовки проектов нормативных правовых актов, проведения неправовой экспертизы и всестороннего обсуждения, внесения предложений в органы законодательной (предпавительной) власти субъектов Российской Федерации, а такжев органы, обладающие правом законодательной инициативы, о принятии новых либо об отменеили изменении действующих i юрмативных правовых актов.
Зачастую благодаря работе прокурора на этапе подготовки проектов нормативных актов устраняются возможныенарушения закона.
Конституция РФ каждому гарантируетсудебную защитуправ. Прокурор, обращаясь в суд по поводу нормативного правового акта, защищает публичный интерес, и действующие в нашем государстве нормы недопустимо толковать в сторону ограничения этого полномочия.
Прокуроры, отслеживая акты Конституционного суда РФ, обязаны принимать действенные меры реагирования к обеспеченшо выполнения их требований, в том числе приносить протесты и обращаться в суд, не дожидаясь истечения шестимесячного срока поете опубликования этих актов.
В этой связи заслуживает внимания опыт участия прокуроров в правотворческой деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации в СевероЗападном федеральном округе, деятельность которого распространяется на республики КарелияиКоми, Архангельскую, Вологодскую, Калининградскую, Ленинградскую, Мурманскую, Новгородскую, Псковскую области, город Санкт-Петербурги Ненецкий автономный округ.
В качестве положительного примера обеспечения единства правового пространства может быть приведена также деятельность в этом направлении отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Центральном федеральном округе, который выключает Белгородскую, Брянскую, Владимирскую, Воронежскую. Ивановскую, Калужскую, Костромскую, Курскую, Липецкую, Московскую, Орловскую, Рязанскую, Смоленскую, Тамбовскую, Тверскую, Тульскую, Ярославскую области и город Москву.
Только за 2001 год названным отделом были подготовлены и направлены в прокуратуры субъектов Российской Федерации, входящих в Центральный федеральный округ, два обзорных письма, посвященных вопросам усиления
прокурорскогонадаоразазакошостьюправовькакговор1^ов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. Анализ указанной работыпоказьшает, что однойиз основных причин принятия законодательными органами субъектов Российской Федерациинезаконных правовых актов является отсутствие челкой системы отслеживания изменений, происходящих в федеральном законодательстве.
Так, по инициативе отдела Генеральной прокуратуры в Центральном федеральном округе отменено, приведено в соответствие с федеральным законодательством 14из 18 уставов субъектов Российской Федерации.
Изучениепроведеннойцрокурорамиработъшоказало, что,несмотря на принимаемые меры, законодательные органы субъектов Российской Федерации продолжали принимать противоречащие федеральному законодательству правовые акты.
Наряду с этим имело место умышленное затягиваниерассмотрения мер прокурорскогореагированияи отклонение протестов.
Реальные меры по устранению нарушений закона при рассмотрении протестов и представлений часто подменяются принятием постановлений рекомендательного характералибо поручающих различного рода комиссиям и комитетам подготовку проектов актов о внесении изменений и дополнений в опротестованные нормативные правовые акты. Подобного рода действия вынуждают прокурора обращаться в суды с заявлениями о признании таких актов недействующими и не подлежащими применению полностью или частично.
Во втором пара1рафе- «Перспективы совершенствования деятельности прокуратур по соответствию конституции (устава) субъекта Российской Федерации Конституции Российской Федерации» на примерах рассмотрена деятельность прокуратуры по приведению нормативных актов субъектов Российской Федерации с Конституцией Российской Федерации.
Неконституционное правотворчество по-прежнему остается опасным фактором, размывающим единое правовое пространство. В конституциях еще многих республик, уставах и законодательстве других субъектов Российской Федерации содержались не соответствующие Конституции Российской Федерации и федеральным законам положения, которыенарушали суверенитет Российской Федерации, принципы федеративного устройства и иные конституционные основы государства.
Несмотря на то, что 68 конституций и уставов субъектов Федерации приведены в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами, ряд субъектов, и прежде всего некоторые республики, свои основные документы все еще не привели в соответствие с федеральным законодательством.
В связи с этим Генеральный прокурор Российской Федерации на коллегии Генеральной прокуратуры по «итогам 2003 г., оценивая работу по реализации стратегической задачи—укрепления правовых основ государственности,
отметил, что прокуроры «сняли только первый пласт незаконного нормотворчества. Уставы и наиболее одиозные местные законы, дай то, если не лукавить, не везде сумели добиться, приведения их в соответстеиес Конституцией. На сегодняшний день, — заявил Генеральный прокурор, — не приведены в соответствие с федеральным законодательством 58 нормативно-правовых актов Республики Башкортостан, 34 - Татарстан, 30 — Адыгея, 32 — Коми, 46—г. Москвы».
Негативное влияние на конституционную законность продолжают оказывать ранее заключенные с нарушением Конституции договоры Федерации и ее субъектов о разграничении предметов ведения.
Эффективной мерой утверждения конституционной законности в приведении в соответствие с Конституцией Российской Федерации двусторонних договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов может стать безусловная реализация Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г., внесшего определенную ясность в практику договоров и соглашений и установившего принцип, что в случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям Конституции РФ и федеральных законов, принимаемых в пределах ст. 71 и 72 Конституции, действуют положения Конституции РФ и федеральных законов.
Тенденция игнорирования Конституции Российской Федерации и федерального законодательства со стороны субъектов Федерации с трудом преодолевалась в сфере регулирования вопросов местного самоуправления.
Вместе с тем все еще многочисленны случаи принятия незаконных правовых актов со стороны самих представительных органов местного самоуправления иглав муниципальных образований. Несмотрянато.что Закон от4 августа 2000г. ужесточил механизми меры ответственности представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований за принятие правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральным законам, нормативным правовым актам субъекта Федерации и уставу муниципального образования, по заявлению Генерального прокурора Российской Федерации на коллегии, за 2003год опротестованы положения свыше 50тыс. незаконных актов органов местного самоуправления. После вмешательства прокуратуры две трети этих актов приведены в соответствие с законом или отменены, более 3 тыс. должностных лиц, виновных в принятии таких актов, привлечено к дисциплинарной или административной ответственности.
Анализ конституций, уставов, двусторонних договоров, соглашений и законодательства субъектов Российской Федерации показывает, что соответствие этих нормативных актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам все еще не обеспечено. В основных нормативных правовых актах ряда субъектов Федерации, прежде всего республик, сохраняются противоречия
федеральному праву по принципиальным вопросам, касающимся статуса республик и их юридической природы, суверенитету, верховенству Конституции Российской Федерации, принципов организации государственной власти и системы государственных органов, гражданствуи другим.
На взгляд автора, имеется необходимость в активизации работы по противодействию антиконституционному правотворчеству законодательных органов субъектов Российской Федерации, предупреждению принятия ими правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Для достижения этой цели требуется дальнейшее совершенствование взаимодействия органов, в компетенцию которых входит разработка, принятие,проведениеправовойэкспфтизынормативных правовых актов иконтроль за исполнением федеральных законов.
В связи с этим Генеральная прокуратура Российской Федерации планирует обратиться к Совету Федфации Федфального собрания Российской Федерации с рядом предложений. В первую очередь требуется улучшить взаимное информирование Генеральной прокуратуры Российской Федфации и Совета Федфации Федфального собрания Российской Федфации о состоянии соблюдения Конституции Российской Федфации и федеральных законов на стадииподготовки законопроектов.
Наряду с этим целесообразно расширить практику парламентских слушаний и осуществления иных форм парламентского контроля в севере правотворческой деятельностью законодательных органов субъектов Российской Федерации для предупреждения принятия ими неконституционных правовых актов и обеспечения неукоснительного исполнения решений Конституционного суда Российской Федерации о несоответствии Конституции Российской Федфации таких актов.
Одновременно необходимо активизировать работу, связанную с принятием федфальныхзаконов по предметам совместного ведения Российской Федфации и субъектов Российской Федерации, и таким образом обеспечить «опережающее законодательство», которое не позволит законодательным органам субъектов Российской Федерации, пользуясь отсутствием соответствующего федерального закона, принимать правовые акты, противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.
Кроме того, требуется «сосредоточить усилия на первоочередной разработке законопроектов, регулирующих отношения Российской Федерации и субъектов Российской Федфации стем, чтобы интересы субъектов Российской Федерации были представлены в большей степени в виде федфальных законов, а не пофедством договорного процесса с федеральным центром.
Целесообразно также активизироватьреализацию правазапроса Совета Федфации Федфального собрания Российской Федфации в Конституционный суд Российской Федфации о соответствии Конституции Российской Федфации конституцийреспублик, уставов, а также иных правовых актов законодательных
органов субъектов Российской Федерации, договоров оразграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
По мнению автора, необходимо также наделить членов Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации правом законодательной инициативы в законодательных органах представляемых ими субъектов Российской Федерации. Отделам Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах и прокурорам субъектов Российской Федерации потребуется активизировать работу по применению превентивных мер прокурорского реагирования, в частности, объявление главам законодательных органов субъектов Российской Федерации предостережения о недопустимости нарушения закона при принятии подготовленныхкомитетами и комиссиями, а также внесенных в порядке законодательной инициативы депутатами законодательных органов соответствующего субъекта Российской Федерации проектов правовых актов.
В заключении подведены основные итоге проведенного исследования, обобщены его важнейшие результаты и намечены проблемы, требующие дальнейшей теоретической разработки.
Основные положения диссертации нашли отражение в следующих научных публикациях:
1. Омаров А.О. Конституционно-правовые основы деятельности органов прокуратуры по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина: проблемы теории и практики // Юридический вестник Дагестанского государственного университета. Махачкала,2003.№2.0,3пл.
2. Омаров А.О. Роль и место прокуратуры Российской Федерации в укреплении работы органов государтвенной власти: конституционно-правовой аспект II Юридический вестник Дагестанского государственного университета. Махачкала, 2004. № 1.0,3 п.л.
3. Омаров А.О. Защита конситуционной законности в деятельности органов прокуратуры Российской Федерации: Учебное пособие. Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2004.5,4гш.
4. Омаров А.О. Вопросы реализации функции надзора за соблюдением Конституции РФ органами прокуратуры II Проблемы борьбы с преступностью: региональный аспект: Сб.трудов молодых ученых. Махачкала, 2004.0,5 пл.
5. Магомедов Ш.Б., Омаров А.О. Роль прокуратуры по обеспечению законности правовых актов зако1 юдательных органов субъектов Российской Федерации // Юридический вестник Дагестанского государственного университета. Махачкала, 2005. № 1.0,8 п.л,
6. Омаров А.О. Про5лел1ьгаовьш1еш1Язффегш1вносш прокурорского надзора за соовтегсхвием конституции (устава) субъекта Российской Федерации федеральной Конституции // Юридический вестник Дагестанского государственного университета. Махачкала, 2005. №1.0,5пл.
7. Омаров А.0. Конституционная законностькак принцип обеспечения единого правового про(лранствавРосхийжойФедфации//Юридаческийвестник Дагестанского государственного университета. Махачкала, 2005. №2.0,4п л.
8. Омаров А.О. О перспективах развития прокуратурыв сфере надзора за конституционной законностью в Российской Федерации // Труда молодых ученых: Сб.статей. Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2005.0,3 пл.
9. Магомедов Ш.Б., Омаров А.О. Роль прокуратуры Российской Федерации в обеспечении конституционной законности //Депонировано в ИНИОН РАН № 59478 от 28 сентября 2005года. 1,8 пл.
10. Омаров А.О. Роль и место прокуратурыв системеорганов государственной власти Российской Федерации// Депонировано в ИНИОН РАН№59481 от 28 сентября 2005 года. 1,7 пл.
Формат 60x841/16. Печать офсетная. Бумага офсетная № 1. Гарнитура Тайме. Тир. 100 экз. Заказ 896. Отпечатано в тип. "Промстройиивест". г. Махачкала, ул.Батырая, 11
PHE PyccKHH
2007-4 8651
HOfl 2005
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Омаров, Али Омарович, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
§ 1. Конституционно-правовой статус прокуратуры в Российской
Федерации.
§ 2. Прокуратура в системе органов государственной власти?.
ГЛАВА 2. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ! В ОБЕСПЕЧЕНИИ! КОНСТИТУЦИОННОЙ
ЗАКОННОСТИ.54!
§ 1. Конституционная? законность! как. основа обеспечения единого правового пространствам.
§ 2. Принципы обеспечения* конституционной? законности! в правотворческой деятельности прокуратуры.
§ 3. Реализация функции» надзора за соблюдением- Конституции»
Российской Федерации органами прокуратуры.
ГЛАВА 3. РОЛЬ ПРОКУРАТУР СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ* ФЕДЕРАЦИИ В ОБЕСПЕЧЕНИИ! ЗАКОННОСТИ ПРАВОВЫХ
АКТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Деятельность^ прокуроров- по обеспечению законности правовых: актов законодательных органов субъектов Российской Федерации?.
§ 2. Перспективы совершенствования деятельности прокуратур по соответствию конституции (устава) г субъекта; Российской Федерации
Конституции Российской Федерации.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Роль прокуратуры в обеспечении конституционной законности в Российской Федерации"
Актуальность темы? исследования. Современная; российская* прокуратура является государственно-правовым институтом, порожденным объективными потребностями реформируемого? российского? общества;. Роль, прокуратуры? в становлении! демократического правового; федеративного государства! в России; определяется! тем, что она представляет собой? необходимый и достаточно надежно работающий механизм формирующейся;системы разделения! и взаимодействия властей. Она устанавливает и принимает меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они ни исходили (законодательной, исполнительной, судебной властей); в то же времяi организационно не входя ни в одну изi ветвей государственною власти и ни в коей мере не : превращаясь в некую; контрольную или какую-либо иную власть. Все ветви власти взаимодействуют ю как единая государственная» власть заинтересованы; в сохранении и укреплении законности, обеспечить которую и призвана прокуратура. Без соблюдения законности не может быть сильной, эффективно выполняющей I свои задачи государственной; власти.
Законность представляет собой политико-правовое явление,, характеризующееся t процессом совершенствования! государственно-правовой; формы организации общества и реализации идеи социальной справедливости путем строгого и неуклонного соблюдения и исполнения действующего законодательства. Согласно ч.2 ст. 15 Конституции РФ «органы государственной* власти,, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и ? законы». Эта краткая формулировка не раскрывает всего содержания принципа законности, но устанавливает всеобщую обязанность соблюдать,законы. Принцип законности - это всеобщий принцип, но для прокуратуры он- имеет особое значение. Законность составляет предмет прокурорского надзора. На обеспечение верховенства! закона,. единства! и укрепления законности • направлена вся деятельность органов прокуратуры., Прокуратура? Российской; Федерации! является единственной системой органов- страны, для? которых: надзор; за исполнением законов? федеральными» органами? исполнительной? власти; представительными! (законодательными); и исполнительнымиорганами субъектов Российской! Федерации;, всеми правоохранительными и контролирующими органами; органами > военного управления; должностными лицами; органами местного самоуправления; органами «управления! и руководителями коммерческих и с некоммерческих: организаций? выступает в качестве: основной;, главной задачи; Законность действийiи актов органов, организаций и лиц; надзор за: исполнением законов! которыми? осуществляет прокуратура; является: единственным? критерием, применяемым: прокуратурой для оценки их деятельности.
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что Конституция РФ 1993 года в самых общих чертах определила статус прокуратуры, отметив, что она составляет централизованную систему, организация и порядок деятельности которой определяется федеральным законом (ст. 129). Этого явно недостаточно для уяснения роли прокуратуры в государственном механизме. К тому же помещение статьи:о прокуратуре вi разделе «Судебная власть» вызывает неоднозначную характеристику их взаимоотношений. Прокуратура, как известно, не является элементом механизма судебной власти, ибо не осуществляет правосудия.,
Кроме того, Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской
Федерации»» актуализировал вопрос о четком; определении? статуса прокуратуры. И проблема заключается в первую очередь в конституционном; закреплении положения о прокурорском; надзоре. Согласно обновленною редакции? п. 1 ст., II Закона; РФ? «О прокуратуре-Российской Федерации»» прокуратура «осуществляет надзор за соблюдением? Конституции? РФ'и исполнением? законов; действующих на территории Российской Федерации». Таким; образом, органы прокуратуры стали; органами конституционного» надзора:. Это вносит принципиальные изменения в определение роли и места прокуратуры в системе органов государства; что требует соответствующего изменения в ее статусе, а также коренных изменений в российском законодательстве.
Степень научной разработанности проблемы. Тема1 обеспечения конституционной законности органами, прокуратуры Российской Федерации является актуальной для практики государственного строительства в Российской Федерации и для науки российского конституционного права.
Большое значение для осмысления и познания роли прокуратуры в обеспечении конституционной законности имеют труды ведущих конституционалистов; посвященные г актуальным проблемам состояния;, совершенствования иiразвития?Конституции?Российской Федерации, науки* и отрасли конституционного права (С.А. Авакьян, М.В. Баглай, А.Д. Бойков, Н.В. Витрук, В.В. Комарова, А.В. Кряжков, О.Е. Кутафин; С.В. Поленина, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев и другие).
Особый! интерес многих отечественных: конституционалистов и специалистов в области теории права и государства вызывают вопросы правового положения прокуратуры, определение ее конституционного статуса,. роли в системе органов государственной власти, основных направлений деятельности и» функций; (В.И.Басков, А.Д.Бойков, В.Г.Бессарабов, В; Божьев,- К.Ю. Винокуров, В.Г. Даев, В.С.Джатиев, Н.И.Костенко, В.В.Клочков, Л.М.Ковалев, A.M. Муртазалиев, Ш.Б. Магомедов, В.Г.Розенфельд, В.И.Рохлин, В.П.Рябцев, В.Симученков, Ю.И.Скуратов, А.Я. Сухарев, В.И.Туйков, Г.В.Хашимов, Ю.Л.Шульженко и другие).
При этом многие актуальные вопросы деятельности органов, прокуратуры; в обеспечении конституционной законности s не получили еще должного теоретического осмысления. В исследуемой теме немало дискуссионных моментов, которые не только вызывают интерес специалистов,, но и имеют большое :• прикладное значение для реализации проводимой конституционно-правовой реформы (проблемы определения конституционного! статуса прокуратуры, правотворческая! компетенция! прокуроров, соответствие законов РФ и субъектов РФ и другие)
Цель и задачи исследовании. Настоящее диссертационное исследование посвящено изучению ряда существенных проблем науки конституционного права, связанных с выяснением роли прокуратуры в обеспечении конституционной законности в Российской Федерации. Основная цель исследования состоит в выявлении и уточнении места прокуратуры в системе органов государственной власти и анализе приоритетной функции прокуратуры - надзора за исполнением Конституции РФ и законов, действующих на территории Российской Федерации.
Эта цель достигается в работе путем рассмотрения и решения следующих задач: исследование конституционно-правового статуса i прокуратуры?
РФ;: анализ роли и значения? деятельности прокуратуры в системе органов государственной власти; изучение конституционно-правовых принципов обеспечения! конституционной; законности; в правотворческой' деятельности прокуратуры;: рассмотрение опыта осуществления функции! надзора за соблюдением Конституции РФ органами прокуратуры;: выявление: общего и особенного в обеспечении законности прокуратурой РФ и прокуратурами субъектов РФ; разработка мер по совершенствованию конституционно-правовых : норм, направленных на повышение статуса прокуратуры t и более эффективное обеспечение ею конституционной законности в РФ.
Объектом! диссертационного\ исследования является? деятельность, прокуратуры в обеспечении конституционной законности в РФ.1
Предмет диссертационного? исследования; составляют^ правоотношения, возникающие в связи с осуществлением прокуратурой РФ ♦ ее надзорных функций, а также функций, связанных с ее участием в реализации конституционной; законностиi и правотворчестве иными субъектами*
Методологическая основа диссертации. При работе над диссертацией для достижения ее цели и решения поставленных задач использовался комплексный метод исследования. Применялись как общенаучные методы познания (анализ, синтез, индукция и дедукция, сравнение), так и методы; юридической! науки (формально-логический; компаративистский, историко-правовой и другие).
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, региональные и местные акты по вопросам роли прокуратуры в обеспечении конституционной законности.
Эмпирическую» базу исследования составили- опубликованные материалы - деятельности! органов? государственной; власти! Российской Федерации и материалы деятельности! органов; государственной? власти отдельных субъектов России,, отражающие* проблемы; обеспечения конституционной? законности! на современном! этапе. При? работе над диссертацией; использованы, также материалы- практики; обобщенные с участием автора на кафедре: конституционного и муниципального права Дагестанского государственного университета в ходе подготовки к республиканским и межвузовским научно-практическим конференциям 2004 и 2005 гг.
В процессе исследования использовалась правоприменительная практика федеральных судов,, законопроекты,, материалы, палат Федерального Собрания,, а также результаты опроса, проведенного автором среди сотрудников правоохранительных органов. В ходе исследования использовалась также практика нормативно-правового разрешения рассматри ваем ых вопросов как на федеральном, так и на уровне субъектов s РФ.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном исследовании роли прокуратуры в обеспечении конституционной законности в РФ. В связи с осуществлением прокуратурой;надзора за соблюдением Конституции и?законодательства на территории Российской Федерации важным аспектом является определение конституционно-правового статуса прокуратуры и ее места в системе органов государственной власти, а также формулирование предложений по совершенствованию законодательства в данной сфере.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Осуществление эффективного» надзора, за обеспечением1 верховенства Конституции, федеральных законов, принципов федерализма, единства и укрепления законности в деятельности органов государственной: власти и местного» самоуправления, защиты прав граждан и их конституционных гарантий требует от прокуратуры выработки* новой структурной! и функциональной политики; в организации! деятельности прокуратуры и прокурорского надзора. Часть, первая» ст. 11 Конституции должна быть f дополнена указанием Hat то, что прокуратура РФ1 является одним из носителей государственной власти.
2. Прокуратуре в Конституции РФ должна быть посвящена самостоятельная глава. В; ней в общей форме- должно; быть определено назначение прокуратуры, ее место в механизме государственной власти, закреплены функции прокуратуры, причем они могут быть изложены примерно в том виде, как это сделано в действующем Законе о прокуратуре. Вместе с тем целесообразно, чтобы предмет общего надзора определялся как «исполнение Конституции и законодательства», а не «законов». Конституция должна четко определять, что понятие «законодательство» подразумевает также законодательство' субъектов Федерации.
3. В Конституцииiнеобходимо предусмотреть право законодательной? инициативы Генерального прокурора РФ (к 4.1 ст. 104), а также аналогичные полномочия Генерального прокурора применительно к законодательным органам субъектов Российской Федерации.
4. В Конституции нужно установить, что о прокуратуре принимается не федеральный, „ а федеральный i конституционный закон, что ? важно для престижа прокуратуры как органа надзора за законностью m стране и? стабильности законодательства о ней.
5. Необходимо изменить установленный ст. 129 Конституции порядок, назначения на должность прокуроров субъектов < Российской! Федерации * по» согласованию» с администрациями: субъектов! для того,, чтобы: не ставить, прокуроров в прямую; зависимость от органов представительной! и исполнительной власти субъектов Федерации, что противоречит одному из основополагающих принципов прокурорского: надзора: — независимости? прокуроров от каких-либо органов власти и негативно сказывается на: их деятельности. Нужно? также: внести изменения? в Закон4 "О прокуратуре Российской: Федерации" и законодательно? закрепить, право органов: прокуратуры: в; борьбе с преступностью, координировать деятельность не только правоохранительных,, но и специализированных; органов;, а также служб государственного контроля.
6. Деятельность» российской; прокуратуры по обеспечению? верховенства Конституции! Российской Федерации; единства! правового пространства, укреплению законности,, защите прав и свобод человека и гражданина, а также; охраняемых; законом интересов; общества: и государства» в последнее время: заметно: активизировалась. В этой; связи представляется недостаточно? обоснованным высказываемое предложение об устранении; так: называемой: «общенадзорной» функции прокуратуры. Например, по состоянию на: начало 2005 года: в соответствие с Конституцией Российской Федерации; и федеральными законами? были приведены положения 68 конституций и: уставов, 4893; иных правовых актов? органов; государственной власти субъектов Российской Федерации,, причем две трети из них — благодаря мерам прокурорского реагирования;
7. Одним из главных приоритетов в надзорной практике прокуратуры должен; стать» надзор за исполнением Федерального закона» «О внесении! изменений^ и дополнений; в Федеральный закон» «Об общих принципах; организации} законодательных (представительных)! и исполнительных: органов: государственной! власти» субъектов: Российской! Федерации», который» по существу концептуально? меняет направление; развития-федеративных отношений;, вводя: их в: правовое: русло: развития федерализма в> России, упорядочивает деформированную вертикаль власти, предусматривает ответственность глав t администраций» и законодательных органов субъектов Федерации за; принятие законов и иных: нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и; федеральным законам вплоть до роспуска законодательного органа и отрешения от должности, главы администрации Президентом РФ.
8. Обосновывается необходимость внесения в порядке законодательной инициативы в Государственную думу проекта новой; редакции ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» на предмет расширения права обращения Генерального прокурора РФ в Конституционный суд о разрешении дел о соответствии Конституции Российской Федерации по !- всем вопросам, предусмотренным г пунктами; «а», «б»,, «в»* ш. «г» ч:. 2 ст. 125 ^ Конституции! Российской: Федерации.
Теоретическая5 и практическая значимость работы. В диссертации; предлагаются конкретные практические меры, направленные на устранение имеющихся пробелов и противоречий в; определении статуса прокуратуры; и ее функциональной деятельности. В осуществлении приоритетных направлений деятельности прокуратуры в обеспечении конституционной законности в Российской Федерации; должны быть заложены; следующие требования:
- в надзорной деятельности руководствоваться положением о высшей юридической; силе Конституции Российской? Федерации, прямом; ее действии и неукоснительном применении на всей территории1 России;
- управлениям! Генеральной? прокуратуры! в федеральных округах сосредоточить» свои! усилия? наг координации деятельности» прокуратур в федеральных округах в? вопросах, касающихся! соблюдения! Конституции) РФ, федерального законодательства: в сферах государственного) строительства и федерализма, защиты прав и свобод граждан;
- во взаимодействии: с' полномочным; представителем с Президента РФ опротестовывать противоречащие Конституции РФ и федеральным законам t положения? конституций; уставов; законов; и иных нормативных актов; субъектов;
- в случае отклонения; органами? власти» субъекта Российской^ Федерации протеста на противоречащий Конституции РФ правовой акт все: материалы ; с необходимым; обоснованием незамедлительно направлять в Генеральную прокуратуру;:
- Генеральной: прокуратуре Российской Федерации проанализировать f практику и обоснованность, отклонения протестов на несоответствие: положений? конституций и уставов* субъектов. Федерации? Конституции! Российской* Федерации, и: материалы с необходимым; обоснованием; целесообразно- представить Президенту РФ для запроса в Конституционный суд РФ о проверке их конституционности;
- в порядке надзора продолжить проверки договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти; Российской Федерации и ее субъектов, заключенных в период 1994-1998 гг.,
При выявлении противоречий положений договора Конституции РФ иг федеральным законам направить материалы с необходимым обоснованием в Генеральную г прокуратуру РФ для представления» Президенту РФ для запроса в Конституционный суд РФ о проверке1 конституционности положений договора;
- активизировать надзор за законодательством! о? местном? самоуправлении, о государственной и муниципальной службах.
Кроме того; положения! диссертации? могут быть использованы в процессе подготовки* студентов! по курсу конституционного права: Российской-Федерации, при чтении соответствующих спецкурсов, а также представлять интерес для научных и практических работников.
Апробация^ результатов? исследования. Диссертация? подготовлена) на кафедре конституционного^ и муниципального, права; Дагестанского государственного университета.
Основные положения и практические выводы диссертации изложены автором в; десяти опубликованных работах, также нашли отражение в выступлениях автора на республиканских научно-практических и межвузовских конференциях, а также ежегодных конференциях профессорско-преподавательского состава ДГУ.
Структура и объемг диссертации! обусловлены предметом и задачами исследования. Диссертация? состоит из введения; трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Омаров, Али Омарович, Махачкала
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Деятельность российской прокуратуры по обеспечению; верховенства: Конституции Российской • Федерации, единства; правового пространства, по? укреплению законности;, защите8 прав и свобод; человека и гражданина; а также охраняемых законом интересов: общества< и1 государства; в s последнее: время? заметно активизировалась. В этой? связи представляется; недостаточно обоснованным; высказываемое предложение; об: устранении* так называемой: "общенадзорной" функции прокуратуры. Например; по состоянию на начало 2005 года в соответствие с Конституцией Российской Федерации» и федеральными законами были приведены положения 68 конституций и уставов, 4893 иных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, причем две трети из них — благодаря мерам прокурорского реагирования
Лишение органов прокуратуры "общенадзорной" функции приведет к тому, что: исполнение законов; в; Российской; Федерации; станет фактически ? бесконтрольным, по меньшей мере, вплоть, до создания новых надзорных органов, для чего необходимы значительное время и материальные затраты. Все это, с нашей точки зрения, негативно скажется на принимаемых государством мерах по обеспечению единства правового пространства и вертикали власти ^ в стране:
Теоретико-правовой и эмпирический анализ состояния конституционной; законности в сферах охраны Конституции Российской Федерации, государственного строительства и федерализма, связанный с ролью прокуратуры; позволяет сделать некоторые выводы и; высказать ряд j предложений:
1. Несмотря на заметное сокращение разрыва между конституционными установлениями и? реальностью, единство конституционного^ поля* и правового^ пространства^ Федерацию в полной? мере еще не обеспечено.
В конституциях ряда республик и уставах некоторых регионов, двусторонних: договорах: и: соглашениях: все еще сохраняются: существенные;противоречия:Конституции: РФ и федеральным» законам? по; ключевым: вопросам федерализма; и; государственно-правового; строительства Российской Федерации.
2. Укрепление: и: обеспечение: конституционной: законности» потребовали: радикального усиления контрольной: и? охранительной: функций? государственной; власти, повышения? уровня работы; правоохранительных органов и, в частности, органов прокуратуры.
В настоящее время? Генеральная; прокуратура; РФ в русле реформ; проводимых Президентом РФ В.В. Путиным, осуществляет мероприятия по $ совершенствованию» своей; деятельности. Организация; федеральных прокурорских структур в федеральных округах — нужное и своевременное дело;, оно; может существенно повлиять на укрепление? законности; организацию эффективного и независимого от местных властей надзора за соблюдением; Конституции РФ, исполнением; федеральных законов; и указов; Президента Российской Федерации. Одним t из главных приоритетов ? в надзорной: практике прокуратуры;должен; стать надзор; за исполнением Федерального закона " О внесении изменений; и дополнений в Федеральный; закон "Об общих принципах организации законодательных; (представительных); и; исполнительных органов государственной? власти субъектов Российской Федерации", который, по существу, концептуально? меняет направление развития: федеративных отношений,, вводя их в? нормальное русло развития» федерализма в России, упорядочивает деформированную вертикаль власти, предусматривает ответственность глав администраций и законодательных органов субъектов Федерации за принятие: законов5 и: иных нормативных правовых: актов, противоречащих: Конституции»и федеральным законам вплоть до роспуска законодательного < органа и отрешения от должности главы Администрации Президентом РФ.
3. Как многофункциональный? централизованный: орган; осуществляющий от имени; государства: надзор за: соблюдением Конституции; и исполнением законов: на территории? всей: Федерации,, прокуратура: взаимодействует: со всеми ветвями власти. В этом; плане; Генеральная» прокуратура: РФ в русле; реформ; проводимых: Президентом; РФ, должна; осуществлять, комплекс: серьезных действенных мероприятий? во > всех сферах прокурорской деятельности и, в частности, в: организации: надзора; за соблюдением Конституции РФ» и исполнением: федеральных законов; указов; Президента: РФ и обеспечением: единства: конституционного; и: законодательного поля; в стране; В Положении: об управлениях Генеральной; прокуратуры в федеральных: округах, утвержденном: Генеральным i прокурором»РФ 25 июля: 2000 г., говорится: о & задачах и: основных; направлениях: деятельности: управлений, , определена; приоритетность "исполнения на территории: федерального; округа положений; Конституции РФ и- других федеральных: законов; в сфере; государственного; строительства; и: федерализма". Для эффективного исполнения; этой задачи прокуратуре необходимо выработать и определить конкретные наиболее приоритетные направления надзора.
Представляется; что * для осуществления; приоритетных направлений надзора необходимо выполнить следующие требования:
- в надзорной деятельности руководствоваться положением о высшей юридической! силе: Конституции: Российской? Федерации, прямом? ее действии и f неукоснительном применении на всей территории России;:
- обеспечить, эффективный? надзор за соответствием! Конституции? Российской Федерации? конституций; уставов, законов, нормативных актов ? субъектов? Российской Федерации, а также? уставов? муниципальных образований;?
- управлениям? Генеральной? прокуратуры? в; федеральных? округах сосредоточить свои? усилия! на координации? деятельности прокуратур в? федеральных;округах в вопросах,,касающихся:соблюдения;Конституции,, федерального законодательства в сферах; государственного строительства и федерализма, защиты прав и свобод граждан;:
- во взаимодействии ? с полномочным ? представителем ? Президента1 РФ1 опротестовывать противоречащие Конституции РФ и федеральным законам i положения; конституций;, уставов; законов? и? иных: нормативных актов? субъектов;
- в случае отклонения органами власти; субъекта? Российской Федерации протеста на противоречащий Конституции РФ правовой акт, все; материалы; с: необходимым? обоснованием; незамедлительно? направлять в; Генеральную прокуратуру;;
- Генеральной прокуратуре Российской Федерации проанализировать практику и обоснованность отклонения! протестов; на несоответствие положений конституций; и уставов; субъектов? Федерации; Конституции Российской Федерации, и материалы: с необходимым: обоснованием представить Президенту РФ для запроса; в? Конституционный суд; РФ о проверке их конституционности;
- в порядке надзора продолжить проверки договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной>власти; Российской Федерации и ее субъектов, заключенных в период 1994-1998 гг. При выявлении противоречия: положений договора Конституции? РФ и: федеральным? законам; представить материалы с необходимым: обоснованием; в; Генеральную прокуратуру РФ для: представления Президенту РФ для? запроса; в Конституционный суд РФ о проверке конституционности положений договора;
- активизировать надзор за законодательством о местном самоуправлении, о государственной и муниципальной службах;;
- сосредоточить усилия на надзоре за исполнением законов контролирующими! органами. Обеспечение законности и полноты мер, принимаемых ими для: устранения правонарушений, позволит меньшими силами добиться большего эффекта за надзорной деятельностью.
4. Представляется; обоснованным ходатайствовать перед; Президентом РФ о внесении в порядке законодательной инициативы в Государственную думу проекта новой редакции ст. 3 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" на предмет: а) расширения права, обращения Генерального прокурора РФ в Конституционный суд о разрешении дел о соответствии Конституции Российской Федерации по всем вопросам, предусмотренным пунктами "а", "б", "в" и "г" ч. 2 ст. 125;Конституции Российской Федерации;; б) предусмотрения порядка приостановления действия опротестованного акта; исполнение: которого может нарушить права или законные интересы участников общественных отношений, до его рассмотрения.
5. Определить и реализовать меры по эффективному взаимодействию управления? Генеральной! прокуратуры в федеральном? округе? с полномочным; представителем: Президента РФ в федеральном округе; в? направлении; проводимых Президентом РФ мер по реформированию; законодательных основ организации:государственной;власти, обеспечению; верховенства! Конституции; и федеральных законов; и: развитию; конституционных принципов федерализма;
6. Активизировать меры по эффективному взаимодействию Генеральной; прокуратуры РФ с Администрацией Президента РФ, Правительством РФ, полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах по осуществлению проводимых реформ в сферах единства и укрепления законности в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечения верховенства Конституцииf РФ и федеральных законов, развития конституционных принципов федерализма.
Применительно к перспективам развития Российской прокуратуры факторами, определяющими: принятие крупных государственно-правовых: решений; являются:
- состояние правопорядка и правозащитных механизмов в российском государстве в рассматриваемом историческом периоде;
- характер взаимодействия прокуратуры с ветвями государственной власти в РФ;
- перспективы развития российского федерализма;
- отечественные традиции обеспечения реализации правовых норм, сформировавшиеся; на почве российского: национального менталитета: (мировоззрения, психологии, правовой культуры);
- общепризнанные принципы и нормы международного права; рекомендации Совета Европы, ориентированные на западноевропейские правовые стандарты.
Осуществление эффективного надзора за обеспечением верховенства Конституции, федеральных законов, принципов федерализма, единства и укрепления, законности в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, защиты; прав граждан и их конституционных гарантий потребует от прокуратуры выработки новой структурной и функциональной политики в организации деятельности; прокуратуры и прокурорского надзора.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Роль прокуратуры в обеспечении конституционной законности в Российской Федерации»
1. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17 ноября? 1995- г. с измен, и? доп. от 10 февраля 1999 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №7. Ст. 878.
2. О порядке принятия; и вступления: в силу поправок: к Конституции; Российской Федерации: Федеральный; закон? от 4 марта? 1998 г. // Собрание законодательства РФ. 1998. № 10. Ст.1146.
3. По делу о проверке конституционности; ряда положений; Устава (Основного;закона)• Алтайского края: Постановление Конституционного суда РФ от 18 января 1996 г. // Вестник Конституционного суда РФ. 1996. №1.
4. По делу о проверке конституционности ряда положений Устава -Основного закона Читинской области: Постановление Конституционного суда РФ от 1 февраля 1996 г. // Собрание законодательства РФ. 1996. №7. Ст.700.
5. По: делу о проверке конституционности ряда положений и Устава (Основного закона) Тамбовской области: Постановление Конституционного суда РФ от 10 декабря 1997 г. II Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст.5877.
6. Алексеев А.И., Ястребов В.Б. Профессия прокурор. (Введение в юридическую специальность). М., 1998:
7. Басков В. И. Прокурорский надзор. М., 1996.3: Бельсон Я.М; Суд, прокуратура и тюрьмы в современном буржуазном государстве. М., 1972.
8. Бессарабов В.Г. Законодатель это профессия. Барнаул, 1995.
9. Боботов С.В. Правосудие во Франции. М., 1994.
10. Витрук Н.В.! Законность: понятие, защита и обеспечение // Общая теория права: Курс лекций! / Под? общ. ред. В.К. Бабаева. Нижний; Новгород,. 1993;
11. Вихров А.А., Гребеников C.G. Организация суда и прокуратуры современных буржуазных государств (США, Англия, Франция). М., 19791
12. Григорьева Н.В. Прокурорский надзор: Учеб. пособие. М., 2003;
13. Даев В. Г., Маршунов М. Н. Основы теории прокурорского надзора. JL, 1990;
14. Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-практическое пособие. М., 2000;
15. Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России. М, 1998.
16. Комментарий к Федеральному закону "О прокуратуре Российской? Федерации". М., 1996.
17. Конституция Российской?Федерации; Комментарий!/ Под общ; ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г.Орехова. М;, 1994.
18. Маршунов М. Н. Прокурорско-надзорное право. JL, 1991.
19. Надеев Р.К. Правовое обеспечение законопроектной деятельности Государственной думы. М., 1997.
20. Настольная книга прокурора. М., 2002.
21. Поленина С.В., Качество?закона; и эффективность законодательства. М., 1993.
22. Правовые системы стран мира: Энциклопедический справочник. М., 2000.
23. Проблемы правотворчества субъекта РФ: Научно-методическое пособие / Под ред. А.С Пиголкина. М;, 1998.
24. Прокуратура в правовом государстве: Материалы многосторонней; встречи, организованной; Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ: М., 1997.
25. Прокуратура Российской Федерации (Концепция; развития; на переходный период). М., 1994.
26. Российский федерализм: конституционные предпосылки ■ и политическая реальность. М., 2000.
27. Сергевнин;C.JI. Региональное законодательство: правовые и социально-политические аспекты. СПб., 1998.
28. Скаредов Г.И. Участие прокурора в следственных действиях. Mi, 1987.
29. Советская прокуратура: Очерки; истории / Под ред. И .И. Карпеца. М., 1993;
30. Басков В.И. История прокуратуры Российской империи; // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1997. №2.
31. Басков В.И. Отечественная прокуратура в 1922-1996 гг. // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1998. №1;
32. Бессарабов В.Г. Динамика; становления! и развития; российской прокуратуры // Право и политика. 2001. №3.
33. Бессарабов В.Г. Законотворчество в Российской; Федерации и; прокуратура // Прокурорская и следственная практика. 1999. №3-4.
34. Бессарабов В.Г. Место; прокуратуры в; государственном механизме; современной России // Законность. 1999; №10.
35. Бессарабов В.Г. Новое в; законодательстве о прокуратуре // Законодательство. 1999! №6.
36. Бессарабов В.Г. Парламентский контроль в Российской Федерации и; прокуратура // Право и политика. 20011 №5.
37. Бессарабов В.Г. Судебный контроль. Прокурорский)надзор (состояние и перспективы) // Право и политика; 2001. №8.
38. Бессарабов В.Г., Винокурова Е.А., Жидких А.А. Участие; прокуратур субъектов РФ и отделов Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах в правотворческой, деятельности законодательных органов; субъектов Федерации // Право и политика. 2002. №12.
39. Бессарабов В.Г., Хуторецкая ЕЛО. Цели, задачи и принципы правотворческой деятельности прокуратуры Российской Федерации // Право и политика; 2003; №111
40. Божьев В: Прокуратура России: какой; ей быть? // Российская юстиция. 1995. №9.
41. Бойко А. Прокурорский; надзор и социально-психологическая атмосфера // Уголовное право. 2002. №4.
42. Бойко А.И., Фридинский С.Н. Прокуратура: "государево око" или правозащитная организация? // Право и политика. 2004; №7.43 .Бойков 1 А. Перспективы развития российской прокуратуры // Уголовное право. 1998; №2.
43. Бойков А. Проблемы развития российской: прокуратуры (в условиях переходного периода) // Законность. 1998!№7.
44. Бойков А., Скворцов К., Рябцев В: Проблемы развития; правового статуса российской прокуратуры; (в условиях переходного? периода): // Уголовное право; 1999: №2.
45. Бочарова Е.П., Правотворчество субъектов; Российской Федерации // Право и политика. 2003! №1.
46. Валуйский В.И. О некоторых проблемах: прокурорского? надзора в условиях; правовой; реформы: // Вестник; Волгоградского государственного университета:. Серия 31, Экономика. Право. 1996. Вып. 1.
47. Ватанабэ Ф: Как работает прокуратура в Японии // Российская юстиция. 1994. №8.
48. Вестник Конституционного суда Российской Федерации. 2000. №3
49. Винокуров Ю.Е. Обзор законодательства о прокуратуре Соединенных Штатов Америки // Проблемы обеспечения экологической безопасности: Науч. труды. М., 1999. Вып. 4.
50. Власихин В.А. Генеральный? атторней и Генеральный; солиситор в государственном механизме США // Сов; государство и право. М., 1979: №5.
51. Власов В. Неполная?занятость: защита прав работников?// Законность. 1996. №4.
52. Выступление Президента РФ В.В. Путина на Всероссийском совещании: прокуроров // Российская газета. 2001. 13 января.
53. Горшенев В.М. Законность как достояние правового государства // Проблемы обеспечения? законности? в; механизме правоприменения. Волгоград, 2002.
54. Джатиев B.C. О некоторых современных тенденциях развития российской прокуратуры II Северо-Кавказский юридический вестник. 1998. №4.
55. Дмитриев Ю.А., Черемных Г.Г. Разделение властей и правовая природа органов прокуратуры // Юрист. 1997.61 .Дмитриев Ю.А., Шапкин; М.А. Проблемы ? централизации * в руководстве ? органами прокуратуры // Государство и право. 1995. №7.
56. Ефремов А.Ф. О проблемах соблюдения единства и законности // Право и политика. 2002. №21631Клочков В .В. Деятельность прокуратуры: типология, классификация // Прокуратура; Законность. Государственный контроль. М., 1995.
57. Копаев B.C. Мораль и ее влияние Hat современное российское право // Юрист. 19981 №101
58. Костенко Н.И. Место» прокуратуры в государственном механизме; // Государство и право. 1995. №11.
59. Кряжков А.В. Прокуратура* как конституционный? орган II 5: лет Конституции;Российской Федерации: по пути;к федерализму и;местному самоуправлению: Материалы;"круглого стола": Mi, 1999:
60. Кудрявцев В.Н. Законность:: содержание; и современное состояние: // Журнал российского права: 1998. №1.
61. Кутафин О.Е. Прокуратура и российская демократия // Прокурорская и следственная практика. 1997. №2.
62. Лазутин Н. Международное право в деятельности органов прокуратуры // Российский юридический журнал. 1999. №2.
63. Ларин А.Ю., Елагин Р.И. Характеристика конституционной: законности организации органов законодательной власти субъектов РФ II Конституционное и муниципальное право. 2003. №4.
64. Малеин Н.С. О законности в условиях переходного периода// Теория права: новые идеи. М.: ИГЛ РАН, 1995. Вып.4.
65. Мелешко Н.П. К вопросу о месте и роли прокуратуры в системе органов: государственной власти Российской Федерации: Ученые записки. Ростов н/Д, 1998.
66. Миронов; В.Л., Виноградов А.Ф. Некоторые аспекты регионального законодательства // Журнал российского права. 2001. №5.
67. Миронова Е.А. Конституции субъектов! Федерации и проблемы централизации; управления; в прокуратуре // Прокуратура. Законность. Государственный; контроль. М., 1995:
68. Муратшин Ф.Р. Законодательство субъекта Федерации реальность, требующая осмысления //Журнал российского права. 1999. №9.
69. Мурашин А.Г. Прямое правотворчество. Особенности принятия актов прямого народовластия // Государство и право. 2001. №2.
70. Мыциков А. Прокуратура. Проблемы развития // Законность. 2000. № 1.
71. Полиция, прокуратура и судебная система Норвегии II Советская юстиция. 1993. №2.
72. Прокуратура Республики Польша// Соц. законность. 1991. №10.
73. Ричард П.Натан, Эрик П.Хоффманн. Современный федерализм. М.: Международная жизнь, 1991. №4.
74. Рохлин В.И. О конституционном? статусе1 российской? прокуратуры. II Труды Санкт-Петербургского юридического? института Генеральной? прокуратуры Российской Федерации:.СПб., 1999; №1.
75. Рохлин В.И. Проблемы развития прокуратуры: взгляд науки // Законность. 2000. №6.
76. Рохлин В.И., Стуканов А.П. Прокурорский надзор? в? Российской Федерации // Правоведение: 2000.№5.
77. Русаков С.В. Правовые основы, деятельности органов: прокуратуры // Правовые основы деятельности прокуратуры: Чебоксары; 1996.
78. Рябцев В.П. Прокуратура приобретает новые полномочия: (Комментарии законодательства) // Российская юстиция. 1999. №41
79. Сенякин И.Н. Система законодательства Российской Федерации II Законотворческая деятельность субъектов РФ: Материалы научно-практической конференции 26-27 ноября 1997 г. Саратов, 1998.
80. Симученков В. Роль и функции прокуратуры // Законность. 2000. №8.
81. Скуратов Ю.И. Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовой реформы в Российской Федерации // Законность. 1997. №3.
82. Скуратов Ю.И. Полномочия прокуратуры во взаимоотношениях с судебной властью // Российская юстиция. 1999. №3;
83. Скуратов Ю.И: Роль прокуратуры в укреплении законности» и правопорядка // Законность. 1996. №12.
84. Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры. (Круглый стол; журнала "Государство и право") // Государство и право. 1994. №5.
85. ЮО.Туйков В.И. Российская; прокуратура- в условиях становления; правового государства; // Известия; высших учебных заведений. Правоведение. 1998. №2.101 .Туйков В.И., Ковалев. JI.M. Закон о прокуратуре // Российский юридический журнал. 1996. № 2.
86. Устинов В. Законность^ победит коррупцию иного не1 дано // Парламентская газета. 2002. 16 мая.
87. ЮЗ.Хашимов Г.В. О месте прокуратуры в системе органов государственной; власти II Вопросы совершенствования законодательства; и правоприменительной деятельности. Челябинск, 19981
88. Ю4.Чуньков А. Надзор за исполнением решений Конституционного суда РФ дело прокурора // Законность.2004. №4.
89. Шалумов М. Прокуратура в правовой; системе государства II Законность. 1993. №7.
90. Об.Шелютто Н.В. Вопросы прокуратуры в уставах субъектов Российской Федерации // Законодательство и экономика. 1997. №15.
91. Шульженко IO.JT. Прокуратура; и конституционный надзор в Российской Федерации 7/ Российский конституционализм: проблемы и решения. М., 1999.
92. Яровиков К.Ю. Надзорная функция прокуратуры: история и проблемы развития // Государство и право. 1999. №11.1.. Диссертации, авторефераты
93. Безлепкии А.В. Конституционные основы деятельности прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина в РФ: Дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2002.
94. Пушкарев Е.А. Законность и ее гарантии в системе обеспечения прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел (теоретико-правовой аспект): Дис. . канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2003:
