АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Служебная дисциплина в системе правоохранительной службы Российской Федерации»
На ггравах рукописи
СЛУЖЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА В СИСТЕМЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
1 д ЯНВ 2012
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Воронеж - 2011
005008479
Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Воронежский государственный университет»
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Старилов Юрий Николаевич
доктор юридических наук, профессор Соловей Юрий Петрович, кандидат юридических наук Носова Юлия Борисовна
Ведущая организация Федеральное государственное
казенное учреждение «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации»
Защита состоится 27 января 2012 г. в 11 часов 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 212.038.04 при ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет» по адресу: 394006, г. Воронеж, пл. Ленина, 10-а, корпус 9, ауд. 610.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Воронежского государственного университета.
Автореферат разослан «¿2> декабря 2011г.
Ученый секретарь диссертационного совета
В.А. Ефанова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Исследование административно-правовой категории «служебная дисциплина» представляет немалый интерес.
Высокий уровень служебной дисциплины - показатель здоровой атмосферы в коллективе, один из факторов обеспечения эффективной работы и в локальном масштабе (совокупность служащих подразделения государственного органа), и в масштабе министерства или ведомства. Низкие показатели соблюдения служебной дисциплины, в свою очередь, - признак наличия отрицательного влияния на функционирование указанных систем. Такое воздействие может принимать различные формы: разногласия с сослуживцами, личная заинтересованность при исполнении служебных полномочий, элементарная безответственность лиц, замещающих должности государственной службы.
В научной литературе, а также в средствах массовой информации часто говорится о необходимости повышения престижа государственной службы. Под этим термином понимается не только стимулирование граждан к поступлению на должности государственной службы различных видов, но и коренное изменение имиджа российского чиновника в сознании обывателей, то есть лиц, вступающих в правоотношения со служащими государственной службы. Несомненно, повышение престижа российской государственной службы потенциально есть один из факторов приведения ее в соответствие с лучшими европейскими образцами. Проблемы, существующие в сфере служебных правоотношений, тесно связаны друг с другом; решение некоторых из них с большей долей вероятности может повлечь решение других. По данным статистики, недоверие к государственным служащим со стороны граждан обусловлено частыми случаями вымогательства взяток, а также иными формами злоупотребления служебным положением. Таким образом, можно констатировать недостаточную эффективность правовых норм, регулирующих дисциплину на государственной службе, так как закрепленные в законодательстве дисциплинарные санкции и меры
поощрения служащих не всегда стимулируют их к добросовестному выполнению должностных обязанностей.
Тема диссертационного исследования актуальна, поскольку:
- отсутствуют единые основы привлечения служащих правоохранительной службы к дисциплинарной ответственности;
- не определены принципы построения системы дисциплинарных взысканий и единая процедура их применения;
- существует неоднозначное понимание сферы регулирования служебного права, в том числе в части служебной дисциплины;
- большое количество коррупционных правонарушений, совершаемых сотрудниками правоохранительных органов, обусловливает необходимость скорейшей выработки новых единообразных методик их пресечения и профилактики;
- многие из действующих норм о служебной дисциплине на правоохранительной службе объективно устарели и не способствуют достижению целей их применения;
- существующие различия в правовом регулировании дисциплинарной ответственности детерминируют и различные показатели эффективности правоохранительной службы в зависимости от органа, службы или учреждения, в которых она осуществляется, а также нестабильность кадрового состава указанных структур;
- наличие множества нормативных актов, регламентирующих материальный и процедурный аспекты обеспечения служебной дисциплины, порождает коллизии в исследуемой сфере;
- в условиях, по сути, признания большинством авторов необходимости реформирования правовой базы правоохранительной службы концепции унифицированных основ служебной дисциплины в системе правоохранительной службы кем-либо из них до сих пор не предложено.
Перечисленные обстоятельства детерминируют необходимость проведения системного теоретико-прикладного анализа проблемных
вопросов, связанных с нормативным регулированием и соблюдением служебной дисциплины на правоохранительной службе Российской Федерации, в рамках самостоятельного диссертационного исследования и предопределяют выбор его темы.
Основными целями исследования являются системный, комплексный анализ теоретических и практических вопросов служебной дисциплины в системе правоохранительной службы Российской Федерации, установление наиболее действенных способов обеспечения ее высокого уровня, разработка предложений по совершенствованию правового регулирования служебных отношений.
Достижение поставленных целей обусловило постановку и решение следующих задач:
-определить пределы регулирования отношений государственного служащего и представителя нанимателя служебным и трудовым правом;
-разработать критерии определения органов, в которых осуществляется правоохранительная служба;
- исследовать содержание термина «служебная дисциплина», особенности его понимания и значение для осуществления правоохранительной деятельности;
- выявить особенности служебной дисциплины в системе правоохранительной службы;
- подвергнуть системному анализу правовое регулирование служебной дисциплины применительно к различным органам государственной власти, в которых осуществляется правоохранительная служба;
-проанализировать основные правовые категории, соответствующие тематике исследования (дисциплинарный проступок, дисциплинарное взыскание и др.) с точки зрения обеспечения эффективности исполнения государственными служащими правоохранительной службы переданных им полномочий;
- определить детерминанты коррупции в системе правоохранительной службы, связанные с недостатками правового регулирования служебной дисциплины;
-рассмотреть целесообразность применения конкретных норм, регулирующих служебную дисциплину в системе правоохранительной службы, в контексте превенции коррупционных правонарушений;
- сравнить регулирование дисциплинарных правоотношений на правоохранительной службе в различных органах государственной власти;
-рассмотреть опыт применения дисциплинарной ответственности, а также поощрительную практику в правоохранительных органах за рубежом, оценив целесообразность заимствования соответствующих норм права;
- предложить варианты преобразования института служебной дисциплины на правоохранительной службе.
Методологической основой исследования являются общенаучные (диалектический материализм, анализ и синтез, исторический метод) и специальные методы познания (метод сравнительного правоведения, формально-логический, системно-структурный, метод толкования, формально-юридический, технико-юридический, коллизионный и др.). Перечисленные методы использовались в комплексе, что позволило осуществить всесторонний анализ предмета исследования, сделать теоретические обобщения, сформулировать практические рекомендации и выводы.
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют положения, выводы, концепции, содержащиеся в трудах ученых по проблемам общей теорий права, административного права, трудового права, а также конституционного, уголовного, гражданского, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного и других отраслей права.
Нормативную основу исследования составляют нормативные правовые акты Российской Федерации (главным образом, подзаконные нормативные акты), регламентирующие различные аспекты служебной
деятельности лиц, замещающих должности правоохранительной службы.
Эмпирическая основа диссертации представлена результатами проведенного автором исследования 83 нормативных правовых актов различного уровня и юридической силы; анализа судебной практики (работа содержит ссылки на 9 судебных актов, в том числе 6 актов Конституционного Суда Российской Федерации, 3 акта Верховного Суда Российской Федерации); статистических данных, характеризующих состояние служебной дисциплины в системе правоохранительной службы в период с 2005 года по настоящее время; проектов новелл, разработанных Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации; стенограмм координационных совещаний и форумов. Помимо материалов из перечисленных источников использованы данные, полученные из интернет-ресурсов, в частности с официальных сайтов Президента Российской Федерации, Управления государственной службы и кадров Правительства Москвы, Московского гуманитарного университета, а также из авторитетных сетевых информационных ресурсов и сайтов, специализирующихся на освещении проблем правоохранительной деятельности. Проведено анкетирование 214 сотрудников правоохранительных органов Воронежской области: прокуратуры; полиции; Следственного комитета; таможенных органов; органов, служб и учреждений уголовно-исполнительной системы, результаты которого приведены в Приложении к работе.
Степень научной разработанности темы исследования. Изучению проблем служебной дисциплины в системе правоохранительной службы посвящено незначительное количество научных статей, монографий, диссертационных работ. Чаще указанные вопросы рассматриваются опосредованно, при исследовании правоохранительной службы как вида государственной службы Российской Федерации либо дисциплинарной ответственности отдельных категорий государственных служащих.
Так, отдельные аспекты служебной дисциплины в системе правоохранительной службы нашли отражение в научных исследованиях
Ю.Е. Аврутина, A.M. Артемьева, В.М. Бакуна, И.Н. Барцица, Н.В. Беловой,
A.M. Боброва, А.Г. Братко, С.П. Булавина, A.A. Гришковца, A.B. Гусева, H.A. Гущиной, A.C. Дугенца, В.В. Евстифеева, A.B. Каляшина, М.А. Лапиной, Я.В. Мирошниченко, А.Ф. Ноздрачева, Г.Л. Озеровой, Е.Л. Патрашко, К.А. Погребежского, А.Н. Позднышова, Б.В. Российского, Ю.И. Руденко, В.Г. Семенова, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старилова, Е.В. Труниной, О.В. Харченко, В.В. Черникова, A.C. Шиенковой,
B.Ю. Шобухина.
Проблемы дисциплинарной ответственности государственных служащих правоохранительной службы затрагиваются в работах Д.Н. Бахраха, Ю.М. Буравлева, Н.В. Витрука, A.A. Демина, М.М. Звягина,
A.B. Иванисова, В.В. Касюлина, Л.М. Колодкина, A.M. Кононова,
B.В. Корнеева и М.В. Корнеевой, И.В. Кулешова, A.B. Куракина,
C.Г1. Матвеева, Н.П. Маюрова, Ю.Б. Носовой, H.A. Овчинникова, М.В. Преснякова, И.Г. Савина, Г.К. Сванидзе, A.B. Соколова, С.Е. Чаннова.
Некоторыми авторами, например: В.В. Астаниным, A.A. Божья-Волей, И.А. Иванниковым, А.Н. Караваевым, Е.А. Кузиной, О.В. Прокловой, Т.В. Щукиной, рассмотрена инструментальная ценность служебной дисциплины для обеспечения эффективности государственной службы.
В рамках диссертационного исследования использовались научные труды по общей теории юридической ответственности, теории правонарушения и мер поощрения и иных категорий теории права таких ученых, как: М.И. Абдулаев, И.А. Алексеев, С.С. Алексеев, И.Л. Бачило, A.B. Малько, Н.И. Матузов, Г.М. Петров, Т.Н. Радько, И.С. Самощенко, П.П. Серков, В.Н. Скобелкин, В.Н. Хропанюк.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере обеспечения соблюдения служебной дисциплины в системе правоохранительной службы Российской Федерации.
Предметом исследования выступают правовые нормы, регламентирующие отношения по обеспечению соблюдения служебной
дисциплины в системе правоохранительной службы, практика их применения, доктринальные идеи оптимизации правового регулирования указанных отношений.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней предпринята попытка комплексного, системного исследования теоретических и практических аспектов служебной дисциплины в системе правоохранительной службы в соотношении с реалиями современного Российского государства. В работе определен круг органов, в которых осуществляется правоохранительная служба, исследовано прикладное значение служебной дисциплины для повышения эффективности правоохранительной деятельности и противодействия коррупционным проявлениям, а также выработан ряд дефиниций.
Автором проведен сравнительный анализ правового регулирования отношений по обеспечению соблюдения служебной дисциплины в органах, службах и учреждениях, сотрудники которых замещают должности правоохранительной службы, выявлены основные проблемы в исследуемой сфере. В качестве пути их решения предложена унификация нормативных основ служебной дисциплины в различных правоохранительных органах, выдвинуты руководящие идеи такой унификации. Кроме того, определены ориентиры работы по обеспечению надлежащего уровня этического воспитания служащих правоохранительной службы.
На защиту выносятся следующие основные положения, являющиеся новыми или имеющие элементы научной иовизны:
1. Аргументируется возможность двоякого понимания термина «служебная дисциплина в системе правоохранительной службы»:
а) как собирательной категории, отражающей обязательственный аспект правового статуса служащего правоохранительной службы и модель его желательного поведения;
б) как института административного права, включающего следующие нормы:
- дефиниции служебной дисциплины;
- определяющие средства обеспечения служебной дисциплины;
-устанавливающие основания, условия и процедуру применения мер
дисциплинарной ответственности;
-регулирующие порядок установления факта совершения дисциплинарного правонарушения, вины служащего и иных обстоятельств, имеющих значение для привлечения (не привлечения) его к дисциплинарной ответственности;
- закрепляющие меры служебного поощрения, порядок и основания их применения;
- затрагивающие иные аспекты дисциплинарных отношений на правоохранительной службе.
2. Предлагается к применению следующее авторское определение служебной дисциплины в системе правоохранительной службы, выработанное на основе анализа положений законодательства и научной доктрины. «Служебная дисциплина в системе правоохранительной службы -это обязательное для государственных служащих правоохранительной службы соблюдение запретов и ограничений, предусмотренных регулирующими профессиональную деятельность служащих законами и подзаконными актами, должностным регламентом, служебным контрактом, надлежащее выполнение возложенных на них обязанностей».
3. Доказывается необходимость включения «соблюдения служебной дисциплины» в подлежащий нормативному установлению перечень принципов правоохранительной службы, подчеркивается сущность служебной дисциплины как квинтэссенции субординационных начал государственно-служебных отношений.
4. Делается вывод, что существует острейшая потребность в преобразованиях правовой основы служебной дисциплины в системе правоохранительной службы Российской Федерации. Он продиктован не только правовыми предписаниями (ст. 3 Федерального закона от 27 мая
2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» предусмотрено принятие федеральных законов о видах государственной службы), но и на результатах анализа правоприменения, а также сосуществовании полярных подходов к регулированию служебной дисциплины в различных правоохранительных органах. В настоящее время нормативная база служебной дисциплины на правоохранительной службе представляет собой набор законов и подзаконных актов различной конкретики, по-разному структурированных и устанавливающих возможность применения различных дисциплинарных санкций и мер поощрения. На практике это влечет частую безнаказанность субъектов дисциплинарных правонарушений, высокую латентность исполнения противоправных приказов начальства (руководства).
5. Получает развитие вывод ряда специалистов о целесообразности введения антикоррупционных стандартов, то есть единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в правоохранительных органах. Следует локализовать сферы регулирования таких стандартов сообразно видам государственной службы, установив, таким образом, антикоррупционный стандарт правоохранительной службы. Данная мера позволит учесть сущностные особенности правоохранительной деятельности, обеспечив более эффективное антикоррупционное воздействие.
6. Делается вывод, что при преобразовании системы правового регулирования служебной дисциплины необходимо использовать комплексный подход, предусматривающий осуществление следующих мер:
- установление единой системы дисциплинарных взысканий и мер поощрения;
- выработка общего для всех правоохранительных органов порядка применения дисциплинарных взысканий и мер поощрения;
- более активное применение мер поощрения и неправовых инструментов позитивной мотивации служащих;
-повышение роли дисциплинарного воздействия в противодействии коррупции.
7. Доказывается, что имеется два способа унификации нормативных основ служебной дисциплины в системе правоохранительной службы:
а) подробная регламентация вопросов служебной дисциплины во вновь принятом законе о правоохранительной службе;
б) закрепление в самостоятельном нормативном правовом акте -федеральном законе «Дисциплинарном уставе правоохранительной службы».
Многоаспектность служебной дисциплины на правоохранительной службе, объем этого института административного права предопределяют большую целесообразность второго сценария.
8. Аргументируется, что для обеспечения эффективности мер по повышению уровня служебной дисциплины должны быть осуществлены следующие вспомогательные мероприятия:
а) анализ целесообразности использования существующих критериев оценки эффективности служебной деятельности, рассмотрение возможности переориентации системы показателей с количественной на количественно-качественную модель;
б) закрепление в нормативных правовых актах, регулирующих служебную дисциплину в правоохранительных органах, основания дисциплинарной ответственности - «не достижение запланированных показателей эффективности службы»;
в) создание стройных систем контроля подтверждения фактов -оснований применения дисциплинарных взысканий и верификации показателей эффективности правоохранительной службы.
9. Предлагается закрепить основание дисциплинарной ответственности «совершение проступков (поступков), порочащих честь и достоинство служащего правоохранительной службы» в нормативном акте, регламентирующем служебную дисциплину во всех правоохранительных органах. В настоящее время служащие ряда правоохранительных органов,
например, таможенных, не могут быть привлечены к ответственности по указанному основанию. Включение данного деяния в перечень оснований дисциплинарной ответственности (вплоть до увольнения) в полной мере согласуется и со спецификой правоохранительной деятельности, и с целями повышения нравственного уровня кадрового состава государственных органов.
10. Обосновывается необходимость внесения изменений в действующие нормативные акты о правоохранительной службе в части установления нового основания прекращения служебных отношений -«непредставление служащим сведений либо представление им заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей». Отсутствие данного основания увольнения препятствует реализации мер по профилактике коррупции, предусмотренных ст. 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЭ "О противодействии коррупции", вступает в противоречие с ч. 8 ст. 8 названного Закона. Кроме того, предлагается принять нормативный акт, утверждающий перечень должностей правоохранительной службы, прекращение замещения которых возможно по указанному основанию.
11. Предлагается расширить перечень оснований применения мер поощрения, включив в него: интенсификацию управленческих процедур; использование результатов инновационной деятельности, позволивших оптимизировать управленческий процесс; активное участие в общественной работе. В настоящее время соответствующие перечни, установленные различными нормативными актами, исчерпываются случаями надлежащего исполнения должностных обязанностей. Предлагаемая мера будет способствовать более активному проявлению инициативы служащих.
12. Подтверждается необходимость исключения из перечня дисциплинарных взысканий, применяемых к служащим правоохранительной службы, санкций, по характеру последствий для правонарушителя дублирующих иные меры дисциплинарной ответственности (к примеру, законодательство не содержит каких-либо существенных различий в процедурах применения к сотрудникам правоохранительных органов замечания и выговора). Указанный подход должен быть применен и в рамках преобразования правового регулирования поощрительной практики.
Научно-практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическое значение исследования заключается в том, что в нем вводится ряд современных дефиниций, отражается новое видение принципов правоохранительной службы, предлагаются критерии определения органов, в которых осуществляется правоохранительная служба, и, наконец, обосновывается новая концепция построения служебной дисциплины в системе правоохранительной службы.
Практическая значимость исследования состоит в том, что итоговые и промежуточные выводы, к которым пришел автор, могут найти применение в
следующих сферах:
1)в нормотворческой деятельности в процессе дальнейшего построения системы правового регулирования правоохранительной службы (посредством включения главы «Служебная дисциплина» в текст вновь принятого закона о правоохранительной службе или принятия Дисциплинарного устава правоохранительной службы Российской Федерации);
2) в правоприменительной деятельности посредством применения дисциплинарных взысканий и мер поощрения в порядке и по основаниям, разработанным с учетом содержания диссертационного исследования;
3) в процессе преподавания в высших учебных заведениях учебных курсов «Административное право», «Правоохранительные органы», специального учебного курса «Государственная служба Российской
Федерации», а также в ходе подготовки учебников, учебно-методических пособий, практикумов и учебных программ.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена, обсуждена и одобрена на кафедре административного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет».
Полученные исследовательские результаты были предметом обсуждения на Международных научно-практических конференциях: «Правовые реформы в современной России: значение, результаты, перспективы» (г. Воронеж, 2008 г.), «Власть и право в меняющейся России» (г. Тамбов, 2010 г.).
Ряд положений и выводов диссертации нашел отражение в статьях, опубликованных в центральных юридических журналах и научных сборниках.
Структура диссертации обусловлена целью исследования и вытекающими из нее задачами. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих десять параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов, судебной практики и специальной литературы, приложения.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы исследования, характеризуется степень ее разработанности, формулируются объект, предмет, цели и задачи исследования, определяются его методологическая, общетеоретическая основы, раскрываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость результатов исследования, обоснованность и апробация выдвигаемых на защиту научных положений, приводятся сведения о структуре работы.
Первая глава «Служебная дисциплина в системе правоохранительной службы Российской Федерации: теоретико-правовая характеристика» состоит из пяти параграфов.
В первом параграфе «Органы, службы и учреждения, в которых осуществляется правоохранительная служба» поднимается не решенный до сих пор вопрос о выделении соответствующих структур. Рассмотрение данной тематики в рамках отдельного параграфа обусловлено ее исключительным значением для определения нормативной базы исследования.
В настоящее время ни законодатель, ни представители науки не смогли прийти к единому мнению. Различия перечней органов, в которых осуществляется правоохранительная служба, обусловлены
неопределенностью признаков правоохранительной службы, в том числе не вполне понятным набором ее функций. Предлагаются следующие критерии выделения органов, в которых осуществляется правоохранительная служба:
1) обеспечение безопасности, законности и правопорядка, борьба с преступностью, защита прав и свобод человека и гражданина должны являться основными функциями соответствующих органа, службы, учреждения;
2) выполнение служащими правоохранительной службы своего профессионального долга даже в условиях повышенного риска для собственной жизни и здоровья, причем, во многих случаях, с оружием в руках;
3) регулирование организации и прохождения службы, правового положения служащих правоохранительной службы специальными правоохранительными актами;
4) наличие внешней атрибутики (форменной одежды, служебных знаков, погон и др.) прохождения правоохранительной службы;
5) проведение специальных обязательных занятий в служебное время (огневая, строевая, физическая подготовка), обязанность служащих участвовать в сборах, учениях, соревнованиях и иных плановых мероприятиях;
6) более строгая дисциплина и единоначалие, которые предполагают установление строжайшей персональной ответственности за выполнение служебных обязанностей;
7) повышенные требования как при приеме, так и при прохождении службы (по возрасту, медицинским показаниям и др.);
8) особые правила привлечения к различным видам юридической ответственности.
Во втором параграфе «Служебная дисциплина в системе правоохранительной службы Российской Федерации: понятие и сущность» на основе положений теории права, административного и трудового права сформулирована новая дефиниция служебной дисциплины, проведено сравнение ее с дисциплиной труда, отмечены специфические черты служебной дисциплины на правоохранительной службе. Автор критически подходит к определениям таких родственных понятий, как трудовая дисциплина и служебная дисциплина, указывает на недостаточно широкое толкование данных терминов законодателем. Далее обосновывается целесообразность введения новой дефиниции служебной дисциплины в системе правоохранительной службы, учитывающей все варианты поведения служащих, которые могут иметь место в ходе отношений дисциплинарного характера.
В третьем параграфе «Соблюдение служебной дисциплины как принцип правоохранительной службы Российской Федерации»
представлены аргументы в пользу отнесения соблюдения служебной дисциплины к числу руководящих начал правоохранительной службы. Обосновывается самостоятельность указанного принципа, необходимость его обособления от общеправового принципа законности. Тем самым подчеркивается значимость мотивации служащего к примерному поведению не только в отношениях со сторонними лицами, но и в рамках собственно служебных отношений.
В четвертом параграфе «Соблюдение служебной дисциплины как фактор повышения эффективности правоохранительной службы» рассмотрены основные дисциплинарные средства повышения эффективности профессиональной деятельности сотрудников правоохранительных органов.
Параграф содержит сравнительную характеристику служебной и исполнительской дисциплины. Доказывается, что действенное стимулирование служащих к должному выполнению должностных обязанностей возможно как посредством применения дисциплинарных санкций, так и посредством применения мер поощрения. Автор склоняется к точке зрения об оптимальности сочетания карательного и поощрительного воздействия, рассматривая его (сочетание) как комплексный метод
служебной мотивации.
В настоящее время между показателями эффективности служащих и применением к ним дисциплинарных взысканий и мер поощрения отсутствует четкая зависимость, что создает возможность злоупотреблений и не способствует достижению целей служебной мотивации. С точки зрения автора, стремление за счет соблюдения служебной дисциплины обеспечить высокую эффективность службы приведет к успеху лишь при: а) параллельном нравственно-идеологическом воспитании служащих правоохранительной службы; б) правильной организации контроля осуществления служащими их полномочий; в) закреплении в нормативных правовых актах, регулирующих служебную дисциплину в правоохранительных органах, основания дисциплинарной ответственности -«не достижение запланированных показателей эффективности службы»; г) создании стройных систем контроля подтверждения фактов - оснований применения дисциплинарных взысканий и верификации показателей эффективности правоохранительной службы. Кроме того, следует рассмотреть возможность переориентации системы показателей эффективности службы с количественной на количественно-качественную модель.
В пятом параграфе «Дисциплинарные средства противодействия коррупции» оценивается антикоррупционный потенциал служебной дисциплины на правоохранительной службе. Он представляется достаточно высоким. Однако действующее законодательство либо не предусматривает его реализации, либо содержит нормы, препятствующие ей.
Нормативные акты, регулирующие противодействие коррупции на правоохранительной службе, в настоящее время отсутствуют. Отношения в указанной сфере регламентируются, главным образом, Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 27Э-ФЗ «О противодействии коррупции». Теоретически при разработке закона о правоохранительной службе законодатель должен пойти по пути заимствования положений Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Вероятность применения данного подхода обосновывается в тексте работы. Автором предпринята попытка оценить целесообразность такого заимствования, рассматривая юридические конструкции, содержащиеся в названных нормативных актах.
В развитие мысли ряда ученых о введении антикоррупционных стандартов - единых систем запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции, предлагается локализовать сферы регулирования указанных стандартов сообразно видам государственной службы.
Глава вторая «Средства обеспечения служебной дисциплины в системе правоохранительной службы» состоит из пяти параграфов.
Первый параграф «Дисциплинарная ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности» представляет собой развернутое обоснование существования самостоятельного вида юридической ответственности - дисциплинарной ответственности. Применение дисциплинарной ответственности регулируется нормами трудового и административного права, что указывает на не вполне верное
мнение некоторых ученых, рассматривающих ее исключительно как вид государственного принуждения.
Дисциплинарная ответственность разделяется с понятиями, смежными с понятием юридической ответственности в целом: обеспечительными мерами, мерами пресечения. Критериями ее выделения в качестве самостоятельного вида юридической ответственности являются объект и степень общественной опасности (вредности) противоправного посягательства.
Дисциплинарная ответственность служащих правоохранительной службы имеет определенные особенности, являющиеся элементом их специального правового статуса, что обусловлено спецификой осуществляемой ими правоохранительной деятельности.
Во втором параграфе «Дисциплинарное правонарушение: понятие, признаки, состав» рассматривается основание привлечения к дисциплинарной ответственности. Дисциплинарный проступок предлагается понимать как единство юридического и фактического. Обосновывается, что в качестве основания дисциплинарной ответственности следует рассматривать и случаи ненадлежащего исполнения должностных обязанностей. Приводится характеристика элементов состава дисциплинарного правонарушения на правоохранительной службе.
В параграфе рассмотрено и такое специфическое основание дисциплинарной ответственности сотрудника правоохранительного органа, как совершение поступка, порочащего его (сотрудника) честь и достоинство. Состав указанного правонарушения характеризуется как типичный для дисциплинарных проступков на правоохранительной службе. Данная позиция основывается на том, что негативная характеристика кадров правоохранительных органов способна неблагоприятно повлиять на имидж соответствующих структур, причинив тем самым вред интересам службы.
Третий параграф «Дисциплинарное взыскание как мера дисциплинарной ответственности служащих правоохранительной
службы Российской Федерации» посвящен исследованию сущности дисциплинарных санкций, анализу конкретных взысканий, предусмотренных к применению нормативными актами о правоохранительной службе. Кроме того, приводится сравнение данных видов взысканий с взысканиями, предусмотренными трудовым законодательством и Федеральным законом от 27 июля 2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Достижение целей применения дисциплинарной ответственности затрудняется отсутствием четкой системы градации проступков на службе и неопределенностью соответствующих им санкций: в отдельную категорию выделены только грубые нарушения служебной дисциплины, при этом перечни последних, установленные в различных правоохранительных органах, могут отличаться. Автор обращает внимание на положительный опыт Республики Казахстан, законодательством которой установлена классификация дисциплинарных проступков по степени тяжести. Предлагается осуществить рецепцию соответствующих норм.
В четвертом параграфе «Поощрение в системе правоохранительной службы Российской Федерации» исследуются проблемы понимания и применения мер поощрения. При этом поощрение рассматривается как проявление метода управляющего воздействия в системе государственного управления.
Одной из основных проблем поощрительной практики в правоохранительных органах представляется так называемая «проблема усмотрения правоприменителя». Именно она, с точки зрения автора, является основным препятствием активизации применения мер поощрения в системе правоохранительной службы.
В современных условиях представляется целесообразным расширить перечень оснований применения поощрений, нормативно закрепив следующие:
- интенсификация управленческих процедур;
- использование результатов инновационной деятельности, позволивших оптимизировать управленческий процесс;
- активное участие в общественной работе.
В пятом параграфе «Порядок привлечения к дисциплинарной ответственности и применения мер поощрения в системе правоохранительной службы Российской Федерации» приводится сравнительная характеристика соответствующих процедур, закрепленных в подзаконных актах, регламентирующих службу в конкретных правоохранительных органах. Они заметно отличаются друг от друга, что обусловливает различия и в обеспечении прав лиц, привлекаемых к ответственности. В ряде органов, например, в полиции, такие процедуры урегулированы недостаточно, фрагментарно.
Первоочередными мерами в данном контексте видятся установление унифицированных процедур привлечения служащих правоохранительной службы к дисциплинарной ответственности, что позволит обеспечить единый спектр гарантий для лица, в отношении которого ведется дисциплинарное производство, а также единообразный подход к выбору применимой санкции.
Особенно проблемной видится ситуация в области правового регулирования применения мер поощрения. Даже в условиях имеющейся правовой действительности применение дисциплинарных взысканий регламентировано гораздо подробнее. Кроме того, в некоторых положениях, регулирующих аналогичные поощрительные процедуры в различных ведомствах, имеются разночтения. Существующая потребность в активизации позитивного стимулирования служащих правоохранительной службы не может быть удовлетворена без упорядочения его нормативной основы. Поэтому целесообразно установить единую процедуру применения к служащим правоохранительной службы мер поощрения, посвятив ее детальной регламентации самостоятельную главу Дисциплинарного устава правоохранительной службы Российской Федерации.
В заключении подводятся итоги исследования: изложены теоретические положения и выводы по результатам работы, сформулированы предложения по совершенствованию правового регулирования служебной дисциплины в системе правоохранительной службы Российской Федерации.
Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих публикациях:
Научные статьи в изданиях, рекомендованных ВАК Мннобрнауки
1. Павленко К.А. Правовые инструменты борьбы с коррупцией в Российской Федерации / К.А. Павленко // Вестник российской нации. - 2011. -№№ 1/2.-С. 193-201 (0,5 пл.).
2. Павленко К.А. Соблюдение служебной дисциплины как принцип правоохранительной службы в Российской Федерации / К.А. Павленко // Вестник Воронежского гос. ун-та. Серия: Право. -2011. -№ 2(11). - С. 333339 (0,4 пл.).
Научные работы, опубликованные в иных изданиях
3. Павленко К.А. О некоторых проблемах в регулировании дисциплинарных отношений на правоохранительной службе в Российской Федерации / К.А. Павленко // Правовые реформы в современной России : значение, результаты, перспективы : материалы научно-практической конференции, посвященной 50-летнему юбилею юридического факультета Воронежского государственного университета (Воронеж, 20-21 ноября 2008 г.). - Воронеж : Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2009. - Вып. 5, ч. 2 : Административное и муниципальное право. - Сер.: Юбилеи, конференции, форумы - С. 349-358 (0,7 пл.).
4. Павленко К.А. Укрепление служебной дисциплины как мера противодействия коррупции на правоохранительной службе в РФ / К.А. Павленко // Власть и право в меняющейся России : сборник научных трудов по материалам Международной научно-практической конференции (15-16 ноября 2010 г.). - Тамбов : Издательский дом ТГУ им.
Г.Р. Державина, 2010. - С. 378-384 (0,35 пл.).
5. Павленко К.А. К вопросу о сущности должностного регламента государственного служащего / К.А. Павленко // Экономика. Управление. Право. - 2011. - № 1(13), ч. 2. - С. 58-60 (0,2 пл.).
6. Павленко К.А. Этические аспекты служебной дисциплины на правоохранительной службе в Российской Федерации / К.А. Павленко // Экономика. Управление. Право. - 2011. - № 6. - С. 38-41 (0,4 пл.).
7. Павленко К.А. О некоторых проблемах правового регулирования службы в полиции в контексте борьбы с правовым нигилизмом / К.А. Павленко // Правовая наука и реформа юридического образования : науч,-прак. журнал. - 2011. -. № 1(24). - С. 149-164 (1,0 пл.)
8. Павленко К.А. Применение мер дисциплинарной ответственности к субъектам коррупционных правонарушений / К.А. Павленко И Юридические записки : науч.-прак. журнал. - 2011.-№ 2(25). - С. 156-161 (0,7 пл.).
Подписано в печать 20.12.11. Формат 60*84 '/,6. Усл. псч. л. 1,4. Тираж 100 ога. Заказ 1621.
Отпечатано с готового оригинал-макета в типографии Издательско-полшрафического центра Воронежскою государственною университета. 394000, Воронеж, ул. Пушкинская, 3
