АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Самовольное строительство и его правовые последствия»
На правах рукописи
Шишканов Петр Андреевич
САМОВОЛЬНОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО И ЕГО ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ
Специальность: 12.00.03 - гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 9 ЯНВ 2С12
Москва-2012
005008050
Диссертация выполнена на кафедре гражданского права и процесса ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Научный руководитель: Слесарев Владимир Львович
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации
Официальные оппоненты: Челышев Михаил Юрьевич
доктор юридических наук, профессор
Мордасов Евгений Викторович
кандидат юридических наук
Ведущая организация
Московский государственный областной университет
Защита состоится « 03 » февраля 2012 г. в 13:00 на заседании диссертационного совета Д № 504.001.15 в Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, проспект Вернадского, д. 84,1-й учебный корпус, ауд. 2312.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Автореферат разослан « 26 » декабря 2011 г. Ученый секретарь
диссертационного совета
В.В. Зайцев
Актуальность темы диссертационного исследования. Проблема самовольного строительства затрагивает практически все сферы жизни современного общества. Градостроительные нарушения мешают экономическому развитию государства, несоблюдение строительных норм и правил может привести к человеческим трагедиям, точечная застройка свободной территории и параллельный снос, не всегда ветхого и аварийного, а иногда и абсолютно пригодного для проживания жилья, так или иначе, приводят к серьезным социальным конфликтам.
Перечисленные процессы не могут происходить в отрыве от правового регулирования, регламентирующего данные общественные отношения. Одной из правовых норм, регламентирующих эти отношения, является ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации, которая содержит понятие «самовольная постройка», а также называет возможные правовые последствия, возникающие после возведения самовольной постройки. Уникальность данной нормы права заключается в ее изначальной двойственности. С одной стороны, государство закрепляет отрицательное отношение к созданию самовольных построек в виде запрещения введения объекта самовольного строительства в гражданский оборот и наложения обязанности на самовольного застройщика сноса самовольной постройки. С другой стороны, государство предусматривает возможность легализации объекта самовольного строительства и введение его в гражданский оборот посредством признания права собственности на самовольную постройку.
Двойственная правовая природа регулирования общественных отношений, связанных с созданием самовольных построек, не является единственной проблемой. Помимо этого остается неопределенным и ряд других актуальных научных и практических вопросов. Во-первых, несмотря на частое употребление понятия «самовольное строительство» отсутствует правовая дефиниция данного явления. Во-вторых, противоположные по своей юридической природе правовые последствия самовольного строительства в виде сноса или признания объекта самовольного
строительства не оставляют возможного компромисса участникам данных правоотношений. В-третьих, законодательно не урегулированы многие особо важные вопросы: иной порядок признания права собственности на самовольную постройку, административный порядок сноса самовольной постройки, исковая давность требований о сносе и требований о признании права собственности на самовольную постройку.
Особую важность избранная тема приобретает сегодня, когда крупные города в своих административных границах практически полностью застроены и для будущего строительства необходимо изыскивать соответствующие территории. Исходя из этого, мегаполисы вынуждены расширяться путем освоения и присоединения новых земель для будущей застройки. С сожалением приходится констатировать тот факт, что иногда недобросовестные застройщики предпринимают попытки освобождения внутригородских земельных участков от уже построенных на них зданий, которые порой являются памятниками архитектуры. Одним из таких примеров можно назвать незаконный снос памятника архитектуры - дома Кольбе на улице Большая Якиманка в Москве 2 мая 2011 г. Другим негативным примером является факт нарушения прав и законных интересов граждан, вызвавший широкий общественный резонанс, при незаконном сносе домов в поселке «Речник» в 2010 г. Недавно принятое решение о расширении территории города Москвы может пополнить число прецедентов, связанных с нарушением прав в результате осуществления самовольного строительства.
Таким образом, проблема самовольного строительства является одной из сложных, неоднозначных и актуальных тем исследований, требующих комплексного научного подхода и анализа.
Объектом исследования является совокупность гражданско-правовых отношений, связанных с самовольным строительством и его правовыми последствиями, а также некоторые административно-правовые отношения, возникающие при осуществлении строительной деятельности. Кроме того, в
объект исследования настоящей работы вошли правоотношения, связанные с самовольным строительством в ряде стран СНГ.
Предметом исследования выступают нормы права, посредством которых происходит регулирование отношений, возникающих по поводу самовольного строительства и его правовых последствий, практика разрешения арбитражными судами и судами общей юрисдикции споров, касающихся самовольных построек, нормы административного права, регулирующие строительную деятельность, а также теоретические положения, посвященные проблемам самовольного строительства.
Цель и задачи исследования. Целью данной работы является комплексный анализ правовой природы самовольного строительства и его последствий, выявление особенностей данного правового института, анализ существующих проблем и пробелов в законодательном регламентировании правоотношений, связанных с самовольным строительством, подготовка научно-практических рекомендаций по совершенствованию законодательного регулирования правоотношений, возникающих при самовольном строительстве, а также соответствующей судебной практики.
Для достижения поставленной нами цели необходимо решить следующие задачи:
- проанализировать исторический опыт правового регулирования самовольного строительства;
- провести сравнительный анализ правового регулирования самовольного строительства и его правовых последствий на примере отечественного законодательства и ряда стран СНГ;
- исследовать современные научные концепции, а также судебную практику по проблеме самовольного строительства;
- сформулировать авторское понятие «самовольное строительство», отражающее правовую природу данного явления;
- выявить на основе анализа признаков дефиниции самовольной постройки недостатки правового регулирования и подготовить предложения
по соответствующему законодательному регулированию;
- определить возможность реализации правовых последствий самовольного строительства в административном порядке;
- исследовать сущность правовых последствий самовольного строительства как при признании права собственности на самовольную постройку, так и при ее сносе;
- рассмотреть возможность использования иных правовых последствий самовольного строительства в виде переноса самовольной постройки и передачи самовольной постройки в собственность публично-правовых образований.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды российских ученых-цивилистов дореволюционного, советского и современного периодов, в частности, Т.Е. Абовой, С.С. Алексеева, Д.И. Белиловского, М.И. Брагинского, И.Л. Брауде, С.И. Вильнянского, В.В. Витрянского, Б.М. Гонгало, В.П. Грибанова, A.M. Гуляева, Д.В. Дождева, В.В. Зайцева, О.С. Иоффе, А.Ю. Кабалкина, A.B. Копылова, Л.О. Красавчиковой, Е.А. Крашенинникова, В.Н. Литовкина, Д.И. Мейера, К.А. Митюкова, Т.Н. Нешатаевой, И.Б. Новицкого, Л.А. Новоселовой, И.А. Покровского, Б.В. Попова, В.А. Рясенцева, Е.Г. Самсоновой, П.И. Седугина, Б.М. Сейнароева, А.П. Сергеева, О.Ю. Скворцова, К.И. Скловского, В.Л. Слесарева, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, М.П. Третьякова, Л.В. Тумановой, Д.А. Фурсова, Л.И. Шевченко, Г.Ф. Шершеневича, М.К. Юкова, В.Ф. Яковлева.
Нормативно-правовую базу исследования составили положения Гражданского, Земельного, Жилищного, Градостроительного, Гражданско-процессуального, Арбитражно-процессуального кодексов Российской Федерации; другие федеральные законы Российской Федерации, в том числе положения Федерального закона от 21 июля 1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и Федерального закона от 17 ноября 1995 г. № 169-ФЗ
«Об архитектурной деятельности в Российской Федерации».
Методологической базой исследования являются общенаучные и специально-юридические методы: общенаучный диалектический метод познания, сравнительно-исторический метод, комплексный и системный анализ, правовое моделирование, сравнительно-правовой метод, нормативное, формально-логическое толкование норм права. Комплексный характер работы обусловлен требованиями сочетания коллизионного и сравнительно-правового методов анализа российского и зарубежного законодательства в области регулирования отношений, связанных с самовольным строительством и его последствиями.
Степень разработанности проблемы. В последнее время вопрос самовольного строительства привлекал внимание многих ученых-юристов. Так, например, в диссертациях М.М. Поповича, Е.А. Грызыхиной, О.В. Гумилевской рассматривается аспект приобретения права собственности на самовольную постройку. В исследовании A.B. Люшни изучается проблема признания права собственности на самовольную постройку. В диссертации A.B. Савиной проанализирован правовой режим самовольной постройки. Различные теоретические и практические аспекты данной темы рассматривались в отдельных научных публикациях. Вместе с тем, несмотря на возросшую актуальность, проблема самовольного строительства по-прежнему остается одной из малоизученных тем.
Научная новизна. Особенностью данного научного исследования является введение авторского понятия «самовольное строительство», проведение сравнительного правового анализа проблемы самовольного строительства в ряде стран СНГ, а также рассмотрение иных правовых последствий самовольного строительства в виде «переноса самовольной постройки» и «передачи самовольной постройки в собственность публично-правовых образований». Все это позволило предложить в качестве новых следующие положения:
1. В диссертации предлагается исходить из того, что самовольное
строительство - это деятельность по созданию нового объекта недвижимого имущества в виде самовольной постройки в результате строительства, реконструкции, пристройки, надстройки, перестройки капитального строения с существенным нарушением требований, установленных законом и нормативными правовыми актами.
2. Диссертантом предложено авторское понятие самовольной постройки - это недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, или с нарушениями указанного порядка, а также в случае возведения постройки на чужом земельном участке без согласия собственника этого земельного участка или без оформления соответствующих разрешений, а также недвижимое имущество, созданное на земельном участке, используемом не по целевому назначению.
3. По своей правовой природе самовольная постройка как вещь является недвижимым имуществом с ограниченным режимом владения, пользования и распоряжения. Ограниченность владения выражается в отсутствии у такого владения титула, пользования - в запрете эксплуатации не принятого в установленном порядке объекта, распоряжения - в запрете регистрации права собственности на самовольную постройку и совершения с ней каких-либо сделок.
4. В диссертации обосновано положение о том, что признание недвижимого имущества, прошедшего государственную регистрацию, самовольной постройкой со всеми вытекающими из этого последствиями допустимо лишь с одновременным оспариванием и признанием недействительным акта государственной регистрации титула на данное имущество.
5. При исследовании правовой природы существенных нарушений градостроительных и строительных норм и правил, следует рассматривать, во-первых, нарушения, возникшие при несоблюдении утвержденной градостроительной документации, во-вторых, нарушения, которые могут
привести к возникновению угрозы жизни, здоровью, имуществу граждан и юридических лиц, а также нарушения, вследствие которых может быть причинен вред окружающей среде.
6. В исследовании обосновывается, что рассмотрение требования о признании права собственности на самовольную постройку возможно в порядке судебного искового производства. Кроме судов общей юрисдикции и арбитражных судов указанные дела могут рассматривать и третейские суды. Вместе с тем необходимым элементом такого признания будет выдача государственным судом исполнительного листа, легитимирующего решение третейского суда.
7. В диссертационном исследовании сделан вывод о том, что сохранение объекта самовольного строительства возможно в результате переноса самовольной постройки на земельный участок, который находится в собственности или в ином вещном праве лица, осуществившего самовольное строительство.
Кроме того, самовольная постройка, созданная на земельном участке, принадлежащем государству или муниципальному образованию, может быть передана в собственность данного публично-правового образования при условии, что самовольный застройщик не возражает против данной передачи и ему будет компенсирована стоимость материала, из которого создан объект самовольного строительства.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры. Основные научные положения и выводы проведенного исследования нашли свое отражение в пяти опубликованных автором научных статьях.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что в диссертации получили дальнейшее развитие историко-правовые вопросы регулирования самовольного строительства. Исследован понятийный аппарат и предложено научное обоснование понятия «самовольное строительство», объединяющее в себе характеристики всех видов
деятельности, в результате которых создается объект самовольного строительства. Обращено внимание на соотношение таких терминов, как «жилище», «жилое помещение», «постройка», «строение». В работе проведен теоретически-правовой анализ правовых последствий самовольного строительства, исследована правовая природа юридических категорий «самовольная постройка» и «недвижимое имущество».
Наряду с этим результаты данной научной работы позволяют на основании принципов системного подхода применительно к рассмотренным общественным отношениям очертил, круг общих проблем, которые могут служить отправной точкой последующих исследований в данной области.
Практическая значимость. Материалы данного исследования могут быть использованы при разработке учебных курсов по гражданскому праву, гражданскому и арбитражному процессуальному праву, для подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих разного уровня, связанных по роду своей деятельности с вопросами самовольного строительства.
Структура работы и ее содержание обусловлены предметом исследования, а также его целью и основными задачами. Диссертация состоит из Введения, трех глав, включающих в себя девять параграфов, Заключения и Списка использованных источников и литературы.
Основное содержание работы
В Ведении обосновывается актуальность исследуемой темы, определяются предмет и объект исследования, целевая направленность и задачи, характеризуется научная новизна темы исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, обосновывается практическое значение полученных результатов и форм их использования.
Глава 1 «Правовая природа самовольного строительства» состоит из трех параграфов. В первом параграфе «История правового регулирования самовольного строительства и его правовых
последствий» исследуется вопрос зарождения и исторического развития самовольного строительства и его правовых последствий как в отечественном законодательстве, так и в ряде государств постсоветского пространства.
Самовольное строительство было известно со времен Древнего Рима. Несмотря на то что конкретные нормы римского частного права, определяющие самовольное строительство как самовольную постройку, отсутствовали, данное правовое явление регулировалось институтом «superficies solo cedit» - наследственное и отчуждаемое право пользования в течение длительного периода строением, возведенным на чужом земельном участке за плату.
Российское дореволюционное законодательство также широко применяло институт римского частного права «superficies solo cedit» посредством сохранения приоритета перехода самовольно возведенной постройки в собственность к новому собственнику земельного участка.
После октября 1917 г. в отечественном праве наметился отход от древнеримских постулатов. В советский период самовольное строительство рассматривалось как гражданское правонарушение, как административный проступок и как уголовное преступление. В компетенцию судов не входили вопросы о признании права собственности или сноса самовольной постройки; правовые последствия самовольно возведенных строений наступали исключительно на основании решений административных органов.
Современное отечественное гражданское законодательство не только расширило и закрепило новое понятие «самовольной постройки», но и регламентировало правовые последствия самовольного строительства в виде сноса или признания права собственности на самовольную постройку. Основанием для реализации правовых последствий самовольного строительства, за исключением добровольного сноса самовольной постройки, служит судебное решение.
В исследовании автор обращает особое внимание на то, что категория «самовольная постройка» закреплена и широко применяется также и на территории ряда стран постсоветского пространства. Бывшие союзные республики в этом аспекте следует условно разделить на три ввда. К первому относятся государства, в гражданском законодательстве которых «самовольная постройка» определена: и порождает такие же правовые последствия, как и в российском законодательстве, например, Кыргызская Республика, Республика Казахстан. Ко второму виду можно причислить страны, в законодательстве которых понятие «самовольная постройка» схоже с российским пониманием, но имеются некоторые принципиальные правовые отличия, например, Республика Армения. К третьему виду следует отнести государства, которые пошли собственным путем к раскрытию в правовых актах понятия и признаков самовольной постройки, например, Республика Беларусь.
Во втором параграфе «Создание объекта самовольного строительства» дается авторское понятие категории «самовольное строительство», объединяющее в себе характеристику всех видов деятельности, в результате которых может быть создан объект самовольного строительства: строительства, реконструкции, пристройки, надстройки, перестройки капитального строения и т.д.
Несмотря на то что термин «самовольное строительство» сегодня распространен, его официальное определение не закреплено в законодательстве и не представлено в правовой науке. Чаще всего данную категорию отождествляют с понятиями «самовольная постройка» или «незаконное строительство».
Помимо этого в юридической практике возникали сложности в признании объекта недвижимого имущества в качестве самовольной постройки после проведения без соответствующего разрешения работ по реконструкции, пристройки, надстройки или перестройки.
Таким образом, определение категории «самовольное строительство» в юридической науке и правовое закрепление ее в соответствующем
законодательстве наряду с категорией самовольной постройки является необходимым элементом механизма борьбы с самовольным строительством и его последствиями.
Предлагается исходить из того, что самовольное строительство — это деятельность по созданию нового объекта недвижимого имущества в виде самовольной постройки в результате строительства, реконструкции, пристройки, надстройки, перестройки капитального строения с существенным нарушением требований, установленных законом и нормативными правовыми актами.
Третий параграф «Виды самовольных построек» посвящен исследованию правовой природы двух юридических категорий: «самовольная постройка» и «недвижимое имущество», а также анализу видов таких объектов самовольного строительства, как жилой дом, строение и сооружение.
В основе раскрытия свойств дефиниции самовольной постройки лежит тесная правовая связь с недвижимым имуществом. По своей правовой природе самовольная постройка изначально является недвижимым имуществом с ограниченным правовым режимом владения, пользования и распоряжения.
Права собственности на самовольно возведенное строение могут быть внесены в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) только при наличии судебного решения о признании права собственности на самовольную постройку. До вынесения судебного решения самовольный застройщик ограничен во владении, пользовании и распоряжении самовольной постройкой, а также в совершении любых сделок с объектом самовольного строительства. Самовольная постройка не может быть объектом гражданских прав и, следовательно, не может выступать в качестве предмета гражданско-правовой сделки (купли-продажи, дарения, аренды, ипотеки и т.д.).
С нашей точки зрения, случаи использования в качестве предмета того или иного договора стройматериал, из которого изготовлена постройка,
представляют собой попытку обойти закон и реализовать незаконное строение в гражданском обороте. Сделка с объектом самовольного строительства будет являться ничтожной, поскольку она противоречит требованиям закона (ст. 168, п. 2 ст. 222 ГК РФ).
По мнению автора, отдельного рассмотрения заслуживают разновидности самовольных построек. Понятия «жилище» и «жилое помещение» часто обособляются, а также одна категория понимается через другую; в действительности это две разные дефиниции, которые не могут быть синонимами. Признаки жилого помещения не совпадают с признаками жилища, в частности обязательным признаком жилого помещения является его пригодность для постоянного проживания, жилище в свою очередь может использоваться для временного проживания.
Понятия «постройка» и «строение» можно расценивать как родовое обозначение тех объектов недвижимости, которые искусственно созданы на земельном участке и представляют собой результат строительной деятельности.
Глава 2 «Признаки самовольного строительства» представлена тремя параграфами. В первом параграфе «Создание постройки на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом» рассматривается один из признаков самовольного строительства, включающий земельный деликт.
Процедура выделения земельного участка является сложным комплексным многоэтапным процессом, и для того чтобы осуществить строительную деятельность и ввести в гражданский оборот «объект строительства», застройщику необходимо соблюсти установленную законом процедуру отведения земельного участка под строительство.
В Земельном кодексе Российской Федерации определен общий порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Следует обратить внимание, что законодатель в ст. 222 ГК РФ не закрепляет в
качестве одного из признаков самовольной постройки нарушение в самой процедуре отведения земельного участка.
По нашему мнению, такой признак, как «создание постройки на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом», раскрывает свойство самовольной постройки неполно. Это высказывание можно подкрепить тем, что в данном признаке самовольной постройки приоритет отдан только отрицанию процедуры отведения земельного участка под застройку, а значит, в этом аспекте нарушение земельных норм рассматривается только через один деликт.
Необходимо расширить данный признак самовольной постройки, включив в него нарушения, допущенные при самой процедуре выделения земельного участка для строительства, а также самовольного занятия чужого земельного участка путем возведения самовольной постройки на нем или использования земли без оформления соответствующего разрешения для этого. Также следует закрепить в приведенном признаке возможность правонарушения в виде возведения самовольной постройки на земельном участке, целевое назначение которого не предусматривает этого, так как в судебной практике данные случаи встречаются довольно часто.
В связи с этим предлагается, в частности, исходить из того, что самовольная постройка - это недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, или с нарушениями указанного порядка, а также в случае возведения постройки на чужом земельном участке без согласия собственника этого земельного участка или без оформления соответствующих разрешений, а также недвижимое имущество, созданное на земельном участке, используемом не по целевому назначению.
Во втором параграфе «Отсутствие необходимых разрешительных документов для строительства» исследуется правовая природа разрешительных документов на строительство.
Законодатель определяет разрешение на строительство в виде определенного документа, который должен подтвердить соответствие между двумя другими категориями - «проектной документацией» и «градостроительным планом земельного участка».
Необходимо подчеркнуть двойственную природу «разрешения на строительство», которая выражается в том, что, с одной стороны, оно представлено в виде некоего документа, выданного специально уполномоченными государственными органами и дающего застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства и другие работы. С другой стороны, разрешение на строительство - это документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка.
Помимо получения разрешения на строительство добросовестный застройщик также обязан получить разрешение на ввод постройки в эксплуатацию. Юридическая сущность такого документа, как разрешение на ввод объекта в эксплуатацию, заключается в том, что только он является единственным законным основанием для постановки на государственный учет построенного объекта капитального строительства, для внесения изменений в документы государственного учета реконструированного объекта капитального строительства.
Автор обращает внимание на то, что если земельный участок или само строение, над которым будут производиться работы, требующие разрешения, обременены арендными отношениями, то помимо всех необходимых разрешений требуется согласие арендодателя для проведения соответствующих работ.
Нами установлено, что процедура получения «разрешения на строительство» представляет собой целый комплекс мероприятий, начиная с установления соответствия предпроектных и проектных изысканий градостроительному плану земельного участка, непосредственно ввода объекта в эксплуатацию и заканчивая выдачей разрешения собственнику
земельного участка на проведение каких-либо капитальных работ.
Третий параграф «Создание объекта с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил» посвящен анализу оценочного понятия «существенные нарушения» и определению юридической сущности нарушения градостроительных норм и строительных правил.
По своей юридической сути «оценочные понятия» являются инструментом закрепления и передачи определенной информационной нагрузки в том или ином источнике права. Технические характеристики данного инструмента зависят как от законодателя, так и от правоприменителя. Законодатель сам должен определять смысл и значение того или иного оценочного понятия и тем самым очерчивать четкие рамки в понимании и создавать вектор направления в использовании оценочных понятий.
Оценочное понятие помимо юридической техники закрепления норм гражданского права выполняет функцию определенной меры, отображающей возможность признания объекта недвижимости в качестве самовольной постройки при условии нарушения градостроительных и строительных норм и правил.
Нарушения градостроительных норм и правил не имеют четкого отображения в градостроительных нормативных правовых актах. Часто градостроительные нарушения тесно связаны с нарушением иных норм, например гигиенических или противопожарных, которые используются в комплексе для признания объекта в качестве самовольной постройки и применения к нему последствий самовольного строительства. Среди встречаемых градостроительных нарушений можно выделить те, которые возможно исправить, и иные нарушения, которые исправить физически невозможно.
По мнению автора, правовая природа градостроительного нарушения заключается в том, что оно является следствием нарушения процедуры
получения разрешения на строительство и разрешения на ввод в эксплуатацию объекта, а также следствием других нарушений. Если застройщик добросовестно проходит все установленные процедуры и получает все необходимые разрешения, то формально объект не может иметь каких-либо градостроительных нарушений.
Нарушения строительных норм и правил возникают в результате несоблюдения требований в таких регламентах, как ГОСТы, СНиПы, тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т.д. Для констатации существенных нарушений строительных норм и правил необходимы специальные познания, применение которых отражается в результатах экспертизы.
Таким образом, диссертант приходит к выводу, что под существенными нарушениями градостроительных и строительных норм и правил следует рассматривать, во-первых, нарушения, возникшие при несоблюдении утвержденной градостроительной документации и требований, установленных строительными регламентами, во-вторых, нарушения, которые могут привести к возникновению угрозы жизни, здоровью, имуществу граждан и юридических лиц, а также нарушения, вследствие которых может быть причинен вред окружающей среде.
Глава 3 «Гражданско-правовые последствия самовольного строительства» включает в себя три параграфа. В параграфе «Признание права собственности на самовольную постройку» исследуется сущность правового последствия самовольного строительства, посредством которого происходит легализация самовольной постройки.
Законодательство содержит возможность полной легализации объектов самовольного строительства через судебное признание права собственности на самовольную постройку. Право собственности на самовольную постройку может быть признано за лицом, у которого в собственности или ином вещном праве находится земельный участок, где осуществлена постройка, при условии, что сохраненная самовольная постройка не нарушает права и
охраняемые законом интересы других лиц и не создает угрозу жизни и здоровью граждан.
Иск о признании права всегда направлен на установление наличия или отсутствия спорного правоотношения. Объектом признания права собственности выступает конкретная индивидуально-определенная вещь -самовольная постройка. Предметом признания права являются спорные правоотношения по поводу данной индивидуально-определенной вещи. В данном случае - это право собственности на самовольную постройку. Исходя из этого, в резолютивной части решения суда по делам о признании права собственности на самовольную постройку должно быть четко отмечено, какое право и на какой объект суд признает за истцом либо отказывает в признании.
Необходимо обратить внимание, что если характер спорных отношений предполагает выполнение каких-либо дополнительных действий помимо требования о признании права собственности на самовольную постройку, то в этом случае они должны стать предметом другого искового притязания, сопряженного в свою очередь с иском о признании права собственности.
Рассмотрение требования о признании права собственности на самовольную постройку возможно в порядке судебного искового производства. Кроме судов общей юрисдикции и арбитражных судов указанные дела могут рассматривать и третейские суды. Для этого выдача государственным судом исполнительного листа, легитимирующего решение третейского суда, должна стать необходимым элементом данного признания.
Истцом по иску о признании права собственности на самовольную постройку может быть лицо, осуществившее самовольное строительство, ответчиком, как правило, является лицо, которому принадлежит земельный участок, на котором осуществлено самовольное строительство.
На иск о признании права собственности на самовольную постройку, если такое требование не связано с восстановлением владения на вещь, срок
исковой давности не распространяется.
Во втором параграфе «Снос самовольной постройки» рассматривается правовая природа последствия самовольного строительства в виде уничтожения самовольной постройки, а именно ее сноса.
Закон предусматривает, что лицо, осуществившее самовольное строительство, должно исполнить снос самовольной постройки самостоятельно, иными словами - добровольно. Если самовольный застройщик не исполняет обязанность по сносу самовольной постройки, то тогда в силу вступает принудительная процедура сноса.
Однако в законе не указано правовое основание, которое должно лечь в основу реализации принудительного сноса самовольной постройки. Выяснилось, что данный пробел законодательного регулирования послужил основанием тому, что в какой-то период в нашей стране одновременно существовали два порядка сноса самовольных построек: снос на основании судебного решения и снос на основании решения административных органов. С нашей точки зрения, принудительный снос самовольной постройки возможен только на основании решения суда.
В самом широком смысле требование о сносе самовольной постройки мы предлагаем рассматривать как способ правовой защиты лица, чьи права или законные интересы нарушаются либо создается угроза их нарушению в результате создания самовольной постройки.
Объектом иска о сносе самовольной постройки является индивидуально-определенная вещь - самовольная постройка, при условии, что она создает каким-либо образом помеху во владении истцу либо нарушает или создает угрозу его правам, интересам или безопасности. Предметом иска о сносе будут права и законные интересы истца, которые нарушены созданием самовольной постройки.
Иск о сносе самовольной постройки может быть подан лицом, чьи права, интересы или безопасность нарушены созданным объектом самовольного строительства, а также соответствующим органом, в чью
компетенцию входит решение вопросов, связанных с самовольным строительством.
На требования о сносе самовольной постройки, если иное не вытекает из действующего законодательства, должен распространяться общий срок исковой давности. В тех случаях, когда особо ценные отношения требуют повышенной охраны, срок исковой давности, в том числе и в связи с существованием самовольной постройки, не должен применяться, например, когда самовольная постройка создает угрозу жизни и здоровью граждан.
В третьем параграфе «Иные правовые последствия самовольного строительства» предпринята попытка обосновать актуальность применения не предусмотренных законодательством правовых последствий самовольного строительства.
На наш взгляд, к объекту самовольного строительства может применяться более широкий круг правовых последствий, нежели снос и признание самовольной постройки.
Сохранение объекта самовольного строительства возможно в результате переноса самовольной постройки на земельный участок, который находится в собственности или в ином вещном праве лица, осуществившего самовольное строительство. Перенос самовольной постройки может быть осуществлен также на земельный участок, который будет отведен самовольному застройщику в установленном законом порядке.
Метод передвижки зданий не только облегчает архитектору его задачу, но, несомненно, окажет большое влияние также и на архитектурно-композиционные принципы перепланировки городов.
Иным актуальным последствием самовольного строительства является возможность передачи права собственности на самовольную постройку публично-правовым образованиям.
На сегодняшний день данное правовое последствие нашло отражение в нормативных правовых актах государств постсоветского пространства. Например, в Гражданском кодексе Кыргызской Республики в ч. 6 ст. 254-1
закреплено, что в исключительных случаях с учетом социально-экономической целесообразности самовольная постройка может быть передана в муниципальную собственность с возмещением расходов на постройку в размере, определенном судом. Аналогичное правовое последствие закреплено в п. 4 ст. 225 Гражданского кодекса Республики Казахстан.
Тщательно изучив данные правовые последствия самовольного строительства, автор утверждает, что самовольная постройка, созданная на земельном участке, принадлежащем государству или местному образованию, может быть передана в собственность данного публично-правового образования при условии, что самовольный застройщик не возражает против данной передачи и ему будет полностью компенсирована стоимость материала, из которого создан объект самовольного строительства.
В Заключении содержатся основные выводы, сделанные автором на основе всесторонне проведенного анализа заявленной в исследовании темы, а также предложен ряд теоретических и практических положений, способствующих разрешению правовых противоречий в проблеме самовольного строительства и его правовых последствий в российском законодательстве.
Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих публикациях:
В изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Шишканов П.А. Иск о признании права собственности на современном этапе // Юриспруденция. 2009. № 3. С. 93-99. - 0,3 пл.
2. Шишканов П.А. Некоторые теоретико-правовые аспекты самовольного строительства в XXI веке // Современное право. 2010. № 4. С. 101-104,-0,4 п.л.
3. Шишканов П.А. Создание самовольной постройки на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом
и иными правовыми актами // Юриспруденция. 2010. № 4. С. 87-94. - 0,6 п.л.
4. Шишканов П.А. Иск о признании права собственности на самовольную постройку // Право и образование. 2010. № 7. С. 144-121. -0,5 п.л.
В иных изданиях:
1. Шишканов П.А. Гражданско-правовые последствия самовольного строительства в современной России // Право и современность: Сборник научно-практических статей. Вып. 4. Ч. 1. Саратов, 2009. С. 170-176. -0,2 п.л.
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Шишканов Петр Андреевич
Тема диссертационного исследования «Самовольное строительство и его правовые последствия»
Научный руководитель: Слесарев Владимир Львович -доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации
Изготовление оригинал-макета Шишканов Петр Андреевич
Подписано в печать: 26.12.11
Объем: 1,5 усл.п.л. Тираж: 100 экз. Заказ № 7032 Отпечатано в типографии «Реглет» 119526, г. Москва, Проспект Вернадского д.39 (495) 363-78-90; www.reglet.ru
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Самовольное строительство и его правовые последствия»
61 12-12/377
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение
высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»
Шишканов Петр Андреевич
САМОВОЛЬНОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО И ЕГО ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ
Специальность: 12.00.03 - гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
ДИССЕРТАЦИЯ
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации Слесарев Владимир Львович
На правах рукописи
Москва-2012
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение......................................................................................3
Глава 1. Правовая природа самовольного строительства.........................11
§1.1. История правового регулирования самовольного строительства
и его правовых последствий.....................................................11
§ 1.2. Создание объекта самовольного строительства.....................34
§ 1.3. Виды самовольных построек.............................................49
Глава 2. Признаки самовольного строительства....................................70
§ 2.1. Создание постройки на земельном участке, не отведенном для
этих целей в порядке, установленном законом......................................70
§ 2.2. Отсутствие необходимых разрешительных документов для
строительства..............................................................................93
§ 2.3. Создание объекта с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил................................111
Глава 3. Гражданско-правовые последствия самовольного строительства.....133
§3.1. Признание права собственности на самовольную постройку... 133
§ 3.2. Снос самовольной постройки..........................................157
§ 3.3. Иные правовые последствия самовольного строительства......176
Заключение................................................................................192
Список использованных источников и литературы..............................195
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования. Проблема самовольного строительства затрагивает практически все сферы жизни современного общества. Градостроительные нарушения мешают экономическому развитию государства, несоблюдение строительных норм и правил может привести к человеческим трагедиям, точечная застройка свободной территории и параллельный снос, не всегда ветхого и аварийного, а иногда и абсолютно пригодного для проживания жилья, так или иначе, приводят к серьезным социальным конфликтам.
Перечисленные процессы не могут происходить в отрыве от правового регулирования, регламентирующего данные общественные отношения. Одной из правовых норм, регламентирующих эти отношения, является ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации, которая содержит понятие «самовольная постройка», а также называет возможные правовые последствия, возникающие после возведения самовольной постройки. Уникальность данной нормы права заключается в ее изначальной двойственности. С одной стороны, государство закрепляет отрицательное отношение к созданию самовольных построек в виде запрещения введения объекта самовольного строительства в гражданский оборот и наложения обязанности на самовольного застройщика сноса самовольной постройки. С другой стороны, государство предусматривает возможность легализации объекта самовольного строительства и введение его в гражданский оборот посредством признания права собственности на самовольную постройку.
Двойственная правовая природа регулирования общественных отношений, связанных с созданием самовольных построек, не является единственной проблемой. Помимо этого остается неопределенным и ряд других актуальных научных и практических вопросов. Во-первых, несмотря на частое употребление понятия «самовольное строительство» отсутствует правовая дефиниция данного явления. Во-вторых, противоположные по
своей юридической природе правовые последствия самовольного строительства в виде сноса или признания объекта самовольного строительства не оставляют возможного компромисса участникам данных правоотношений. В-третьих, законодательно не урегулированы многие особо важные вопросы: иной порядок признания права собственности на самовольную постройку, административный порядок сноса самовольной постройки, исковая давность требований о сносе и требований о признании права собственности на самовольную постройку.
Особую важность избранная тема приобретает сегодня, когда крупные города в своих административных границах практически полностью застроены и для будущего строительства необходимо изыскивать соответствующие территории. Исходя из этого, мегаполисы вынуждены расширяться путем освоения и присоединения новых земель для будущей застройки. С сожалением приходится констатировать тот факт, что иногда недобросовестные застройщики предпринимают попытки освобождения внутригородских земельных участков от уже построенных на них зданий, которые порой являются памятниками архитектуры. Одним из таких примеров можно назвать незаконный снос памятника архитектуры - дома Кольбе на улице Большая Якиманка в Москве 2 мая 2011 г. Другим негативным примером является факт нарушения прав и законных интересов граждан, вызвавший широкий общественный резонанс, при незаконном сносе домов в поселке «Речник» в 2010 г. Недавно принятое решение о расширении территории города Москвы может пополнить число прецедентов, связанных с нарушением прав в результате осуществления самовольного строительства.
Таким образом, проблема самовольного строительства является одной из сложных, неоднозначных и актуальных тем исследований, требующих комплексного научного подхода и анализа.
Объектом исследования является совокупность гражданско-правовых отношений, связанных с самовольным строительством и его правовыми
4
последствиями, а также некоторые административно-правовые отношения, возникающие при осуществлении строительной деятельности. Кроме того, в объект исследования настоящей работы вошли правоотношения, связанные с самовольным строительством в ряде стран СНГ.
Предметом исследования выступают нормы права, посредством которых происходит регулирование отношений, возникающих по поводу самовольного строительства и его правовых последствий, практика разрешения арбитражными судами и судами общей юрисдикции споров, касающихся самовольных построек, нормы административного права, регулирующие строительную деятельность, а также теоретические положения, посвященные проблемам самовольного строительства.
Цель и задачи исследования. Целью данной работы является комплексный анализ правовой природы самовольного строительства и его последствий, выявление особенностей данного правового института, анализ существующих проблем и пробелов в законодательном регламентировании правоотношений, связанных с самовольным строительством, подготовка научно-практических рекомендаций по совершенствованию законодательного регулирования правоотношений, возникающих при самовольном строительстве, а также соответствующей судебной практики.
Для достижения поставленной нами цели необходимо решить следующие задачи:
- проанализировать исторический опыт правового регулирования самовольного строительства;
- провести сравнительный анализ правового регулирования самовольного строительства и его правовых последствий на примере отечественного законодательства и ряда стран СНГ;
- исследовать современные научные концепции, а также судебную практику по проблеме самовольного строительства;
- сформулировать авторское понятие «самовольное строительство», отражающее правовую природу данного явления;
- выявить на основе анализа признаков дефиниции самовольной постройки недостатки правового регулирования и подготовить предложения по соответствующему законодательному регулированию;
- определить возможность реализации правовых последствий самовольного строительства в административном порядке;
- исследовать сущность правовых последствий самовольного строительства как при признании права собственности на самовольную постройку, так и при ее сносе;
- рассмотреть возможность использования иных правовых последствий самовольного строительства в виде переноса самовольной постройки и передачи самовольной постройки в собственность публично-правовых образований.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили
труды российских ученых-цивилистов дореволюционного, советского и современного периодов, в частности, Т.Е. Абовой, С.С. Алексеева, Д.И. Белиловского, М.И. Брагинского, И.Л. Брауде, С.И. Вильнянского, В.В. Витрянского, Б.М. Гонгало, В.П. Грибанова, A.M. Гуляева, Д.В. Дождева, В.В. Зайцева, О.С. Иоффе, А.Ю. Кабалкина, A.B. Копылова, Л.О. Красавчиковой, Е.А. Крашенинникова, В.Н. Литовкина, Д.И. Мейера, К.А. Митюкова, Т.Н. Нешатаевой, И.Б. Новицкого, Л.А. Новоселовой, И.А. Покровского, Б.В. Попова, В.А. Рясенцева, Е.Г. Самсоновой, П.И. Седугина, Б.М. Сейнароева, А.П. Сергеева, О.Ю. Скворцова, К.И. Скловского, ВЛ. Слесарева, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, М.П. Третьякова, Л.В. Тумановой, Д.А. Фурсова, Л.И. Шевченко, Г.Ф. Шершеневича, М.К. Юкова, В.Ф. Яковлева.
Нормативно-правовую базу исследования составили положения Гражданского, Земельного, Жилищного, Градостроительного, Гражданско-процессуального, Арбитражно-процессуального кодексов Российской Федерации; другие федеральные законы Российской Федерации, в том числе положения Федерального закона от 21 июля 1997 № 122-ФЗ «О
б
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и Федерального закона от 17 ноября 1995 г. № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации».
Методологической базой исследования являются общенаучные и специально-юридические методы: общенаучный диалектический метод познания, сравнительно-исторический метод, комплексный и системный анализ, правовое моделирование, сравнительно-правовой метод, нормативное, формально-логическое толкование норм права. Комплексный характер работы обусловлен требованиями сочетания коллизионного и сравнительно-правового методов анализа российского и зарубежного законодательства в области регулирования отношений, связанных с самовольным строительством и его последствиями.
Степень разработанности проблемы. В последнее время вопрос самовольного строительства привлекал внимание многих ученых-юристов.
Так, например, в диссертациях М.М. Поповича1, Е.А. Грызыхиной2, О.В.
_) ^
Гумилевской рассматривается аспект приобретения права собственности на самовольную постройку. В исследовании A.B. Люшни4 изучается проблема признания права собственности на самовольную постройку. В диссертации A.B. Савиной5 проанализирован правовой режим самовольной постройки. Различные теоретические и практические аспекты данной темы рассматривались в отдельных научных публикациях. Вместе с тем, несмотря на возросшую актуальность, проблема самовольного строительства по-прежнему остается одной из малоизученных тем.
Научная новизна. Особенностью данного научного исследования
1 См.: Попович М.М. Приобретение права собственности в гражданском праве: дис... канд. юрид. наук. Рязань, 2002.
2 См.: Грызыхина Е.А. Приобретение права собственности на вновь возведенный объект недвижимости: дис... канд. юрид. наук. Омск, 2004.
3 См.: Гумилевская О.В. Основания признания права собственности на самостоятельную постройку: дис... канд. юрид. наук. Краснодар, 2008.
4 См.: Люшня A.B. Признание права собственности как способ защиты гражданских прав: дис... канд. юрид. наук. М., 2005.
5 См.: Савина A.B. Правовой режим самовольной постройки: дис... канд. юрид. наук. Самара, 2010.
является введение авторского понятия «самовольное строительство», проведение сравнительного правового анализа проблемы самовольного строительства в ряде стран СНГ, а также рассмотрение иных правовых последствий самовольного строительства в виде «переноса самовольной постройки» и «передачи самовольной постройки в собственность публично-правовых образований». Все это позволило предложить в качестве новых следующие положения:
1. В диссертации предлагается исходить из того, что самовольное строительство - это деятельность по созданию нового объекта недвижимого имущества в виде самовольной постройки в результате строительства, реконструкции, пристройки, надстройки, перестройки капитального строения с существенным нарушением требований, установленных законом и нормативными правовыми актами.
2. Диссертантом предложено авторское понятие самовольной постройки - это недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, или с нарушениями указанного порядка, а также в случае возведения постройки на чужом земельном участке без согласия собственника этого земельного участка или без оформления соответствующих разрешений, а также недвижимое имущество, созданное на земельном участке, используемом не по целевому назначению.
3. По своей правовой природе самовольная постройка как вещь является недвижимым имуществом с ограниченным режимом владения, пользования и распоряжения. Ограниченность владения выражается в отсутствии у такого владения титула, пользования - в запрете эксплуатации не принятого в установленном порядке объекта, распоряжения - в запрете регистрации права собственности на самовольную постройку и совершения с ней каких-либо сделок.
4. В диссертации обосновано положение о том, что признание недвижимого имущества, прошедшего государственную регистрацию,
самовольной постройкой со всеми вытекающими из этого последствиями допустимо лишь с одновременным оспариванием и признанием недействительным акта государственной регистрации титула на данное имущество.
5. При исследовании правовой природы существенных нарушений градостроительных и строительных норм и правил следует рассматривать, во-первых, нарушения, возникшие при несоблюдении утвержденной градостроительной документации, во-вторых, нарушения, которые могут привести к возникновению угрозы жизни, здоровью, имуществу граждан и юридических лиц, а также нарушения, вследствие которых может быть причинен вред окружающей среде.
6. В исследовании обосновывается, что рассмотрение требования о признании права собственности на самовольную постройку возможно в порядке судебного искового производства. Кроме судов общей юрисдикции и арбитражных судов указанные дела могут рассматривать и третейские суды. Вместе с тем необходимым элементом такого признания будет выдача государственным судом исполнительного листа, легитимирующего решение третейского суда.
7. В диссертационном исследовании сделан вывод о том, что сохранение объекта самовольного строительства возможно в результате переноса самовольной постройки на земельный участок, который находится в собственности или в ином вещном праве лица, осуществившего самовольное строительство.
Кроме того, самовольная постройка, созданная на земельном участке, принадлежащем государству или муниципальному образованию, может быть передана в собственность данного публично-правового образования при условии, что самовольный застройщик не возражает против данной передачи и ему будет компенсирована стоимость материала, из которого создан объект самовольного строительства.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и
9
одобрена на заседании кафедры. Основные научные положения и выводы проведенного исследования нашли свое отражение в пяти опубликованных автором научных статьях.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что в диссертации получили дальнейшее развитие историко-правовые вопросы регулирования самовольного строительства. Исследован понятийный аппарат и предложено научное обоснование понятия «самовольное строительство», объединяющее в себе характеристики всех видов деятельности, в результате которых создается объект самовольного строительства. Обращено внимание на соотношение таких терминов, как «жилище», «жилое помещение», «постройка», «строение». В работе проведен теоретически-правовой анализ правовых последствий самовольного строительства, исследована правовая природа юридических категорий «самовольная постройка» и «недвижимое имущество».
Наряду с этим результаты данной научной работы позволяют на основании принципов системного подхода применительно к рассмотренным общественным отношениям очертить круг общих проблем, которые могут служить отправной точкой последующих исследований в данной области.
Практическая значимость. Материалы данного исследования могут быть использованы при разработке учебных курсов по гражданскому праву, гражданскому и ар�
