АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Российское законодательство о социальном обеспечении и роль в его развитии конституционного (уставного) правосудия»
На правах рукописи
I
ч
Самарина Ольга Александровна
РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О СОЦИАЛЬНОМ
ОБЕСПЕЧЕНИИ И РОЛЬ В ЕГО РАЗВИТИИ КОНСТИТУЦИОННОГО (УСТАВНОГО) ПРАВОСУДИЯ
12.00.05. - трудовое право; право социального обеспечения
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
т Л 1 >
005546195
Пермь-2014
005546195
Работа выполнена на кафедре трудового права и социального обеспечения Пермского государственного национального исследовательского университета
Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент Васильева Юлия Валерьевна
Официальные онпоненты: доктор юридических наук, профессор Мачульская Елена Евгеньевна, профессор кафедры трудового права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова
кандидат юридических наук Астраханцева Евгения Владимировна,
советник Управления конституционных основ трудового законодательства и социальной защиты Конституционного Суда РФ
Ведущая организация - Уральская государственная юридическая академия
Защита состоится jjf О-пфхиЛ. 2014 г. в ii.bC на заседании диссертационного совета Д 212.123.03 при Московском государственном юридическом университете имени O.E. Кутафина (МГЮА), г. Москва, 123995, ул. Садовая-Кудринская, д. 9, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного юридического университета имени О.Н. Кутафина (МПОА).
Ссылка на сайг Университета имени O.E. Кутафина (МГЮА), на котором соискателем ученой степени размещен полный текст диссертации, а также отзыв научного руководителя соискателя ученой степени и автореферат диссертации: http://msal.ru/general/acadeiriy/councils/collab/
Автореферат разослан 2014 г.
Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук, профессор 1' И.О. Краснова
Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования. Провозглашение Российской Федерации социальным государством в части первой статьи 7 Конституции РФ предопределяет обязанность государства обеспечивать социальную зашиту своих граждан, для чего необходимо качественное социально-обеспечительное законодательство, соответствующее положениям Конституции РФ. Законодательство о социальном обеспечении является одной из наиболее динамично развивающихся сфер российского законодательства. Однако в процессе его формирования возникают различные дефекты - нестабильность, непоследовательность, противоречивость, отсутствие преемственности и др. Ошибки законодателя, непросчитанные социальные и экономические последствия социальных реформ, пренебрежение социально-экономическими реалиями и общественным мнением влекут за собой сильный негативный эффект для всего общества, служат одной из причин социальной нестабильности в государстве. Такая ситуация не может не тревожить: от успешных решений проблем реализации социальных прав граждан зависит общественное развитие и благополучие, безопасность и политическая стабильность общества.
Важная роль в формировании надлежащего качества федерального и регионального законодательства, обеспечения его единообразного понимания и применения отводится конституционному правосудию. Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ рассматривают значительное количество обращений, связанных с нарушениями прав граждан в сфере права социального обеспечения. Довольно часто органы конституционного правосудия выносят решения, касающиеся качества федерального и регионального законодательства о социальном обеспечении. В отсутствие долгосрочной стратегии развития законодательства о социальном обеспечении в текущей законотворческой деятельности все чаще возникают концептуальные ошибки, исправлять которые помогает конституционное правосудие.
Можно рассуждать о путях и пределах взаимовлияния судебной и законодательной власти, но бесспорно то, что в современных условиях конституционное правосудие стало едва ли не самым действенным средством защиты конституционных прав граждан в сфере социального обеспечения и совершенствования законодательства о социальном обеспечении.
В субъектах РФ эту задачу призваны решать конституционные (уставные) суды субъектов РФ. Статья 72 Конституции РФ определяет совместное ведение РФ и субъектов РФ в вопросах социальной защиты, включая социальное обеспечение. Ситуация, однако, осложняется тем, что законодательство о социальном обеспечении имеется во всех без исключения субъектах РФ, а конституционные (уставные) суды действуют лишь в 17 из них. При этом качество законодательной деятельности в большинстве регионов пока явно недостаточное, в то же время тенденция к децентрализации правового регулирования в социальной сфере проявляется все более отчетливо. Это дает основания ставить вопрос о необходимости осуществления конституционного правосудия во всех субъектах РФ не только как гарантии соблюдения и защиты прав граждан на социальное обеспечение, но и как средства обеспечения контроля за региональным нормотворчеством, согласованного развития федерального и регионального законодательства о социальном обеспечении.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является выявление роли конституционного правосудия в развитии законодательства о социальном обеспечении РФ и определение возможностей для наиболее эффективного воздействия конституционного правосудия на законодательство о социальном обеспечении в целях его совершенствования.
Поставленная цель достигается путем решения ряда взаимосвязанных задач, наиболее существенными из которых являются:
- исследование понятия конституционного права на социальное обеспечение и его соотношения с субъективным правом на социальное обеспечение;
- общий анализ состояния законодательства о социальном обеспечении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, выявление проблем, вызывающих необходимость судебного конституционного контроля в данной области;
- исследование актов судебной практики Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ с позиции их воздействия на законотворчество в сфере права социального обеспечения, выделение способов такого воздействия;
- выявление специфики и возможных преимуществ конституционного правосудия в субъектах РФ (включая доступ к такому правосудию, полномочия конституционных (уставных) судов субъектов РФ, правовую аргументацию, применяемую в решениях указанных судов, и др.), для повышения эффективности конституционного правосудия РФ с позиции его воздействия на законодательство о социальном обеспечении.
Методологическую основу исследования составили общенаучный диалектический метод познания, универсальные научные методы (системно-структурный, структурно-функциональный, статистический, методы анализа, синтеза), а. также специальные юридические методы (историко-правовой, сравнительно-правовой, технико-юридический, метод правового моделирования).
Степень научной разработанности темы исследования. Диссертационные исследования, в которых частично рассматривались вопросы воздействия конституционного правосудия на законодательство о социальном обеспечении, относятся преимущественно к сфере конституционного права. В сфере права социального обеспечения этих вопросов эпизодически касались, например, В.А. Агафонов (2010), Д.С. Дресвянкин (2006), Е.В. Чупрова (1999) и др. В науке трудового права в той или иной мере проблемы воздействия конституционного правосудия па отраслевое законодательство затрагивали М.А. Жильцов (2011), A.B. Глухов (2009), И.В. Зобнина (1999) и др. Но комплексного исследования роли конституционного правосудия в развитии российского
законодательства о социальном обеспечении, включая его федеральный уровень и уровень субъектов РФ, в правовой науке до сих пор не осуществлялось.
Теоретическую основу исследования составили научные труды ученых-правоведов по общей теории права, праву социального обеспечения, трудовому праву, конституционному праву и иным отраслевым наукам: С.А. Авакьяна, Е.Г. Азаровой, B.C. Аракчеева, М.В. Баглая, М.И. Байтина, В.М. Баранова, А.К. Безиной, A.JI. Благодир, Н.С. Бондаря, Л.Ю. Бугрова, М.О. Буяновой, Ю.В. Васильевой, Н.В. Витрука, H.A. Власенко, H.H. Вопленко, Г.А. Гаджиева, В.П. Галаганова, А.Г. Гатауллина, В.В. Гошуляка, Т.С. Гусевой, E.À. Ершовой, M.JI. Захарова, В.Д. Зорькина, Т.В. Иванкиной, Р.И. Ивановой, С.А. Ивановой, Т.В. Кашаниной, Д.А. Керимова, С.И. Кобзевой, А.Н. Кокотова, В.А. Кряжкова, O.E. Кутафина, М.И. Кучмы, JI.B. Лазарева, Р.З. Лившица, М.В. Лушниковой, А.М. Лушникова, М.Н. Марченко, Е.Е. Мачульской, Т.К. Мироновой, М.А. Милюкова, H.A. Михалевой, А.В.Мицкевича, Т.Г. Морщаковой, С.Э. Несмеяновой, А.Ф. Нуртдиновой, C.B. Полениной, В.П. Реутова, В.Б. Савостьяновой, М.С. Саликова, Г.С. Скачковой, И.О. Снигиревой, H.A. Соколовой, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.А. Толстик, Э.Г. Тучковой, М.Ю. Федоровой, Т.Я. Хабриевой, О.С. Хохряковой, В.Ш. Шайхатдинова и др.
Проанализированы научные исследования в иных отраслях знаний: экономике, социологии, политологии и др.
Эмпирическая база исследования. Достоверность диссертационного исследования подтверждают акты судебной практики Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ, информация, содержащаяся в докладах государственных органов, материалах научных конференций, рекомендациях экспертов, статистические данные. Также исследована в полном объеме система источников права социального обеспечения. При подготовке работы использован опыт практической деятельности соискателя в органах социальной зашиты населения.
Научная новизна исследования и положения, выносимые на защиту
Научная новизна исследования состоит в том, что оно является первым в науке российского права социального обеспечения комплексным монографическим исследованием роли конституционного правосудия в развитии российского законодательства о социальном обеспечении, включая его федеральный уровень и уровень субъектов РФ.
Основные выводы, характеризующие научную новизну исследования, отражены в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Сделан вывод о том, что защита конституционного права на социальное обеспечение путем конституционного судопроизводства на уровне РФ и субъектов РФ, а также субъектов РФ между собой происходит неравномерно. Обоснована необходимость обеспечения государством доступного конституционного судебного контроля законодательства о социальном обеспечении каждого субъекта РФ. Учитывая, что законодательные полномочия в данной области переданы в равной степени всем субъектам РФ, а конституционные (уставные) суды действуют лишь в некоторых из них, а также учитывая, что часть полномочий возлагается федеральными законами, законами субъектов РФ, иными нормативными правовыми актами на органы местного самоуправления, доказано, что уровни конституционного правосудия должны распространяться на все уровни правового регулирования. В противном случае гарантии реализации права граждан на социальное обеспечение не могут быть обеспечены в полной мере.
2. Среди полномочий Конституционного Суда РФ, имеющих непосредственное значение для совершенствования законодательства о социальном обеспечении, наиболее действенным средством обеспечения конституционности нормотворческой деятельности признан конституционный судебный контроль. Принципы, формулируемые Конституционным Судом РФ в процессе такого контроля, раскрывают смысл конституционных норм применительно к праву на социальное обеспечение, ограничивают свободу
усмотрения законодателя при изменении правового регулирования в данной области, в том числе при передаче полномочий с одного уровня на другой, служат стабилизирующим фактором нормотворчества. Обоснована целесообразность закрепления указанных принципов в базовых федеральных законах о социальном обеспечении.
3. Выявлены способы воздействия актов Конституционного Суда РФ на законодательство о социальном обеспечении: признание оспариваемой нормы неконституционной (в т.ч. в части); формулирование правовых позиций различных видов; указание законодателю на необходимость устранения пробела в правовом регулировании; рекомендации законодателю по установлению дополнительного либо иного правового регулирования вопросов социального обеспечения; определение конституционных условий действия и применения норм. Все способы направлены на установление соответствия Конституции РФ законодательства о социальном обеспечении и могут применяться как по отдельности, так и в совокупности. Сделан вывод о том, что наиболее действенными для развития законодательства в сфере права социального обеспечения являются признание оспариваемой нормы неконституционной и формулирование правовых позиций Конституционного Суда РФ.
4. Обоснована необходимость создания в РФ единого социального пространства, которое понимается как территория государства, где проводится единая социальная политика и действуют единые минимальные нормы (стандарты) социального обеспечения, гарантируемые государством, в размере, обеспечивающем каждому человеку жизненный уровень, достаточный для поддержания его здоровья и благосостояния. Предложено закрепить принцип единства социального пространства, придать ему качества конституционности и общеобязательности в целях проведения Российской Федерацией и ее субъектами согласованной социальной политики.
Установлено, что в настоящее время основу данного понятия должен составлять принцип законодательного закрепления единых минимальных норм
социального обеспечения (включая источники их финансирования и конкретные размеры), по отношению к каждому гражданину на территории РФ, которые не подлежат секвестру и не могут быть понижены органами государственной власти субъектов РФ. Обоснована целесообразность формирования единого социального пространства не только в Российской Федерации, но и в союзном государстве Беларусь, СНГ и ЕврАзЭС в целях обеспечения достойного уровня жизни граждан, содействия трудовой миграции, упрочения международных социально-экономических отношений.
5. Выявлены основные принципы, раскрывающие смысл конституционных норм применительно к праву на пенсионное обеспечение, которые предлагается закрепить законодательно: запрет вводить не имеющие объективного и разумного оправдания различия в пенсионных правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории; допустимость установления различий в условиях приобретения отдельными категориями граждан права на пенсию и реализации пенсионных прав, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им; установление минимального размера пенсии по старости на уровне, обеспечивающем возможность достойной жизни гражданина и осуществление им иных конституционных прав и свобод; доступность процедур, позволяющих гражданину своевременно и в полном объеме получить полагающуюся пенсию.
6. Многие дефекты законодательства, выявленные Конституционным . Судом РФ, до сих пор не устранены. В то же время, есть все основания констатировать, что решения Конституционного Суда РФ и в этом случае оказывают значительное влияние на развитие пенсионного законодательства через: выявление пробелов, что стимулирует законодателя к скорейшему их устранению; формулирование принципов пенсионного обеспечения, раскрывающих смысл конституционных норм применительно к праву на пенсионное обеспечение; содействие формированию концепции развития
пенсионного законодательства; устранение из законодательства неконституционных норм и предотвращение их появления в новом правовом регулировании; установление правовых механизмов реализации пенсионных прав граждан на период до введения законодателем надлежащего правового регулирования, и др.
7. Выявлены особенности воздействия конституционных (уставных) судов различных субъектов РФ на законодательство о социальном обеспечении, на основании которых предложено внести ряд изменений и дополнений в законы субъектов РФ, регулирующие деятельность конституционных (уставных) судов: предоставить право обращения в конституционный (уставный) суд субъекта РФ с запросом о проверке на соответствие конституции (уставу) субъекта РФ правовых актов либо их отдельных положений любому физическому или юридическому лицу, если заявитель считает их не соответствующими конституции (уставу) субъекта РФ, независимо от того, нарушены ли его права оспариваемым нормативным актом в конкретном деле; закрепить за конституционными (уставными) судами субъектов РФ полномочие по осуществлению предварительного конституционного контроля законопроектов субъектов РФ в области права социального обеспечения, и др.
8. Установлено, что конституционный контроль, осуществляемый органами конституционного правосудия субъектов РФ, охватывает законодательство субъекта РФ в широком смысле - как совокупность всех нормативных правовых актов соответствующего субъекта РФ. Это оценено как положительный фактор, обеспечивающий возможность конституционного судебного контроля в отношении всего массива законодательства о социальном обеспечении в субъектах РФ. Сделан вывод о целесообразности включения актов органов местного самоуправления в число актов, подлежащих конституционному контролю в субъектах РФ. Вывод обоснован значительным ростом числа муниципальных правовых актов, содержащих нормы о социальном обеспечении, усилением их значения в системе источников права социального обеспечения,
положительной практикой конституционных (уставных) судов субъектов РФ, полномочных рассматривать вопросы соответствия актов органов местного самоуправления конституциям (уставам) субъектов РФ.
9. Установлено, что Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ функционируют в рамках единого конституционного пространства, в котором федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ в сфере права социального обеспечения находятся в логической и иерархической взаимосвязи. Конституционные (уставные) суды субъектов РФ, используя в своих решениях правовые позиции Конституционного Суда РФ, помогают законодателю в полной мере учесть конституционные принципы в сфере права социального обеспечения, актуализируют и конкретизируют принципы применительно к рассматриваемым вопросам на уровне субъекта РФ. Выявлен потенциал для совместного воздействия органов конституционного правосудия в РФ и в субъектах РФ на законодательство в сфере права социального обеспечения. Раскрыты факторы, повышающие эффективность такого воздействия: взаимный учет органами конституционного правосудия формулируемых правовых позиций в сфере права социального обеспечения; упрощение доступа к конституционному правосудию с учетом специфических особенностей социально уязвимых категорий населения; расширение перечня актов, подлежащих конституционному контролю в субъектах РФ; обеспечение безусловного своевременного исполнения законодателем решений, выносимых органами конституционного правосудия, и Др.
Теоретическая значимость исследования связана с тем, что в диссертации выявляется значение конституционного правосудия для целей развития законодательства о социальном обеспечении, дается авторское определение понятий «конституционное право на социальное обеспечение», «единое социальное пространство», рассматриваются другие понятия, имеющие существенное значение для развития теории права социального обеспечения,
обосновываются выводы и предложения, которые развивают ряд положений отраслевой науки, в частности, о понятии законодательства о социальном обеспечении, тенденциях правового регулирования в данной сфере и др. Основные положения и выводы работы могут быть использованы в науке права социального обеспечения, а также в иных отраслевых юридических науках.
Практическая значимость исследования заключается в том, что выводы и рекомендации, которые содержатся в диссертации, могут быть использованы нормотворческими и правоприменительными органами РФ и субъектов РФ в процессе совершенствования законодательства о социальном обеспечении и механизма защиты прав граждан в области социального обеспечения.
Результаты диссертации могут иметь значение для дальнейших научных исследований в соответствующей сфере. Материалы исследования могут быть также использованы в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсу права социального обеспечения на юридических факультетах вузов и в юридических высших учебных заведениях.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертационная работа выполнена и обсуждена на кафедре трудового права и социального обеспечения Пермского государственного национального исследовательского университета. Выводы и основные положения диссертации содержатся в статьях, опубликованных автором в юридических журналах и сборниках, докладах на научных конференциях, включая международные: «Правовая система и вызовы современности» (Уфа, 2009 г.); «Актуальные проблемы права России и стран СНГ - 2010» (Челябинск, 2010 г.); «Второй пермский конгресс ученых-юристов» (Пермь, 2011 г.); «Тенденции развития науки трудового права и права социального обеспечения» (Киев, 2013 г.) и др. Результаты исследования апробированы автором в процессе чтения лекций в Западно-Уральском институте экономики и права, Российской академии народпого хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (Пермский филиал) и проведения семинарских занятий в Пермском государственном национальном исследовательском университете.
Структура диссертационного исследования определяется целью и задачами диссертационного исследования. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения, списков использованной литературы, нормативных правовых актов и актов судебной практики.
Содержание работы Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, отражается степень ее научной разработанности, определяются цель и задачи исследования, дается характеристика методологической, теоретической, нормативной и эмпирической основы работы, раскрывается научная новизна диссертации, излагаются положения, выносимые на защиту, характеризуется теоретическое и практическое значение работы, приводятся сведения об апробации полученных результатов исследования.
Глава первая «Теоретические вопросы конституционного правосудия в области права социального обеспечения» включает три параграфа.
В первом параграфе «Конституционное право на социальное обеспечение и его отражение в российском законодательстве о социальном обеспечении» рассматривается понятие конституционного права на социальное обеспечение, соотношение конституционного и субъективного права на социальное обеспечение, отражение права на социальное обеспечение в Конституции РФ и в законодательстве.
Мировое сообщество признает право на социальное обеспечение одним из основных прав человека. Поскольку правовые основы системы социального обеспечения в РФ установлены в Конституции РФ, представляется, что в ней должно быть закреплено и право граждан на социальное обеспечение. Пункт 1 ст. 39 Конституции устанавливает, что каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Однако право на социальное обеспечение там не закреплено. Отмечается, что действие норм
Конституции, гарантирующих право на социальное обеспечение, выражается в обязанности государства перед каждым человеком осуществлять определенные действия по гарантированию, соблюдению, контролю и защите конституционного права на социальное обеспечение. Для исполнения указанной обязанности государство устанавливает правовое регулирование отношений по социальному обеспечению, которое, в свою очередь, является законодательной гарантией реализации конституционного права на социальное обеспечение.
Указывается, что по своему содержанию конституционное право на социальное обеспечение шире субъективного права на социальное обеспечение. Именно конституционное право на социальное обеспечение является правовой основой для законодательного внедрения новых видов социального обеспечения, соответствующих изменяющимся социально-экономическим реалиям и потребностям общества, что, в свою очередь, влечет за собой возникновение субъективных прав граждан на новые виды социального обеспечения. Если субъективные права на социальное обеспечение возникают и прекращаются, а их содержание и совокупность могут изменяться в зависимости от различных факторов, в частности, изменения законодательства, то конституционное право на социальное обеспечение представляет собой более стабильную категорию.
В диссертации предлагается формулировка понятия «конституционное право на социальное обеспечение» как закрепленная международными нормами, гарантированная Конституцией РФ и обеспеченная государством возможность каждого человека при наступлении социально значимых обстоятельств получать материальные блага, предоставляемые в качестве различных видов социального обеспечения, в объёме, необходимом для достойной жизни.
Во втором параграфе «Понятие и общая характеристика российского законодательства о социальном обеспечении» определяется понятие законодательства о социальном обеспечении, выявляются основные проблемы законодательства, приводящие к необходимости судебного конституционного контроля в целях соблюдения и защиты права на социальное обеспечение.
Конкретное содержание конституционного права на социальное обеспечение устанавливается в законодательстве. В литературе и нормативных правовых актах встречаются различные подходы к понятию законодательства. Автор обосновывает необходимость для полного и всестороннего исследования роли конституционного правосудия в развитии российского законодательства о социальном обеспечении понимать законодательство о социальном обеспечении как совокупность нормативных правовых актов, содержащих нормы права о социальном обеспечении.
В децентрализации, в углублении процесса перераспределения полномочий от федерального центра к субъектам РФ ученые усматривают снижение гарантированности конституционного права граждан на социальное обеспечение (Э.Г. Тучкова, М.Л. Захаров, М.В. Лушникова, A.M. Лушников, В.Б. Савостьянова, Ю.В. Васильева). Отсутствие единой концепции развития законодательства о социальном обеспечении и качественного прогнозирования социальных последствий его реализации, необоснованное увеличение объема законодательства при порой невысоком уровне юридической техники снижают эффективность правового регулирования, противоречат закрепленным в Конституции РФ положениям о гарантиях социального обеспечения.
Сделан вывод, что в условиях отсутствия четких конституционных ориентиров развитая права социального обеспечения, отсутствия концепции развития законодательства о социальном обеспечении как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, значительного увеличения объема законодательства при недостаточном уровне юридической техники, в отсутствие единого кодифицированного акта о социальном обеспечении, при усиливающейся децентрализации правового регулирования в сфере социального обеспечения существенно возрастает роль конституционно-судебных гарантий права на социальное обеспечение.
В третьем параграфе «Конституционный судебный контроль как средство соблюдения и защиты права на социальное обеспечение» констатируется, что
среди полномочий органов конституционного правосудия, реализация которых может иметь непосредственное значение для совершенствования законодательства о социальном обеспечении, наиболее важным является конституционный судебный контроль.
Полномочия в области права социального обеспечения переданы в равной степени всем субъектам РФ, но лишь в немногих субъектах РФ действуют конституционные (уставные) суды, обладающие достаточными полномочиями для проверки соответствия конституции (уставу) субъекта РФ соответствующего законодательства. В диссертации указывается, что с передачей полномочий возрастают риск нарушения конституционного права на социальное обеспечение и необходимость в обеспечении государством доступного конституционного судебного контроля законодательства каждого уровня. В этой ситуации несомненно снижение уровня гарантий конституционного права на социальное обеспечение. Отмечается, что в настоящее время защита конституционного права на социальное обеспечение путем конституционного судопроизводства на уровне РФ и субъектов РФ происходит неравномерно. Уровни конституционного правосудия должны охватывать все уровни законодательного регулирования. Это позволит минимизировать риск умаления конституционного права граждан на социальное обеспечение при изменении правового регулирования.
Сделан вывод о том, что конституционный судебный контроль обеспечивает соответствие законодательства о социальном обеспечении Конституции РФ, конституциям (уставам) субъектов РФ, принципам и нормам международного права, федеральному правовому регулированию, с учетом принципа единства и многообразия в правовом регулировании. Конституционный судебный контроль - важная гарантия конституционного права на социальное обеспечение, востребованное и эффективное средство воздействия на развитие законодательства о социальном обеспечении.
Глава вторая «Воздействие Конституционного Суда РФ на российское законодательство о социальном обеспечении» включает три параграфа.
В первом параграфе «Решения Конституционного Суда РФ в области пенсионного законодательства» исследуются решения Конституционного Суда РФ, вынесенные в области пенсионного законодательства, и их воздействие на законодательство. Анализ более сорока решений позволил выявить наиболее типичные нарушения пенсионных прав граждан и констатировать наличие значительного числа законодательных норм, не соответствующих положениям Конституции РФ. Не соблюдаются конституционные принципы равенства, справедливости, принцип признания достоинства личности, конституционно установленные пределы ограничений прав и свобод человека и гражданина, и др.
Сделан вывод о том, что Конституционный Суд РФ формулирует принципы, раскрывающие смысл конституционных норм применительно к праву на пенсионное обеспечение, которые, в отсутствие законодательно закрепленных принципов пенсионного обеспечения, становятся важнейшим фактором, определяющим качество нормотворчества в данной сфере. Указанные принципы необходимо воспринять в качестве отраслевых принципов права социального обеспечения и закрепить их в базовых федеральных законах о социальном (пенсионном) обеспечении.
Влияние решений Конституционного Суда РФ на развитие пенсионного законодательства выражается: в выявлении пробелов правового регулирования, что стимулирует законодателя к скорейшему их устранению; в формулировании принципов пенсионного обеспечения, раскрывающих смысл конституционных норм применительно к праву на пенсионное обеспечение; в содействии формированию концепции развития пенсионного законодательства; в устранении из законодательства неконституционных норм и предупреждении их появления вновь; в установлении правовых механизмов реализации пенсионных прав граждан на период до введения законодателем надлежащего правового регулирования, соответствующего Конституции РФ.
Во втором параграфе «Решения Конституционного Суда РФ в иных сферах законодательства о социальном обеспечении» исследуются решения
Конституционного Суда РФ, вынесенные в иных сферах законодательства о социальном обеспечении, в частности, о социальном обеспечении лиц, пострадавших от воздействия радиации, ветеранов, о социальной поддержке отдельных категорий населения и др.
Анализ решений показал, что конституционный контроль осуществляется преимущественно в отношении положений федерального законодательства, регулирующих общественные отношения по социальному обеспечению в части денежных выплат, и в несколько меньшей степени - по поводу «натуральных» видов социального обеспечения, в связи с реформированием системы социальных льгот. В отдельных решениях Конституционного Суда РФ рассматриваются нормы федерального законодательства, регулирующие отношения по социальному обеспечению процедурно-процессуального характера. Небольшую долю в общем количестве вынесенных Конституционным Судом РФ решений составляют решения по делам о соответствии Конституции РФ норм законов субъектов РФ по вопросам права социального обеспечения, и подавляющая часть таких дел связана с передачей ряда федеральных полномочий по социальному обеспечению субъектам РФ.
В случаях, когда нормы законодательства о социальном обеспечении не соответствуют Конституции РФ, либо законодательство не содержит норм, необходимых для реализации права граждан на социальное обеспечение, Конституция может применяться непосредственно. Конституционный Суд РФ в необходимых случаях устанавливает временный порядок применения конституционных норм и положений законодательства в их системном единстве в целях реализации права граждан на социальное обеспечение.
В Конституции РФ содержатся принципы, которые Конституционный Суд РФ раскрывает в своих решениях как основополагающие для права социального обеспечения. Эти принципы ограничивают свободу усмотрения законодателя при изменении правового регулирования, в том числе при передаче полномочий с одного уровня на другой, с тем, чтобы гарантировать реализацию социально-
обеспечительных обязательств государства и не допустить умаления прав граждан независимо от происходящих в системе социального обеспечения преобразований.
В третьем параграфе «Основные способы воздействия актов Конституционного Суда РФ на законодательство о социальном обеспечении» в результате анализа решений Конституционного Суда РФ и практики их реализации выделены следующие способы воздействия: признание оспариваемой нормы неконституционной (в т.ч. в части); формулирование правовых позиций различных видов; указание законодателю на необходимость устранения пробела в правовом регулировании; рекомендации законодателю по установлению дополнительного либо иного правового регулирования вопросов социального обеспечения; определение конституционных условий действия и применения норм.
Все эти способы направлены на установление соответствия Конституции РФ законодательства о социальном обеспечении. Они могут применяться как по отдельности, так и в совокупности. Наиболее действенными для развития законодательства в сфере права социального обеспечения являются признание оспариваемой нормы неконституционной (в т.ч. в части) и формулирование правовых позиций Конституционного Суда РФ.
Указывается, что правоприменение, нарушающее конституционное право граждан на социальное обеспечение, чаще всего свидетельствует о дефекте юридической техники, который допускает неоднозначное понимание и применение нормы права, в то время как законодательство должно быть конкретным, т.е. содержать четко выраженные правила поведения, способные однозначно регулировать определенную сферу общественных отношений, при сохранении разумной обобщенности его содержания (Т.В. Кашанина). Вынесение Конституционным Судом РФ решений, в которых дается конституционно-правовое истолкование положений законодательства о социальном обеспечении, должно служить сигналом законодателю о недостаточном уровне законодательной
техники.
Отмечается, что снижение государственных гарантий социального обеспечения, умаление конституционного права граждан на социальное обеспечение составляют предмет большинства жалоб граждан в органы конституционного правосудия. Основная причина этого - нарушение конституционных принципов в законодательстве о социальном обеспечении. В отраслевом законодательстве нет четких гарантий права на социальное обеспечение, которые не позволяли бы снижать уровень такого обеспечения при изменениях правового регулирования, в том числе его децентрализации. Обоснована необходимость законодательного закрепления минимальных социальных стандартов, обязательных на всей территории РФ, а также законодательное (на федеральном уровне) закрепление отраслевых принципов права социального обеспечения.
Третья глава «Воздействие конституционных (уставных) судов субъектов РФ на законодательство о социальном обеспечении в субъектах РФ» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Состояние законодательства о социальном обеспечении субъектов РФ» проведен общий анализ состояния законодательства субъектов РФ о социальном обеспечении, показавший, что законодательство о социальном обеспечении составляет значительную часть нормативного массива в субъектах РФ, представлено нормативными правовыми актами разных видов, и подвержено частым изменениям. Отмечаются наиболее распространенные недостатки законодательства о социальном обеспечении в субъектах РФ: слабая аналитическая и прогностическая оценка последствий принимаемых нормативных актов, бессистемность в их разработке, дублирование норм федерального законодательства вместо его конкретизации, нестабильность законодательства, нечеткость формулировок, возникновение коллизий в законодательстве субъектов РФ, несоответствие положений законодательства
Конституции РФ, федеральным нормативным правовым актам, конституциям (уставам) субъектов РФ.
Сравнительный анализ законодательства о социальном обеспечении разных субъектов РФ выявил существенные различия правового регулирования. И хотя такое положение обусловлено принципом федерализма и соответствующей компетенцией субъектов РФ, автором оно оценивается скорее негативно. Исследование законодательства субъектов РФ, а также ряда программных и нормативных документов РФ и СНГ, выявило необходимость создания в РФ единого социального пространства. Предложено его понятие: это территория государства (ряда государств), на которой проводится единая социальная политика и действуют единые минимальные нормы (стандарты) социального обеспечения, гарантируемые государством, в размере, обеспечивающем каждому человеку жизненный уровень, достаточный для поддержания его здоровья и благосостояния. Основу данного понятия в настоящее время должен составлять принцип законодательного закрепления единых минимальных норм социального обеспечения (включая источники их финансирования и конкретные размеры), по отношению к каждому гражданину на территории РФ, которые не подлежат секвестру и не могут быть понижены органами государственной власти субъектов РФ. В дальнейшем, по мере экономического развития, возможно расширение его значения до уровня, обеспечивающего достойную жизнь и свободное развитие каждого человека, проживающего на территории РФ.
Необходимость создания в РФ единого социального пространства подтверждается исследованием положений ряда законодательных актов РФ во взаимосвязи с положениями Конституции РФ и правовыми позициями Конституционного Суда РФ. Предложено закрепить принцип единства социального пространства, придать ему качества конституционности и общеобязательности в целях проведения Российской Федерацией и ее субъектами согласованной социальной политики. Принять соответствующее решение может Конституционный Суд РФ. Поставлен вопрос о формировании единого
социального пространства не только в рамках территории Российской Федерации, но союзного государства Беларусь, а также в рамках СНГ и ЕврАзЭС, в целях обеспечения достойного уровня жизни граждан, содействия трудовой миграции, упрочению международных социально-экономических отношений
Во втором параграфе «Значениерешений конституционных (уставных) судов субъектов РФ для законодательства о социальном обеспечении» проанализирована практика конституционных (уставных) судов субъектов РФ с позиции её воздействия на законодательство о социальном обеспечении.
За период деятельности органами конституционного правосудия в субъектах РФ вынесено большое количество решений по вопросам социального обеспечения (в частности, более 100 постановлений). Решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ заключают в себе результат глубокого комплексного анализа правовых актов различных уровней, являются общеобязательными, распространяются на неограниченный круг лиц и оказывают значительное положительное воздействие на законодательство субъектов РФ о социальном обеспечении, способствуют обеспечению соответствия законодательства о социальном обеспечении нормам международного права, Конституции РФ, федерального законодательства, формированию единого социального пространства. В то же время, подход судов разных субъектов РФ к решению аналогичных вопросов в некоторых случаях может различаться, что приводит к дальнейшему упрочению в субъектах РФ различных подходов к отнесению граждан к субъектам права социального обеспечения.
Сделан вывод о том, что конституционные (уставные) суды субъектов РФ, осуществляя конституционный контроль законодательства о социальном обеспечении на уровне субъекта РФ и муниципальных образований, не только выявляют дефекты законодательства и способствуют их оперативному устранению, но и разрешают вопросы компетенции между нормотворческими органами в субъектах РФ в сфере права социального обеспечения, задают направления развитая законодательства о социальном обеспечении на уровне
субъекта РФ. Формулируемые конституционными (уставными) судами правовые позиции содержат принципы права, основанные на положениях конституций (уставов) субъектов РФ и обязательные к реализации для нормотворческих органов на территории соответствующего субъекта РФ.
В третьем параграфе «Особенности воздействия конституционного правосудия в субъектах РФ на законодательство о социальном обеспечении» проанализированы факторы, способствующие эффективному использованию возможностей конституционных (уставных) судов субъектов РФ в целях совершенствования законодательства о социальном обеспечении. На основании исследования предложено внести изменения и дополнения в законы субъектов РФ, регулирующие деятельность конституционных (уставных) судов субъектов РФ. В частности: предоставить право обращения в конституционный (уставный) суд субъекта РФ с запросом о проверке на соответствие конституции (уставу) субъекта РФ правовых актов либо их отдельных положений любому физическому или юридическому лицу, если заявитель считает их не соответствующими конституции (уставу) субъекта РФ, независимо от того, нарушены ли его права оспариваемым нормативным актом в конкретном деле; закрепить за конституционными (уставными) судами субъектов РФ полномочие по осуществлению предварительного конституционного контроля законопроектов субъектов РФ в области права социального обеспечения; отнести к числу актов, подлежащих конституционному контролю, правовые акты органов местного самоуправления.
Отмечено, что Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ функционируют в рамках единого конституционного пространства, в котором федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ в сфере права социального обеспечения находятся в логической и иерархической взаимосвязи. Конституционные (уставные) суды субъектов РФ, используя в своих решениях правовые позиции Конституционного Суда РФ, помогают законодателю в полной мере учесть конституционные принципы в
сфере права социального обеспечения, актуализируют и конкретизируют принципы применительно к рассматриваемым вопросам на уровне субъекта РФ. Хотя Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ действуют независимо друг от друга, есть все основания говорить об их совместном воздействии на законодательство в сфере права социального обеспечения, что позволяет укреплять конституционную законность в сфере права социального обеспечения на всех уровнях публичной власти на всей территории РФ.
С учетом этого в диссертации выявлены факторы, повышающие эффективность воздействия конституционного правосудия в РФ на законодательство о социальном обеспечении: взаимный учет органами конституционного правосудия формулируемых правовых позиций в сфере права социального обеспечения; упрощение доступа к конституционному правосудию с учетом специфических особенностей социально уязвимых категорий населения; расширение перечня актов, подлежащих конституционному контролю в субъектах РФ; обеспечение безусловного своевременного исполнения законодателем решений, выносимых органами конституционного правосудия, и Др.
В заключении сформулированы основные теоретические выводы диссертационного исследования.
По теме диссертации опубликованы следующие работы: Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендуемых ВАК России:
1. Самарина O.A. Применение конституционными и уставными судами субъектов Российской Федерации правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации при рассмотрении дел по вопросам социального обеспечения // Вестник Пермского университета. Юридические науки. - 2011. -Вып. 4 (14). - С. 137 - 142. - 0,7 п.л.
2. Самарина О Л. О правовой аргументации в решениях конституционных и уставных судов субъектов РФ при рассмотрении дел по вопросам социального обеспечения // Российский ежегодник трудового права. - 2011. - № 7. / под ред. д-ра юрид. наук Е.Б. Хохлова. - СПб. : ООО «Университетский издательский
консорциум», 2012. (в соавторстве с Ю.В. Васильевой) - С. 758 - 762. - 0,4 пл., вклад автора 0,2 п.п.
3. Самарина O.A. О повышении эффективности деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ в области права социального обеспечения // Вестник Пермского университета. Юридические науки. - 2012. - Вып. 4 (18). - С. 198 - 203. - 0,7 п.л.
Иные научные статьи и публикации
4. Самарина O.A. Деятельность Конституционного Суда Российской Федерации в сфере социального обеспечения // Современное состояние российского законодательства: проблемы и пути совершенствования: тез. докл. междунар. науч.-практ. конф. (г.Пермь, Перм. ун-т, 23 октября 2009 г.) / Пермь, 2009. - С. 484 - 486. - 0,2 п.л.
5. Самарина O.A. Направления развития законодательства о социальном обеспечении в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации // Правовая система и вызовы современности. Матер. VI междунар. науч. конф. студентов, аспирантов и молодых ученых 7-9 декабря 2009 г. Часть П / Уфа, 2009. - С. 57 - 59. - 0,2 п.л.
6. Самарина O.A. Вопросы социального обеспечения - важное направление деятельности Конституционного Суда Российской Федерации // Актуальные проблемы права России и стран СНГ-2010: матер. XII Междунар. науч.-практ. конф. с элементами науч. школы. В 6 ч. Часть II / Теория и история государства и права. Трудовое и социальное право (Юрид. факультет Южно-Уральского гос. унта, 1-2 апреля 2010 г.) / Челябинск, 2010. - С. 234 - 238. - 0,4 пл.
7. Самарина O.A. Некоторые аспекты конституционного судопроизводства по вопросам права социального обеспечения // Норма. Закон. Законодательство. Право: материалы XII Всеросс. науч.-практ. конф. молодых ученых (22-24 апреля 2010 г., г. Пермь) / науч. ред. О.А.Кузнецова; Перм. гос. ун-т. Пермь, 2010. - С. 280-281.-0,2 пл.
8. Самарина O.A. К вопросу о деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в сфере права социального обеспечения // Пермский конгресс ученых-юристов: тез. докл. междунар. науч.-практ. конф. (г. Пермь, Перм. ун-т, 22 октября 2010 г.) / Пермь, 2010. С. 474 - 476. - 0,2 пл.
9. Самарина O.A. К вопросу о воздействии на законодательство о социальном обеспечении актов органов конституционного правосудия Российской Федерации / O.A. Самарина // ВУЗ. XXI век. / Зап.-Урал, ин-т экономики и права / Пермь, 2011. - Вып. 35. - С. 113 - 129. - 1,1 п.л.
10. Самарина O.A. О рассмотрении Конституционным Судом Республики Башкортостан обращений по вопросам социального обеспечения II Второй пермский конгресс ученых-юристов: матер, междунар. науч.-практ. конф. (г. Пермь, Перм. гос. нац. иссл. ун-т, 28-29 октября 2011 г.) / отв. ред. O.A. Кузнецова. - Пермь, 2011. - С. 273 - 274. - 0,2 п.л.
11. Самарина O.A. Нормы международного права в решениях конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации по
вопросам социального обеспечения И ВУЗ. XXI век / Зап.-Урал. ин-т экономики и права / Пермь, - 2012. - 1 (38). - С. 35 - 40. - 0,4 п.л.
12. Самарина O.A. О применении конституционными (уставными) судами субъектов РФ различных видов правовой аргументации при рассмотрении дел по вопросам социального обеспечения // Десятилетие нового Трудового кодекса России: материалы Всерос. науч.-практ. конф., 17 февр. 2012 г. / М-во образования и науки Рос. Федерации, ФГБОУ ВПО «Удмурт, гос. ун-т», Ин-т права, соц. упр. и безопасности /под общ. ред. В. С. Колеватовой; Ижевск, 2012. -С. 150-154 -0,3 пл.
13. Самарина O.A. О специфике конституционного судопроизводства в субъектах РФ при рассмотрении дел в области права социального обеспечения // Норма. Закон. Законодательство. Право: матер. XIV Всеросс. науч.-практ. конф. молодых ученых (Пермь, 26-28 апреля 2012 г.) / науч. ред. O.A. Кузнецова / Пермь, 2012. - С. 373 - 374. - 0,2 п.л.
14. Самарина O.A. Применение положений Трудового кодекса РФ в решениях конституционных (уставных) судов субъектов РФ И Трудовой кодекс Российской Федерации: проблемы теории и практики: матер, регион, научн.-практ. конф. (г. Пермь, Перм. гос. нац. иссл. ун-т, 11 мая 2012 г.) / отв. ред. Л.Ю.Бугров, Н.И. Гонцов; Перм. гос. нац. иссл. ун-т. - Пермь, 2012. - С. 23 - 26. — 0,2 п.л.
15. Самарина O.A. Об этапах развития и деятельности органов конституционного правосудия СССР и РФ в сфере права социального обеспечения // ВУЗ. XXI век / Зап.-Урал. ин-т экономики и права / Пермь, 2012. -№ 2 (39). - С. 39 - 49. - 0,7 п.л.
16. Самарина O.A. Состояние законодательства о социальном обеспечении субъектов РФ: общий анализ // Третий пермский конгресс ученых-юристов: матер, междунар. науч.-практ. конф. (г. Пермь, Перм. гос. нац. иссл. ун-т, 12 октября 2012 г.) / отв. ред. O.A. Кузнецова; Перм. гос. нац. иссл. ун-т. - Пермь, 2012. - С. 220 - 222. - 0,2 п.л.
17. Самарина O.A. Некоторые аспекты воздействия Конституционного Суда РФ на пенсионное законодательство // Теория и практика современной юридической науки: Тезисы научн.-практ. конф. студентов, аспирантов и преподавателей. 26 апреля 2013 года. - Ростов-на-Дону: ДЮИ, 2013. - С. 235 -236. - 0,2 п.л.
18. Самарина O.A. О соответствии уровней конституционного правосудия и законодательного регулирования в сфере права социального обеспечения // Норма. Закон. Законодательство. Право: материалы XV Всеросс. науч.-пракг. конф. молодых ученых (25-26 апреля 2013 г., г. Пермь) / науч. ред. О.А.Кузнецова; Перм. гос. нац. исслед. ун-т. Пермь, 2013. - С. 372 - 374. - 0,2 п.л.
19. Самарина O.A. О конституционном праве на социальное обеспечение в Российской Федерации // Тенденци розвитку науки трудового права та права сощального забезпечення. 36. наук, праць. Maтepiaли I м1жнар. наук.-практ. конф. (Кшв, 25-26 гаит. 2013 р.) / за ред. проф. M.I. 1ншина, проф. Н.М. Хуторян, доц. B.I. Щербини. - К.: Нша-Центр, 2013. - С. 593 - 598. - 0,3 п.л.
Подписано в печать 14.02.2014. Формат 60x84/16 Усл. печ. л. 1,35. Тираж - 150 экз. Заказ
Типография Пермского государственного национального исследовательского университета 614990. г. Пермь, ул. Букирева, 15
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Российское законодательство о социальном обеспечении и роль в его развитии конституционного (уставного) правосудия»
ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ МИНИСТЕРСТВА ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Пермский государственный национальный исследовательский университет»
На правах рукописи
Самарина Ольга Александровна
04201456774
РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О СОЦИАЛЬНОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ И РОЛЬ В ЕГО РАЗВИТИИ КОНСТИТУЦИОННОГО (УСТАВНОГО) ПРАВОСУДИЯ
Специальность 12.00.05 — трудовое право; право социального обеспечения
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент Васильева Юлия Валерьевна
Пермь 2013
Оглавление
Оглавление.......................................................................................................................2
Введение...........................................................................................................................3
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВОСУДИЯ В ОБЛАСТИ ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ..........13
1.1. Конституционное право на социальное обеспечение и его отражение в российском законодательстве о социальном обеспечении.................................13
1.2. Понятие и общая характеристика российского законодательства о социальном обеспечении........................................................................................22
1.3. Конституционный судебный контроль как средство соблюдения и защиты права на социальное обеспечение..........................................................................34
ГЛАВА 2. ВОЗДЕЙСТВИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ НА РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О СОЦИАЛЬНОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ...53
2.1. Решения Конституционного Суда РФ в области пенсионного законодательства.....................................................................................................53
2.2. Решения Конституционного Суда РФ в иных сферах законодательства о социальном обеспечении........................................................................................68
2.3. Основные способы воздействия актов Конституционного Суда РФ на законодательство о социальном обеспечении......................................................84
ГЛАВА 3. ВОЗДЕЙСТВИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ (УСТАВНЫХ) СУДОВ СУБЪЕКТОВ РФ НА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О СОЦИАЛЬНОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ В СУБЪЕКТАХ РФ.........................................................................99
3.1. Состояние законодательства о социальном обеспечении субъектов РФ...99
3.2. Значение решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ для законодательства о социальном обеспечении....................................................116
3.3. Особенности воздействия конституционного правосудия в субъектах РФ на законодательство о социальном обеспечении...............................................130
Заключение...................................................................................................................149
Список нормативных правовых актов.......................................................................155
Список актов судебной практики...............................................................................163
Список использованной литературы.........................................................................178
Введение
Актуальность темы исследования. Провозглашение Российской Федерации социальным государством в части первой статьи 7 Конституции РФ предопределяет обязанность государства обеспечивать социальную защиту своих граждан, для чего необходимо качественное социально-обеспечительное законодательство, соответствующее положениям Конституции РФ. Законодательство о социальном обеспечении является одной из наиболее динамично развивающихся сфер российского законодательства. Однако в процессе его формирования возникают различные дефекты - нестабильность, непоследовательность, противоречивость, отсутствие преемственности и др. Ошибки законодателя, непросчитанные социальные и экономические последствия социальных реформ, пренебрежение социально-экономическими реалиями и общественным мнением влекут за собой сильный негативный эффект для всего общества, служат одной из причин социальной нестабильности в государстве. Такая ситуация не может не тревожить: от успешных решений проблем реализации социальных прав граждан зависит общественное развитие и благополучие, безопасность и политическая стабильность общества.
Важная роль'в* формировании надлежащего качества федерального и регионального законодательства, обеспечения его единообразного понимания и применения отводится конституционному правосудию. Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ рассматривают значительное количество обращений, связанных с нарушениями прав граждан в сфере права социального обеспечения. Довольно часто органы конституционного правосудия выносят решения, касающиеся качества федерального и регионального законодательства о социальном обеспечении. В отсутствие долгосрочной стратегии развития законодательства о социальном обеспечении в текущей законотворческой деятельности все чаще возникают концептуальные ошибки, исправлять которые помогает конституционное правосудие.
■ !
Можно рассуждать о путях и пределах взаимовлияния судебной и законодательной власти, но бесспорно то, что в современных условиях конституционное правосудие стало едва ли не самым действенным средством защиты конституционных прав граждан в сфере социального обеспечения и совершенствования законодательства о социальном обеспечении.
В субъектах РФ эту задачу призваны решать конституционные (уставные) суды субъектов РФ. Статья 72 Конституции РФ определяет совместное ведение РФ и субъектов РФ в вопросах социальной защиты, включая социальное обеспечение. Ситуация, однако, осложняется тем, что законодательство о социальном обеспечении имеется во всех без исключения субъектах РФ, а конституционные (уставные) суды действуют лишь в 17 из них. При этом качество законодательной деятельности в большинстве регионов пока явно недостаточное, в то же время тенденция к децентрализации правового регулирования в социальной сфере проявляется все более отчетливо. Это дает основания ставить вопрос о необходимости осуществления конституционного правосудия во всех субъектах РФ не только как гарантии соблюдения и защиты прав граждан на социальное обеспечение, но и как средства обеспечения контроля за региональным нормотворчеством, согласованного развития федерального и регионального законодательства о социальном обеспечении.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является выявление роли конституционного правосудия в развитии законодательства о социальном обеспечении РФ и определение возможностей для наиболее эффективного воздействия конституционного правосудия на законодательство о социальном обеспечении в целях его совершенствования.
Поставленная'цель достигается путем решения ряда взаимосвязанных задач, наиболее существенными из которых являются:
- исследование понятия конституционного права на социальное обеспечение и его соотношения с субъективным правом на социальное обеспечение;
- общий анализ состояния законодательства о социальном обеспечении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, выявление проблем,
вызывающих необходимость судебного конституционного контроля в данной области;
- исследование актов судебной практики Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ с позиции их воздействия на законотворчество в сфере права социального обеспечения, выделение способов такого воздействия;
- выявление специфики и возможных преимуществ конституционного правосудия в субъектах РФ (включая доступ к такому правосудию, полномочия конституционных (уставных) судов субъектов РФ, правовую аргументацию, применяемую в решениях указанных судов, и др.), для повышения эффективности конституционного правосудия РФ с позиции его воздействия на законодательство о социальном обеспечении.
Методологическую основу исследования составили общенаучный диалектический метод познания, универсальные научные методы (системно-структурный, структурно-функциональный, статистический, методы анализа, синтеза), а также специальные юридические методы (историко-правовой; сравнительно-правовой, технико-юридический, метод правового моделирования).
Степень научной разработанности темы исследования. Диссертационные исследования, в которых частично рассматривались вопросы воздействия конституционного правосудия на законодательство о социальном обеспечении, относятся преимущественно к сфере конституционного права. В сфере права социального обеспечения этих вопросов эпизодически касались, например, В.А. Агафонов (2010), Д.С. Дресвянкин (2006), Е.В. Чупрова (1999) и др. В науке трудового права в той или иной мере проблемы воздействия конституционного правосудия на отраслевое законодательство затрагивали М.А. Жильцов (2011), A.B. Глухов (2009), И.В. Зобнина (1999) и др. Но комплексного исследования роли, конституционного правосудия в развитии российского законодательства о социальном обеспечении, включая его федеральный уровень и уровень субъектов РФ,' в правовой науке до сих пор не осуществлялось.
• W I - , ! Я • I Г1 Ii 1Г.
Теоретическую основу исследования составили научные труды ученых-правоведов по общей теории права, праву социального обеспечения, трудовому праву, конституционному праву и иным отраслевым наукам: С.А. Авакьяна, Е.Г. Азаровой, B.C. Аракчеева, М.В. Баглая, М.И. Байтина, В.М. Баранова, А.К. Безиной, A.J1. Благодир, Н.С. Бондаря, Л.Ю. Бугрова, М.О. Буяновой, Ю.В. Васильевой, Н.В. Витрука, H.A. Власенко, H.H. Вопленко, Г.А. Гаджиева, В.П. Галаганова, А.Г. Гатауллина, В.В. Гошуляка, Т.С. Гусевой, Е.А. Ершовой, М.Л. Захарова, В.Д. Зорькина, Т.В. Иванкиной, Р.И. Ивановой, С.А. Ивановой, Т.В. Кашаниной, Д.А. Керимова, С.И. Кобзевой, А.Н. Кокотова, В.А. Кряжкова, O.E. Кутафина, М.И. Кучмы, Л.В. Лазарева, Р.З. Лившица, М.В. Лушниковой, A.M. Лушникова, М.Н. Марченко, Е.Е. Мачульской, Т.К. Мироновой, М.А. Митюкова, H.A. Михалевой, A.B. Мицкевича, Т.Г. Морщаковой, С.Э. Несмеяновой, А.Ф. Нуртдиновой, C.B. Полениной, В.П. Реутова, В.Б. Савостьяновой, М.С. Саликова, Г.С. Скачковой, И.О. Снигиревой, H.A. Соколовой, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.А. Толстик, Э.Г. Тучковой, М.Ю. Федоровой, Т.Я. Хабриевой, О.С. Хохряковой, В.Ш. Шайхатдинова и др.
Проанализированы научные исследования в иных отраслях знаний: экономике, социологии, политологии и др.
Эмпирическая база исследования. Достоверность диссертационного исследования подтверждают акты судебной практики Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ, информация, содержащаяся в докладах государственных органов, материалах научных конференций, рекомендациях экспертов, статистические данные. Также исследована в полном объеме система источников права социального обеспечения. При подготовке работы использован опыт практической деятельности соискателя в органах социальной защиты населения.
Научная новизна исследования и положения, выноашые на защиту Научная новизна исследования состоит в том, что оно является первым в науке российского права социального обеспечения комплексным монографическим исследованием роли конституционного правосудия в развитии
российского законодательства о социальном обеспечении, включая его федеральный уровень и уровень субъектов РФ.
Основные выводы, характеризующие научную новизну исследования, отражены в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Сделан вывод о том, что защита конституционного права на социальное обеспечение путем конституционного судопроизводства на уровне РФ и субъектов РФ, а также субъектов РФ между собой происходит неравномерно. Обоснована необходимость обеспечения государством доступного конституционного судебного контроля законодательства о социальном обеспечении каждого субъекта РФ. Учитывая, что законодательные полномочия в данной области переданы в равной степени всем субъектам РФ, а конституционные (уставные) суды действуют лишь в некоторых из них, а также учитывая, что часть полномочий возлагается федеральными законами, законами субъектов РФ, иными нормативными правовыми актами на органы местного самоуправления, доказано, что уровни конституционного правосудия должны распространяться на все уровни правового регулирования. В противном случае гарантии реализации права граждан на социальное обеспечение не могут быть обеспечены в полной мере.
2. Среди полномочий Конституционного Суда РФ, имеющих непосредственное значение для совершенствования законодательства о социальном обеспечении, наиболее действенным средством обеспечения конституционности нормотворческой деятельности признан конституционный судебный контроль. Принципы, формулируемые Конституционным Судом РФ в процессе такого контроля, раскрывают смысл конституционных норм применительно к праву на социальное обеспечение, ограничивают свободу усмотрения законодателя при изменении правового регулирования в данной области, в том числе при передаче полномочий с одного уровня на другой, служат стабилизирующим фактором нормотворчества. Обоснована целесообразность закрепления указанных принципов в базовых федеральных законах о социальном обеспечении.
3. Выявлены способы воздействия актов Конституционного Суда РФ на законодательство о социальном обеспечении: признание оспариваемой нормы неконституционной (в т.ч. в части); формулирование правовых позиций различных видов; указание законодателю на необходимость устранения пробела в правовом регулировании; рекомендации законодателю по установлению дополнительного либо иного правового регулирования вопросов социального обеспечения; определение конституционных условий действия и применения норм. Все способы направлены на установление соответствия Конституции РФ законодательства о социальном обеспечении и могут применяться как по отдельности, так и в совокупности. Сделан вывод о том, что наиболее действенными для развития законодательства в сфере права социального обеспечения являются признание оспариваемой нормы неконституционной и формулирование правовых позиций Конституционного Суда РФ.
4. Обоснована необходимость создания в РФ единого социального пространства, которое понимается как территория государства, где проводится единая социальная политика и действуют единые минимальные нормы (стандарты) социального обеспечения, гарантируемые государством, в размере, обеспечивающем каждому человеку жизненный уровень, достаточный для поддержания его здоровья и благосостояния. Предложено закрепить принцип единства социального пространства, придать ему качества конституционности и общеобязательности в целях проведения Российской Федерацией и ее субъектами согласованной социальной политики.
Установлено, что в настоящее время основу данного понятия должен составлять принцип законодательного закрепления единых минимальных норм социального обеспечения (включая источники их финансирования и конкретные размеры), по отношению к каждому гражданину на территории РФ, которые не подлежат секвестру и не могут быть понижены органами государственной власти субъектов РФ. Обоснована целесообразность формирования единого социального пространства не только! в Российской Федерации, но и в союзном государстве Беларусь, СНГ и ЕврАзЭС в целях обеспечения достойного уровня жизни
граждан, содействия трудовой миграции, упрочения международных социально-экономических отношений.
5. Выявлены основные принципы, раскрывающие смысл конституционных норм применительно к праву на пенсионное обеспечение, которые предлагается закрепить законодательно: запрет вводить не имеющие объективного и разумного оправдания различия в пенсионных правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории; допустимость установления различий в условиях приобретения отдельными категориями граждан права на пенсию и реализации пенсионных прав, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им; установление минимального размера пенсии по старости на уровне, обеспечивающем возможность достойной жизни гражданина и осуществление им иных конституционных прав и свобод; доступность процедур, позволяющих гражданину своевременно и в полном объеме получить полагающуюся пенсию.
6. Многие дефекты законодательства, выявленные Конституционным Судом РФ, до сих пор не устранены. В то же время, есть все основания констатировать, что решения Конституционного Суда РФ и в этом случае оказывают значительное влияние на развитие пенсионного законодательства через: выявление пробелов, что стимулирует законодателя к скорейшему их устранению; формулирование принципов пенсионного обеспечения, раскрывающих смысл конституционных норм применительно к праву на пенсионное обеспечение; содействие формированию концепции развития пенсионного законодательства; устранение из законодательс�
