АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Система правовых ограничений государственной власти в современной России»
005007699
На правах рукописи
ВЫРЛЕЕВА-БАЛАЕВА Ольга Сергеевна
СИСТЕМА ПРАВОВЫХ ОГРАНИЧЕНИЙ ОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ ТЕОРЕТИКО-ИНСТРУМЕНТАЛЬНЫЙ И СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ
12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 2 ЯНВ 2012
Казань-2012
005007699
Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Тольяттинский государственный университет»
Научный руководитель - Малько Александр Васильевич
доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ
Официальные оппоненты: Беляев Валерий Петрович
доктор юридических наук, профессор; Горшунов Денис Николаевич
кандидат юридических наук, доцент
Ведущая организация - Сибирский федеральный
университет
Защита состоится «26» января 2012 г. в 13 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.081.26 при Федеральном государственном автономном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Казанский (Приволжский) федеральный университет» по адресу: 420008, г. Казань, ул. Кремлёвская, д. 18, ауд. 335.
С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке им. Н.И. Лобачевского Казанского (Приволжского) федерального университета.
Автореферат разослан декабря 2011 г.
Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент
Г.Р. Хабибуллина
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Социальная практика не раз уже доказала тот факт, что государственная власть способна не только на позитивные действия, создающие благоприятные условия для развития общества, но и на различные злоупотребления, негативные действия. В этой связи по причине выбранного политического курса на строительство в России правового государства ограничение власти в настоящее время приобретает огромную значимость, выступая в качестве реального способа повышения эффективности реализации властных полномочий. Между тем в отношении государства, его органов и должностных лиц средства правового ограничения применялись и применяются пока не системно. Такое положение дел сложилось как следствие длительного периода в российской истории, когда власть монарха, а затем советской партийной номенклатуры не была ограничена ни конституцией, ни представительным органом власти, ни гражданским обществом. Право служило интересам государства, предоставляя ему неограниченную власть.
Возможность изменения сложившейся ситуации возникла при переходе к современному конституционному строю, однако отказаться от менталитета, формировавшегося веками, оказалось тяжело. До сих пор многие аспекты проблемы ограничения властных полномочий государства остаются неразработанными. Особенно остро стоит вопрос ответственности представителей государственной власти. Ряд норм российского права, закрепляющих обязанности, запреты и иные ограничения для чиновников, не обеспечены санкциями, что делает их декларативными, не позволяет выполнять свои функции. В том же случае, когда санкция существует, применить ее бывает сложно, срабатывает фактор взаимопомощи должностных лиц и правонарушение остается безнаказанным. Более того, отсутствует именно система правовых ограничений государственной власти.
Таким образом, власть осуществляется не столько в интересах общества, сколько удовлетворяет потребности бюрократии, что противоречит ее сущности как демократической власти.
Стремясь к построению правового государства, необходимо обеспечить связанность власти правом, приоритет прав личности, верховенство закона, подлинное разделение власти с использованием эффективной системы сдержек и противовесов, а также неотвратимость
ответственности представителей власти за совершенные правонарушения. Начать целесообразно с формирования Концепции правовой политики Российской Федерации в сфере ограничения государственной власти.
Понятие «правовая политика» не новое в теории права. Учеными исследуются принципы и приоритеты правовой политики, показатели ее эффективности, цели. Разработаны отраслевые направления правовой политики. Однако правовая политика России в сфере ограничения государственной власти до сих пор не рассматривалась.
Концепция правовой политики как программный документ, закрепляющий наиболее общие стратегические направления развития правовой системы и совершенствования механизма правового регулирования, в Российской Федерации до сих пор ни разу не принималась. Существует только ее проект. Утверждение такого документа на государственном уровне позволило бы сделать действия органов власти, должностных лиц согласованными и направленными на достижение единых целей. Без формирования системной и научно обоснованной правовой политики ограничения государственной власти не может быть эффективной борьбы с коррупцией. Поэтому осмысление основных направлений, целей и способов реализации такой политики является актуальным в данный период развития нашего государства.
Научная и практическая значимость работы. Работа направлена на выстраивание системы правовых ограничений государственной власти в современной России. Рассматриваются проблемы формирования правового режима ограничения государственной власти, определяются понятия государственной власти, правовых ограничений государственной власти, правовой политики в сфере ограничения государственной власти. Анализируются цели, меры и условия применения таких ограничений. Обосновывается потребность проведения правовой политики в сфере ограничения государственной власти. Таким образом, научная значимость работы состоит в том, что автор вносит посильный вклад в дело разрешения актуальных проблем юридической науки. В частности, развивается теория правового государства, гражданского общества, правовых ограничений, с помощью которых государственная власть может стать ответственной и эффективной.
Практическая значимость работы состоит в том, что в диссертации аргументируются конкретные предложения по формированию системы правовых ограничений российской государственной власти в рам-
ках соответствующей правовой политики. Результаты работы могут применяться в деятельности органов всех ветвей власти, использоваться в правотворчестве и правоприменении, при подготовке научной и учебной литературы.
Результаты исследования применимы также в учебном процессе при изучении теории государства и права, а также специально-отраслевых и других юридических дисциплин.
Степень разработанности проблемы. В теории государства и права имеется достаточно обширный объем знаний, посвященных общему понятию государственной власти, ее признакам, функциям; характеристике понятия «правовые ограничения», отдельным видам ограничений, а также вопросам формирования правовой политики Российской Федерации в различных сферах.
Исследуемым вопросам посвящены работы таких дореволюционных русских юристов, как H.A. Гредескул, И.А. Ильин, Б.А. Кистяков-ский, Н.М. Коркунов, С.А. Котляровский, С.А. Муромцев, П.И. Новгородцев, Л.И. Петражицкий, B.C. Соловьев, П.А. Сорокин, Г.Ф. Шер-шеневич.
Государственная власть, ее сущность и понятие исследовалась такими представителями юридической науки как В.Н. Амелин, М.А. Аржанов, М.И. Байтин, Д.Н. Бахрах, А.И. Бобылев, A.M. Витченко, A.A. Воротников, Ю.А. Дмитриев, И.А. Иванников, В.Т. Кабышев, Т.В. Калитанова, А.И. Коваленко, В.В. Лазарев, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, И.С. Меленчук, Т.В. Милушева, В.И. Радченко, В.В. Рачин-ский, К.А. Солодухин, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, О.И. Цыбу-левская, А.Ф. Черданцев, В.Е. Чиркин и др.
Важное значение для осмысления понятия «правовые ограничения» и изучения различных видов правовых ограничений имеют работы С. С. Алексеева, И.Н. Барцица, Н.С. Бондаря, А.Г. Братко, H.B. Birrpy-ка, А.М. Витченко, И.А. Гдалевич, М.В. Глигич-Золотаревой, Л.И. Глухарева, Н.М Добрынина, А.Д. Дрозда, В.А. Затонского, А.Ф. Квитко, Д.А. Керимова, Д.Н. Козака, АН. Кокотова, И.А. Конюховой, Б.С. Крылова A.B. Малько, И.М. Приходько, Ф.М. Раянова, В.А. Сапуна, H.H. Семенюты, В.Д. Сорокина, Р.Л. Хачатурова, Р.В. Шагиевой, Б.С. Эбзеева и др.
Отдельным вопросам правовой политики уделяли внимание A.C. Автономов, С.С. Алексеев, С.Ф. Афанасьев, М.И. Байтин, В.П. Беляев, Е.В. Вавилин, В.Ю. Ветютнев, H.H. Вопленко, Д.Н. Горшунов, В.А.
Затонский, И.А. Иванников, Н.В. Исаков, С.А. Комаров, А.П. Коробова, Ю.А. Крохина, Д.А. Липинский, H.A. Лопашенко, В.Я. Любашиц, А.П. Мазуренко, A.B. Малько, Н.И. Матузов, B.C. Нерсесянц, В.В. Нырков, A.A. Павлушина, М.П. Петров, A.C. Полешша, О.Ю. Рыбаков, В.Н. Сишоков, К.А. Струсь, В.М. Сырых, Д.Ю. Шапсугов, К.В. Шундиков, А.И. Экимов и др.
Проблемам диссертадионной работы посвящены исследования ряда зарубежных авторов, как классиков правовой и политической мысли (Аристотеля, Платона, Ж. Бодена, И. Канта, Дж. Локка, Ш.Л. Монтескье, В. Гумбольдта), так и наших современников (В. Блоу, Д.Н. Мура, А.Е. Дика Ховарда, А. Шайо).
Высоко оценивая труды российских и зарубежных ученых, необходимо отметить, что комплексный анализ системы правовых ограничений государственной власти на монографическом, в том числе диссертационном уровне в правоведении не проводился.
Объект п предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи и по поводу формирования и реализации системы правовых ограничений государственной власти в современной России. Предметом работы выступают закономерности, связанные с выстраиванием системы правовых ограничений, предназначенных для субъектов, наделенных государственно-властными полномочиями.
Цель и задачи исследования. Целью исследования выступает системный общетеоретический анализ сущности и юридической природы правовых ограничений государственной власти для недопущения злоупотребления ею.
Достижение указанной цели обусловило необходимость постановки и решения следующих задач:
- сформулировать дефиницию государственной власти;
- проанализировать признаки государственной власти, отличающие ее от других видов власти;
- разработать понятие правовых ограничений государственной власти;
- выделить элементы системы правовых ограничений государственной власти;
- выявить и исследовать значение прав человека и гражданина как ограничивающего фактора для государственной власти;
- обосновать место принципа разделения власти и системы сдержек и противовесов в формировании системы правовых ограничений государственной власти;
- установить роль федерализма в системе правовых ограничений государственной власти;
- рассмотреть проблемы применения принципа верховенства закона в российской правовой действительности;
- исследовать проблемы взаимной ответственности государства в целом, государственных органов, их должностных лиц и личности;
- провести теоретическое осмысление целей, принципов и приоритетов правовой политики в сфере ограничения государственной власти;
- выработать основные направления правовой политики в названной сфере.
Методологическая и теоретическая основы диссертации.
При исследовании автором использовались как общенаучные, так и специальные, частноправовые методы.
Основополагающим методом познания правовой действительности в ходе работы был избран диалектический подход, раскрывающий закономерности взаимосвязи и развития явлений. Наряду с этим методом в исследовании применяются и другие общенаучные методы: системный, исторический, логический, анализ и синтез.
При изучении отдельных вопросов применялись инструментальный, формально-юридический методы, которые позволили выработать рекомендации по совершенствованию правовых актов Российской Федерации в рамках проведения правовой политики в сфере ограничения государственной власти.
При анализе теоретической и нормативной базы, различных точек зрения применялся метод сравнительного правоведения. Метод моделирования был полезен автору для создания идеальных моделей регулирования общественных отношений при эффективном использовании мер ограничения государственной власти.
Теоретической осповой настоящей работы послужили специальная юридическая литература, научные разработки по общей теории права, истории, философии и т.д. Автор, в частности, опирался на труды ученых, разрабатывающих вопросы сущности государственной власти, понятия и системы правовых ограничений, учения о правовой политике (С.С. Алексеев, М.И. Байтин, А.Г. Братко, A.M. Витченко,
Н.М Добрынин, В.А. Затонский, И.А. Иванников, Т.В. Калитанова, В.В. Лазарев, Д.А. Липинский, А.В. Малько, Н.И. Матузов, И.С. Ме-ленчук, Т.В. Милушева, Ф.М. Раянов, О.Г. Румянцев, К.А. Солодухин, Р.Л. Хачатуров, В.Е. Чиркин и др.)
Эмпирическая основа исследования. Работа над диссертацией проводилась на основе изучения обширного нормативно-правового материала для создания всесторонней картины закрепления средств и способов правового ограничения государственной власти в действующем законодательстве. Анализу были подвергнуты правовые акты различной юридической силы, прежде всего - Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, иные общефедеральные нормативные акты, а также законодательные акты субъектов Российской Федерации. В работе особое внимание было уделено источникам права ряда зарубежных государств.
Научная новизна работы определяется самой постановкой проблемы, а также намеченными задачами и заключается в том, что впервые в рамках общей теории права предпринята попытка комплексного монографического исследования системы правовых ограничений в отношении органов государственной власти в целях недопущения злоупотребления ею.
Обоснована необходимость ограничения государственной власти, заключения ее в надежные правовые рамки. Исследуются различные формы политико-правовых ограничений в российской правовой системе, и делается вывод о необходимости их комплексного использования через формирование правового режима ограничения государственной власти.
Формулируются авторские выводы и подходы, вносящие определенный вклад в исследование проблем выстраивания системы правовых ограничений государственной власти. В частности, это позволило выделить первичные и вторичные (комплексные) правовые ограничения, что вооружает законодателя и правоприменителя более обширным арсеналом средств и способов для контроля за деятельностью чиновничьего аппарата.
Специфика диссертации состоит в интеграции разработок о роли и сущности таких правовых ограничений государственной власти, как права человека и гражданина, разделение власти, федерализм, верховенство закона и взаимная ответственность государства и личности.
Применяя системный подход к исследованию правовых ограничений, в работе даются рекомендации по их наиболее эффективному применению.
Обосновываются соответствующие современным реалиям предложения, направленные на совершенствование механизма обеспечения единства правового пространства страны. Выявлена необходимость закрепить на законодательном уровне формы взаимного воздействия Федерации и ее субъектов, определить меры федерального вмешательства в дела субъектов, предусмотрев при этом гарантии для субъектов Федерации от установления диктатуры федеральных органов по отношению к ним.
Значительная роль в исследовании отводится сравнительно-правовому анализу, в результате чего выявляются положительные аспекты в деле ограничения государственной власти на основе изучения правового опыта зарубежных государств, а также опыта, имеющегося в субъектах РФ, вырабатываются предложения по совершенствованию национальной системы права.
Предложены основы концепции правовой политики современной России в сфере ограничения государственной власти, ее цели и мероприятия.
На защиту выносятся следующие основные теоретические положения:
1. Под государственной властью следует понимать обусловленную потребностями общества возможность государства оказывать упорядочивающее воздействие на поведение субъектов при помощи организационно-материальных и юридических средств. Государственная власть, как и само государство, бывает разных типов, обладая специфическими, только ей присущими признаками: единством и целостностью в рамках конкретного государства, легитимностью, верховенством, реализацией при помощи государственного аппарата, а также возможностью юридического принуждения. Однако власть государства имеет склонность к вырождению в различные злоупотребления, поэтому для нее необходимы надежные правовые рамки, сдерживающие подобные склонности, возводящие заслон ее необоснованному и незаконному превышению.
2. В современных условиях наиболее целесообразно в отношении субъектов, наделенных государственно-властными полномочиями, применять правовой режим ограничения. Он призван минимизировать
произвол и другие злоупотребления со стороны чиновников, что достигается при помощи связывания власти юридическими средствами и что является обязательным признаком правового государства. Правовыми ограничениями государственной власти считаем средства сдерживания незаконных деяний органов государственной власти и их должностных лиц, установленные с помощью права и направленные на обеспечение потребностей заинтересованных лиц.
3. Исследуя вопрос ограничения государственной власти, необходимо использовать системный подход, что позволит рассматривать ограничивающие средства как целостное множество элементов в совокупности отношений и связей между ними. В Конституции и действующем законодательстве нужно предусмотреть именно систему ограничений государственной власти, где каждый элемент будет занимать отведенное ему место, обеспечивая в совокупности защиту гражданского общества, гарантируя режим законности. Системность в ограничении государственной власти предполагает наличие нескольких элементов, действующих во взаимосвязи друг с другом и создающих условия для их согласованной работы по достижению поставленной цели. Только системное использование средств и способов правового ограничения власти государства способно противостоять противоправным деяниям чиновников: злоупотреблению правом, коррупции, бюрократизму и т.д.
4. В системе правовых ограничений государственной власти должны существовать свои уровни: первичные правовые ограничения (обязанности, запреты, ответственность и т.д.) и вторичные (комплексные) ограничения (разделение власти, федерализм, верховенство закона, взаимная ответственность личности и государства и т.п.), которые образуются в результате сочетания первичных.
Особое место в системе правовых ограничений занимают меры юридической ответственности, так как они, во-первых, выступают гарантирующим средством, во многом обеспечивающим иные правовые ограничения государственной власти; во-вторых, в определенной мере становятся логически завершающим юридическим инструментом в системе правовых ограничений (на уровне санкций); в-третьих, являются наиболее «болезненным» для чиновников, ибо связаны с наступлением неблагоприятных последствий. Только наличие мер юридической ответственности делает запрет эффективным средством правового регулирования. В российском законодательстве нормы, содержа-
щие ограничения для государственных служащих, часто остаются без санкций, что превращает их в пустую декларацию.
5. В формировании системы ограничений государственной власти необходимо использовать:
а) международные средства (ограничения, установленные международным сообществом, в том числе институт международно-правовой ответственности, являются действенным способом влияния на любое государство, которое должно не только исполнить выдвинутые предписания, но и строить свою деятельность в соответствии с общепризнанными нормами международного права);
б) механизм самоограничения власти (под самоограничением власти понимается добровольное ограничение органами власти, должностными лицами собственных потребностей, интересов, свободы действий в целях более полного обеспечения интересов общества, личности; самоограничительная деятельность государства находит свое воплощение через принятие законов и подзаконных нормативных правовых актов, закрепляющих средства ограничения власти);
в) ограничивующую деятельность гражданского общества (гражданское общество может выстраивать систему механизмов контроля и сдерживания публичной политической власти через экономические, нравственные, этические, религиозные ограничения; в сфере ограничения государственной власти следует активнее использовать средства, способствующие повышению уровня правовой культуры российского общества).
6. Одним из ограничивающих для государства факторов в условиях демократизма становятся права человека и гражданина. Необходимо не только закреплять широкий спектр способов защиты прав человека, формировать обширный круг правозащитных органов и общественных объединений, но и информировать население о таких способах. Государство должно взять на себя обязанность заботиться о правовом просвещении народа, о повышении уровня информированности всех категорий лиц, чьи права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены. В этих целях в Российской Федерации на современном этапе разрабатывается и внедряется система электронного правительства, разрабатываются регламенты предоставления государственных и муниципальных услуг, совершенствуется система мер ответственности за неправомерные действия должностных лиц.
7. Используя в организации системы власти принцип ее разделения, органы государства действуют в рамках своей компетенции, устанавливают взаимный контроль, сбалансированность, равновесие во взаимоотношениях государственных органов, осуществляющих законодательную, исполнительную и судебную власть. При этом в Российской Федерации необходимо сформировать систему упорядоченных, взаимосвязанных средств сдерживания ветвей власти в целях предупреждения попыток узурпации полномочий одной власти другой. Система «сдержек и противовесов» - есть установленный в Конституции и законах набор упорядоченных, взаимосвязанных между собой правовых ограничений (запретов, обязанностей, наказаний и т.п.) в отношении конкретной ветви государственной власти: законодательной, исполнительной, судебной. В настоящее время излишне широким иммунитетом пользуются представители законодательной власти, что не всегда оправдано и позволяет им уходить от ответственности.
8. Федерализм призван стать эффективным элементом в системе ограничения государственной власти при условии разграничения полномочий и предметов ведения федерации и ее субъектов, четкого определения мер федерального вмешательства в дела субъектов, определения видов ответственности за неправомерные действия органов государственной власти всех уровней. Для оптимизации федеративного устройства России целесообразно провести укрупнение субъектов, но оно должно осуществляться в жестких правовых рамках на основе четко продуманной государственной концепции укрупнения субъектов Российской Федерации. Вектором развития современной России вь1-ступает децентрализация государственной власти, связанная с расширением полномочий субъектов Российской Федерации и усилением их ответственности.
Необходимо внести в Конституцию РФ 1993 г. дополнения и изменения, которые призваны закрепить механизмы поддержания единства правового пространства страны. При этом нужно предусмотреть гарантии для субъектов Федерации от установления диктатуры федеральных органов по отношению к ним.
9. Система механизмов обеспечения верховенства закона в Российской Федерации требует совершенствования и должна быть заложена как в Конституции РФ, так и в законе «О правовых актах Российской Федерации». При этом сам закон нужно формулировать таким образом, чтобы он выражал социальные интересы народа и действительно
регулировал основные сферы общественной жизни. Следует четче определить систему правовых актов, отразив их иерархию; предусмотреть форму, процедуру разработки и принятия различных видов правовых актов; установить запрет для органов государственной власти выходить за рамки своих правотворческих полномочий. Именно в положениях Конституции РФ должна быть установлена такая система правовых актов с однозначным разрешением вопроса о соотношении норм федеральных конституционных законов и международных договоров Российской Федерации. Целесообразно также предусмотреть гарантии от чрезмерного «указного» правотворчества, когда на уровне подзаконных актов закрепляются нормы, которые должны находиться в законах.
10. Современное Российское государство нуждается в разработке и закреплении концепций правовой политики в отдельных сферах жизнедеятельности личности, в том числе в сфере ограничения государственной власти. Концепция правовой политики Российской Федерации в сфере ограничения государственной власти как программный документ призвана закрепить наиболее существенные цели, принципы и направления совершенствования механизма ограничения всех органов государственной власти и способствовать разработке программ в соответствующей области деятельности государства, перспективных и ежегодных планов законопроектных работ, проектов нормативных правовых актов.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертации докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры теории и истории государства и права Казанского (Приволжского) федерального университета, кафедры теории и истории государства и права юридического факультета Тольяттинского государственного университета, кафедры теории государства и права и конституционного права Оренбургского государственного университета. Отдельные положения работы нашли свое отражение в докладах на Круглом столе «Российская правовая политика в сфере частного права» (Казань, 2010), Круглом столе «Правовая политика в современной России: проблемы формирования» (Самара, 2010), Международной научно-практической конференции «Правозащитная деятельность правового государства: история и современность, теория и практика» (Санкт-Петербург, 2010), Международной читательской научно-практической конференции «Правовая политика современной России:
формы и средства реализации» (Тамбов, 2011), III ежегодной международной научной конференции «Международная и внутригосударственная правовая политика в условиях глобализации: проблемы теории и практики» (Тамбов, 2011); в изданных соискателем научных статьях, в том числе в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ.
Изложенные в диссертационном исследовании научные положения и практические рекомендации используются в учебном процессе в рамках курсов: «теория государства и права», «проблемы теории государства и права», «конституционное право», «административное право» в Оренбургском государственном университете и Гуманитарном юридическом колледже Оренбургского государственного университета.
Структура диссертации обусловлена целями, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографии.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность избранной проблематики; дается общая характеристика степени ее научной разработанности; определяются объект и предмет, цели и задачи диссертации; раскрываются методологические и теоретические основы исследования; обосновываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы; формулируются основные положения, выносимые на защиту; приводятся сведения об апробации полученных результатов.
Глава 1 — «Государственная власть и необходимость ее системного правового ограничения» - посвящена общетеоретическому анализу понятия «государственная власть», а также исследованию вопросов, связанных с правовым режимом ограничения государственной власти.
В 1 главу входит два параграфа. Первый параграф - «Государственная власть: понятие и признаки» - характеризует государственную власть как особую разновидность социальной власти.
В демократическом правовом государстве власть не выходит за рамки права и направлена на исполнение требований правовых норм, реализуется в установленном законом процессуальном порядке в интересах всего общества. В цивилизованных, демократических странах
государственная власть опирается на общие интересы народа, образующего единую политическую общность.
Часто власть стремится к неограниченному расширению властного пространства, что ведёт, как правило, к ущемлению интересов личности. Расширяя свою власть, государство неизбежно сведёт возможность использования и защиты прав личности на нет. В связи с этим политики и правоведы ищут способы упорядочить, ограничить власть государства, направить его энергию и силу в русло общего блага, минимизировать произвол и различные злоупотребления.
Средством, организующим государственную власть, является право. Именно через право можно выразить и осуществить общественные интересы, именно оно, в отличие от других социальных норм (морали, обычаев, традиций, религиозных норм), носит формально определённый (письменный) характер и может детально регламентировать компетенцию органов государства, что облегчает контроль за его исполнением. Все эти качества права служат той основой, что позволяет использовать его в виде гарантии от злоупотреблений властью со стороны государства, чиновничества.
Одним из путей предотвращения злоупотребления властью выступает процедура закрепления в действующем законодательстве системы инструментов, способных реально ограничить государственную власть.
Во втором параграфе — «Правовой режим ограничения государственной власти» — правовой режим определяется как установленный законодательством и обеспеченный государством порядок правового регулирования, заключающийся в системе юридических средств, создающий желаемое социальное состояние для удовлетворения интересов субъектов права.
В современных условиях невозможно использовать одинаковый правовой режим для государства и личности, хозяйствующих субъектов. Наиболее целесообразно в отношении человека и хозяйствующих субъектов применять режим стимулирования. Именно он способен побудить личность к активному правомерному поведению, предоставляет свободу выбора при принятии юридически значимых решений. Для государственной же власти логично использовать правовой режим ограничения, чтобы создать такие условия для бюрократии, которые бы поставили ее под контроль общества, создали эффективные технологии предотвращения злоупотреблений, превышения должностных полномочий чиновников.
К основным ограничивающим юридическим средствам, из которых и состоит названный правовой режим, отнесем запреты, приостановления, обязанности, меры ответственности. Запреты - это такие государственно-властные сдерживающие средства, которые под угрозой ответственности, путем требования воздержания от совершения определенных противоправных действий, должны предотвращать противоправные деяния, причиняющие вред как личным, так и общественным интересам. Приостановления, в отличие от запретов, носят временный характер и заключаются в полном или частичном прекращении властных полномочий, льгот, социальных благ. Юридические обязанности направлены на сдерживание нежелательных действий и негативное стимулирование желаемых через возложение на лиц необходимости совершить активные указанные в правовом акте действия. Юридическая ответственность является обеспечительным средством для других ограничений и выражается в необходимости субъекта претерпевать неблагоприятные последствия за совершенные правонарушения.
Глава 2 «Выстраивание системы правовых ограничений в отношении органов государственной власти» состоит из шести параграфов.
В первом параграфе — «Правовые ограничения государственной власти: понятие и система» — отмечается, что правовые ограничения являются частью системы социальных ограничений. Они ставят действия субъектов в определенные рамки, суживают их возможности до юридически и социально требуемого состояния.
Однозначного подхода к определению понятия «правовые ограничения» еще не выработано. В целях настоящего исследования правовыми ограничениями государственной власти считаем средства сдерживания незаконных деяний органов государственной власти и их должностных лиц, установленные с помощью права и направленные на обеспечение потребностей заинтересованных лиц.
В формировании системы ограничений государственной власти можно выделить три основных направления: 1) международные ограничивающие средства, 2) самоограничение власти и 3) ограничивающая деятельность гражданского общества.
Использование системного подхода в ограничении власти государства позволяет рассматривать ограничивающие средства как целостное множество элементов в совокупности отношений и связей между ни-
ми. Все части системы между собой взаимосвязаны и действуют в деле ограничения власти как целое.
Обязанности, запреты, меры ответственности - первичные правовые ограничения, которые определенным образом сочетаются во вторичных комплексных ограничениях (разделении власти, федерализме, верховенстве закона, взаимной ответственности личности и государства) и которые являются более объемными юридическими ограничивающими инструментами. Можно сказать, что в системе правового ограничения государственной власти должны существовать свои уровни: первичный, который непосредственно ограничивает, как правило, с помощью запретов, обязанностей, ответственности; и вторичный уровень.
В диссертации делается попытка показать с общетеоретических позиций место и роль каждого конкретного и комплексного правового ограничения в системе правовых ограничений.
Во-первых, каким образом комплексные правовые ограничения состоят из конкретных первичных ограничений. Например, формируя механизм сдержек и противовесов в системе разделения власти конкретного государства, нужно предусмотреть весь комплекс ограничивающих механизмов для каждой ветви власти. Зачастую упор делается на обязанности, подразумевая, что все должностные лица будут следовать этим обязанностям беспрекословно. Однако нередко возникает потребность в применении мер ответственности, которые, в силу различных причин, не предусмотрены. Следовательно, обязанность или запрет, не подкрепленные конкретными наказаниями, сами по себе становятся бесполезными. Первичные ограничения могут выполнять свои функции полноценно только в сочетании друг с другом, то есть, образуя новое комплексное правовое ограничение.
Во-вторых, как комплексные правовые ограничения между собой связаны и какую роль в этом процессе играют конкретные ограничения. Например, непосредственная взаимосвязь существует между такими комплексными ограничениями, как разделение власти и федерализм. Если разделение власти создает систему ограничивающих средств в горизонтальной плоскости, для органов власти одного порядка (с помощью опять же запретов, обязанностей и т.д.), то федерализм (с помощью подобных же инструментов) ставит барьер для злоупотребления властными полномочиями при вертикальном разграничении полномочий между федерацией и ее субъектами. Таким обра-
зом, в федеративном государстве создается две системы ограничений государственной власти, и все первичные средства более полно раскрывают свой потенциал.
В-третьих, как связаны между собой конкретные (первичные) правовые ограничения и какую роль в этом играют комплексные. Первичные ограничения (запреты, обязанности, меры ответственности и т.п.) используются не только непосредственно, но и участвуют в комплексных ограничениях. Например, при формировании взаимной ответственности государства и личности (комплексного ограничения) выстраиваются в систему запреты, обязанности, наказания для каждого из участников (первичные ограничения). Первичные ограничения трансформируются в комплексные.
Во втором параграфе — «Права человека и гражданина как ограничивающий фактор для государственной власти» - диссертант исходит из признания каждой личности полноправным участником правоотношений, недопустимости отношения к личности как к объекту государственной деятельности и обязанности публичной власти уважать независимость и автономию личности, гарантировать её свободную самореализацию. Обществу нужны реально функционирующие государственные механизмы содействия гражданам в процессе обеспечения их интересов. Необходимость контроля за соблюдением прав человека и выявления их нарушений существует в любом государстве, так как в каждом сообществе, даже в относительно благополучном, существуют "группы риска", права которых особенно часто нарушаются. В России к ним относятся несовершеннолетние, заключенные, военнослужащие срочной службы.
В системе защиты прав человека можно выделить три составляющие: судебная, внесудебная и общественная. Необходимо качественное изменение всех трех элементов, потому что ущербность одного из них непременно приводит к ущербности всей системы.
Современная юридическая наука разработала обширный спектр способов защиты прав человека, сформирован широкий круг правозащитных органов и общественных объединений. В России создана система органов и должностных лиц, ответственных за обеспечение и защиту прав человека и гражданина. Это, с одной стороны, система государственных, правоохранительных и правозащитных организаций, таких, как уполномоченный по правам человека, суд, полиция, прокуратура. С другой стороны, эта система общественных правозащитных
организаций, таких, например, как комитет по защите прав потребителя, адвокатура, различные общественные объединения и движения. Существуют также общественные советы (палаты), комитеты, комиссии и другие подобные образования, создаваемые как при Президенте РФ, так и в органах исполнительной власти в субъектах Федерации. Несмотря на это эффективность работы многих правозащитных механизмов низкая. Значительная часть населения страны даже не подозревает об их существовании. Государство должно взять на себя обязанность заботиться о правовом просвещении народа. Люди должны осознавать свои права, уметь их отстаивать, знать, куда они могут обратиться. Номера бесплатных телефонов «горячих линий» необходимо размещать в средствах массовой информации, на рекламных щитах, в информационных буклетах. Целесообразно создать общегосударственную диспетчерскую службу, сотрудники которой смогут переадресовывать поступившие жалобы компетентным органам или общественным организациям. Следует сделать свободной и беспрепятственной возможность человека использовать, реализовывать, защищать свои права и свободы, предоставляя ему альтернативные способы получения, передачи необходимой для этого информации.
Только общество, состоящее из лиц с активной гражданской позицией, может противостоять произволу власти, способствовать установлению режима всеобщей законности и построению подлинно правового государства.
Установление и реальное осуществление прав и свобод личности выступают основным ограничителем для государственной власти, ибо полноценно ограничить власть может только другая власть, которая как раз и воплощена в правах и свободах человека. Для его реального осуществления на государственные органы возлагается целый ряд обязанностей, запретов, мер ответственности.
Третий параграф — «Разделение власти» - посвящен вопросам применения принципа разделения власти в современном Российском государстве и совершенствования системы сдержек и противовесов с точки зрения корректирования нормативной базы, регулирующей этот вид отношений.
Разделение властей должно сопровождаться системой сдержек и противовесов. Набор ее элементов обычно закрепляется в конституциях и законодательстве государств, однако не всегда предоставляется
реальная возможность воспользоваться такими механизмами в силу их рамочного регулирования.
Определим систему «сдержек и противовесов» как установленный в Конституции и законах набор упорядоченных, взаимосвязанных между собой правовых ограничений (запретов, обязанностей, наказаний и т.п.) в отношении конкретной ветви государственной власти: законодательной, исполнительной, судебной.
Для законодательной власти необходимо предусмотреть запрет принимать законы, допускающие дискриминацию отдельных лиц, групп или меньшинств по каким либо признакам, нарушающие свободу религиозных убеждений; налагающие ограничения на свободу слова, собраний или ассоциаций; препятствующие осуществлению прав и свобод личности. Законодательная власть должна быть ограничена также жесткой юридической процедурой законотворческого процесса, которая регламентирует основные его стадии и требованием использовать весь набор средств законодательной техники для совершенствования принимаемых правовых актов. На ограничение законодательной власти направлено и непосредственное правотворчество народа, реализуемое через референдум. На референдум необходимо выносить не только проект конституции, но и те законопроекты, которые касаются статуса и полномочий парламента. Следует установить запрет для законодательной власти самой определять объем своих прав и обязанностей. В случае нарушения такого запрета должна быть предусмотрена возможность отмены закона, принятого без проведения референдума.
От исполнительной власти требуется эффективность в ее деятельности по управлению обществом и добросовестность в соблюдении законов. Она должна быть наделена достаточными полномочиями, самостоятельностью в реализации своих функций, но ограничена рамками закона. В отношении исполнительной власти используются ограничения ведомственного нормотворчества и делегированного законодательства, запреты на принятие ею ведомственных актов, затрагивающие такие отношения, которые должны быть урегулированы только законом. Ограничивает исполнительную власть и такой элемент системы сдержек и противовесов, как взаимное участие в кадровом наполнении органов власти.
Для судебной власти также есть свои правоограничивающие средства, выражающиеся в Конституции, процессуальном законодательстве, в его гарантиях, принципах: презумпции невиновности, права на
защиту, равенстве граждан перед законом и судом, гласности и состязательности процесса, отводе судьи и т.д. В свою очередь все органы государственной власти, которые непосредственно и неблагоприятным образом затрагивают личность, имущество или права индивида, должны подлежать надзору судов. Гражданин, потерпевший ущерб в результате незаконных действий органов власти, должен располагать достаточньми средствами защиты, иметь право возбудить судебный иск против государства.
Таким образом, разделение власти является комплексным ограничителем, с помощью которого каждая из ветвей действует самостоятельно, не вмешиваясь в полномочия другой; устанавливается взаимный контроль, сбалансированность, равновесие во взаимоотношениях государственных органов, осуществляющих законодательную, исполнительную и судебную власть. Для этого используется целый ряд ограничивающих юридических средств: запретов, обязанностей, мер ответственности и так далее.
В четвертом параграфе - «Федерализм» - раскрываются проблемы разделение власти «по вертикали» - разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. При этом каждый из уровней власти характеризуется границами, компетенцией, правами и обязанностями, аппаратом власти. Федерализм становится одним из элементов самоограничения государственной власти. Федерация делит предметы ведения с регионами, отдавая им часть власти, ограничивая свои полномочия, в свою очередь субъекты федерации находятся под контролем через институт федерального вмешательства.
Для определения пределов властных полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации необходимо разграничить их сферы влияния. Субъекты федерации должны быть защищены от влияния федерального центра на сферу ведения субъектов законодательным запретом необоснованного вмешательства в дела субъектов РФ; в свою очередь региональное законодательство не может противоречить законодательству федерации и должно быть ограничено им. Полномочия федеральных органов государственной власти должны исходить из необходимости решения вопросов, представляющих общие интересы всех субъектов федерации, а право решения остальных вопросов нужно сохранить за отдельными субъектами федерации.
Проблема разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов осложняется многообразием видов
субъектов РФ и их неравным статусом. В связи с этим рациональным представляется поэтапное, добровольное, экономически целесообразное слияние субъектов Федерации, формирование на их основе регионов нового типа. В то же время главной целью объединения регионов должно быть построение более эффективной системы менеджмента территорий, ведущее к усилению их экономических позиций и повышению качества жизни населения.
В федеральном законодательстве возможно и даже необходимо предусмотреть отступление от принципа равноправия субъектов Российской Федерации. В условиях игнорирования властями субъектов РФ требований и законных интересов Федерации последняя вправе прибегать к использованию принудительных мер обеспечения государственного и правового единства страны - мер федерального вмешательства.
Для сохранения единства государственной власти в федерации необходимо осуществлять конституционный контроль за деятельностью государственных органов как на уровне федеральной власти, так и на уровне власти субъектов федерации. При этом в случае необходимости могут применяться меры федерального принуждения или федерального вмешательства для сохранения целостности федеративного государства.
Таким образом, можно сделать вывод о необходимости внесения в Констшуцию РФ 1993 г. дополнений и изменений, которые призваны закрепить механизмы поддержания единства правового пространства страны. Однако при этом нужно предусмотреть гарантии для субъектов Федерации от установления диктатуры федеральных органов по отношению к ним.
Федерализм, как форма организации России, способен стать эффективным элементом в системе ограничения государственной власти, что достигается с помощью установления и реального осуществления таких конкретных ограничивающих средств как запреты, приостановления, обязанности, меры ответственности.
В пятом параграфе - «Верховенство закона» - отмечается необходимость применения такого специфического ограничения государственной власти, как верховенство закона, которое выражается в том, что исполнительная и судебная власти не должны принимать нормативные акты, равные по силе закону.
Верховенство закона - одно и важных условий построения правовой государственности, позволяющее эффективно использовать потенциал закона как основного регулятора общественных отношений,
гарантировать его приоритет. В законе выражается воля государство-образующего народа, что обеспечивает его приоритет по сравнению с подзаконными нормативными правовыми актами. Система механизмов обеспечения верховенства закона в Российской Федерации требует совершенствования и должна быть заложена как в Конституции РФ, так и в законе «О правовых актах Российской Федерации».
Предлагаемый Федеральный закон на основе Конституции Российской Федерации должен установить единую иерархическую систему правовых актов в Российской Федерации, единые требования к их подготовке, внесению, рассмотрению, принятию (изданию), официальному опубликованию, порядку вступления в силу и особенностям действия, толкованию, систематизации, законодательной технике, а также определить способы разрешения противоречий (коллизий) между правовыми актами.
Следует законодательно предусмотреть ограничение на принятие инструкций, ведомственных разъяснений, которые в российской действительности зачастую ставятся чиновниками выше законов. Использовать их целесообразно только в тех случаях, когда положения закона дают общие формулировки и применить их к конкретным случаям затруднительно. Обязанность законодателя в таком случае - усовершенствовать закон путем внесения в его текст изменений и дополнений. После этого действие инструкций необходимо прекратить и пользоваться нормой закона.
Для установления режима законности, который является свидетельством верховенства закона в России, необходимо также, чтобы сам закон выражал социальные интересы народа и действительно регулировал основные сферы общественной жизни.
Верховенство закона, как одно из комплексных ограничений, способно стать эффективным лишь при условии обеспечения его полноценной системой первичных ограничивающих средств не только для органов и должностных лиц государства, но и для человека, руководствующегося этим законом.
Шестой параграф — «Взаимная ответственность государства и личности» - раскрывает условия применения мер ответственности за совершенные правонарушения не только к отдельной личности, но и к государству, органу власти, должностному лицу, так как ответственность власти выступает одним из способов повышения эффективности функционирования органов государства, способствует укреплению доверия между населением и властвующим субъектом.
Взаимная ответственность государства и личности выражается в одинаковом юридическом подходе к ответственности государства перед личностью и наоборот. Применение принудительных мер должно соответствовать не только тяжести совершенного правонарушения, но и процессуальным требованиям, которые выступают основными гарантиями реализации прав государства или личности. Государство в лице своих представителей обязано нести ответственность за деяния любого органа публичной власти, должностного лица, нарушивших конституционные права и свободы человека и гражданина.
Однако юридические процедуры, позволяющие обществу привлечь власть к ответственности за вред, причиненный ее органами, должностными лицами, не отработаны. Обусловлено это не столько несовершенством законодательства, сколько нежеланием чиновников признавать свои ошибки, покрывательством вышестоящими органами незаконных действий и решений своих подчинённых, уверенностью в безнаказанности своих действий.
Органы публичной власти и их должностные лица должны подвергаться мерам юридической ответственности в случае совершения ими правонарушений двух категорий: при прямом нарушении норм Конституции и положений иных нормативных правовых актов и при оценке их деятельности как некачественной (ненадлежащее исполнение полномочий, приведшее к неблагоприятным результатам с позиции целесообразности). При этом может быть применена не только политическая, но и конституционная, уголовная, административная, дисциплинарная ответственность.
В реализации принципа взаимной ответственности государства и личности существует явный перевес в сторону ответственности личности, тогда как многие нормы, закрепляющие статус органов власти и должностных лиц, не обеспечены санкциями. Действия государства в деле возложения мер юридической ответственности на чиновников должны быть последовательными и носить систематический характер. Сейчас такая деятельность зачастую является эпизодической, показательной. Необходимо расширять и упорядочивать систему мер ответственности, применяемых к государственно-властным субъектам правоотношений. Полагаться только на наказание нельзя, оно не затрагивает корней коррупции. Необходимо расширять превентивные меры по предупреждению коррупции и иных правонарушений.
В целом следует отметить, что в настоящее время в Российской Федерации предпринимаются попытки создания правовых ограничений в отношении органов государственной власти и их должностных
лиц. Однако они являются бессистемными. До сих пор отсутствуют необходимые меры ответственности за нарушение уже существующих норм.
В главе 3 — «Правовая политика современной России в сфере ограничения государственной власти», с использованием системного анализа раскрываются вопросы понятия, сущности, содержания, формирования правовой политики Российской Федерации в сфере ограничения государственной власти.
Меры по построению системы ограничений органов государственной власти и их должностных лиц в настоящее время носят хаотичный характер. Поэтому Российское государство нуждается в разработке единой упорядоченной правовой политики в сфере ограничения названной власти. Именно правовая политика, как системное явление, способна внести свой вклад в выстраивание системы правовых ограничений государственной власти.
В России до сих пор не сложилась практика утверждения концепции правовой политики на государственном уровне, в то время как в Республике Казахстан она утверждалась уже дважды: на период с 2002 до 2010 года и на период с 2010 до 2020 года.
Одним из стратегических направлений правовой политики современной России является ограничение государственной власти в целях ее эффективного и наиболее безопасного для гражданского общества функционирования. Наряду с общей концепцией правовой политики государства, возможно ее формирование в отдельных сферах. Полагаем, что в целях определения основных направлений правовой политики Российской Федерации в сфере ограничения государственной власти целесообразно разработать и утвердить Концепцию правовой политики Российской Федерации в сфере ограничения государственной власти, которая, должна стать основой для разработки программ в соответствующей области деятельности государства, перспективных и ежегодных планов законопроектных работ, проектов нормативных правовых актов. Государственные органы при формировании и реализации своих стратегических планов смогут руководствоваться положениями Концепции, что сделает их действия согласованными и направленными на достижение единых целей.
Такой подход к правовой политике позволит модернизировать всю нормативно-правовую базу Российской Федерации и субъектов Федерации в контексте общей стратегии развития государства, в том числе по выстраиванию качественно новой модели государственного управ-
ления на принципах результативности, прозрачности и подотчетности, обеспечивающих защиту прав и свобод граждан, интересов общества и государства.
Для системного формирования правовой политики ограничения государственной власти необходимо обращаться не только к возложению ответственности за уже совершенное правонарушение, но и к мерам предупреждения и контроля, пересмотра коррупциогенного законодательства, повышения окладов рядовым чиновникам, эффективную пропаганду идей верховенства закона и «чистых чиновничьих рук».
Последовательное и устойчивое развитие России как современного государства с высокими стандартами качества жизни возможно только на основе укрепления институтов гражданского общества.
Современное Российское государство может использовать широкий спектр средств в целях формирования эффективной правовой политики ограничения государственной власти, среди которых:
1) принятие путем референдума нормативных правовых актов, определяющих статус государственных и муниципальных служащих;
2) использование современных электронных, интерактивных, технических средств для контроля за деятельностью отдельных категорий государственных служащих, а также для связи с общественностью;
3) создание органа, контролирующего деятельность чиновников;
4) формирование системы ответственности должностных лиц;
5) оптимизация кадрового состава органов государственной власти, ротация управленческих кадров;
6) повышение уровня правового воспитания и правовой культуры общества.
Привлекая общественные организации к полноценному сотрудничеству при решении подобной проблемы, государство получает шанс повысить доверие граждан, а значит, шанс на достижение поставленных целей.
Чиновники, желая удовлетворить свои корыстные интересы, со временем учатся обходить любые ограничения. Избежать этого можно путем введения процедуры пересмотра комплекса антикоррупционных мер каждые 3-5 лет. Именно этот период является оптимальным для формирования Концепции правовых ограничений государственной власти в современной России. Прежде чем вывести этот программный документ на новый уровень, необходимо разработать систему мониторинга возможных точек возникновения коррупционных действий в
государственных и общественных организациях, и строгого контроля за деятельностью лиц, находящихся в этих точках.
В заключении систематизированы наиболее значимые выводы и предложения проведенного диссертационного исследования.
Основные положения диссертации содержатся в следующих публикациях:
Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ
1. Мапько A.B., Вырлеева-Балаева О.С. Правовые ограничения государственной власти: понятие и система // Конституционное и муниципальное право. Москва: ИГ «Юрист», 2010. № 10. (0,5 п.л.).
2. Вырлеева-Балаева О.С. Федерализм в системе ограничения государственной власти // Современное право. Москва: Изд-во «Новый индекс», 2011. № 2. (0,3 п.л.).
3. Вырлеева-Балаева О.С. Ответственность государства перед личностью как средство ограничения государственной власти U Труды Оренбургского Института (филиала) МПОА (выпуск тринадцатый). Оренбург, 2011. (0,5 п.л.).
4. Вырлеева-Балаева О.С. Правовая политика современной России в сфере ограничения государственной власти // Правовая политика в современной России: проблемы формирования (Обзор «круглого стола» журналов «Государство и право» и «Правовая политика и правовая жизнь») //Государство и право. Москва: Изд-во «Наука», 2011. № 6. (0,2 п.л.).
Статьи, опубликованные в иных научных изданиях
5. Вырлеева-Балаева О.С. Теоретическое определение содержания конституционного принципа равноправия субъектов Российской Федерации // Ученые записки: Сборник научных трудов юридического факультета ОГУ. Выпуск 2. Часть 1 «Конституционно-правовое регулирование отношений: теория и практика на современном этапе». Оренбург: ИПК ГОУ ОГУ, 2005. (0,5 п.л.).
6. Вырлеева-Балаева О.С. К вопросу о правовом статусе субъектов Российской Федерации // Проблемы современного права в Российской Федерации (материалы научно-практической конференции). Выпуск 3. Оренбург: ИПК ГОУ ОГУ, 2006. (0,4 п.л.).
7. Мапько A.B., Вырлеева-Балаева О.С. Правовые ограничения: понятие, виды, цели // Новая правовая мысль. Волгоград: Изд-во ФГОУ
ВПО «Волгоградская академия государственной службы», 2010. №3. (0,6 п.л.).
8. Вырлеева-Балаева О.С. Права человека и гражданина в современной России: проблемы защиты // Социология и право. Санкт-Петербург: Информационно-издательский центр СПбАУЭ, 2010. № 4. (0,5 п.л.).
9. Вырлеева-Балаева О.С. Правовой режим ограничения государственной власти // Актуальные проблемы истории и права: сб. науч. тр. Под ред. Н.М.Прошиной, Е.А.Поздняковой. Оренбург: ГОУ ВПО «Оренбургский государственный институт менеджмента», 2010. (0,5
П.Л.).
10. Малъко A.B., ПетровМ.П., Вырлеева-Балаева О.С. Обеспечение единства в построении федеративной вертикали исполнительной власти современной России: проблемы теории и практики // Вертикаль публичной власти в правовом пространстве России: монография. -Тамбов: Издательский дом ТГУ им. Г.Р. Державина, 2011. (1 п.л.).
11. Вырлеева-Балаева О.С. Права человека и гражданина как ограничивающий фактор для государственной власти // Российская правовая политика в сфере частного права: Материалы «круглого стола» журналов «Государство и право» и «Правовая политика и правовая жизнь». Москва: Статут, 2011. (0.5 п.л.).
12. Вырлеева-Балаева О.С. Концепия правовой политики Российской Федерации в сфере ограничения государственной власти // Правовая политика современной России: формы и средства реализации: сборник статей по материалам Международной читательской научно-практической конференции 19 мая 2011 года. Тамбов: Издательство
■ ТРОО «Бизнес-Наука-Общество», 2011. (0.5 п.л.).
13. Вырлеева-Балаева О.С. Международно-правовые ограничения государственной власти // Международная и внутригосударственная правовая политика в условиях глобализации: проблемы теории и практики: сборник статей по материалам III ежегодной международной научной конференции (13-15 октября 2011 г.). Тамбов: Издательство ТРОО «Бизнес-Наука-Общество», 2011. (0.3 п.л.).
Подписано в печать 13.12.2011 г. Формат 60x84V16- Бумага писчая. Усл. печ. листов 1,0. Тираж 150. Заказ 5.
ООО ИПК «Университет» 460007, г. Оренбург, ул. М. Джалиля, 6. E-mail: ipk_universitet@mail.ru Тел.: (3532) 570-471
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Система правовых ограничений государственной власти в современной России»
61 12-12/565
Министерство образования и науки Российской Федерации Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Казанский (Приволжский) федеральный университет»
На правах рукописи ВЫРЛЕЕВА-БАЛАЕВА ОЛЬГА СЕРГЕЕВНА
СИСТЕМА ПРАВОВЫХ ОГРАНИЧЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ТЕОРЕТИКО-ИНСТРУМЕНТАЛЬНЫЙ И СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ
Специальность 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор заслуженный деятель науки РФ Малько Александр Васильевич
Казань -2011
СОДЕРЖАНИЕ
Введение...................................................................................................................3
Глава I. Государственная власть и необходимость ее системного правового ограничения......................................................................................17
§ 1. Государственная власть: понятие и признаки..............................................17
§2. Правовой режим ограничения государственной власти.............................29
Глава II. Выстраивание системы правовых ограничений в
отношении органов государственной власти..............................................47
§1. Правовые ограничения государственной власти: понятие и система........47
§2. Права человека и гражданина как ограничивающий фактор для
государственной власти........................................................................................79
§3. Разделение власти..........................................................................................105
§4. Федерализм.....................................................................................................125
§5. Верховенство закона.....................................................................................154
§6. Взаимная ответственность государства и личности.............. ....................166
Глава III. Правовая политика современной россии в сфере
ограничения государственной власти...........................................................196
Заключение.........................................................................................................225
Список использованных источников и литературы.............. ....................227
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Социальная практика не раз уже доказала тот факт, что государственная власть способна не только на позитивные действия, создающие благоприятные условия для развития общества, но и на различные злоупотребления, негативные действия. В этой связи по причине выбранного политического курса на строительство в России правового государства ограничение власти в настоящее время приобретает огромную значимость, выступая в качестве реального способа повышения эффективности реализации властных полномочий. Между тем в отношении государства, его органов и должностных лиц средства правового ограничения применялись и применяются пока не системно. Такое положение дел сложилось как следствие длительного периода в российской истории, когда власть монарха, а затем советской партийной номенклатуры не была ограничена ни конституцией, ни представительным органом власти, ни гражданским обществом. Право служило интересам государства, предоставляя ему неограниченную власть.
Возможность изменения сложившейся ситуации возникла при переходе к современному конституционному строю, однако отказаться от менталитета, формировавшегося веками, оказалось тяжело. До сих пор многие аспекты проблемы ограничения властных полномочий государства остаются неразработанными. Особенно остро стоит вопрос ответственности представителей государственной власти. Ряд норм российского права, закрепляющих обязанности, запреты и иные ограничения для чиновников, не обеспечены санкциями, что делает их декларативными, не позволяет выполнять свои функции. В том же случае, когда санкция существует, применить ее бывает сложно, срабатывает фактор взаимопомощи должностных лиц и правонарушение остается безнаказанным. Более того, отсутствует именно система правовых ограничений государственной власти.
Таким образом, власть осуществляется не столько в интересах общества, сколько удовлетворяет потребности бюрократии, что противоречит ее сущности как демократической власти.
Стремясь к построению правового государства, необходимо обеспечить связанность власти правом, приоритет прав личности, верховенство закона, подлинное разделение власти с использованием эффективной системы сдержек и противовесов, а также неотвратимость ответственности представителей власти за совершенные правонарушения. Начать целесообразно с формирования Концепции правовой политики Российской Федерации в сфере ограничения государственной власти.
Понятие «правовая политика» не новое в теории права. Учеными исследуются принципы и приоритеты правовой политики, показатели ее эффективности, цели. Разработаны отраслевые направления правовой политики. Однако правовая политика России в сфере ограничения государственной власти до сих пор не рассматривалась.
Концепция правовой политики как программный документ, закрепляющий наиболее общие стратегические направления развития правовой системы и совершенствования механизма правового регулирования, в Российской Федерации до сих пор ни разу не принималась. Существует только ее проект. Утверждение такого документа на государственном уровне позволило бы сделать действия органов власти, должностных лиц согласованными и направленными на достижение единых целей. Без формирования системной и научно обоснованной правовой политики ограничения государственной власти не может быть эффективной борьбы с коррупцией. Поэтому осмысление основных направлений, целей и способов реализации такой политики является актуальным в данный период развития нашего государства.
Научная и практическая значимость работы. Работа направлена на выстраивание системы правовых ограничений государственной власти в современной России. Рассматриваются проблемы формирования правового
режима ограничения государственной власти, определяются понятия государственной власти, правовых ограничений государственной власти, правовой политики в сфере ограничения государственной власти. Анализируются цели, меры и условия применения таких ограничений. Обосновывается потребность проведения правовой политики в сфере ограничения государственной власти. Таким образом, научная значимость работы состоит в том, что автор вносит посильный вклад в дело разрешения актуальных проблем юридической науки. В частности, развивается теория правового государства, гражданского общества, правовых ограничений, с помощью которых государственная власть может стать ответственной и эффективной.
Практическая значимость работы состоит в том, что в диссертации аргументируются конкретные предложения по формированию системы правовых ограничений российской государственной власти в рамках соответствующей правовой политики. Результаты работы могут применяться в деятельности органов всех ветвей власти, использоваться в правотворчестве и правоприменении, при подготовке научной и учебной литературы.
Результаты исследования применимы также в учебном процессе при изучении теории государства и права, а также специально-отраслевых и других юридических дисциплин.
Степень разработанности проблемы. В теории государства и права имеется достаточно обширный объем знаний, посвященных общему понятию государственной власти, ее признакам, функциям; характеристике понятия «правовые ограничения», отдельным видам ограничений, а также вопросам формирования правовой политики Российской Федерации в различных сферах.
Исследуемым вопросам посвящены работы таких дореволюционных русских юристов, как H.A. Гредескул, И.А. Ильин, Б.А. Кистяковский, Н.М.
Коркунов, С.А. Котляровский, С.А. Муромцев, П.И. Новгородцев, Л.И. Петражицкий, B.C. Соловьев, П.А. Сорокин, Г.Ф. Шершеневич.
Государственная власть, ее сущность и понятие исследовалась такими представителями юридической науки как В.Н. Амелин, М.А. Аржанов, М.И. Байтин, Д.Н. Бахрах, А.И. Бобылев, A.M. Витченко, A.A. Воротников, Ю.А. Дмитриев, И.А. Иванников, В.Т. Кабышев, Т.В. Калитанова, А.И. Коваленко, В.В. Лазарев, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, И.С. Меленчук, Т.В. Милушева, В.И. Радченко, В.В. Рачинский, К.А. Солодухин, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, О.И. Цыбулевская, А.Ф. Черданцев, В.Е. Чиркин и др.
Важное значение для осмысления понятия «правовые ограничения» и изучения различных видов правовых ограничений имеют работы С.С. Алексеева, И.Н. Барцица, Н.С. Бондаря, А.Г. Братко, Н.В. Витрука, A.M. Витченко, И.А. Гдалевич, М.В. Глигич-Золотаревой, Л.И. Глухарева, Н.М. Добрынина, А.Д. Дрозда, В.А. Затонского, А.Ф. Квитко, Д.А. Керимова, Д.Н. Козака, А.Н. Кокотова, И.А. Конюховой, Б.С. Крылова A.B. Малько, И.М. Приходько, Ф.М. Раянова, В.А. Сапуна, H.H. Семенюты, В.Д. Сорокина, Р.Л. Хачатурова, Р.В. Шагиевой, Б.С. Эбзеева и др.
Отдельным вопросам правовой политики уделяли внимание A.C. Автономов, С.С. Алексеев, С.Ф. Афанасьев, М.И. Байтин, В.П. Беляев, Е.В. Вавилин, В.Ю. Ветютнев, H.H. Вопленко, Д.Н. Горшунов, В.А. Затонский, И.А. Иванников, Н.В. Исаков, С.А. Комаров, А.П. Коробова, Ю.А. Крохина, Д.А. Липинский, H.A. Лопашенко, В.Я. Любашиц, А.П. Мазуренко, A.B. Малько, Н.И. Матузов, B.C. Нерсесянц, В.В. Нырков, A.A. Павлушина, М.П. Петров, A.C. Поленина, О.Ю. Рыбаков, В.Н. Синюков, К.А. Струсь, В.М. Сырых, Д.Ю. Шапсугов, К.В. Шундиков, А.И. Экимов и др.
Проблемам диссертационной работы посвящены работы ряда зарубежных авторов, как классиков правовой и политической мысли (Аристотеля, Платона, Ж. Бодена, И. Канта, Дж. Локка, Ш.Л. Монтескье, В. Гумбольдта), так и наших современников (В. Блоу, Д.Н. Мура, А.Е. Дика Ховарда, А. Шайо).
Высоко оценивая труды российских и зарубежных ученых, необходимо отметить, что комплексный анализ системы правовых ограничений государственной власти на монографическом, в том числе диссертационном уровне в правоведении не проводился.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи и по поводу формирования и реализации системы правовых ограничений государственной власти в современной России. Предметом работы выступают закономерности, связанные с выстраиванием системы правовых ограничений, предназначенных для субъектов, наделенных государственно-властными полномочиями.
Цель и задачи исследования. Целью исследования выступает системный общетеоретический анализ сущности и юридической природы правовых ограничений государственной власти для недопущения злоупотребления ею.
Достижение указанной цели обусловило необходимость постановки и решения следующих задач:
- сформулировать дефиницию государственной власти;
- проанализировать признаки государственной власти, отличающие ее от других видов власти;
- разработать понятие правовых ограничений государственной власти;
- выделить элементы системы правовых ограничений государственной власти;
- выявить и исследовать значение прав человека и гражданина как ограничивающего фактора для государственной власти;
- обосновать место принципа разделения власти и системы сдержек и противовесов в формировании системы правовых ограничений государственной власти;
- установить роль федерализма в системе правовых ограничений государственной власти;
- рассмотреть проблемы применения принципа верховенства закона в российской правовой действительности;
- исследовать проблемы взаимной ответственности государства в целом, государственных органов, их должностных лиц и личности;
- провести теоретическое осмысление целей, принципов и приоритетов правовой политики в сфере ограничения государственной власти;
- выработать основные направления правовой политики в названной сфере.
Методологическая и теоретическая основы диссертации.
При исследовании автором использовались как общенаучные, так и специальные, частноправовые методы.
Основополагающим методом познания правовой действительности в ходе работы был избран диалектический подход, раскрывающий закономерности взаимосвязи и развития явлений. Наряду с этим методом в исследовании применяются и другие общенаучные методы: системный, исторический, логический, анализ и синтез.
При изучении отдельных вопросов применялись инструментальный, формально-юридический методы, которые позволили выработать рекомендации по совершенствованию правовых актов Российской Федерации в рамках проведения правовой политики в сфере ограничения государственной власти.
При анализе теоретической и нормативной базы, различных точек зрения применялся метод сравнительного правоведения. Метод моделирования был полезен автору для создания идеальных моделей регулирования общественных отношений при эффективном использовании мер ограничения государственной власти.
Теоретической основой настоящей работы послужили специальная юридическая литература, научные разработки по общей теории права, истории, философии и т.д. Автор, в частности, опирался на труды ученых, разрабатывающих вопросы сущности государственной власти, понятия и
системы правовых ограничений, учения о правовой политике (С.С. Алексеев, М.И. Байтин, А.Г. Братко, A.M. Витченко, Н.М. Добрынин, В.А. Затонский, И.А. Иванников, Т.В. Калитанова, В.В. Лазарев, Д.А. Липинский, A.B. Малько, Н.И. Матузов, И.С. Меленчук, Т.В. Милушева, Ф.М. Раянов, О.Г. Румянцев, К.А. Солодухин, Р.Л. Хачатуров, В.Е. Чиркин и др.)
Эмпирическая основа исследования. Работа над диссертацией проводилась на основе изучения обширного нормативно-правового материала для создания всесторонней картины закрепления средств и способов правового ограничения государственной власти в действующем законодательстве. Анализу были подвергнуты правовые акты различной юридической силы, прежде всего - Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, иные общефедеральные нормативные акты, а также законодательные акты субъектов Российской Федерации. В работе особое внимание было уделено источникам права ряда зарубежных государств.
Научная новизна работы определяется самой постановкой проблемы, а также намеченными задачами и заключается в том, что впервые в рамках общей теории права предпринята попытка комплексного монографического исследования системы правовых ограничений в отношении органов государственной власти в целях недопущения злоупотребления ею.
Дается понятие государственной власти, как обусловленной потребностями общества возможности государства оказывать упорядочивающее воздействие на поведение субъектов при помощи организационно-материальных и юридических средств, выделяются ее признаки.
Обоснована необходимость ограничения государственной власти, заключения ее в надежные правовые рамки. Исследуются различные формы политико-правовых ограничений в российской правовой системе, и делается вывод о необходимости их комплексного использования через формирование
правового режима ограничения государственной власти.
Формулируются авторские выводы и подходы, вносящие определенный вклад в исследование проблем выстраивания системы правовых ограничений государственной власти. В частности, это позволило выделить первичные и вторичные (комплексные) правовые ограничения, что вооружает законодателя и правоприменителя более обширным арсеналом средств и способов для контроля за деятельностью чиновничьего аппарата.
Специфика диссертации состоит в интеграции разработок о роли и сущности таких правовых ограничений государственной власти, как права человека и гражданина, разделение власти, федерализм, верховенство закона и взаимная ответственность государства и личности. Применяя системный подход к исследованию правовых ограничений, в работе даются рекомендации по их наиболее эффективному применению.
Обосновываются соответствующие современным реалиям предложения, направленные на совершенствование механизма обеспечения единства правового пространства страны. Выявлена необходимость закрепить на законодательном уровне формы взаимного воздействия Федерации и ее субъектов, определить меры федерального вмешательства в дела субъектов, предусмотрев при этом гарантии для субъектов Федерации от установления диктатуры федеральных органов по отношению к ним.
Значительная роль в исследовании отводится сравнительно-правовому анализу, в результате чего выявляются положительные аспекты в деле ограничения государственной власти на основе изучения правового опыта зарубежных государств, а также опыта, имеющегося в субъектах РФ, вырабатываются предложения по совершенствованию национальной системы права.
Предложены основы концепции правовой политики современной России в сфере ограничения государственной власти, ее цели и мероприятия.
На защиту выносятся следующие основные теорети
