АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Систематизация российского законодательства на основе использования современных информационных технологий»
На правах рукописи
ООЗОБЬЬа^
Казаков Дмитрий Анатольевич .. ¿ии/
СИСТЕМАТИЗАЦИЯ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА НА ОСНОВЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ СОВРЕМЕННЫХ ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ
Специальность: 12.00.01 — теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2007
003068992
Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Научный руководитель
доктор юридических наук, профессор Васильев Анатолий Васильевич.
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Комаров Сергей Александрович;
кандидат юридических
Ксенофонтов Виктор Васильевич.
наук
Ведущая организация: Юридический институт (г. Санкт-Петербург)
Защита состоится 16 мая 2007 года, в 16 часов на заседании диссертационного Совета Д-502 006 10 по юридическим J наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу 119606, г Москва, пр-кт Вернадского, дом 84, ауд 2297
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
Автореферат разослан 16 апреля 2007 года
Ученый секретарь ^
диссертационного Совета Uyí/Co И-С. Яценко
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ Актуальность темы диссертационного исследования Развитие Российской Федерации как демократического правового государства предполагает формирование единой и непротиворечивой системы законодательства, соответствующей современным потребностям и интересам российского общества В ежегодном Послании Президента Российской Федерации В В Путина Федеральному Собранию Российской Федерации "России надо быть сильной и конкурентоспособной"1 отмечалось, что для быстрой адаптации к изменяющимся экономическим и социальным условиям в стране принимается большое количество законов, которые часто противоречат друг другу, будучи принятыми — не исполняются, постоянно подвергаются изменениям, иногда даже не вступив в силу Поэтому большое значение в настоящее время имеет обеспечение единства и полноты правового регулирования в Российской Федерации, устранение множественности и противоречивости нормативных правовых актов, принимаемых всеми правотворческими органами государства
Достижению указанных целей способствует систематизация законодательства, которая находится сегодня в непосредственной связи с правовой информатизацией В соответствии с президентской программой "Правовая информатизация органов государственной власти Российской Федерации", утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 1995 года № 808, систематизация законодательства является одним из направлений государственной политики в сфере правовой информатизации Систематизация законодательства по отношению к правовой информатизации является основным направлением деятельности, в то время как правовая информатизация выступает здесь в качестве обеспечивающей
' "Российскаягазета",№71,1904 2002
деятельности
Систематизация законодательства объективно необходима в современной России, когда в условиях интенсивного правотворчества увеличивается количество нормативных правовых актов, издаваемых на федеральном и региональном уровнях Согласно приведенным в научных публикациях данным, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации ежегодно принимает в среднем от 200 до 300 федеральных законов
Принятие большого количества новых законодательных актов обусловлено осуществляемыми в стране реформами, затрагивающими многие сферы государственной и общественной жизни, которые невозможны без адекватных изменений в правовом регулировании Однако при несоблюдении требования о признании утратившими силу ранее действовавших нормативных правовых актов, регулирующих те же общественные отношения, что и вновь принятые акты, остается большое количество формально не отмененных, но фактически не действующих актов
Приходится констатировать, что в наши дни различные правотворческие органы в своей деятельности не всегда ориентируются на сложившиеся системы права и законодательства В результате принимаемые ими новые акты иногда оказываются несогласованными с уже действующими, могут содержать противоречивые правовые положения
Для устранения имеющихся недостатков современного отечественного законодательства требуется его систематизации, то есть деятельность государственных органов и иных организаций по упорядочению массива нормативных правовых актов, приведению их в единую, согласованную систему Систематизация служит важным средством для правильного уяс-
нения смысла правовых норм и надлежащего их применения на практике, является эффективным способом обеспечения широкого круга субъектов права необходимой правовой информацией Вместе с тем, систематизация законодательства играет существенную роль в правотворческой деятельности, поскольку осуществляется с целью совершенствования действующего законодательства Системное расположение нормативных правовых актов дает возможность правотворческим органам выявлять имеющиеся в законодательстве пробелы и противоречия и принимать меры для их устранения Систематизация обеспечивает большую стабильность законодательства и способствует укреплению режима конституционной законности
В современной России, в условиях ежегодного увеличения объема федерального и регионального законодательства, возрастает роль информационных технологий, используемых в деятельности по упорядочению и совершенствованию законодательства, как это предусмотрено Концепцией правовой информатизации России, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 1993 года № 966 Информационные технологии помогают в оперативной и правильной ориентации в огромном массиве правовой информации, служат незаменимым инструментом при составлении сборников нормативных правовых актов, подготовке консолидированных актов, проведении работ по кодификации, обеспечивают реализацию права граждан Российской Федерации на доступ к правовой информации
Отечественная юридическая наука плодотворно работает над решением существующих проблем, связанных с развитием российского законодательства и его систематизацией на основе достижений правовой инфор-
матизации Однако некоторые проблемы пока еще остаются нерешенными, и поэтому требуется продолжение исследований в данной области
Уровень научной разработанности темы исследования В юридической литературе предшествующих периодов истории Российского государства уделялось достаточно большое внимание вопросам систематизации законодательства Многими отечественными учеными-юристами исследовались проблемы упорядочения и совершенствования законодательства, а также связанные с этим проблемы правотворчества и юридической техники Примерами подобных исследований могут служить научные труды С С Алексеева, С Н Братуся, Д А Керимова, В В Лазарева, Г В Мальцева, М Н Марченко, А В Мицкевича, А С Пиголкина, И С Самощенко, М М Сперанского, В М Сырых, Ю А Тихомирова, А Ф Шебанова и других авторов I
Предпосылки, принципы и процедуры систематизации законодательства как вида правотворческой деятельности анализировались в работах А И Абрамовой, С В Бошно, А В Васильева, Р Ф Васильева, А Б Венге-рова, Н П Колдаевой, Н Н Литягина, О В Михайлова, В М Платонова, С В Полениной, М М Рассолова, Т Н Рахманинов, В А Сивицкого и других
Вопросы ведения учета и систематизации нормативных правовых актов, относящиеся к сфере правовой информатизации, рассматривались в работах Л Ф Апт, И Л Бачило, О А Гаврилова, В А Копылова, В В Ксенофонтова, О Б Кудешкиной, А В Морозова, Н С Полевого, И Б Орешкиной, С Г Чубуковой, В Д Элькина и ряда других авторов
Следует отметить, что вопросы применения современных информационных технологий в различных видах деятельности, связанных с систе-
матшацией законодательства, нередко рассматривались в научных публикациях без комплексной проработки и соотнесения с конкретными формами систематизации, а также без учета действующих в настоящее время государственных целевых программ в сфере правовой информатизации В связи с этим, автор диссертационной работы проводит комплексное исследование существующих способов систематизации российского законодательства, с учетом новых теоретических подходов и нормативных решений в данной сфере юридической деятельности
Целью диссертационной работы является комплексное теоретическое исследование различных видов систематизации нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на основе использования современных информационных технологий, а также выработка научно-практическим рекомендаций, направленных на совершенствование нормативного регулирования и организационного обеспечения систематизации отечественного законодательства
Исходя из поставленной цели, определены следующие задачи диссертационного исследования
— анализ исторического опыта систематизации отечественного законодательства в дореволюционный период развития Российского государства и в советское время,
— рассмотрение имеющихся предпосылок систематизации современного российского законодательства и различных форм этой деятельности,
- обоснование позиции автора диссертационной работы по некоторым дискуссионным теоретическим вопросам,
- анализ опыта практической деятельности государственных органов Российской Федерации, субъектов Федерации и негосударственных струк-
тур по систематизации нормативных правовых актов с использованием современных средств информатизации,
— рассмотрение вопросов обеспечения прав граждан Российской Федерации на доступ к правовой информации,
— выбор оптимальных форм систематизации российского законодательства в современных условиях, |
- выработка рекомендаций, направленных на повышение эффективности использования информационных технологий в процессе систематизации нормативных правовых актов,
- внесение предложений по совершенствованию организационного и правового обеспечения систематизации отечественного законодательства
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с осуществлением систематизации российского
законодательства на федеральном и региональном уровнях и соответст-
I
вующими процессами в сфере правовой информатизации
Предмет диссертационного исследования составляют нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Федерации, регу-
I
лирующие деятельность государственных органов и иных организаций по упорядочению и совершенствованию отечественного законодательства,
I
устанавливающие принципы и процедуры его систематизации, определяющие особенности осуществления инкорпорации, консолидации и кодификации законодательства, являющихся основными формами систематизации, а также ведения учета и классификации правовых актов как обеспечивающих видов деятельности для трех названных форм систематизации
Методологические и теоретические основы исследования В ходе
реализации целей и задач диссертационного исследования автором применялись общенаучные методы познания (анализ, синтез, описание, сравнение), конкретно-научные методы (сравнительно-правовой, конкретно-исторический, структурно-функциональный анализ) и системный подход Совместно с указанными методами использовался информационный подход к праву, что позволило рассмотреть возможности применения современных средств информатизации в целях упорядочения и совершенствования законодательства Российской Федерации
Теоретической основой диссертационной работы являются научные труды отечественных ученых-правоведов С С Алексеева, Л Ф Апт, С Н Братуся, С В Бошно, А В Васильева, Р Ф Васильева, А Б Венгерова, Д А Керимова, Н П Колдаевой, В В Лазарева, Г В Мальцева, М Н Марченко, А В Мицкевича, А С Пиголкина, С В Полениной, Т Н Рахманинов И С Самощенко, М М Сперанского, 3 А Станкевича, В М Сырых, Ю А Тихомирова, А Ф Шебанова и других.
В работе над диссертацией также принимались во внимание результаты исследований зарубежных ученых в рассматриваемой области знания, к числу которых относятся такие авторы, как Р Зускинд, Л Мель, Л Фридмэн, Д Хорти и другие
Нормативно-правовую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, локальные правовые акты государственных органов Российской Федерации
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что автором проведено комплексное теоретическое исследование вопросов, связанных с осуществлением учета, инкорпорации, консолидации и кодификации законодательства Российской Федерации и субъектов Федерации на основе использования современных информационных технологий В процессе исследования принимались во внимание недавно принятые федеральные законы и подзаконные акты, составляющие нормативно-правовую базу систематизации законодательства и правовой информатизации, действующие государственные целевые программы и последние теоретические и прикладные научные разработки в рассматриваемой сфере юридической
I
деятельности В результате проведенного исследования, анализа накопленного в различных государственных органах и негосударственных структурах положительного опыта выполнения работ по учету и систематизации нормативных правовых актов, автором диссертации были выработаны научно-практические рекомендации, направленные на совершенствование информационного, правового и организационного обеспечения систематизации российского законодательства
Элементы научной новизны содержатся в следующих основных положениях диссертации, выносимых на защиту
- осуществлению инкорпорации, консолидации и кодификации законодательства, являющихся основными формами его систематизации, способствует учет нормативных правовых актов, который в настоящее
время считается некоторыми правоведами одним из способов системати-
I
зации законодательства Автор диссертационной работы обосновывает точку зрения, согласно которой учет нормативных правовых актов не относится к формам систематизации законодательства, поскольку ведется
многими государственными органами и иными организациями с целью удовлетворения собственных информационно-правовых потребностей и обеспечивает упорядочение нормативного материала только для ограниченного круга лиц, но, тем не менее, является необходимым условием и подготовительным этапом при проведении систематизации законодательства,
- в процессе учета и инкорпорации правовых актов производится их внешняя обработка, которая может осуществляться как правотворческими органами, так и иными организациями (научными, учебными и др ), сохраняется юридическая сила и нормативное содержание взятых на учет и инкорпорированных актов, не предусматривается какая-либо корректировка правового регулирования общественных отношений В связи с этим, учет и инкорпорация законодательства рассматриваются автором диссертации как направления информационно-правовой деятельности, не имеющей правотворческого характера, а осуществляемой преимущественно в сфере правовой информатизации,
— автоматизированный учет нормативных правовых актов обладает неоспоримыми преимуществами в сравнении с другими видам учета (журнальным, картотечным), поскольку позволяет значительно уменьшить трудоемкость обработки документов, установить контроль за сроками и процедурами выполнения отдельных учетных операций, уменьшить вероятность возникновения ошибок у специалистов, обеспечить высокую оперативность в работе справочно-информационной службы по законодательству Автор диссертации предлагает организовать на основе центрального интегрированного банка правовой информации, формирование которого осуществляет Научно-технический центр правовой информации "Система"
(далее — НТЦ "Система") Федеральной службы охраны России, централизованное ведение государственного учета российского законодательства с целью более эффективного информационно-правового обеспечения деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации,
— существенную роль в систематизации законодательства играет составление текущих редакций нормативных правовых актов, представляющих собой инкорпорированные тексты соответствующих актов, которые подготавливаются специалистами-юристами на неофициальной основе с помощью современных средств информатизации и служат исходным материалом при опубликовании законов и подзаконных актов с последующими изменениями и дополнениями, издании хронологических и систематических собраний действующего законодательства В диссертационной работе приводятся основанные на правилах юридической техники рекомендации по составлению текущих редакций нормативных правовых актов для автоматизированных систем правовой информации, благодаря которым поль-
„
зователь такой системы может получить текст интересующего его акта в редакции любого другого изменяющего или' дополняющего акта, либо излагающего часть исходного акта в иной редакции, а также имеет возможность анализировать содержание нормативных правовых актов по состоянию на любую заданную дату,
- при осуществлении консолидации и кодификации законодательства, в отличие от инкорпорации правовых актов, производится существенная переработка нормативного материала и принимаются единые новые акты, объединяющие ранее изданные нормативные правовые акты по одному и тому же предмету регулирования, в связи с чем данные формы сис-
тематизации относятся, по мнению автора диссертации, к специфическим видам правотворческой деятельности, осуществляемой с целью совершенствования и обеспечения системности законодательства В результате консолидации и кодификации не только упорядочивается и уменьшается в объеме массив законодательства, но и достигается его большее соответствие объективно сложившейся системе общественных отношений, потребностям правоприменительной практики,
- современные информационные технологии являются эффективным инструментом в правотворческой деятельности при осуществлении систематизации законодательства, обеспечивают качественную подготовку с меньшими временными затратами консолидированных и кодифицированных актов, своевременное изменение, дополнение и признание утратившими силу нормативных правовых актов в связи с принятием новых законодательных актов, способствуют уменьшению вероятности возникновения ошибок юридико-технического характера Применение автоматизированных систем правовой информации дает возможность законодателю проводить анализ системных связей в массиве нормативных правовых актов (с помощью гипертекстовых ссылок), организовывать широкое общественное обсуждение проектов федеральных законов (кодексов), выявлять пробелы и противоречия правового регулирования и принимать меры к их устранению,
— анализ эксплуатируемых в настоящее время в различных государственных органах и негосударственных структурах автоматизированных систем правовой информации показывает наличие излишней множественности информационных ресурсов и технологий в правовой сфере, что приводит к возникновению некоторых проблем информационного и организа-
ционного обеспечения систематизации законодательства увеличиваются финансовые затраты на актуализацию и техническую поддержку правовых информационных баз, затрудняется выбор специалистами того или иного информационного продукта, повышается вероятность получения пользователями неполной или неточной правовой информации Автор диссертации полагает, что решению указанных проблем будет способствовать унификация информационных технологий, применяемых при проведении систематизации законодательства, интеграция многочисленных баз и банков данных правовых актов в едином информационно-правовом пространстве России
Научно-практическое значение диссертационной работы состоит в подготовке рекомендаций, направленных на совершенствование информационного, правового и организационного обеспечения систематизации российского законодательства
Теоретические материалы исследования о систематизации отечественного законодательства могут быть использованы в деятельности правотворческих органов в процессе разработки проектов нормативных право-
I
вых актов, а также в практике преподавания соответствующих разделов курса "Теории права и государства", а также других отраслевых юридических дисциплин
Материалы диссертации, посвященные вопросам применения современных информационных технологий при осуществлении учета, инкорпорации, консолидации и кодификации законодательства, представляют практический интерес для руководителей структурных подразделений, осуществляющих учет и систематизацию нормативных правовых актов и справочно-информационное обслуживание по действующему законода-
тельству в органах государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации
Апробация результатов исследования. Содержащиеся в диссертационном исследовании теоретические выводы и практические предложения обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации Материалы диссертации, представленные в научных публикациях автора, рассматривались на семинаре по проблемам теории информационного права, состоявшемся в феврале 2007 года в Институте государства и права Российской академии наук, и получили положительную оценку их практической значимости
Теоретические и прикладные положения диссертационной работы находят практическое применение в деятельности комитетов Государственной Думы, Правового управления Аппарата Государственной Думы, а также в служебной деятельности автора, связанной с информационно-правовым обслуживанием депутатского корпуса Государственной Думы
Структура работы Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, каждая из которых состоит из трех параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и литературы
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во Введении обоснована актуальность выбранной диссертантом темы исследования, определены объект, предмет, цели и задачи исследования, показана степень научной разработанности проблем систематизации отечественного законодательства, дана характеристика теоретической, методологической и нормативно-правовой базы исследования, сформулиро-
ваны основные положения, выносимые на защиту, раскрыта научно-практическая значимость диссертации, приведены сведения об апробации результатов работы
В первой главе — "Теоретико-правовые аспекты систематизации
законодательства" - рассматриваются предпосылки и формы системати-
I
зации нормативных правовых актов (§ 1), учет и инкорпорация законодательства как информационно-правовая деятельность (§ 2), консолидация и кодификация законодательства как правотворческая деятельность (§ 3)
Автор диссертации анализирует отдельные признаки или свойства права, к числу которых относятся системность и динамизм права, формальная определенность правовых норм, и приходит к выводу о том, что указанные признаки являются предпосылками систематизации законодательства Автор диссертации считает также конечной целью систематизации законодательства приведение массива1 действующих нормативных правовых актов в соответствие с системой права, которая имеет объективную природу и определяется сложившейся системой общественных отношении ;
В качестве одной из основных предпосылок систематизации современного отечественного законодательства автор называет Конституцию Российской Федерации 1993 года, поскольку нормы и принципы Конституции лежат в основе всей системы российского законодательства и являются определяющими факторами его систематизации
При анализе исторического опыта систематизации нормативных
|
правовых актов в предшествующие периодь! развития Российского государства, диссертант обращает внимание на необходимость учета этого опыта в работе по упорядочению и совершенствованию действующего
российского законодательства, в частности, при выборе оптимальных форм систематизации в условиях динамичного развития правовой системы России
Характеризуя традиционно изучаемые в теории права и государства формы систематизации законодательства — инкорпорацию, консолидацию и кодификацию — автор диссертационной работы отмечает, что получивший в последние годы широкое распространение автоматизированный учет нормативных правовых актов стал рассматриваться некоторыми исследователями в качестве одного из видов систематизации законодательства В то же время, по мнению автора диссертации, учет нормативных правовых актов не относится к формам систематизации законодательства и представляет собой самостоятельный вид юридической деятельности, который может считаться необходимой основой и предварительной стадией систематизации
В диссертационной работе представлен обзор нормативных правовых актов, составляющих правовую основу систематизации российского законодательства, отмечается тесная связь деятельности по учету и инкорпорации нормативных правовых актов с правовой информатизацией, обосновываются преимущества ведения автоматизированного учета законодательства
В данном параграфе также исследованы различные виды инкорпорации нормативных правовых актов и высказывается мнение о том, что по своей юридической природе официальная инкорпорация может рассматриваться как способ официального опубликования актов законодательства Автор диссертации указывает на имеющиеся в настоящее время проблемы, связанные с официальным опубликованием и одновременным вступлением
в силу актов федерального законодательства на всей территории Российской Федерации, и предлагает использовать для решения этих проблем технологии международной компьютерной сети "Интернет" Кроме того, диссертант высказывается за создание в Российской Федерации единого официального источника опубликования нормативных правовых актов, что должно облегчить их учет и систематизацию
Возможности применения современных средств информатизации для обеспечения официальной инкорпорации нормативных правовых актов проиллюстрированы автором на примере подготовки к изданию Свода законов Российской Федерации, в соответствии с положениями указов Президента Российской Федерации от 6 февраля 1995 года №94 и от 14 февраля 1998 года №170
В диссертации рассматриваются теоретические вопросы консолидации и кодификации нормативных правовых актов, даны рекомендации по использованию этих форм систематизации для достижения целей упорядочения и совершенствования действующего законодательства Российской Федерации
Вторая глава диссертации - "Применение современных информационных технологий при систематизации нормативных правовых актов" - посвящена исследованию проблем использования автоматизированных информационных систем в работе по учету и инкорпорации нормативных правовых, актов (§ 1), рассматривается информационное обеспечение правотворческой деятельности при осуществлении консолидации и кодификации законодательства (§ 2); исследуется применение классификатора правовых актов при систематизации законодательства^ 3)
В диссертации приведена классификация автоматизированных ин-
формационных систем в зависимости от характера и степени сложности вычислительной, аналитической и логической обработки информации, рассмотрены методы поиска правовой информации, дана характеристика учета и инкорпорации законодательства как направлений деятельности в сфере правовой информатизации, в соответствии с Концепцией правовой информатизации России, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 1993 года № 966
Автор диссертации анализирует функциональные возможности различных автоматизированных систем правовой информации, которые используются сегодня в работе по учету и инкорпорации нормативных правовых актов в государственных органах Российской Федерации и субъектов Федерации В результате такого анализа диссертант считает, что целесообразно организовать централизованное ведение государственного учета российского законодательства и единое обеспечение правовой информацией органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации на основе центрального интегрированного банка правовой информации, формирование которого осуществляет НТЦ "Система" Федеральной службы охраны России
Автор диссертации рассматривает также вопросы, связанные с подготовкой текущих редакций правовых актов, поскольку этот вид инкорпо-рационных работ получил в настоящее время широкое распространение и повсеместно осуществляется производителями правовых баз данных, государственными органами и иными организациями в целях поддержания информации по действующему законодательству в состоянии, обеспечивающем его правильное понимание и удобство применения В параграфе приведены некоторые практические рекомендации по составлению текущих
редакций, которые основываются на правилах юридической техники Возможности использования современных информационных технологий при подготовке текущих редакций правовых актов иллюстрируются на примере автоматизированного комплекса "Юрист", разработанного НТЦ "Система" и эксплуатируемого в Правовом управлении Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
В диссертации рассматриваются виды правовой информации, используемой в правотворчестве, дан обзор правовой регламентации информационного обеспечения федерального законодательного процесса и содержатся выработанные отечественной юридической наукой рекомендации по использованию различных видов документированной информации в законотворческой деятельности
По мнению автора диссертации, внедрение автоматизированных информационно-поисковых систем (АИПС) в процесс правотворчества существенно повышает оперативность подготовки консолидированных и кодифицированных актов, а также перечней нормативных правовых актов, которые должны быть изменены, дополнены или признаны утратившими силу в связи с принятием новых законодательных актов Диссертантом показаны несколько направлений использования АИПС в информационном обеспечении правотворческой деятельности
Что касается экспертных систем или технологий поддержки принятия решений, то с их помощью специалисты-юристы могут приобретать
|
формальные и эвристические знания большого количества экспертов и добиваться результатов, аналогичных получаемым самыми опытными правоведами, специализирующимися в той или иной отрасли права Поэтому представляется целесообразным практическое применение экспертных
систем именно в правотворческой деятельности, в том числе в процессе консолидации и кодификации законодательства
В настоящее время основной информационно-технологической системой поддержки законодательного процесса федерального уровня является Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности (далее - АСОЗД), к которой сегодня имеют доступ почти все субъекты права законодательной инициативы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации Непосредственно в системе размещены электронные версии текстов законопроектов, федеральных конституционных законов и федеральных законов, их сопроводительных документов, заключений, таблиц поправок, а также плановых, информационных и отчетных документов законодательного процесса Все электронные версии документов в АСОЗД имеют справочный характер Функциональные возможности АСОЗД, объем предоставляемой пользователям текстовой, справочной и иной информации сделали систему необходимым рабочим инструментом в законотворческой деятельности В перспективе совершенствование информаци-онно-технотогического обеспечения АСОЗД позволит перейти к автоматизированному анализу состояния законодательства Российской Федерации и выявлению потребностей его обновления и систематизации
В диссертации подчеркивается практическая важность для всех специалистов, осуществляющих учет и систематизацию законодательства, использования научных методов классификации нормативного материала, что обусловлено существенным увеличением в наши дни объема обрабатываемой правовой информации
Классификатор правовых актов позволяет получать полную и точную информацию о действующих в той или иной сфере общественных от-
ношений нормативных правовых актах, анализируя которую можно безошибочно вносить в них необходимые изменения и дополнения, признавать утратившими силу фактически не действующие акты, выявлять и устранять пробелы и противоречия правового регулирования Он способствует стандартизации формирования и ведения правовых информационных баз, упрощению и совершенствованию процессов обмена правовой информацией Системное расположение нормативных правовых актов при классификации позволяет определить оптимальный состав наиболее значимых консолидированных и кодифицированных актов, потребность и последовательность их разработки, и в результате выработать программу законопроектной работы Таким образом, использование классификатора правовых актов служит достижению целей упорядочения и совершенствования отечественного законодательства
В Заключении автор диссертации подводит итоги проведенного исследования и вносит ряд предложений по совершенствованию информационного, организационного и правового обеспечения систематизации российского законодательства
Основные положения диссертации научных публикациях автора.
1 Казаков ДА Использование современных информационных технологий в работе по учету и инкорпорации нормативных правовых актов // Представительная власть - XXI век законодательство, комментарии, проблемы - 2007 - Спецвыпуск (73) - С 40-45 - 0,6 п л
2 Казаков Д А Учет и инкорпорация законодательства как информационно-правовая деятельность // Право и государство - 2007 - №4 - С 53-61 - 1 пл
изложены в следующих
3 Казаков Д А Исторический опыт и предпосылки систематизации отечественного законодательства // Сборник научных трудов "Государственное строительство и право Выпуск 18, 2007" / Под общ ред Г В Мальцева - М Изд-во МосГУ, 2006 - С 48-65 - 1 п л
4 Казаков ДА Консолидация и кодификация законодательства как правотворческая деятельность // Сборник научных трудов "Государственное строительство и право Выпуск 19, 2007" / Под общ ред Г В Мальцева - М Изд-во МосГУ, 2007 - С 53-71 -1 пл
АВТОРЕФЕРАТ
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Казакова Дмитрия Анатольевича
Тема диссертационного исследования
"Систематизация российского законодательства на основе использования современных информационных технологий"
Научный руководитель доктор юридических наук Васильев Анатолий Васильевич
Изготовление оригинал-макета Казаков Д Л.
Подписано в печать 10 04 2007 г Тираж 80 экз Уел п л 1,1
Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
Отпечатано ОПМТ РАГС Заказ № 163 119606, Москва, пр-кт Вернадского, 84
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Казаков, Дмитрий Анатольевич, кандидата юридических наук
стр.
ВВЕДЕНИЕ
Глава I. Теоретико-правовые аспекты систематизации законодательства
§ 1. Предпосылки и формы систематизации нормативных правовых актов
§ 2. Учет и инкорпорация законодательства как информационноправовая деятельность
§ 3. Консолидация и кодификация законодательства как правотворческая деятельность
Глава II. Применение современных информационных технологий при осуществлении систематизации законодательства
§ 1. Использование автоматизированных информационных систем в работе по учету и инкорпорации нормативных правовых актов
§ 2. Информационное обеспечение правотворческой деятельности при проведении консолидации и кодификации законодательства
§ 3. Применение классификатора правовых актов при систематизации законодательства
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Систематизация российского законодательства на основе использования современных информационных технологий"
Актуальность темы диссертационного исследования.
Развитие Российской Федерации как демократического правового государства предполагает формирование единой и непротиворечивой системы законодательства, соответствующей современным потребностям и интересам российского общества. В ежегодном Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации "России надо быть сильной и конкурентоспособной"1 отмечалось, что для быстрой адаптации к изменяющимся экономическим и социальным условиям в стране принимается большое количество законов, которые часто противоречат друг другу, будучи принятыми - не исполняются, постоянно подвергаются изменениям, иногда даже не вступив в силу. Поэтому большое значение в настоящее время имеет обеспечение единства и полноты правового регулирования в Российской Федерации, устранение множественности и противоречивости нормативных правовых актов, принимаемых всеми правотворческими органами государства.
Достижению указанных целей способствует систематизация законодательства, которая находится сегодня в непосредственной связи с правовой информатизацией. В соответствии с президентской программой "Правовая информатизация органов государственной власти Российской Федерации", утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 1995 года № 808, систематизация законодательства является одним из направлений государственной политики в сфере правовой информатизации. Систематизация законодательства по отношению к правовой информатизации является основным направлением деятельности, в то время как правовая информатизация выступает здесь в качестве обеспечивающей деятельности.
Систематизация законодательства объективно необходима в современной России, когда в условиях интенсивного правотворчества увеличивается количество нормативных правовых актов, издаваемых на федеральном и ре
1 "Российская газета", №71, 19.04.2002. гиональном уровнях. Согласно приведенным в научных публикациях данным, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации ежегодно принимает в среднем от 200 до 300 федеральных законов.
Принятие большого количества новых законодательных актов обусловлено осуществляемыми в стране реформами, затрагивающими многие сферы государственной и общественной жизни, которые невозможны без адекватных изменений в правовом регулировании. Однако при несоблюдении требования о признании утратившими силу ранее действовавших нормативных правовых актов, регулирующих те же общественные отношения, что и вновь принятые акты, остается большое количество формально не отмененных, но фактически не действующих актов.
Приходится констатировать, что в наши дни различные правотворческие органы в своей деятельности не всегда ориентируются на сложившиеся системы права и законодательства. В результате принимаемые ими новые акты иногда оказываются несогласованными с уже действующими, могут содержать противоречивые правовые положения.
Для устранения имеющихся недостатков современного отечественного законодательства требуется его систематизации, то есть деятельность государственных органов и иных организаций по упорядочению массива нормативных правовых актов, приведению их в единую, согласованную систему. Систематизация служит важным средством для правильного уяснения смысла правовых норм и надлежащего их применения на практике, является эффективным способом обеспечения широкого круга субъектов права необходимой правовой информацией. Вместе с тем, систематизация законодательства играет существенную роль в правотворческой деятельности, поскольку осуществляется с целью совершенствования действующего законодательства. Системное расположение нормативных правовых актов дает возможность правотворческим органам выявлять имеющиеся в законодательстве пробелы и противоречия и принимать меры для их устранения. Систематизация обеспечивает большую стабильность законодательства и способствует укреплению режима конституционной законности.
В современной России, в условиях ежегодного увеличения объема федерального и регионального законодательства, возрастает роль информационных технологий, используемых в деятельности по упорядочению и совершенствованию законодательства, как это предусмотрено Концепцией правовой информатизации России, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 1993 года № 966. Информационные технологии помогают в оперативной и правильной ориентации в огромном массиве правовой информации, служат незаменимым инструментом при составлении сборников нормативных правовых актов, подготовке консолидированных актов, проведении работ по кодификации, обеспечивают реализацию права граждан Российской Федерации на доступ к правовой информации.
Отечественная юридическая наука плодотворно работает над решением существующих проблем, связанных с развитием российского законодательства и его систематизацией на основе достижений правовой информатизации. Однако некоторые проблемы пока еще остаются нерешенными, и поэтому требуется продолжение исследований в данной области.
Уровень научной разработанности темы исследования. В юридической литературе предшествующих периодов истории Российского государства уделялось достаточно большое внимание вопросам систематизации законодательства. Многими отечественными учеными-юристами исследовались проблемы упорядочения и совершенствования законодательства, а также связанные с этим проблемы правотворчества и юридической техники. Примерами подобных исследований могут служить научные труды С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, Д.А. Керимова, В.В. Лазарева, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко,
A.B. Мицкевича, A.C. Пиголкина, И.С. Самощенко, М.М. Сперанского,
B.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, А.Ф. Шебанова и других авторов.
Предпосылки, принципы и процедуры систематизации законодательства как вида правотворческой деятельности анализировались в работах А.И. Абрамовой, C.B. Бошно, A.B. Васильева, Р.Ф. Васильева, А.Б. Венгерова,
Н.П. Колдаевой, H.H. Литягина, О.В. Михайлова, В.М. Платонова, C.B. По-лениной, М.М. Рассолова, Т.Н. Рахманиной, В.А. Сивицкого и других.
Вопросы ведения учета и систематизации нормативных правовых актов, относящиеся к сфере правовой информатизации, рассматривались в работах Л.Ф. Апт, И.Л. Бачило, O.A. Гаврилова, В.А. Копылова, В.В. Ксенофонтова, О.Б. Кудешкиной, A.B. Морозова, Н.С. Полевого, И.Б. Орешкиной, С.Г. Чубуковой, В.Д. Элькина и ряда других авторов.
Следует отметить, что вопросы применения современных информационных технологий в различных видах деятельности, связанных с систематизацией законодательства, нередко рассматривались в научных публикациях без комплексной проработки и соотнесения с конкретными формами систематизации, а также без учета действующих в настоящее время государственных целевых программ в сфере правовой информатизации. В связи с этим, автор диссертационной работы проводит комплексное исследование существующих способов систематизации российского законодательства, с учетом новых теоретических подходов и нормативных решений в данной сфере юридической деятельности.
Целью диссертационной работы является комплексное теоретическое исследование различных видов систематизации нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на основе использования современных информационных технологий, а также выработка научно-практических рекомендаций, направленных на совершенствование нормативного регулирования и организационного обеспечения систематизации отечественного законодательства.
Исходя из поставленной цели, определены следующие задачи диссертационного исследования:
- анализ исторического опыта систематизации отечественного законодательства в дореволюционный период развития Российского государства и в советское время;
- рассмотрение имеющихся предпосылок систематизации современного российского законодательства и различных форм этой деятельности;
- обоснование позиции автора диссертационной работы по некоторым дискуссионным теоретическим вопросам;
- анализ опыта практической деятельности государственных органов Российской Федерации, субъектов Федерации и негосударственных структур по систематизации нормативных правовых актов с использованием современных средств информатизации;
- рассмотрение вопросов обеспечения прав граждан Российской Федерации на доступ к правовой информации;
- выбор оптимальных форм систематизации российского законодательства в современных условиях;
- выработка рекомендаций, направленных на повышение эффективности использования информационных технологий в процессе систематизации нормативных правовых актов;
- внесение предложений по совершенствованию организационного и правового обеспечения систематизации отечественного законодательства.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с осуществлением систематизации российского законодательства на федеральном и региональном уровнях и соответствующими процессами в сфере правовой информатизации.
Предмет диссертационного исследования составляют нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Федерации, регулирующие деятельность государственных органов и иных организаций по упорядочению и совершенствованию отечественного законодательства, устанавливающие принципы и процедуры его систематизации, определяющие особенности осуществления инкорпорации, консолидации и кодификации законодательства, являющихся основными формами систематизации, а также ведения учета и классификации правовых актов как обеспечивающих видов деятельности для трех названных форм систематизации.
Методологические и теоретические основы исследования. В ходе реализации целей и задач диссертационного исследования автором применялись общенаучные методы познания (анализ, синтез, описание, сравнение), конкретно-научные методы (сравнительно-правовой, конкретно-исторический, структурно-функциональный анализ) и системный подход. Совместно с указанными методами использовался информационный подход к праву, что позволило рассмотреть возможности применения современных средств информатизации в целях упорядочения и совершенствования законодательства Российской Федерации.
Теоретической основой диссертационной работы являются научные труды отечественных ученых-правоведов С.С. Алексеева, Л.Ф. Апт, С.Н. Братуся, С.В. Бошно, A.B. Васильева, Р.Ф. Васильева, А.Б. Венгерова, Д.А. Керимова, Н.П. Колдаевой, В.В. Лазарева, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, A.B. Мицкевича, A.C. Пиголкина, С.В. Полениной, Т.Н. Рахманиной, И.С. Самощенко, М.М. Сперанского, З.А. Станкевича, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, А.Ф. Шебанова и других.
В работе над диссертацией также принимались во внимание результаты исследований зарубежных ученых в рассматриваемой области знания, к числу которых относятся такие авторы, как Р. Зускинд, Л. Мель, Л. Фридмэн, Д. Хорти и другие.
Нормативно-правовую базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, локальные правовые акты государственных органов Российской Федерации.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что автором проведено комплексное теоретическое исследование вопросов, связанных с осуществлением учета, инкорпорации, консолидации и кодификации законодательства Российской Федерации и субъектов Федерации на основе использования современных информационных технологий. В процессе исследования принимались во внимание недавно принятые федеральные законы и подзаконные акты, составляющие нормативно-правовую базу систематизации законодательства и правовой информатизации, действующие государственные целевые программы и последние теоретические и прикладные научные разработки в рассматриваемой сфере юридической деятельности. В результате проведенного исследования, анализа накопленного в различных государственных органах и негосударственных структурах положительного опыта выполнения работ по учету и систематизации нормативных правовых актов, автором диссертации были выработаны научно-практические рекомендации, направленные на совершенствование информационного, правового и организационного обеспечения систематизации российского законодательства.
Элементы научной новизны содержатся в следующих основных положениях диссертации, выносимых на защиту:
- осуществлению инкорпорации, консолидации и кодификации законодательства, являющихся основными формами его систематизации, способствует учет нормативных правовых актов, который в настоящее время считается некоторыми правоведами одним из способов систематизации законодательства. Автор диссертационной работы обосновывает точку зрения, согласно которой учет нормативных правовых актов не относится к формам систематизации законодательства, поскольку ведется многими государственными органами и иными организациями с целью удовлетворения собственных информационно-правовых потребностей и обеспечивает упорядочение нормативного материала только для ограниченного круга лиц, но, тем не менее, является необходимым условием и подготовительным этапом при проведении систематизации законодательства;
- в процессе учета и инкорпорации правовых актов производится их внешняя обработка, которая может осуществляться как правотворческими органами, так и иными организациями (научными, учебными и др.), сохраняется юридическая сила и нормативное содержание взятых на учет и инкорпорированных актов, не предусматривается какая-либо корректировка правового регулирования общественных отношений. В связи с этим, учет и инкорпорация законодательства рассматриваются автором диссертации как направления информационно-правовой деятельности, не имеющей правотворческого характера, а осуществляемой преимущественно в сфере правовой информатизации;
- автоматизированный учет нормативных правовых актов обладает неоспоримыми преимуществами в сравнении с другими видам учета (журнальным, картотечным), поскольку позволяет значительно уменьшить трудоемкость обработки документов, установить контроль за сроками и процедурами выполнения отдельных учетных операций, уменьшить вероятность возникновения ошибок у специалистов, обеспечить высокую оперативность в работе справочно-информационной службы по законодательству. Автор диссертации предлагает организовать на основе центрального интегрированного банка правовой информации, формирование которого осуществляет Научно-технический центр правовой информации "Система" (далее - НТЦ "Система") Федеральной службы охраны России, централизованное ведение государственного учета российского законодательства с целью более эффективного информационно-правового обеспечения деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации;
- существенную роль в систематизации законодательства играет составление текущих редакций нормативных правовых актов, представляющих собой инкорпорированные тексты соответствующих актов, которые подготавливаются специалистами-юристами на неофициальной основе с помощью современных средств информатизации и служат исходным материалом при опубликовании законов и подзаконных актов с последующими изменениями и дополнениями, издании хронологических и систематических собраний действующего законодательства. В диссертационной работе приводятся основанные на правилах юридической техники рекомендации по составлению текущих редакций нормативных правовых актов для автоматизированных систем правовой информации, благодаря которым пользователь такой системы может получить текст интересующего его акта в редакции любого другого изменяющего или дополняющего акта, либо излагающего часть исходного акта в иной редакции, а также имеет возможность анализировать содержание нормативных правовых актов по состоянию на любую заданную дату;
- при осуществлении консолидации и кодификации законодательства, в отличие от инкорпорации правовых актов, производится существенная переработка нормативного материала и принимаются единые новые акты, объединяющие ранее изданные нормативные правовые акты по одному и тому же предмету регулирования, в связи с чем данные формы систематизации относятся, по мнению автора диссертации, к специфическим видам правотворческой деятельности, осуществляемой с целью совершенствования и обеспечения системности законодательства. В результате консолидации и кодификации не только упорядочивается и уменьшается в объеме массив законодательства, но и достигается его большее соответствие объективно сложившейся системе общественных отношений, потребностям правоприменительной практики;
- современные информационные технологии являются эффективным инструментом в правотворческой деятельности при осуществлении систематизации законодательства, обеспечивают качественную подготовку с меньшими временными затратами консолидированных и кодифицированных актов, своевременное изменение, дополнение и признание утратившими силу нормативных правовых актов в связи с принятием новых законодательных актов, способствуют уменьшению вероятности возникновения ошибок юри-дико-технического характера. Применение автоматизированных систем правовой информации дает возможность законодателю проводить анализ системных связей в массиве нормативных правовых актов (с помощью гипертекстовых ссылок), организовывать широкое общественное обсуждение проектов федеральных законов (кодексов), выявлять пробелы и противоречия правового регулирования и принимать меры к их устранению;
- анализ эксплуатируемых в настоящее время в различных государственных органах и негосударственных структурах автоматизированных систем правовой информации показывает наличие излишней множественности информационных ресурсов и технологий в правовой сфере, что приводит к возникновению некоторых проблем информационного и организационного обеспечения систематизации законодательства: увеличиваются финансовые затраты на актуализацию и техническую поддержку правовых информационных баз; затрудняется выбор специалистами того или иного информационного продукта; повышается вероятность получения пользователями неполной или неточной правовой информации. Автор диссертации полагает, что решению указанных проблем будет способствовать унификация информационных технологий, применяемых при проведении систематизации законодательства, интеграция многочисленных баз и банков данных правовых актов в едином информационно-правовом пространстве России.
Научно-практическое значение диссертационной работы состоит в подготовке рекомендаций, направленных на совершенствование информационного, правового и организационного обеспечения систематизации российского законодательства.
Теоретические материалы исследования о систематизации отечественного законодательства могут быть использованы в деятельности правотворческих органов в процессе разработки проектов нормативных правовых актов, а также в практике преподавания соответствующих разделов курса "Теории права и государства", а также других отраслевых юридических дисциплин.
Материалы диссертации, посвященные вопросам применения современных информационных технологий при осуществлении учета, инкорпорации, консолидации и кодификации законодательства, представляют практический интерес для руководителей структурных подразделений, осуществляющих учет и систематизацию нормативных правовых актов и справочноинформационное обслуживание по действующему законодательству в органах государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации.
Апробация результатов исследования. Содержащиеся в диссертационном исследовании теоретические выводы и практические предложения обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Материалы диссертации, представленные в научных публикациях автора, рассматривались на семинаре по проблемам теории информационного права, состоявшемся в феврале 2007 года в Институте государства и права Российской академии наук, и получили положительную оценку их практической значимости.
Теоретические и прикладные положения диссертационной работы находят практическое применение в деятельности комитетов Государственной Думы, Правового управления Аппарата Государственной Думы, а также в служебной деятельности автора, связанной с информационно-правовым обслуживанием депутатского корпуса Государственной Думы.
Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, каждая из которых содержит три параграфа, заключения, списка использованных нормативных источников и научной литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Казаков, Дмитрий Анатольевич, Москва
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В отечественной юридической литературе различные авторы обращают внимание на имеющиеся в настоящее время признаки несовершенства российского законодательства, которые являются предпосылками его систематизации, то есть деятельности государственных органов и иных организаций по упорядочению и совершенствованию массива нормативных правовых актов, приведению их в единую согласованную систему, соответствующую сложившейся в государстве системе права. Систематизация законодательства является объективной необходимостью в современной России. С одной стороны, постоянное динамичное развитие законодательства требует его периодического упорядочения с целью обеспечения системности правового регулирования, устранения множественности и противоречивости нормативных правовых актов, освобождения от устаревших и фактически не действующих правовых норм. С другой стороны, систематизация содействует реализации права, так как делает массив правовых норм более обозримым и понятным. Благодаря систематизации обеспечивается реализация конституционных прав граждан Российской Федерации на доступ к правовой информации.
Сравнительно-исторический анализ существующих в наши дни предпосылок систематизации отечественного законодательства показывает их сходство с теми, которые имели место в истории Российского государства в XIX и XX вв. Из этого следует необходимость всемерно учитывать значительный положительный опыт упорядочения нормативных правовых актов, накопленный в течение предшествующих двух столетий, в деятельности по систематизации действующего российского законодательства с целью успешного осуществления этой деятельности.
Следует также учитывать высказанное в научных публикациях мнение
0 том, что систематизация является эффективной в отношении стабильного законодательства1. Например, издание Свода законов Российской Империи в
1 См. например: Черниловский З.М. Социалистическое право переходного периода: проблема преемственности // "Советское государство и право", 1977, №10; Сорокин В.В. О систематизации переходного законодательства // "Журнал российского права", 2001, №7. первой половине XIX века и Свода законов СССР в 80-е годы прошлого века признается многими исследователями успешным, поскольку осуществлялось в период устойчивого развития общественных отношений. Поэтому в условиях, когда в Российской Федерации принимается большое количество нормативных правовых актов, которые постоянно подвергаются многочисленным изменениям и дополнениям, важное значение имеет правильный выбор оптимальных форм систематизации законодательства. По мнению автора настоящей диссертационной работы, такой формой может служить инкорпорация нормативных правовых актов, которая позволяет преодолеть нецелесообразность использования консолидации и кодификации законодательства при интенсивном правотворчестве в тот или иной период времени, а также добиться определенных видимых результатов в деятельности по упорядочению нормативного материала. Кроме того, перспективным направлением следует считать систематизацию легальных дефиниций, используемых в законодательстве Российской Федерации и субъектов Федерации и имеющих, как показывает практика, наибольшую стабильность в нормативном регулировании общественных отношений1. В дальнейшем систематизированный понятийный материал будет служить терминологической базой в правотворческой деятельности различных государственных органов и обеспечит повышение качества систематизации нормативных правовых актов.
В отношении правотворческих способов упорядочения законодательства можно сделать вывод о том, что в рамках текущего правотворчества целесообразно разрабатывать нормативные правовые акты с учетом возможности их последующего включения без существенных изменений в более крупные кодификационные подразделения (например, в отраслевые или институциональные кодификационные акты).
В настоящее время информационные технологии оказывают значительное влияние на эффективность осуществления систематизации законодательства и находят широкое применение в различных направлениях деятель
1 См.: Апт Л.Ф. Правовые дефиниции в законодательстве II Законодательная техника / Под ред. Ю.А. Тихомирова. - М., 2000. С. 89. ности по его упорядочению и совершенствованию. Так, в процессе инкорпорации законодательства важную роль играет составление текущих редакций правовых актов, которые подготавливаются специалистами-юристами на неофициальной основе с помощью современных средств информатизации и служат исходным материалом при опубликовании законов и подзаконных актов с последующими изменениями и дополнениями, издании хронологических и систематических собраний действующего законодательства. Для автоматизированных систем правовой информации, рассматриваемых в настоящей диссертационной работе, с учетом правил юридической техники были разработаны практические рекомендации по составлению текущих редакций правовых актов, благодаря которым пользователь такой системы может получить текст интересующего его акта в редакции любого другого изменяющего или дополняющего акта, либо излагающего часть исходного акта в иной редакции, имеет возможность анализировать содержание правовых актов по состоянию на любую заданную дату.
Официальная инкорпорация способствует реализации положений статьи 15 Конституции Российской Федерации об опубликовании нормативных правовых актов, обеспечивает использование гражданами своих прав на получение актуальной правовой информации. Для решения имеющихся сегодня проблем, связанных с опубликованием и вступлением в силу нормативных правовых актов, предлагается использование технологий международной компьютерной сети "Интернет", в частности создание официального сайта Российской Федерации и размещение на нем в машиночитаемом виде официальных текстов законов и подзаконных актов, принимаемых федеральными органами законодательной и исполнительной власти.
Анализ функциональных возможностей описанных в диссертационной работе автоматизированных систем правовой информации показывает, что многие из них предназначены для решения сходных задач, связанных с учетом и инкорпорацией правовых актов, и имеют необходимые для этого характеристики. В то же время следует отметить наличие излишней множественности информационных ресурсов и технологий, используемых в процессе систематизации отечественного законодательства, что приводит к некоторым негативным последствиям: а) увеличиваются финансовые затраты на актуализацию банков данных правовых актов и техническую поддержку технологий, обеспечивающих процессы сбора, обработки и предоставления правовой информации; б) становится затруднительным выбор заказчиками того или иного информационного продукта; в) повышается вероятность получения пользователями неполной или неточной правовой информации.
Поэтому в деятельности по совершенствованию информационного и организационного обеспечения систематизации российского законодательства необходимо сосредоточиться на следующих направлениях: унификации методов ведения учета нормативных правовых актов (чему должно способствовать повсеместное применение классификатора правовых актов, одобренного Указом Президента Российской Федерации от 15.03.2000 №511), стандартизации применяемых информационных технологий в процессе учета и систематизации законодательства, интеграции разрозненных баз и банков данных правовых актов в едином информационно-правовом пространстве.
Для достижения указанных целей целесообразно организовать централизованное ведение государственного учета российского законодательства на основе центрального интегрированного банка правовой информации, эксплуатируемого Научно-техническим центром правовой информации "Система" Федеральной службы охраны России, а также единое обеспечение правовой информацией органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации (это позволит более рационально и эффективно осуществлять информационно-правовое обеспечение названных органов).
В отличие от учета и инкорпорации правовых актов, предусматривающих только их внешнюю обработку, при проведении консолидации и кодификации законодательства производится существенная переработка нормативного материала и принимаются единые новые акты, объединяющие ранее действующие нормативные предписания по одному и тому же предмету правового регулирования. Поэтому такие формы систематизации законодательства, как консолидация и кодификация, относятся к специфическим видам правотворческой деятельности, осуществляемой с целью совершенствования и обеспечения системности законодательства. В результате использования правотворческих форм систематизации не только упорядочивается и уменьшается в объеме массив законодательства, но и достигается большее его соответствие объективно сложившейся системе общественных отношений, потребностям правоприменительной практики.
Современные информационные технологии сегодня активно используются в правотворчестве, обеспечивают качественную подготовку с меньшими временными затратами консолидированных и кодифицированных актов, своевременное изменение, дополнение и признание утратившими силу нормативных правовых актов в связи с принятием новых законодательных актов, способствуют уменьшению вероятности возникновения ошибок юридико-технического характера. Автоматизированные системы правовой информации являются эффективным рабочим инструментов в деятельности по упорядочению и совершенствованию законодательства, дают возможность законодателю проводить анализ системных связей в массиве нормативных правовых актов, организовывать широкое общественное обсуждение проектов федеральных законов (кодексов), выявлять пробелы и противоречия правового регулирования и принимать меры к их устранению.
В заключение следует сказать о необходимости более детального нормативного урегулирования процесса систематизации российского законодательства. С целью надлежащего правового оформления этой работы предлагается принятие сводного законодательного акта (например, Федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации"), в котором должны быть установлены принципы и процедуры систематизации, определены права и обязанности участвующих в ее осуществлении государственных органов и должностных лиц, урегулированы вопросы применения информационных технологий в процессе упорядочения массива нормативных правовых актов.
В целом реализация содержащихся в настоящем диссертационном исследовании предложений, направленных на совершенствование информационного, организационного и правового обеспечения систематизации нормативных правовых актов, будет способствовать улучшению качества отечественного законодательства и в конечном итоге - повышению эффективности правотворческой и правоприменительной деятельности в условиях динамичного развития правовой системы России.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ НОРМАТИВНЫХ ИСТОЧНИКОВ И НАУЧНОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Систематизация российского законодательства на основе использования современных информационных технологий»
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года). - М.: Издание Государственной Думы, 2006.
2. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года №2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 22.12.1997, №51, ст. 5712.
3. Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года №5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 05.07.2004, №27, ст. 2710.
4. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года №1-ФКЗ "О конституционном суде Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 25.07.1994, №13, ст. 1447.
5. Федеральный закон от 27 июля 2006 года №149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и защите информации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 31.07.2006, №31 (часть I), ст. 3448.
6. Федеральный закон от 27 мая 2003 года №58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 02.06.2003, №22, ст. 2063.
7. Федеральный закон от 12 июня 2002 года №67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 17.06.2002, №24, ст. 2253.
8. Федеральный закон от 10 января 2002 года №7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // Собрание законодательства Российской Федерации,1401.2002, №2, ст. 133.
9. Федеральный закон от 15 декабря 2001 года №166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 17.12.2001, №51, ст. 4831.
10. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. М.: Издание Государственной Думы, 2006.
11. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30.01.2002 №33-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 18.02.2002, №7, ст. 635.
12. Указ Президента Российской Федерации от 4 августа 1995 года №808 "О президентских программах по правовой информатизации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 07.08.1995, № 32, ст. 3289.
13. Указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 года №2171 "Об общеправовом классификаторе отраслей законодательства" (утратил силу) // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 20.12.1993, №51, ст. 4936.
14. Указ Президента Российской Федерации от 6 февраля 1995 года №94 "О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации" (утратил силу) // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, №7, ст. 509.
15. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 ноября 1996 года №781-11 "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 02.12.1996, №49, ст. 5506.
16. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 декабря 1970 года №1025 "Об улучшении правовой работы в народном хозяйстве" // Собрание постановлений СССР, 1971, №1, Ст. 1.
17. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 июня 1975 года №558 "О мерах по дальнейшему совершенствованию хозяйственного законодательства" // Собрание постановлений СССР, 1975, №16, Ст. 98.
18. Приказ Государственного таможенного комитета Российской Федерации от 16.02.1999 №107 "О систематизации и кодификации нормативных правовых актов в сфере таможенного дела" // "Таможенные ведомости", 1999, №4.
19. Закон города Москвы от 28 января 2004 года №4 "О молодежи" (с изменениями от 22 ноября 2006 года) // "Вестник Мэра и Правительства Москвы", февраль 2004 г., №3; декабрь 2006 г., №69.
20. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 года "России надо быть сильной и конкурентоспособной" // "Российская газета", 19.04.2002, №71.
21. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 апреля 2001 года "Не будет ни революций, ни контрреволюций" // "Российская газета", 04.04.2001, №66.
22. Концепция развития Автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности на 2003 2005 годы (утверждена распоряжением Руководителя Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания от 24 июня 2003 года №2-108).
23. Акопов Г.Л. Правовая информатика. Ростов на Дону, 2005.
24. Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х томах. Т. 2. М.: "Юридическая литература", 1981.
25. Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск, 1973.
26. Апт Л.Ф. Правовые дефиниции в законодательстве // Законодательная техника / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2000.
27. Теория государства и права / Под ред. докт. юрид. наук, проф. В.К. Бабаева. -М.: "Юристъ", 2003.
28. Баранов В.М., Рахманина Т.Н., Сырых В.М. Систематизация нормативно-правовых актов. -Н. Новгород, 1993.
29. Васильев A.B. Теория права и государства. М.: "Флинта", 2005.
30. Гаврилов O.A. Компьютерные технологии в правотворческой деятельности. М.: Норма, 1999.
31. Гаврилов O.A. Курс правовой информатики / Институт государства и права РАН. М.: Норма - Инфра-М, 2002.
32. Гранкин И.В. Парламент России (2-е издание, дополненное). М.: Издание гуманитарной литературы, 2001.
33. Информатика в терминах и определениях российского законодательства. М.: "Славянский диалог", 2000.
34. Как готовить законы (научно-практическое пособие). М., 1993.
35. Керимов Д.А. Законодательная техника. М.: Норма, 1998.
36. Законодательная техника / Под ред. Д.А. Керимова- Л., 1965.
37. Керимов Д.А. Проблемы общей теории права и государства: В 3-х томах. Т. 1. Социология права. М.: Современный гуманитарный университет, 2001.
38. Концепции системы классификации правовых актов Российской Федерации.-М., 1999.
39. Экономика и право: словарь-справочник / Авт.-сост. Л.П. Кураков идр. M.:"Вуз и школа", 2004.
40. Лазарев В.В., Липень C.B. Теория государства и права. М.: "Спарк",1998.
41. Лазарев В.В., Липень C.B. Теория государства и права. 3-е изд. М.: "Спарк", 2004.
42. Общая теория права и государства / Под ред. докт. юрид. наук, проф. В.В. Лазарева. -М.: "Юристъ", 2005.
43. Любимов А.П. Примерные рекомендации по подготовке законопроектов // Совершенствование законодательной деятельности и участие органов государственной власти в законодательном процессе. М.: Издание Государственной Думы, 2001.
44. Теория государства и права / Под ред. проф. М.Н. Марченко. М.: "Зерцало", 2001.
45. Общая теория государства и права: В 3-х томах. Т. 2 / Под ред. проф. М.Н. Марченко. -М.: "Зерцало", 2002.
46. Михайлов О.В. Систематизация нормативно-правовых актов как способ их совершенствования. М.: РГТЭУ, 2003.
47. Морозов A.B. Система правовой информации Минюста России. М.: "Издательство Триумф", 1999.
48. Обозрение исторических сведений о Своде законов. СПб., 1833.
49. Закон: создание и толкование / Под ред. проф. A.C. Пиголкина. М.,1998.
50. Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. проф. A.C. Пиголкина. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003.
51. Подготовка и издание систематических собраний действующего законодательства. М., 1969.
52. Поляков A.B., Тимошина Е.В. Общая теория права. СПб.: Издательство юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, 2005.
53. Правовой классификатор и правовой тезаурус в законотворчестве и юридической практике. М., 1998.
54. Проблемы обеспечения права граждан на доступ к правовой информации. Материалы международного "круглого стола", Москва, Государственная Дума, 25-26 ноября 1997 г. / Сост. Исаков В.Б., Гранкин И.В. и др. М.: Издание Государственной Думы, 1999.
55. Путеводитель по информационно-правовым ресурсам Государственной Думы. Серия "Кодификация российского законодательства". Книга четвертая. М.: Издание Государственной Думы, 2003.
56. Руководство к познанию действующих русских государственных, гражданских, уголовных и полицейских законов. Ч. 1. Государственные законы/ Сост. Ф. Проскуряков. СПб., 1854.
57. Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995.
58. Словарь-справочник по местному самоуправлению (термины, понятия, определения из российского законодательства). М., 1999.
59. Словарь-справочник терминов и определений российского законодательства по обороне и безопасности. М., 2003.
60. Сперанский М.М. Объяснительная записка содержания и расположения свода законов гражданских // Архив исторических и практических сведений, относящихся к России, издаваемый Н. Калачевым. Книга вторая. СПб., 1859.
61. Становление основ общесоюзного законодательства. М., 1972.
62. Сырых В.М. История Государства и права России. Советский и современный периоды. М., 1999.
63. Сырых В.М. Теория государства и права. М.: "Юстицинформ", 2004.
64. Законодательная техника. Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: "Городец", 2000.
65. Тихомиров Ю.А. Законодательная техника как фактор эффективности законодательной и правоприменительной деятельности // Проблемы юридической техники: Сборник статей / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2000.
66. Чубукова С.Г., Элькин В.Д. Основы правовой информатики / Под ред. проф. М.М. Рассолова. М.: Юридическая фирма Контракт, 2004.
67. Правовая информация / Под ред. А.Ф. Шебанова. М., 1974.
68. Шебанов А.Ф. Полное собрание законов Российской империи (из истории систематизации законодательства в России). Труды ВЮЗИ. T. XIV. М., 1970.
69. Шебанов А.Ф. Систематизация законодательства важное условие совершенствования советского права / В книге: Право и коммунизм. - М., 1965.
70. СТАТЬИ В ПЕРИОДИЧЕСКИХ ИЗДАНИЯХ
71. Абрамова А.И., Т.Н. Рахманина. Классификатор правовых актов и вопросы упорядочения законодательства // Журнал российского права, 2003, №7.
72. Абрамова А.И., Рахманина Т.Н. Опубликование нормативных правовых актов: информационно-правовой аспект // Журнал российского права, 1998, №10-11.
73. Апт Л.Ф., Ветров А.Г. Особенности составления текущих редакций законодательных актов в правовых базах данных // Информационные ресурсы России, 1997, №2.
74. Архипов И.В. Систематизация уголовного законодательства России в 30-70-е годы XIX века. Саратов, 1997.
75. Астрахан Е.И. Нормы трудового права в нормативных актах других отраслей законодательства // Уч. зап. ВНИИСЗ, 1971, Вып. 23. М., 1971.
76. Барсегян А.Г. Перспективы развития системы официальной классификации правовых актов в Российской Федерации // Законодательство, 2000, №6.
77. Бахвалов C.B. Обнародование нормативных актов // Вестник Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа, 2006, №5.
78. Бошно C.B. Развитие признаков нормативного правового акта в современной правотворческой практике // Журнал российского права, 2004, №2.
79. Братусь С.Н. Вступительная статья // Развитие кодификации российского законодательства. М., 1968.
80. Жевакин С.Н. Государственная регистрация ведомственных нормативных актов: краткий комментарий и обзор практики применения // Государство и право, 1995, №5.
81. Жолобова Г.А. Своду Законов Российской Империи 170 лет // Журнал российского права, 2003, №6.
82. Згадзай O.E., Казанцев С .Я. Компьютерные системы в законодательстве: состояние, проблемы, перспективы / Законотворческая техника современной России. Под ред. проф. В.М. Баранова. Том 1. Н.Новгород, 2001.
83. Керимов Д.А. Система права и систематизация законодательства // Право и образование, 2003, №1.
84. Колдаева Н.П. Конституционные основы систематизации законодательства Российской Федерации // Государство и право, 2003, №2.
85. Литягин H.H. Организационные предпосылки систематизации законодательства // Журнал российского права, 2002, №4.
86. Литягин H.H. О подготовке свода законов Российской Федерации // Журнал российского права, 1999, №11.
87. Литягин H.H. Ревизия и систематизация законодательства // Государство и право, 2003, №4.
88. Мальцев В.А. Право как нормативно-деятельностная система // Журнал российского права, 2002, №4.
89. Прянишников Е.А. Отечественная история развития законодательной техники // Законодательная техника / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2000.
90. Самигуллин В.К. О системном подходе к освоению постсоветского права // Право и политика, 2004, №10.
91. Системность законодательства как фактор повышения его качества (статья подготовлена Сектором общей теории и социологии права ИГП РАН) // Государство и право, 2002, №8.
92. Сорокин В.В. Проблемы правопонимания в переходных условиях // Известия Алтайского государственного университета, 2000, №2.
93. Сорокин В.В. О систематизации переходного законодательства // Журнал российского права, 2001, №7.
94. Тихомиров Ю.А., Юртаева Е.А. Кодекс в системе законодательных и иных правовых актов // Журнал российского права, 1997, №4.
95. Черниловский З.М. Социалистическое право переходного периода: проблема преемственности // Советское Государство и право, 1977, №10.
96. I. ДИССЕРТАЦИИ И АВТОРЕФЕРАТЫ
97. Ксенофонтов В.В. Систематизация российского законодательства: принципы и процедуры. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2003.
98. Ксенофонтов В.В. Систематизация российского законодательства: принципы и процедуры. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2003.
99. Кудешкина О.Б. Систематизация отечественного законодательства. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Казань, 2002.
100. Кудешкина О.Б. Систематизация отечественного законодательства. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Казань, 2002.
101. Орешкина И.Б. Систематизация нормативных правовых актов Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов, 2000.
102. Сивицкий В.А. Систематизация конституционно-правовых актов Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1999.
103. Чубукова С.Г. Проблемы систематизации законодательства в автоматизированных системах правовой информации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1998.
104. Чубукова С.Г. Проблемы систематизации законодательства в автоматизированных системах правовой информации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1998.
