АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Системный подход в информационно-аналитическом обеспечении управления органами внутренних дел»
АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ
На правах рукописи
ОИ'ЧО А-"- 1
БАЛМАСОВА Надежда Михайловна
СИСТЕМНЫЙ ПОДХОД В ИНФОРМАЦИОННО-АНАЛИТИЧЕСКОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ УПРАВЛЕНИЯ ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Специальность 12.00.11. - судебная власть, прокурорский надзор, организация пр ав о охр аните л ыюй д еяте л ьн о сти
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
" 2 ДЕК 2010
Москва-2010 ВХ0Д.№_^££1
2
уо? ¿¡¡яр
004615277
АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ
На правах рукописи
БАЛМЛСОВА НАДЕЖДА МИХАЙЛОВНА
СИСТЕМНЫЙ ПОДХОД В ИНФОРМАЦИОННО-АНАЛИТИЧЕСКОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ УПРАВЛЕНИЯ ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Специальность 12.00.11 - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
МОСКВА - 2010
Диссертация выполнена на кафедре теории и социологии управления органами внутренних дел Академии управления МВД России
Научный руководитель -
Официальные оппоненты:
Ведущая организация -
кандидат юридических наук, профессор Ипакян Александр Павлович.
доктор юридических наук, профессор Старостин Сергей Алексеевич;
кандидат юридических наук, доцент Клычников Владимир Михайлович.
Академия экономической безопасности МВД России.
Защита состоится « » ф&СбЭсХб-^1 2010 г., в 14 часов 30 мин. на заседании диссертационного йвета Д 203.002.08 при Академии управления МВД России по адресу: 125171, Москва, ул. 3. и А. Космодемьянских, д. 8. зал заседаний Совета.
С диссертацией можно ознакомиться в специальной библиотеке Академии управления МВД России (125171, Москва, ул. 3. и А. Космодемьянских, д. 8).
Автореферат разослан « ''с? »rOGti^A^f 2010 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 203.002.08 доктор юридических наук, профессор
А.Г. Елагин
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования
Реформирование системы МВД России, осуществляемое в настоящее время, затронуло и сферу управления органами внутренних дел. Необходимость адекватного противостояния вновь появляющимся криминальным угрозам диктует своевременное обновление средств и способов оперирования информацией, формирование единого информационного пространства правоохранительных органов. Именно поэтому в числе приоритетных направлений совершенствования форм и методов управленческой деятельности в системе МВД России в 2009 г. названы формирование инфраструктур единого информационного пространства и расширение практической сферы применения внедряемых информационных ресурсов1. Принимая во внимание роль и значение информации в процессе управления Министерством внутренних дел России в последние годы введен ряд основополагающих нормативных документов в области информационного обеспечения. В апреле 2009 г. принята Концепция информатизации органов внутренних дел Российской Федерации и внутренних войск МВД России до 2012 года. Утверждена Программа и завершаются работы по созданию Единой информационно-телекоммуникационной сети (ЕИТКС) органов внутренних дел. В соответствии с произошедшими изменениями приняты новые редакции приказов, регламентирующих ведение разного рода учетов: статистических; оперативно-справочных; криминалистических; дактилоскопических; розыскных; учета сообщений о происшествиях; учета оперативно-розыскной информации.
Вместе с тем, в органах внутренних дел не уделяется должного внимания аналитической работе как в предметных направлениях деятельности, так и в управлении органами внутренних дел. В недостаточном количестве внедряются прикладные информационно-аналитические системы, использующие надежные технологии, основанные на современных методах математического моделирования, статистического и интеллектуального анализа данных. Вместо них в органах внутренних дел создаются и используются собственные методики со слабо разработанной математической базой, не прошедшие апробации, не согласующиеся с централизованными и применяемыми в соседних регионах аналитическими разработками. Подобная ситуация затрудняет информационный обмен и снижает эффективность управления. Нормативная база аналитической работы отстает от современных реалий. Приказ, регламентирующий организацию информационно-аналитической работы в органах внутренних дел, не обновлялся двадцать лет. Штабы, на которые
1 Директива МВД России от 13.10.2008 г. № Здсп «О приоритетных направлениях деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России, ФМС России в 2009 году».
преимущественно возложена обязанность по осуществлению аналитической работы, руководствуются Временным наставлением по службе штабов органов внутренних дел, утвержденным в 1997 году, когда компьютеры только начали вытеснять пишущие машинки и применялись для простых математических расчетов. Между тем, за прошедшее время изменилась структура МВД России, созданы новые и подвергнуты реорганизации существующие подразделения. Во многих из них образованы группы (отделения) информационно-аналитического обеспечения. Получил самостоятельное развитие Центр оперативно-розыскной информации, на который возлагаются большие надежды по продвижению аналитических программных продуктов в другие направления деятельности органов внутренних дел.
Специалистов по информационно-аналитической работе как для оперативных подразделений, так и для широкого профиля - органов внутренних дел в целом - только начинают готовить образовательные учебные заведения системы МВД России.
Приведенные выше аргументы свидетельствуют о том, что информационно-аналитическое обеспечение управления органами внутренних дел как система окончательно еще не сложилось. На существующую проблему в данной области указали 87,2% опрошенных диссертантом респондентов: руководители органов внутренних дел различного уровня, а также сотрудники информационно-аналитических подразделений. Только 13,3% респондентов считают, что состояние информационно-аналитического обеспечения в полной мере соответствует современным требованиям.
Масштабы и темпы внедрения средств информатизации в процесс управления органами внутренних дел с особой остротой указывают на необходимость проведения комплексных исследований, связанных с всесторонним изучением и обобщением возникающих при этом проблем не только практического, но и теоретического характера. Вышеизложенное и обусловило выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы
Общетеоретические аспекты информационно-аналитического обеспечения управленческой деятельности достаточно широко освещаются в трудах видных представителей зарубежной науки, среди которых Р. Акофф, М. Альберт, Р. Бишоп, Н. Винер, Г. Дейтин, Р. Дорф, П. Друкер, Дж. Дункан, Т. Коллер, Т. Коупленд. Дж. Лафта, М.Х. Мескон, К. Уолш, С. Фишер, Ф. Хедоури, Ф. Эммери; а также в трудах отечественных ученых: Ю.П. Аверина, В.Б. Аверьянова, Г.Н. Андрианова, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, Д.И. Блюменау, А.И. Берга, К.И. Варламова, А.Г. Глущенко, И.Н. Кузнецова, Ю.И. Селезнева, О.С. Симокенкова, И.М. Слепенкова, Э.А. Смирнова, А.Н. Сотникова, Ю.И. Черняка, Э.А. Якубайтиса и др.
Вопросам организации и содержания процесса управления в органах внутренних дел посвящены труды таких ученых, как Г.А. Аванесов, Ю.Е. Аврутин, H.A. Андреев, В.М. Анисимков, Г.В. Атаманчук, В.З. Веселый,
B.C. Вицин, С.Е. Грибов, А.Г. Елагин. А.И. Зубков, Г.Г. Зуйков, А.П. Ипакян, А.П. Камышников, М.П. Киреев, JI.M. Колодкин, A.M. Кононов, А.П. Коренев,
C.С. Маилян, А.Ф. Майдыков, В.Д. Малков, В.А. Малюткин, А.К. Микеев, А.Х. Миндагулов, А.Е. Наташев, Д.К. Нечевин, А.Н. Роша, В.Ф. Сухарев, А.Д. Ульянов, Г.И. Черненко, B.C. Четвериков, И.В. Шалахин, Н.Д. Шелякин, Е.Ф. Яськов и мн. др.
Информационная составляющая управленческой деятельности всегда была в центре внимания ученых, которые справедливо считают, что процесс управления связан с оперированием информацией. Различные аспекты информационной работы отражены в работах В.А. Бакулина. А.И. Берга, Д.И. Блюменау, В.З. Веселого, Г.М. Воскресенского, В.В. Година, В.В. Голдина, A.B. Жаглина, H.H. Иванова, И.В. Клименко, И.К. Корнеева, М.Н. Никитина, М.М. Рассолова, O.A. Степанова, A.A. Фатьянова, Ю.И. Черняка.
Аналитическая работа не так часто являлась предметом исследования ученых. Ем посвящены труды Ю.Е. Аврутина, А.Ф. Агапова, A.A. Александрова, H.H. Иванова, А.П. Ипакяна, 0.3. Клушина, Э.П. Масленникова, А.П. Пучкова, А.Г. Саввинова, Л.В. Чирковой и др. Аналитическую функцию в органах внутренних дел традиционно связывают с деятельностью штабов. Другие подразделения органов внутренних дел, в число которых входят информационная служба и подразделения оперативно-розыскной информации, в качестве субъектов анализа практически не рассматривались. Аналитическая деятельность соединяет в себе не только методические, но и математические и технические аспекты, которые в условиях повсеместной автоматизации оказывают преобладающее влияние на ее результаты. Свидетельством этому служат исследования Н.С. Ананьева, A.C. Давыдова, В.В. Елагина, С.М. Окладникова, А.И. Павлова, A.A. Чередниченко, А.Б. Флока, затрагивающие технические аспекты аналитической деятельности в органах внутренних дел и других государственных органах.
Исследование аналитической работы, учитывающее современные достижения в смежных областях, взаимосвязь с информационным обеспечением, а также изменения в организационном построении органов внутренних дел позволит обобщить практический опыт и сформировать достаточную теоретическую базу для данной деятельности.
В последние 5-7 лет произошли существенные изменения в области информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел, которые в первую очередь связаны с повсеместным применением компьютерной техники и телекоммуникационных сетей. В связи с чем отдельные подходы ученых, разработанные ранее, устарели и не отражают запросов времени.
з
Произошедшие изменения требуют дополнительного научного обоснования организации этого вида работы в современных условиях.
Необходимость проведения диссертационного исследования обусловлена потребностью восполнения существующих пробелов теоретического и организационно-правового характера в сфере информационно-аналитического обеспечения управленческой деятельности в органах внутренних дел.
Объектом исследования является информационно-аналитическое обеспечение правоохранительной деятельности как системно-организуемая функция управления органами внутренних дел, регулируемая нормами права.
Предметом исследования является организационно-правовое обеспечение информационно-аналитической функции управления органами внутренних дел, реализуемое на основе методологии системного анализа.
Цели исследования заключаются в разработке системной модели организации информационно-аналитического обеспечения управления органами внутренних дел; формулировании научно-обоснованных требований к организации этого вида управленческой деятельности и разработке предложений и рекомендаций (методического, организационного и правового характера) по его совершенствованию.
Задачи исследования сформулированы в соответствии с поставленной целью:
- обобщить теоретический материал по исследуемой теме, раскрыть основные категории системного подхода к информационно-аналитическому обеспечению с учетом особенностей его применения в управлении органами внутренних дел;
- оценить сложившееся состояние всех составляющих системы информационно-аналитического обеспечения в органах внутренних дел (организационно-структурное построение, функции, нормативно-правовое, кадровое, материально-техническое обеспечение);
- раскрыть сущность и специфику информационно-аналитического обеспечения управления органами внутренних дел;
- выявить тенденции и определить перспективы развития информационно-аналитического обеспечения управления органами внутренних дел в условиях широкого использования современных информационных технологий;
- разработать эффективно функционирующую модель системы информационно-аналитического обеспечения управления органами внутренних дел:
- обосновать практические предложения по совершенствованию методического, организационного и правового информационно-аналитического обеспечения управления органами внутренних дел.
Гипотеза исследования исходит из того, что недостатки в сложившемся информационно-аналитическом обеспечении управления органами внутренних дел, его неспособность в достаточной мере удовлетворять потребности управленческой практики обусловлены отсутствием системной организации данного вида деятельности как целостного комплекса взаимосвязанных процессов, без чего неизбежно возникают противоречия, проблемы, несогласованности и другие нежелательные явления.
Методологическая основа
Методологической и теоретической основой исследования явились общенаучные методы познания объективной действительности, базирующиеся на системном подходе к исследуемому объекту. В соответствии с методологией системного подхода использовался комплекс методов, включающих в себя анализ научной литературы, материалов конференций и совещаний по данной проблематике, публикаций на данную тему в периодической печати; анализ законодательных и ведомственных нормативных актов по указанной теме; контент-анализ изученных в процессе исследования информационно-аналитических справок, сводок, информационных сборников, бюллетеней: социологические методы наблюдения, интервьюирования, анкетирования.
Эмпирическая база исследования включает в себя результаты анализа: практики, связанной с подготовкой информационно-аналитических материалов на разных уровнях управления органами внутренних дел;
актов инспектирования и контрольных проверок МВД, ГУВД, УВД по субъектам Федерации;
данных статистической отчетности формы «1-А», «1-Г», «3» за период с 2000 но 2009 годы;
сборников информационно-аналитических документов, материалов служебных совещаний разных уровней управления органами внутренних дел;
обзоров о состоянии информационно-аналитического обеспечения органов внутренних дел;
материалов печатных и электронных средств массовой информации, отражающих вопросы внедрения и использования современных информационных технологий и методик в области обработки информации в государственных и коммерческих структурах;
данных опроса, проведенного автором в 2008-2009 гг., в котором приняли участие сто восемьдесят респондентов: руководители органов внутренних дел разного уровня; сотрудники информационно-аналитических подразделений МВД Удмуртской Республики, ГУВД по Самарской и Ростовской областям, УВД по Курской и Ярославской областям и Забайкальскому краю; слушатели ВАК Академии управления МВД России.
Использовался также опыт практической деятельности диссертанта на различных (в том числе руководящих) должностях в информационном центре и штабе.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что с позиций системного подхода информационно-аналитическое обеспечение управления органами внутренних дел рассмотрено как. целостная совокупность различного рода взаимосвязанных задач, установлены роль и влияние на их решение множества факторов, с учетом которых определены приоритетные направления развития и пути повышения эффективности информационно-аналитического обеспечения управления органами внутренних дел.
В процессе решения задач диссертационного исследования были получены следующие имеющие научную новизну результаты:
обоснована системная целостность информационной и аналитической функций управления органами внутренних дел, так как они неотделимы друг от друга, а связь между ними органичнее и теснее, чем с другими функциями управления;
выявлены факторы организационного, правового, кадрового, ресурсного характера, оказывающие сдерживающее влияние на развитие системы информационно-аналитического обеспечения в органах внутренних дел;
доказано, что организационно-правовое обеспечение информационной и аналитической функций при их искусственном отрыве друг от друга снижает продуктивность выполнения, препятствует повышению эффективности информационно-аналитической деятельности, которое возможно только при согласованном системном развитии;
обоснована необходимость организационно-структурного единства информационной и аналитической функций, которое реализовано в Главном информационно-аналитическом центре МВД России, но не получило дальнейшего развития в аналогичных подразделениях - информационных центрах МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, выполняющих преимущественно функцию информационного обеспечения без ее должного соединения с аналитической функцией;
показано, что,, несмотря на существенные отличия информационно-аналитического обеспечения управления от обеспечения предметной деятельности органов внутренних дел, которые заключаются в целях, характере решаемых задач, выполняемых функциях, объемах и источниках используемой информации, оба эти направления образуют системное единство, которое обусловлено общностью их назначения в системе органов внутренних дел.
Положения, выносимые на защиту
1. Авторский подход к содержанию процесса управления, согласно которому информационная и аналитическая функции образуют единую фазу управленческого цикла и их разделение возможно лишь условно, гак как аналитическая обработка в условиях автоматизации процедур оперирования данными интегрирована в процесс преобразования информации, благодаря чему происходит взаимопроникновение и единение информационной и аналитической работы. Такой подход к информационно-аналитической функции управления органами внутренних дел позволит совершенствовать организационное построение подразделений, вовлеченных в данную сферу деятельности, приведет к согласованному нормативно-правовому регулированию, будет способствовать внедрению новых форм и методов работы, современных технологий и, в конечном итоге, повышению эффективности информационно-аналитического обеспечения управления органами внутренних дел в целом:
2. Организационное построение Главного информационно-аналитического центра МВД России, в котором нашло свое отражение признание единства информационной и аналитической функций, позволяет эффективно удовлетворять информационные потребности руководящих кадров на уровне МВД России. Сохраняющаяся организационная обособленность центров оперативно-розыскной информации и информационных центров МВД, ГУВД, УВД по субъекту Федерации и закрепление за последними только информационной функции препятствуют созданию единой информационно-аналитической системы и решению задач по обеспечению информационно-аналитическими материалами руководителей на региональном уровне управления органами внутренних дел.
3. Субъектами информационно-аналитического обеспечения на разных уровнях управления органами внутренннх дел являются подразделения штаба, информационной службы, оперативно-розыскной информации и информационно-аналитической работы отраслевых служб, что неизбежно приводит к дублированию и параллелизму в работе. Разрешение данной проблемы может быть достигнуто за счет четкого разграничения и нормативного закрепления полномочий соответствующих подразделений, приведения организационного построения в соответствие с уточненным функциональным предназначением, что повлечет за собой снижение ресурсных затрат и создаст благоприятные условия для широкого внедрения автоматических систем обработки данных, интегрированных в существующие информационные системы.
4. Предложения и рекомендации по совершенствованию нормативного правового регулирования функции информационно-аналитического обеспечения управления органами внутренних дел:
внесение изменений в Типовое положение об информационном центре МВД, ГУВД, УВД субъекта Российской Федерации, предполагающее включение центра оперативно-розыскной информации в структуру информационного центра с наделением последнего аналитической функцией, что позволит интегрировать информационные массивы как открытого, так и ограниченного доступа и широко использовать современные информационные технологии для качественного выполнения аналитических задач в процессе организации деятельности органов внутренних дел;
введение во Временное наставление по службе штабов органов внутренних дел нормы, предусматривающей разграничение полномочий штабов на разных уровнях управления;
дополнение главы 3 «Информационно-аналитическая работа» Временного наставления по службе штабов органов внутренних дел нормами, разграничивающими полномочия штаба МВД. ГУВД, УВД и информационного центра, а также информационно-аналитических подразделений отраслевых служб в части сбора н анализа информации, закрепив за штабом проведение комплексного анализа и обобщение информации, направляемой из других подразделений и органов внутренних дел;
внесение в Наставление по формированию и ведению информационной системы оперативно-розыскной информации в органах внутренних дел положения, предусматривающего ежемесячное доведение информации о состоянии и тенденциях развития оперативной обстановки в регионе до руководства МВД, ГУВД, УВД по субъекту Федерации, а также до руководства или штаба - при осложнении оперативной обстановки (по запросам).
5. Предложения по организации системной модели информационно-аналитического обеспечения управления органами внутренних дел, включающие в себя формирование комплексного банка данных на основе информационно-аналитических массивов отраслевых служб, информационных центров, подразделений кадрового, материально-технического, финансового, правового, делопроизводственного обеспечения. Создание информационно-аналитического комплекса позволит успешно решать широкий круг сложных управленческих задач, стоящих перед органами внутренних дел на федеральном, региональном и районном (городском) уровнях. Создание таких комплексов должно базироваться на анализе факторов, учитывающих региональные особенности среды функционирования органов внутренних дел и характера преимущественно решаемых ими задач.
Достоверность и обоснованность полученных результатов подтверждается использованием фундаментальных научных положений различных отраслей знания, методологии системного подхода, широкого круга источников, составляющих его теоретическую и нормативную базу,
аргументацией н логичностью выводов и предложений, репрезентативностью эмпирических материалов, данных социологического исследования, сочетанием и взаимодополняемостью применяемых методов.
Результаты исследования базируются на учете объективных потребностей органов управления, решениях Министерства внутренних дел, ориентирующих на формирование единого информационного пространства и повышение эффективности информационно-аналитических систем.
Теоретическая и практическая значимость исследования связана с научной новизной сформулированных теоретических выводов и положений, которые обусловлены реализацией методологических принципов системного подхода и обогащают знания по теории управления и организации правоохранительной деятельности, административному праву, способствуют расширению и углублению современных научных представлений о проблемах информационного и аналитического обеспечения управления органами внутренних дел, позволяют привести эти представления и подходы в соответствие с изменившимися условиями, новыми требованиями к данному виду деятельности.
Теоретические и прикладные положения исследования о сущности, содержании, организации и методике информационно-аналитического обеспечения управления органами внутренних дел, а также сформулированные в диссертации положения и выводы могут быть полезны при дальнейшем научном исследовании проблем, связанных с информационно-аналитической работой, и использованы специалистами, применяющими в своих исследованиях системные методы анализа.
Результаты исследования имеют важное практическое значение не только для информационно-аналитического обеспечения и повышения эффективности управления органами внутренних дел, но и для содействия рациональному функционированию всей системы органов внутренних дел, решающей задачи защиты и охраны правопорядка в стране. В связи с этим отдельные положения диссертации могут быть применены при организации практической деятельности информационно-аналитических подразделений других правоохранительных органов.
Научно-прикладные результаты исследования можно использовать при создании системы информационно-аналитического обеспечения, а также при разработке критериев оценки данной деятельности и организационной структуры подразделений, вовлеченных в эту работу. Обоснованные в исследовании предложения по внесению изменений и дополнений в нормативные акты, регламентирующие информационно-аналитическую деятельность в органах внутренних дел, представляются полезными для соответствующего нормотворчества и совершенствования правовой основы системы информационно-аналитического обеспечения.
На основе исследования и с учетом его результатов могут составляться программы учебных курсов, учебные пособия для использования в процессе подготовки кадров для информационно-аналитической работы в учебных заведениях системы МВД России; разрабатываться квалификационные требования к специалистам.
Апробация и внедрение результатов
Диссертация прошла обсуждение и была одобрена на заседании кафедры теории и социологии управления органами внутренних дел Академии управления МВД России. Основные теоретические выводы отражены автором в семи опубликованных научных статьях (2 из них - в изданиях, включенных в перечень ВАК России). Результаты исследования докладывались на Межвузовской научно-практической конференции «Гражданское общество и органы внутренних дел: проблемы, противоречия, формы взаимодействия» (Москва, 2007 г.); на XVII Международной конференции «Информатизация и информационная безопасность правоохранительных органов» (Москва, 2008 г.); на Международной научно-практической конференции «Стратегическое управление в правоохранительной сфере: проблемы теории и практики» (Москва, 2008 г.). Материалы диссертационного исследования внедрены и используются в деятельности УВД по Ярославской области и Межмуниципального УВД «Железногорское» Курской области.
Структура и объем диссертации определялись целью и задачами исследования, а также требованиями, предъявляемыми к диссертационным исследованиям. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, приложений.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются выбор темы диссертационного исследования, ее актуальность, значимость для науки и практики и степень научной разработанности; определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, теоретическая и практическая значимость; раскрывается научная новизна; формулируются положения, выносимые на защиту; приводятся сведения об апробации и внедрении полученных результатов.
Первая глава, «Теоретико-методологические основы системного подхода к информационно-аналитическому обеспечению управления органами внутренних дел», состоит из двух параграфов, в которых раскрываются сущность, основные категории системного подхода, а также понятие и состав системы информационно-аналитического обеспечения управления органами внутренних дел.
Эффективность, компетентность и обоснованность управления органами вну тренних дел находятся в прямой зависимости от качества информационно-аналитического обеспечения. Информационные процессы являются сутью управления, и любая из функций управления невозможна без оперирования информацией. В связи с этим, информационно-аналитическое обеспечение оказывает существенное влияние как на другие функции управления, так и на управление органами внутренних дел в целом. В свою очередь и на состояние информационно-аналитического обеспечения также оказывает влияние целый ряд факторов. Данные положения позволили автору сделать вывод о том, что при изучении информационно-аналитического обеспечения управления наиболее эффективен системный подход, который позволяет рассмотреть изучаемый объект в единстве всех его взаимосвязей, как систему, в которой все явления и процессы согласованы, скоординированы, взаимообусловлены.
Анализируя различные точки зрения специалистов по методологии системного подхода, диссертант приходит к выводу о том, что он наиболее эффективен при изучении и решении таких сложных проблем, как проблема информационно-аналитического обеспечения управления органами внутренних дел, имеющая множество гранен, направлений (когда необходимо обеспечить воздействие на многие факторы в целях достижения необходимого результата). И.В. Прангишвили утверждал, что «системный, или комплексный, подход к решепию проблем позволяет раскрыть характер системных противоречий, выявить сложную взаимосвязь разных проблем и выработать стратегию решения задач». Описание процесса или объекта с указанных позиций дает исследователю возможность перейти к поиску наилучших путей оптимизации определяющих его параметров.
Системный подход позволил автору, с одной стороны, провести анализ исследуемого объекта и выявить закономерности функционирования его составных частей, с другой - синтезировать приобретенные знания, то есть получить представления об объекте в целом, познать причинно-следственные и другие связи между его элементами, изучить качества и свойства, которые образуются в результате интеграции его частей.
В рамках системного подхода учеными предложено несколько схем изучения интересующего объекта. Автор полагает, что наиболее полно отвечающим теме и задачам исследования является подход, предложенный А.Н. Аверьяновым. На первом этапе объект рассматривается как система, т.е. отграниченное множество взаимодействующих элементов, затем определяются ее состав, структура и организация элементов и частей системы. На третьем этапе выявляются внешние связи системы и выделяются главные из них, после этого определяются функции системы и ее роль. Пятый этап заключается в анализе диалектики структуры и функций системы, и завершает изучение закономерностей п тенденций развития системы. Придерживаясь заданной последовательности в исследовании системы информационно-аналитического
обеспечения диссертант рассмотрел ее со всех имеющих определяющее значение сторон и выявил наиболее существенные факторы, воздействие на которые позволит успешно решить возникающие в данной области проблемы и достичь требуемого состояния рассматриваемой системы.
При изучении информационно-аналитического обеспечения управления органами внутренних дел диссертант определяет место данной системы среди других и выстраивает их иерархическую цепочку. На каждом этапе выясняется круг задач, которые вышестоящая система делегирует нижестоящей. В конечном итоге определяется окружение, в котором функционирует интересующая нас система, и те цели и задачи, которые она призвана решать, что позволяет выяснить ее предназначение и, следовательно, помогает выработать пути оптимизации се функционирования в условиях существующей внешней среды.
Министерство внутренних дел, выполняющее правоохранительную функцию государства, является одной из крупнейших социальных систем, для эффективного функционирования которой необходимо координировать и руководить действиями вовлеченных в эту систему людей, то есть осуществлять управление.
При рассмотрении процесса управления органами внутренних дел как системы в качестве ее подсистем учеными выделяются отдельные направления деятельности или функции, в число которых, как полагает автор, наравне с другими, такими как целеполагание, прогнозирование, планирование, организация, регулирование, координация, контроль, входит информационно-аналитическая функция, которая занимает среди остальных особое место в силу того, что она пронизывает все другие функции. С этой точки зрения ее выделение в качестве достаточно самостоятельного направления деятельности относительно условно. Информационно-аналитическое обеспечение управления органами внутренних дел автором определено как деятельность специально уполномоченных субъектов но сбору, обработке, анализу информации, направленная на обеспечение руководителей данными, необходимыми для принятия управленческих решений, а также для использования их в процессе управления.
В исследовании отмечается, что неправомерно приравнивать информационно-аналитическое обеспечение предметных направлений деятельности к информационно-аналитическому обеспечению управления органами внутренних дел. Отличие связано не только с ограниченным числом источников информации и кругом интересов, определяемым рамками непосредственной деятельности специалиста, но и предназначением полученной информации исключительно для использования в практической правоохранительной деятельности. В процессе управления в качестве необходимого элемента всегда выступает стадия анализа, поскольку предметом изучения становится не только основная деятельность подразделения, но и само
осуществляющее ее подразделение в целом. Анализируется информация как о результатах деятельности, так и об организационном построении, материально-техническом, финансовом, кадровом обеспечении.
В условиях возрастающих информационных потоков и автоматизации информационных процессов к информационно-аналитическому обеспечению управления предъявляются повышенные требования своевременности, актуальности, достоверности, полноты и ценности, которые взаимосвязаны и обусловливают друг друга.
Вторая глава - «Организационно-правовая структура системы информационно-аналитического обеспечения управления органами внутренних
дел».
Эффективность функционирования всей системы как целостного образования находится в зависимости от ее структуры. Как утверждал один из видных специалистов общей теории систем В.Н. Садовский, свойства объекта как целого определяются не только и не столько свойствами его отдельных элементов, сколько свойствами его структуры. В связи с этим, изменение и развитие системы невозможно без надлежащего функцио1шрования входящих в нее подсистем. Каждая подсистема дает информацию о том, как устроена и какую часть задач системы более высокого порядка реализует подсистема. Это своего рода система в миниатюре, обладающая более узким спектром задач, меньшим объемом функций, более простой структурой и т.д. Для одного и того же объекта, в том числе и для системы информационно-аналитического обеспечения управления, существует различный набор компонентов: подсистем и, следовательно, структур. Однозначного соответствия между ними нет.
Выделение в качестве подсистем подразделений, выполняющих информационно-аналитические функции, легло в основу предложенной автором к рассмотрению структуры системы информационно-аналитического обеспечения управления. В число субъектов информационно-аналитической работы нами включены штабы, информационная служба, подразделения оперативно-разыскной информации, информационно-аналитические подразделения отраслевых служб.
Изучение каждого субъекта в качестве системы позволило диссертанту выявить достоинства и недостатки в организации структуры и функционирования системы. Вовлеченные в деятельность по информационно-аналитическому обеспечению управления подразделения криминальной милиции (центры оперативно-розыскной информации на районном и региональном уровнях) являются самостоятельными, а центр оперативно-розыскной информации на уровне департамента, который также является оперативным подразделением криминальной милиции, входит в состав ГИАЦ МВД России. Таким образом, происходит нарушение структуры системы как подразделений оперативно-розыскной информации, так и информационной
службы. Являясь самостоятельными и независимыми на уровне МВД, ГУВД, УВД они согласовывают свои функции внутри выполнения одной общей задачи, однако на высшем уровне связи координации заменяются субординацией, так как ЦОРИ подчиняет свои интересы задачам, стоящим перед ГИАЦ МВД России.
Автор отмечает, что информационная служба имеет двухступенчатую, нехарактерную для МВД России, и централизованную структуру: ГИАЦ МВД России и информационные центры (ИЦ) МВД, ГУВД, УВД по субъектам Федерации. Среди преимуществ данной структуры можно выделить высокие мобилизационные способности, так как принятое центром решение является обязательным для нижестоящего уровня, что позволяет в короткие сроки направить все имеющиеся ресурсы на решение сложных задач, требующих напряжения и согласованных действий подчиненных. Другим преимуществом является способность быстрого реагирования на решения центра и воздействия внешней среды, что позволяет более эффективно осуществлять оперативное руководство. В связи с отсутствием дополнительных этапов при прохождении управляющих команд от центра к подчиненным мала вероятность искажения информации, проходящей по каналам как прямой, так и обратной связи, что позволяет осуществлять именно те действия, которые приняты руководством, и получать достоверную информацию о положении дел.
Однако кроме достоинств диссертантом выявлены и недостатки двухуровневого централизованного управления. Главный из них состоит в зависимости всей системы от характеристик центра, в связи с этим можно говорить об относительно низкой надежности системы. Перегрузка, отрыв в развитии, обособление центра, который не может в полной мере учитывать все особенности функционирования подчиненных элементов, приводят к нежелательному ослаблению системных связей.
Реформирование системы МВД России привело к изменениям, коснувшимся только одного, высшего уровня системы информационной службы: наряду с традиционной, информационной, на ГИАЦ возложена и аналитическая функция. Однако столь существенное преобразование не повлекло за собой, казалось бы, естественного изменения функций нижестоящего уровня, что обусловило значительный отрыв в развитии центра (ГИАЦ) и неизбежное отставание в развитии ИЦ как элементов системы. Сложившееся положение, считает диссертант, снижает надежность и стабильность функционирования информационной службы органов внутренних дел.
В исследовании отмечается, что на разных уровнях управления органами внутренних дел в процесс информационно-аналитического обеспечения вовлечены разные субъекты. На районном уровне это преимущественно штаб, который осуществляет все процедуры - от сбора информации до ее анализа и предоставления руководству. На региональном уровне к штабу подключаются
информационный центр, центр оперативно-розыскной информации, информационно-аналитические подразделения отраслевых служб, полномочия которых в осуществлении информационно-аналитической работы нормативно не разграничены. ИЦ параллельно со штабом осуществляет сбор, накопление информации и информационное обеспечение управления, а штаб и ЦОРИ анализируют оперативную обстановку обеспечивая руководство аналитическими материалами. Несогласованность в действиях на региональном уровне снижает качество информационно-аналитического обеспечения, а соответственно, и эффективность управления органами внутренних дел.
В число задач системного подхода входит обоснование такого набора мер воздействия на систему, который сделал бы ее управляемой в заданных пределах сохранив при этом значимые свойства системы, которые способствуют эффективности ее функционирования. Помимо организационно-структурного на функционирование системы информационно-аналитического обеспечения оказывают влияние материально-техническое, кадровое, нормативно-правовое обеспечение. Только одновременно принимая меры по совершенствованию этих направлений можно добиться существенного улучшения информационно-аналитической работы. По каждому из направлений в диссертации предлагаются конкретные мероприятия. Так, в кадровом обеспечении - это мероприятия, связанные с подготовкой специалистов по информационно-аналитической работе для системы МВД; разработкой требований по подбору кадров, учитывающих специфику труда аналитика; введением должности «Специалист по информационно-аналитической работе», что позволит осуществлять переподготовку и повышение квалификации. Общим для всей системы МВД России является требование повышения информационной культуры сотрудников. В материально-техническом обеспечении автором предлагается внедрение в аналитическую деятельность прикладных программных продуктов и их своевременное обновление.
При рассмотрении нормативно-правового обеспечения информационно-аналитической функции управления, обращается внимание на то, что если большинство нормативных актов, регламентирующих информационную работу, принято в течение последних пяти лет, то аналитическая работа регламентируется приказом МВД СССР двадцатилетней давности. В связи с возрастанием потребности приведения правового обеспечения информационно-аналитической функции управления в соответствие с новыми условиями и требованиями автором разработаны предложения по внесению изменений и дополнений в приказы, регламентирующие информационную и, прежде всего, аналитическую работу в органах внутренних дел.
В третьей главе, «Современное состояние и перспективы развития информационно-аналитического обеспечения управления органами внутренних дел», определены тенденции и перспективы развития информационно-
аналитической работы в органах внутренних дел, обоснована примерная модель построения системы информационно-аналитического обеспечения управления, а также рассмотрены некоторые аспекты оценки данной деятельности.
В исследовании справедливо отмечается, что сложность задач, решаемых органами внутренних дел, повышение роли управления влекут за собой совершенствование информационно-аналитического обеспечения, которое в первую очередь предусматривает необходимость все большего внедрения в практику научных методов и современных информационных технологий, предполагающих широкое использование компьютерной техники и информационно-вычислительных сетей.
Информационно-аналитическое обеспечение управления органами внутренних дел, прошедшее в своем развитии путь от небольших самостоятельных учетов, баз данных и анализа информации, осуществляемого силами специалистов-предметников, в настоящее время представляет собой комплекс автоматизированных процедур обработки информации. Проанализировав эволюцию системы информационно-аналитического обеспечения, автор приходит к выводу о том, что для развития данной системы характерны те же этапы и закономерности, которые присущи другим техническим, биологическим и социальным системам. Во-первых, в последние два десятилетия стала традиционной тенденция формирования характерной для многих систем иерархической структуры, которой свойственно разделение на уровни и образование на каждом из них направлений с узкой специализацией. В ближайшей перспективе иерархические уровни информационно-аналитического обеспечения оформятся более четко, а соответствующие направления приобретут качества самостоятельных подсистем. Изменение структуры самым тесным, образом обусловлено увеличением количества и разнообразием функций системы. Параллельно с этими процессами и увеличением объема информации, циркулирующей в органах внутренних дел, все большее значение, по сравнению с сугубо информационной, приобретает аналитическая работа как высокоинтеллектуальная, познавательная деятельность, позволяющая наиболее эффективно удовлетворять информационные потребности управления органами внутренних дел. Особенно явно эта закономерность проявляется на высших уровнях управления: в МВД России, а также в МВД, ГУВД, УВД по субъектам Федерации.
В исследовании обосновывается необходимость принятия первоочередных мер по совершенствованию информационно-аналитического обеспечения управления органами внутренних дел, так как именно действия в данном направлении должны предшествовать решению наиболее общих проблем и задач, связанных с повышением эффективности управления органами внутренних дел. Только надлежащим образом работающая информационно-аналитическая система способна обеспечить выработку и принятие в настоящее время и ближайшей перспективе обоснованных управленческих решений,
отсутствие необходимой информации негативно сказывается на состоянии управления и приводит к отставанию в предметных сферах деятельности.
Предлагаемая автором модель системы информационно-аналитического обеспечения управления органами внутренних дел строится на основе функционального подхода, в соответствии с которым весь комплекс управленческих задач, стоящих перед органами внутренних дел, достаточно условно можно разделить на два вида: задачи управления предметной деятельностью, являющейся основной для всех органов внутренних дел (обеспечение общественной безопасности и безопасности личности, охрана общественного порядка, защита прав, свобод и законных интересов граждан и т.д.); задачи, обеспечивающие процесс управления (кадровое, материально-техническое, правовое, делопроизводственное обеспечение). В соответствии с данными задачами создаются новые или используются существующие информационные массивы, которые автор предлагает интегрировать в единую систему.
Функциональный подход к структуре информационно-зналитического обеспечения исходит из тесной связи указанных задач и позволяет максимально полезно использовать существующие информационно-аналитические аппараты и развернутую в органах внутренних дел Единую информационно-телекоммуникационную сеть. В качестве одного из решений предложено создавать информационно-аналитическую систему на базе сайта или портала, которые предоставляют новые возможности как для информационной, так и для аналитической работы. Первые шаги в данном направлении уже сделаны: с 1 апреля 2010 года введен в эксплуатацию федеральный сегмент Единой автоматизированной информационной системы обеспечения деятельности штабных подразделений МВД России.
Эффективную автоматизированную информационно-аналитическую систему управления следует строить на основе анализа информационных потребностей руководителей и включать в нее подсистемы, решающие как задачи управления предметной деятельностью, так и задачи, обеспечивающие процесс управления. При организации информационно-аналитической системы необходимым ее элементом должно быть обеспечение информационной безопасности и защиты информации.
Информационно-аналитическая система удовлетворяет потребности не только высшего руководства органа, но и управленческого персонала его подразделений, для которых разрабатываются свои решения по предоставлению информации и уровню ее обобщения. В то же время единая система позволяет унифицировать виды собираемых данных, структуру информационных систем, алгоритмы ведения баз данных, решение различных прикладных задач, выполняемых органами внутренних дел, программное и аппаратное обеспечение автоматизированных информационных и информационно-
поисковых систем. Структурное построение автоматизированной системы должно способствовать ее модернизации и совершенствованию.
Далее в исследовании отмечается, что одним из важных факторов развития любой социальной системы, в том числе и системы информационно-аналитического обеспечения управления органами внутренних дел, является ее целеустремленность, т.е. дальнейшее развитие системы определяется целями, поставленными перед ней вышестоящими системами. Для информационно-аналитического обеспечения управления органами внутренних дел может быть построена трехуровневая система целей, с учетом интересов которых и происходят изменения.
МВД России как иерархическая структура ставит перед всей системой органов внутренних дел цель обеспечения информационно-аналитическими материалами всех направлений деятельности. Министерство определяет назначение системы информационно-аналитического обеспечения и стратегию ее развития, формулирует концепцию информационно-аналитического обеспечения. В свою очередь каждый из уровней (Главные управления по федеральным округам; МВД, ГУВД, УВД по субъектам Федерации и органы внутренних дел по городам, районам и иным муниципальным образованиям) в соответствии с конкретными условиями и потребностями ставят перед собой цели, учитывающие одновременно интересы достижения целей стратегии развития системы МВД России. Ряд авторов указывает на существование целей собственно системы как автономного образования. Собственные цели системы информационно-аналитического обеспечения состоят в решении преимущественно своих внутренних проблем, они не обусловлены интересами органов управления системой. Цели разных уровней не всегда согласуются, а подчас' даже противоречат друг другу. Дальнейшее развитие системы невозможно без достижения баланса между тремя уровнями целей.
Следующим этапом после формулирования целей выступает определение путей их достижения. Для этого необходимо в каждый конкретный момент времени оценить реальное состояние системы, сравнить его с эталонным, тем самым определить степень его соответствия и возможности приближения к желаемым чертам и свойствам. Это позволяет установить признаки, по которым можно судить о планомерном приближении системы к намеченной цели. В качестве основных критериев в оценке информационно-аналитического обеспечения управления органами внутренних дел предлагается использовать результативность, которая складывается из полноты, достоверности, оперативности и ценности информации, задействованной в процессе управления, при условии ее востребованности руководителем. Результативность предполагает и взаимосвязь результата с предпринимаемыми усилиями. Эта связь носит причинно-следственный характер. Наряду с показателями результативности должны использоваться и целевые показатели, сравнение с которыми будет служить мерилом достижения идеального состояния системы,
определенного в цели. Эффективность деятельности самым тесным образом связана с ресурсами системы и позволяет оценить, какие силы потребуются системе для достижения определенной цели, каких результатов может достичь система при имеющихся ресурсах. Оценка эффективности функционирования системы информационно-аналитического обеспечения управления производится как с позиций самой этой системы, так и с позиций субъектов управления, обслуживаемых этой системой, а также с точки зрения удовлетворения запросов и потребностей МВД России, в интересах которого она создается. Третьим направлением выступает организационно-структурное построение системы, насколько оно способствует выполнению системой своей основной функции - обеспечение управления органами внутренних дел необходимыми информационно-аналитическими материалами.
В заключении автором сформулированы выводы и предложения, не вошедшие в число положений, выносимых на защиту, но имеющие значение для совершенствования информационно-аналитического обеспечения управления органами внутренних дел.
1. Повышение значения аналитической деятельности в процессе управления органами внутренних дел связано с усложнением задач и возрастанием роли управления, увеличением объема информации и числа направлений деятельности органов внутренних дел, что влечет за собой необходимость все большего внедрения в информационно-аналитическую практику научных методов и современных информационных технологий, предполагающих широкое использование компьютерной техники и информационно-вычислительных сетей.
2. Многоаспектносгь проблем повышения эффективности информационно-аналитической деятельности в органах внутренних дел обусловливает необходимость изменений, связанных не только с организационно-структурным построением и нормативно-правовым регулированием, но и с одновременным решением задач по материально-техническому и кадровому обеспечению данного вида деятельности.
3. Повышение эффективности системы информационно-аналитического обеспечения управления должно обусловливаться нормативной регламентацией используемых аналитических программных комплексов. Использование апробированных программ решит проблему обмена информацией, устранит несовместимость региональных и федеральных программ обработки данных, позволит создать базу единого информационного пространства органов внутренних дел.
4. Совершенствование кадрового обеспечения информационно-аналитической работы предполагает подготовку специалистов по информационно-аналитической работе для системы МВД по специально разработанным программам; использование методик по подбору кадров,
учитывающих специфику труда аналитика. Введение должности «Специалист по информационно-аналитической работе» позволит выделить в качестве самостоятельной деятельности информационно-аналитическую работу, даст возможность осуществления переподготовки и повышения квалификации. Общим для всей системы МВД является требование повышения информационной культуры сотрудников.
5. Оценка результативности информационно-аналитической деятельности строится на совокупности требований полноты, достоверности, оперативности и ценности информации, задействованной в процессе управления. Оценивать эффективность необходимо с позиций целевых показателей системы информационно-аналитического обеспечения управления органами внутренних дел.
Основные положения диссертации опубликованы в семи научных статьях, общим объемом 2,75 п.л.
Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных перечнем ВАК России
1. Балмасова Н.М. Системный подход в информационно-аналитическом обеспечении управления органами внутренних дел // Закон и право. - 2009. -№ 4. - 0,3 п.л.
2. Балмасова Н.М. Системный подход и оценка информационно-аналитического управления органами внутренних дел // Право и образование -2009.-№3.-0,5 п.л.
Статьи, опубликованные в других изданиях
3. Балмасова Н.М. Системный подход в решении проблем информационно-аналитического обеспечения управления органами внутренних дел // Информатизация и информационная безопасность правоохранительных органов: Сборник трудов XVII международной научной конференции, 20-21 мая 2008 г. - М.: Изд-во Академии управления МВД России, 2008. - 0,55 п.л.
4. Балмасова U.M. О современном состоянии информационно-аналитического обеспечения стратегического управления в органах внутренних дел // Стратегическое управление в правоохранительной сфере: проблемы теории и практики: Сборник статей (по материалам Международной научно-практической конференции в Академии управления МВД России, 31 октября 2008 г.). - М.: Изд-во Академии управления МВД России, 2009. - 0,4 п.л.
5. Балмасова Н.М. Использование автоматизированных информационно-аналитических систем в деятельности органов внутренних дел // Труды ВИПК МВД России. Актуальные проблемы кадрового обеспечения органов внутренних дел: Материалы Межвузовской научно-практической конференции / Под общ. ред. В.В. Мотина; Сост.: М.А. Акимова, A.B. Целуйко. - Домодедово: ВИПК МВД России, 2009. - Вып. 24. - 0,3 п.л.
6. Балмасова Н.М. Оценка научного обеспечения информационно-аналитической работы в органах внутренних дел // Оценка научной и научно-технической деятельности научных и образовательных учреждений высшего профессионального образования МВД России: Материалы круглого стола. -М.: Изд-во Академии управления МВД России, 2009. - 0,4 п.л.
7. Балмасова Н.М. Системный подход в информационно-аналитическом обеспечении ОВД // Гражданское общество и органы внутренних дел: проблемы, противоречия, формы взаимодействия: Материалы Всероссийской научно-практической конференции, 15 ноября 2007 г. - М.: Изд-во Академии управления МВД России, 2008. - 0,3 п.л.
БАЛМАСОВА Надежда Михайловна
СИСТЕМНЫЙ ПОДХОД В ИНФОРМАЦИОННО-АНАЛИТИЧЕСКОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ УПРАВЛЕНИЯ ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Подписано в печать 9.11.2010г. Формат 60x84 /]в. Усл. печ. л. 1,4. Уч.-издл. 1,4. Тираж ЮОэкз. Заказ 598.
Издательство РГАУ-МСХА имени К.А. Тимирязева 127550, Москва, ул. Тимирязевская, 44
