АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Соотношение федерального и регионального регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации»
На правах рукописи
□□305В563 АЛЕХИЧЕВА Алина Владимировна 2 С] МАГ ¿ЦУ/
СООТНОШЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ФОРМ ПРЯМОЙ ДЕМОКРАТИИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
с^Г
Москва - 2007
003056563
Работа выполнена в отделе правовых проблем федерализма Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Научный руководитель - доктор юридических наук
Людмила Васильевна Андриченко Официальные оппоненты: доктор юридических наук
Владимир Дмитриевич Мазаев кандидат юридических наук Роман Честиславович Бондарчук
Ведущая организация - Российская академия правосудия
Защита состоится 18 апреля 2007 г., в 11.00 часов на заседании диссертационного Совета Д 503.001.02 в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по адресу: 117218 г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, д. 34.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Автореферат разослан «/£_» АС&р^Ъ 2007 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования
Прямая демократия - это сфера политического и социального творчества миллионов людей. Поскольку демократия всегда представляет собой выработку и легитимацию позиции большинства, в демократическом процессе неизбежно присутствуют противоречия между отдельными гражданами, их объединениями, институтами гражданского общества. Роль закона заключается в том, чтобы создать реально работающую процедуру для преодоления данных противоречий. Тем самым создаются предпосылки для приведения воли населения к единому вектору.
Непосредственное участие населения в осуществлении публичной власти в субъектах Российской Федерации - важнейший источник демократизации российской государственности. Политическая активность населения на региональном и местном уровне - необходимое условие совершенствования деятельности соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления. В этой связи принципиальное значение имеет создание эффективно работающей системы правового регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации.
В России как федеративном государстве отсутствует унифицированное законодательное регулирование всех форм прямой демократии. В связи с тем, что процедуры волеизъявления населения различается применительно к формам прямой демократии, для каждой из них требуется собственное законодательное регулирование. При этом оно существенно различается по составу законодательных актов. Современная структура законодательного регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации включает федеральное и региональное законодательство. Их соотношение применительно к регулированию отдельных форм демократии неоднократно менялось, уточнялось в зависимости от общих тенденций развития федеративных отношений, политической ситуации в стране. И в настоящее время в самом законодательстве о формах прямой демократии присутствуют
отдельные противоречия. Некоторые из них случайные, а другие выражают реальные сложности демократического развития России, в том числе и конфликты различных социальных групп, институтов и уровней власти.
Сложность преодоления противоречий состоит в том, что в сфере регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации переплетаются как вопросы ведения Российской Федерации (статья 71 Конституции Российской Федерации), совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72 Конституции) и собственного ведения субъектов Российской Федерации (статья 73 Конституции). Такой сложный режим правового регулирования требует обязательного согласования, взаимной увязки позиций федерального законодателя и законодателей субъектов Российской Федерации. Это согласование требуется как на уровне концептуальной разработки механизма правового регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации, так и на уровне регулирования отдельных институтов и процедур прямой демократии.
Присутствие несоответствий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации препятствует полноценной реализации потенциала форм прямой демократии, снижает уровень защищенности конституционного права граждан по непосредственному участию в управлении делами государства, а также права на непосредственное участие в осуществление местного самоуправления. Поэтому в современных условиях является актуальным исследование общих теоретических рамок соотношения федерального и регионального законодательства о формах прямой демократии в субъектах Российской Федерации, выявление причин имеющихся несоответствий актов субъектов Российской Федерации, принятых в данной сфере, федеральному законодательству и в этой связи выработка предложений по совершенствованию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.
Выбор предмета диссертационного исследования обусловлен его важностью для совершенствования демократических институтов в субъектах Российской Федерации в общем контексте развития федеративных отношений в Российской Федерации.
Разработанность темы.
Конституционно-правовые аспекты регулирования форм прямой демократии в России исследовались в трудах Авакьяна С.А., Автономова A.C., Баглая М.В., Васильева В.И., Вешнякова A.A., Дмитриева Ю.А., Зражевской Т.Д., Иванченко A.B., Игнатенко В.В., Кабышева В.Т., Князева С.Д., Котока В.Ф., Кутафина O.E., Колюшина Е.И., Крылова Б.С., Кынева A.B., Лысенко В.И., Любарева А.Е., Мазаева В.Д., Масленниковой C.B., Михалевой H.A., Нудненко Л.А., Постникова А.Е., Руденко В.Н., Сергеева A.A., Старостиной И.А., Страшуна Б.А., Тихомирова Ю.А., Хабриевой Т.Я., Черткова А.Н., Шишкиной Н.Э. и некоторых других ученых.
В то же время в имеющихся работах по конституционному праву вопросы соотношения законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации о формах прямой демократии в субъектах Российской Федерации (в том числе в условиях проводимой с 2003 г. муниципальной реформы и одновременно происходящего определенного перераспределения полномочий федеральных и региональных органов власти) не являлись предметом специального комплексного исследования.
Цели и задачи исследования
Цель исследования состояла в том, чтобы на основе анализа нормативных источников, практики реализации законодательства о формах прямой демократии в субъектах Российской Федерации, материалов и выводов, содержащихся в литературе по конституционному праву, теоретически описать систему соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о формах прямой демократии в субъектах Российской Федерации, а также выработать
предложения о путях совершенствования системы правового регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели диссертант стремился разрешить следующие задачи:
- проследить тенденции развития законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации о формах прямой демократии в субъектах Российской Федерации начиная с 90-х г. прошлого века, когда началось современное реформирование федеративного устройства Российской Федерации, и на этой основе выявить основные закономерности в соотношении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в сфере регулирования институтов прямой демократии;
- исследовать конституционные принципы соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о формах прямой демократии;
проследить соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в регулировании отдельных форм прямой демократии регионального уровня и на уровне муниципальных образований, и в этой связи выявить оптимальные модели соотношения федерального и регионального регулирования.
Объект и предмет исследования.
Объектом исследования является система нормативно-правового регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации, предметом исследования - соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о формах прямой демократии в субъектах Российской Федерации.
Методологическая основа работы
Методологическая основа исследования состоит в применении как общенаучных приемов и методов, так и специальных научных методов, выработанных в правоведении. При проведении исследовании особую роль
играли методы конкретно-исторического, формально-юридического анализа, системного подхода, сравнительного правоведения.
Значение и научная новизна положений диссертационного исследования, выносимых на защиту
Новизна диссертации заключается в том, что в ней систематически рассматриваются современные проблемы соотношения федерального и регионального регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации, выявляются причины имеющихся несоответствий федерального и регионального законодательства в этой сфере и высказываются рекомендации, служащие формированию оптимальной модели соотношения федерального и регионального регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие определенные элементы новизны положения и выводы.
1. Современная система как федерального, так и регионального законодательства о формах прямой демократии в субъектах Российской Федерации является достаточно централизованной. Основные федеральные законы действующие в этой сфере: Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», хотя и принято считать рамочными по отношению региональному законотворчеству, в настоящее время в значительной мере утрачивают эти свойства, то есть у законодателя субъекта Российской Федерации оказывается все меньше возможностей для самостоятельного регулирования процедур прямой демократии. Самостоятельность у субъектов Российской Федерации по правовому регулированию форм прямой демократии сохраняется, главным образом, в отношении форм прямой демократии на региональном уровне, которые никак не регламентированы на федеральном уровне (отзыв депутата законодательного органа, наказы избирателей). При
этом самостоятельное законодательное регулирование форм прямой демократии сохраняется у субъектов Российской Федерации «по остаточному принципу»: в той части, в которой не урегулировано на федеральном уровне.
2. Пределы законодательного регулирования форм прямой демократии федеральным законодателем и законодательными органами субъектов Федерации определены в проведенном в статьях 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. В то же время на практике у федерального законодателя существует возможность рассматривать регулирование институтов прямой демократии в субъектах Российской Федерации преимущественно под углом зрения регулирования прав граждан, включая в понятие прав на участие в соответствующих формах демократии и процедурные права, гарантирующие такое участие. Следствием этого положения вещей является нередко произвольное определение объема регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации со стороны федерального законодателя, что ставит законодательные органы субъектов Российской Федерации перед необходимостью частого внесения изменений и дополнений в законодательство субъектов Российской Федерации, в том числе конституции и уставы субъектов Федерации. Это препятствует стабилизации системы конституционного законодательства Российской Федерации, и в целом способно негативно сказываться на реализации важнейших прав граждан: избирательных прав, права на участие референдуме и иных формах прямой демократии.
3. В системе актов регионального законодательства, регулирующих формы прямой демократии, ведущая роль должна принадлежать конституциям и уставам субъектов Российской Федерации. Конституционное и уставное регулирование обеспечивает более высокую стабильность и устойчивость системы законодательства субъекта Российской Федерации о формах прямой демократии. Соответствующие конституционные (уставные)
нормы должны учитывать полномочия Российской Федерации по регулированию форм прямой демократии и в то же время быть достаточно общими, носить основополагающий характер с тем, чтобы не конкурировать с теми конкретными нормативными решениями, которые в перспективе могут быть заложены в федеральных законах. Кроме того, избыточность нормативного регулирования форм прямой демократии в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации может привести к обесцениванию самого этого регулирования и явиться фактором, необоснованно сдерживающим текущее региональное законотворчество.
4. Ввиду присутствия в системе источников правового регулирования форм прямой демократии на местном уровне муниципальных правовых актов данное регулирование отличается существенно более высокой степенью децентрализации. В то же время реализация существующей формы децентрализации правового регулирования со значительным упором на местное нормотворчество, сопровождающаяся определенным «вытеснением» регионального законодателя из регулирования форм прямой демократии на муниципальном уровне, может серьезно осложнять учет особенностей осуществления местного самоуправления, общих для муниципальных образований соответствующего субъекта Федерации. Одновременно затрудняется контроль за соответствием законодательству нормативных правовых актов муниципальных образований о формах прямой демократии.
5. Наиболее перспективная модель установления федеральным законодателем рамок регионального законотворчества по вопросам прямой демократии на местном уровне видится не в тотальном разграничении сфер регионального и муниципального правотворчества, а в установлении рамок регионального регулирования, с обязательной вариативностью нормативных решений, обеспечивающих необходимую самостоятельность местного самоуправления (как это, например, сделано в части обязательного установления законодателем субъекта Федерации многообразия избирательных систем, применяемых при выборах представительного органа
муниципального образования). Именно такая схема соотношения федерального и регионального законодательного регулирования в наибольшей степени способна обеспечить эффективное использование потенциала народовластия в муниципальных образованиях.
6. Осуществляемая в настоящее время реформа избирательной системы субъектов Российской Федерации, инициированная федеральными органами государственной власти в 2003 г., может быть оценена позитивно с точки зрения развития института свободных выборов только как первоначальный шаг, совершаемый в условиях переходного периода, когда актуальна опека в отношении регионального законодателя в рамках предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Данный шаг, связанный с определенным ограничением самостоятельности субъектов Российской Федерации при определении избирательной системы, будет оправдан, если за обозримыми рамками переходного периода произойдет действительная демократизация партийной системы страны и федеральные партии перестанут восприниматься как навязываемые регионам политические проекты. Оптимальна конструкция, когда основными субъектами региональных избирательных кампаний станут достаточно независимые региональные отделения федеральных политических партий и региональные политические партии (для чего требуется внесение концептуальных изменений в Федеральный закон «О политических партиях»).
7. Выявленные недостатки в реализации института референдума субъекта Российской Федерации не свидетельствуют о несостоятельности действующей конструкции петиционного референдума, то есть назначаемого по инициативе граждан, собирающих подписи в поддержку его проведения. Существующие сложности по определению допустимости того или иного вопроса, выносимого на референдум, могут быть в значительной степени сняты при условии стабилизации объема полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам
и
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и собственных полномочий субъектов Российской Федерации в соответствии со ст. 73 Конституции Российской Федерации.
8. Представляется актуальным внесение дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которые будут определять принципы отзыва депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Необходимость такого регулирования доказана противоречиями, выявленными в практике регулирования института отзыва депутата законодательного органа в субъектах Российской Федерации. Возможность такого регулирования вытекает из положений п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации и ранее была подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации.
Практическое значение диссертации заключается в том, что в ней содержится анализ эффективности действующего федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующего формы прямой демократии в субъектах Российской Федерации, а также рекомендации по совершенствованию законодательного регулирования системы форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации в целом, а также регулирования отдельных форм прямой демократии на региональном и местном уровнях. Выводы и рекомендации диссертационного исследования могут быть использованы в процессе законотворчества как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Положения диссертации могут быть использованы при преподавании курса конституционного права России.
Апробация исследования.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в нескольких направлениях. Положения и выводы настоящей диссертации
были представлены на конференциях, семинарах, проводившихся в 20042006 гг. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены в 3 научных статьях, опубликованных в «Журнале российского права», сборниках статей, изданных по результатам научных конференций. Концепция диссертации обсуждена на совместном заседании отделов правовых проблем федерализма и конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Структуру диссертации определили цели и задачи исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих четыре параграфа, заключения и списка использованных нормативных источников и литературы.
Содержание работы.
Во введении дано обоснование актуальности темы исследования, обозначены цели и задачи, методологические и теоретические основы, основные положения, выносимые на защиту, научная новизна и практическая значимость диссертационной работы, показаны результаты апробации положений, содержащихся в диссертации.
Глава 1 «Регулирование форм прямой демократии в условиях федеративного государства» содержит анализ развития законодательства о формах прямой демократии на региональном и местном уровнях в Российской Федерации и исследование конституционных основ федерального и регионального регулирования прямой демократии в субъектах Российской Федерации.
В параграфе 1 «Развитие законодательства о формах прямой демократии на региональном и местном уровнях в Российской Федерации» прослеживается становление и последующая динамика развития системы правового регулирование форм прямой демократии в
субъектах Российской Федерации после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 г.
В начале постсоветского периода развития регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации в целом преобладала децентрализация правового регулирования, что выражалось в значительном весе региональных законодательных актов по вопросам прямой демократии и наличии у региональных законодателей широких возможностей по самостоятельному решению вопросов в рассматриваемой сфере.
С принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. начался новый этап в развитии законодательства о формах прямой демократии, характеризуемый существенным усилением централизации правового регулирования выборов и референдумов, проводимых в субъектах Российской Федерации. Особенности этого этапа проявились в резком росте объема федерального нормативно-правового регулирования различных аспектов проведения выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, референдума субъекта Российской Федерации и местного референдума. В указанном Федеральном законе был установлен принцип безусловной приоритетности норм этого Федерального закона над законами о выборах и референдумах субъектов Российской Федерации. В п. 7 ст. 1 данного Федерального закона устанавливалось, что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Федеральному закону, а в случае, если федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, противоречат настоящему Федеральному закону, применяются нормы настоящего Федерального закона. Указанные тенденции еще более усилились в дальнейшем.
Современная система как федерального, так и регионального законодательства о формах прямой демократии в субъектах Российской Федерации основывается на двух базовых федеральных законах: Федеральном законе от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»1 и Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2. Данные законы, хотя и принято считать рамочными по отношению региональному законотворчеству, в настоящее время они в значительной мере утрачивают эти свойства.
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав ...» фактически пробрел свойства кодекса, в том числе регулирующего проведение выборов и референдумов в субъектах Российской Федерации, поскольку в нем содержится детальное регулирование практически всех избирательных процедур и процедур проведения референдума.
Тем не менее, у субъектов Российской Федерации сохраняется право и обязанность законодательного регулирования выборов и референдумов, проводимых в субъектах Российской Федерации в рамках достаточно узких возможностей для самостоятельного регулирования, установленных Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав ...». Они, главным образом, касаются установления конкретной системы избирательных комиссий, выбора типа избирательной системы в рамках предоставленных возможностей, конкретизации некоторых сроков избирательных действий, определения ряда параметров финансирования выборов, проведения предвыборной агитации. В основном же в законах субъектов Федерации дословно воспроизводятся положения указанного Федерального закона либо дается отсылка на соответствующие статьи Федерального закона.
1 Собрание законодательства Российской Федерации 2002, № 24 Ст 2253
2 Собрание законодательства Российской Федерации 2003, № 40 Ст. 3822
Что касается Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», он практически целиком изменил свою «рамочную ориентацию». Данный Закон в большей степени стал рамочным для муниципальных образований, которым в уставах и иных нормативных правовых актах надлежит определяться по регламентации тех или иных вопросов организации местного самоуправления.
Определенная самостоятельность у субъектов Российской Федерации по правовому регулированию форм прямой демократии сохраняется, главным образом, в отношении форм прямой демократии на региональном уровне, которые не регламентированы никак на федеральном уровне (отзыв депутата законодательного органа, наказы избирателей). По данным вопросам в ряде субъектов Российской Федерации приняты отдельные законы.
Таким образом, в настоящее время в субъектах Российской Федерации наблюдается унификация законодательного регулирования таких форм прямой демократии как выборы и референдум, и сокращение регионального регулирования в отношении многих форм прямой демократии на местном уровне в связи с передачей решения данных вопросов непосредственно на уровень муниципальных образований. Самостоятельное законодательное регулирование форм прямой демократии сохраняется у субъектов Российской Федерации «по остаточному принципу»: в той части, в которой не урегулировано на федеральном уровне.
В параграфе 2 «Конституционные основы федерального и регионального регулирования прямой демократии в субъектах Российской Федерации» рассматриваются конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере регулирования прямой демократии, а также исследуются основные принципы и практика регулирования форм прямой демократии в конституциях и уставах субъектов
Российской Федерации.
Пределы законодательного регулирования форм прямой демократии федеральным законодателем и законодательными органами субъектов Федерации определены в проведенном в статьях 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации разграничении предметов ведения между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации.
Однако до последнего времени не существует достаточной ясности, каким образом в соответствии с Конституцией Российской Федерации должно осуществляться разграничение полномочий в области избирательного законодательства3. Аналогичная картина наблюдается и в сфере регулирования иных форм прямой демократии.
Применительно к регулированию выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных выборов, референдума субъекта Российской Федерации и местного референдума в статьях 71 и 72 Конституции Российской Федерации отсутствуют прямые указания на то, в чьем ведении находится избирательное законодательство и законодательство о референдуме. В этой связи можно сделать вывод о том, что в той части, в которой законодательство о выборах органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, о референдуме субъекта Российской Федерации и местном референдуме регулирует конституционные права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме, оно относится к ведению Российской Федерации. Поскольку же нормы соответствующего законодательства определяют процедуры реализации данных прав, требующие учета особенностей организации государственной власти и местного самоуправления в соответствующем субъекте Российской Федерации, оно относится к совместному ведению Российской Федерации и
3 Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М Олита, 2003 С 365.
субъектов Российской Федерации. Сказанное в равной степени касается и иных форм прямой демократии на муниципальном уровне. Полагаем, что именно данный конституционный режим предопределяет «рамочный» характер регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации как в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», так и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В конституциях и уставах субъектов Российской Федерации содержатся основополагающие нормы о формах прямой демократии. Их значение заключается в том, что на их основе формируется система законодательства о выборах, референдумах и иных формах прямой демократии в каждом отдельном субъекте Российской Федерации. В конституциях и уставах субъектов Российской Федерации общие принципы народовластия, демократические принципы избирательного права и проведения референдумов, закрепленные на федеральном уровне, воплощаются в конституционном законодательстве субъекта Российской Федерации с учетом специфики организации государственной власти и иных региональных особенностей. Такие особенности могут определяться историческими и иными традициями, особенностями территориального устройства субъектов Российской Федерации.
Само по себе выделение отдельных глав, посвященных избирательной системе и иным институтам прямой демократии, в конституциях и уставах субъектов Федерации имеет положительное значение. Такого рода регулирование обеспечивает более высокую стабильность и устойчивость системы законодательства субъекта Российской Федерации о формах прямой демократии. Определение принципов построения избирательной системы субъекта Федерации, порядка назначения референдума в конституции, уставе субъекта Федерации предопределяет их реализацию в текущем законодательстве субъекта Федерации.
Законодательным органам субъектов Федерации важно обеспечить соответствие принципов избирательного законодательства и принципов проведения референдумов, заложенных в конституциях и уставах субъектов Федерации, Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Для этого данные конституционные (уставные) нормы должны учитывать полномочия Российской Федерации по регулированию соответствующих вопросов и одновременно быть достаточно общими с тем, чтобы не конкурировать с теми конкретными нормативными решениями, которые в перспективе могут быть заложены в федеральных законах.
В главе 2 «Система форм прямой демократии в субъекте Российской Федерации и ее правовое регулирование» исследуется правовое регулирование сложившейся в настоящее время системы форм прямой демократии в субъекте Российской Федерации на двух уровнях публичной власти: региональном и муниципальном.
В параграфе 1 «Система форм прямой демократии на уровне субъекта Российской Федерации и ее правовое регулирование» анализируется общее и особенное в правовом регулировании форм прямой демократии на уровне субъекта Федерации.
В субъектах Российской Федерации сложились разнообразные системы форм прямой демократии, соответственно отличается и их правовое регулирование. Наряду с императивными формами прямой демократии (выборы депутатов законодательного органа государственной власти субъекта Федерации и референдум субъекта Федерации) присутствует значительное число «факультативных» форм прямой демократии, как правило, закрепленных в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. Это наказы избирателей, опрос, консультативный референдум, народные обсуждения. Они, не являясь способами императивного воздействия граждан на органы власти и принимаемые ими решения, представляют собой урегулированные законами субъектов Федерации формы информационного взаимодействия населения на органы государственной
власти субъектов Федерации. В этой связи они не являются предметом федерального регулирования.
Особое место среди факультативных форм прямой демократии занимает институт отзыва депутата законодательного органа государственной власти субъекта Федерации. Поскольку последствия отзыва депутата затрагивают общие принципы организации государственной власти в субъекте Российской Федерации, делается вывод о необходимости урегулирования основных норм, относящих к данному институту в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
В параграфе 2 «Система форм прямой демократии на муниципальном уровне и ее правовое регулирование» рассматривается соотношение федерального и регионального законодательства, регламентирующего отдельные формы прямой демократии на муниципальном уровне.
Перечень обязательных форм прямой демократии на местном уровне более широкий, чем на региональном уровне: он детально регламентируется в Федеральном законе от 6 октября 2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Федеральное законодательство достаточно подробно напрямую регламентирует основания использования конкретных форм прямой демократии на местном уровне и сами процедуры волеизъявления, и, кроме этого, устанавливает, какие вопросы в нормативном плане должны решаться в уставах муниципальных образований и иных муниципальных правовых актах. В последнем случае указание на регулирование муниципальными правовыми актами нередко вообще исключает какое-либо законотворчество субъектов Российской Федерации. Тем самым устраняется почва для коллизий между законодательством субъектов Федерации и актами муниципальных образований.
Регулирование муниципальных выборов, местных референдумов, отчасти голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования осуществляется на трех уровнях регулирования: федеральном, региональном и муниципальном. При этом в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» практически исключена возможность законотворчества субъектов Федерации по регулированию оснований для отзыва и процедуры отзыва депутатов и должностных лиц местного самоуправления. Эти вопросы регламентируются исключительно уставом муниципального образования. Законом субъекта Федерации определяется только порядок голосования при проведении отзыва на местном уровне, причем для этого не может приниматься специальный закон субъекта Российской Федерации об отзыве. Федеральный закон предписывает применять для регулирования данного голосования федеральный закон и принимаемый в соответствии с ним закон субъекта Федерации для проведения местного референдума.
Серьезной проблемой регламентации форм прямой демократии является отсутствие достаточного опыта нормотворчества у муниципальных образований. В этой связи важно обеспечить, чтобы во вновь принимаемых и обновляемых уставах муниципальных образований содержалось все необходимое регулирование форм прямой демократии. Для решения этих проблем весьма актуальна правовая и методическая помощь муниципальным образованиям со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
С учетом, что в настоящее время отсутствует общегосударственная, а равно региональная система учета муниципальных правовых актов, объективно затруднен систематических контроль за их содержанием. Соответственно исправление возникающих ошибок нормотворчества, по
нашему мнению, может занять значительно больше времени, чем если бы регулирование форм прямой демократии осуществлялось более централизовано, например, в форме закона субъекта Российской Федерации. В любом случае для решения выявленных проблем необходимо принимать серьезные организационные и законодательные решения на уровне Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Полагаем, что по данному вопросу регулирующая роль регионального законодателя могла бы быть более активной. Одним из оптимальных механизмов могло бы стать издание на уровне субъекта Российской Федерации модельных муниципальных правовых актов об осуществлении отдельных форм прямой демократии на местном уровне и обязательный последующий мониторинг муниципального нормотворчества, в том числе с использованием региональной системы учета муниципальных нормативных правовых актов.
В Заключении содержатся общие выводы диссертационного исследования, рекомендации по совершенствованию модели соотношения федерального и регионального регулирования форм прямой демократии в субъектах Федерации.
По теме диссертации опубликованы следующие основные работы:
1. Алехичева A.B. Выборы и референдумы в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. / Проблемы реализации закона. М„ 2004. 0,4 п.л.
2. Алехичева A.B. Проблемы правового регулирования института отзыва депутата, должностного лица. / Публичные и частные интересы в российском законодательстве. М., «Юристь». 2005. 0,4 п.л.
3. Алехичева A.B. Правовое регулирование института отзыва депутата, должностного лица. // Журнал российского права. 2006. № 8. С. 144-148. 0,3 п.л.
Типография ордена «Знак Почета» издательства МГУ 119992, Москва, Ленинские горы Заказ № 120 Тираж 100 экз.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Алехичева, Алина Владимировна, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ.
ГЛАВА 1.
РЕГУЛИРОВАНИЕ ФОРМ ПРЯМОЙ ДЕМОКРАТИИ В УСЛОВИЯХ
ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА.
§ 1. Развитие законодательства о формах прямой демократии на региональном и местном уровнях в Российской Федерации.
§ 2. Конституционные основы федерального и регионального регулирования прямой демократии в субъектах Российской Федерации
2.1. Конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере регулирования прямой демократии.
2.2. Регулирование форм прямой демократии в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации.
ГЛАВА 2.
СИСТЕМА ФОРМ ПРЯМОЙ ДЕМОКРАТИИ В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ.
§ 1. Система форм прямой демократии на уровне субъекта Российской
Федерации и ее правовое регулирование.
§ 2. Система форм прямой демократии на муниципальном уровне и ее правовое регулирование.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Соотношение федерального и регионального регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации"
Актуальность темы диссертационного исследования
Прямая демократия - это сфера политического и социального творчества миллионов людей. Поскольку демократия всегда представляет собой выработку и легитимацию позиции большинства, в демократическом процессе неизбежно присутствуют противоречия между отдельными гражданами, их объединениями, институтами гражданского общества. Роль закона заключается в том, чтобы создать реально работающую процедуру для преодоления данных противоречий. Тем самым создаются предпосылки для приведения воли населения к единому вектору.
Непосредственное участие населения в осуществлении публичной власти в субъектах Российской Федерации - важнейший источник демократизации российской государственности. Политическая активность населения на региональном и местном уровне - необходимое условие совершенствования деятельности соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления. В этой связи принципиальное значение имеет создание эффективно работающей системы правового регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации.
В России как федеративном государстве отсутствует унифицированное законодательное регулирование всех форм прямой демократии. В связи с тем, что процедуры волеизъявления населения различается применительно к формам прямой демократии, для каждой из них требуется собственное законодательное регулирование. При этом оно существенно различается по составу законодательных актов. Современная структура законодательного регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации включает федеральное и региональное законодательство. Их соотношение применительно к регулированию отдельных форм демократии неоднократно менялось, уточнялось в зависимости от общих тенденций развития федеративных отношений, политической ситуации в стране. И в настоящее время в самом законодательстве о формах прямой демократии присутствуют отдельные противоречия. Некоторые из них случайные, а другие выражают реальные сложности демократического развития России, в том числе и конфликты различных социальных групп, институтов и уровней власти.
Сложность преодоления противоречий состоит в том, что в сфере регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации переплетаются как вопросы ведения Российской Федерации (статья 71 Конституции Российской Федерации), совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72 Конституции) и собственного ведения субъектов Российской Федерации (статья 73 Конституции). Такой сложный режим правового регулирования требует обязательного согласования, взаимной увязки позиций федерального законодателя и законодателей субъектов Российской Федерации. Это согласование требуется как на уровне концептуальной разработки механизма правового регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации, так и на уровне регулирования отдельных институтов и процедур прямой демократии.
Присутствие несоответствий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации препятствует полноценной реализации потенциала форм прямой демократии, снижает уровень защищенности конституционного права граждан по непосредственному участию в управлении делами государства, а также права на непосредственное участие в осуществление местного самоуправления. Поэтому в современных условиях является актуальным исследование общих теоретических рамок соотношения федерального и регионального законодательства о формах прямой демократии в субъектах Российской Федерации, выявление причин имеющихся несоответствий актов субъектов Российской Федерации, принятых в данной сфере, федеральному законодательству и в этой связи выработка предложений по совершенствованию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.
Выбор предмета диссертационного исследования обусловлен его важностью для совершенствования демократических институтов в субъектах Российской Федерации в общем контексте развития федеративных отношений в Российской Федерации.
Разработанность темы.
Конституционно-правовые аспекты регулирования форм прямой демократии в России исследовались в трудах Авакьяна С.А., Автономова A.C., Баглая М.В., Васильева В.И., Вешнякова A.A., Дмитриева Ю.А., Зражевской Т.Д., Иванченко A.B., Игнатенко В.В., Кабышева В.Т., Князева С.Д., Котока В.Ф., Кутафина O.E., Колюшина Е.И., Крылова Б.С., Кынева A.B., Лысенко В.И., Любарева А.Е., Мазаева В.Д., Масленниковой C.B., Михалевой H.A., Нудненко Л.А., Постникова А.Е., Руденко В.Н., Сергеева A.A., Старостиной И.А., Страшуна Б.А., Тихомирова Ю.А., Хабриевой Т.Я., Черткова А.Н., Шишкиной Н.Э. и некоторых других ученых.
В то же время в имеющихся работах по конституционному праву вопросы соотношения законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации о формах прямой демократии в субъектах Российской Федерации (в том числе в условиях проводимой с 2003 г. муниципальной реформы и одновременно происходящего определенного перераспределения полномочий федеральных и региональных органов власти) не являлись предметом специального комплексного исследования.
Цели и задачи исследования
Цель исследования состояла в том, чтобы на основе анализа нормативных источников, практики реализации законодательства о формах прямой демократии в субъектах Российской Федерации, материалов и выводов, содержащихся в литературе по конституционному праву, теоретически описать систему соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о формах прямой демократии в субъектах Российской Федерации, а также выработать предложения о путях совершенствования системы правового регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели диссертант стремился разрешить следующие задачи:
- проследить тенденции развития законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации о формах прямой демократии в субъектах Российской Федерации начиная с 90-х г. прошлого века, когда началось современное реформирование федеративного устройства Российской Федерации, и на этой основе выявить основные закономерности в соотношении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в сфере регулирования институтов прямой демократии;
- исследовать конституционные принципы соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о формах прямой демократии; проследить соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в регулировании отдельных форм прямой демократии регионального уровня и на уровне муниципальных образований, и в этой связи выявить оптимальные модели соотношения федерального и регионального регулирования.
Объект и предмет исследования.
Объектом исследования является система нормативно-правового регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации, предметом исследования - соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о формах прямой демократии в субъектах Российской Федерации.
Методологическая основа работы
Методологическая основа исследования состоит в применении как общенаучных приемов и методов, так и специальных научных методов, выработанных в правоведении. При проведении исследовании особую роль играли методы конкретно-исторического, формально-юридического анализа, системного подхода, сравнительного правоведения.
Значение и научная новизна положений диссертационного исследования, выносимых на защиту
Новизна диссертации заключается в том, что в ней систематически рассматриваются современные проблемы соотношения федерального и регионального регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации, выявляются причины имеющихся несоответствий федерального и регионального законодательства в этой сфере и высказываются рекомендации, служащие формированию оптимальной модели соотношения федерального и регионального регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие определенные элементы новизны положения и выводы.
1. Современная система как федерального, так и регионального законодательства о формах прямой демократии в субъектах Российской Федерации является достаточно централизованной. Основные федеральные законы действующие в этой сфере: Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», хотя и принято считать рамочными по отношению региональному законотворчеству, в настоящее время в значительной мере утрачивают эти свойства, то есть у законодателя субъекта Российской Федерации оказывается все меньше возможностей для самостоятельного регулирования процедур прямой демократии. Самостоятельность у субъектов Российской Федерации по правовому регулированию форм прямой демократии сохраняется, главным образом, в отношении форм прямой демократии на региональном уровне, которые никак не регламентированы на федеральном уровне (отзыв депутата законодательного органа, наказы избирателей). При этом самостоятельное законодательное регулирование форм прямой демократии сохраняется у субъектов Российской Федерации «по остаточному принципу»: в той части, в которой не урегулировано на федеральном уровне.
2. Пределы законодательного регулирования форм прямой демократии федеральным законодателем и законодательными органами субъектов Федерации определены в проведенном в статьях 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. В то же время на практике у федерального законодателя существует возможность рассматривать регулирование институтов прямой демократии в субъектах Российской Федерации преимущественно под углом зрения регулирования прав граждан, включая в понятие прав на участие в соответствующих формах демократии и процедурные права, гарантирующие такое участие. Следствием этого положения вещей является нередко произвольное определение объема регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации со стороны федерального законодателя, что ставит законодательные органы субъектов Российской Федерации перед необходимостью частого внесения изменений и дополнений в законодательство субъектов Российской Федерации, в том числе конституции и уставы субъектов Федерации. Это препятствует стабилизации системы конституционного законодательства Российской Федерации, и в целом способно негативно сказываться на реализации важнейших прав граждан: избирательных прав, права на участие референдуме и иных формах прямой демократии.
3. В системе актов регионального законодательства, регулирующих формы прямой демократии, ведущая роль должна принадлежать конституциям и уставам субъектов Российской Федерации. Конституционное и уставное регулирование обеспечивает более высокую стабильность и устойчивость системы законодательства субъекта Российской Федерации о формах прямой демократии. Соответствующие конституционные (уставные) нормы должны учитывать полномочия Российской Федерации по регулированию форм прямой демократии и в то же время быть достаточно общими, носить основополагающий характер с тем, чтобы не конкурировать с теми конкретными нормативными решениями, которые в перспективе могут быть заложены в федеральных законах. Кроме того, избыточность нормативного регулирования форм прямой демократии в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации может привести к обесцениванию самого этого регулирования и явиться фактором, необоснованно сдерживающим текущее региональное законотворчество.
4. Ввиду присутствия в системе источников правового регулирования форм прямой демократии на местном уровне муниципальных правовых актов данное регулирование отличается существенно более высокой степенью децентрализации. В то же время реализация существующей формы децентрализации правового регулирования со значительным упором на местное нормотворчество, сопровождающаяся определенным «вытеснением» регионального законодателя из регулирования форм прямой демократии на муниципальном уровне, может серьезно осложнять учет особенностей осуществления местного самоуправления, общих для муниципальных образований соответствующего субъекта Федерации. Одновременно затрудняется контроль за соответствием законодательству нормативных правовых актов муниципальных образований о формах прямой демократии.
5. Наиболее перспективная модель установления федеральным законодателем рамок регионального законотворчества по вопросам прямой демократии на местном уровне видится не в тотальном разграничении сфер регионального и муниципального правотворчества, а в установлении рамок регионального регулирования, с обязательной вариативностью нормативных решений, обеспечивающих необходимую самостоятельность местного самоуправления (как это, например, сделано в части обязательного установления законодателем субъекта Федерации многообразия избирательных систем, применяемых при выборах представительного органа муниципального образования). Именно такая схема соотношения федерального и регионального законодательного регулирования в наибольшей степени способна обеспечить эффективное использование потенциала народовластия в муниципальных образованиях.
6. Осуществляемая в настоящее время реформа избирательной системы субъектов Российской Федерации, инициированная федеральными органами государственной власти в 2003 г., может быть оценена позитивно с точки зрения развития института свободных выборов только как первоначальный шаг, совершаемый в условиях переходного периода, когда актуальна опека в отношении регионального законодателя в рамках предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Данный шаг, связанный с определенным ограничением самостоятельности субъектов Российской Федерации при определении избирательной системы, будет оправдан, если за обозримыми рамками переходного периода произойдет действительная демократизация партийной системы страны и федеральные партии перестанут восприниматься как навязываемые регионам политические проекты. Оптимальна конструкция, когда основными субъектами региональных избирательных кампаний станут достаточно независимые региональные отделения федеральных политических партий и региональные политические партии (для чего требуется внесение концептуальных изменений в Федеральный закон «О политических партиях»).
7. Выявленные недостатки в реализации института референдума субъекта Российской Федерации не свидетельствуют о несостоятельности действующей конструкции петиционного референдума, то есть назначаемого по инициативе граждан, собирающих подписи в поддержку его проведения. Существующие сложности по определению допустимости того или иного вопроса, выносимого на референдум, могут быть в значительной степени сняты при условии стабилизации объема полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и собственных полномочий субъектов Российской Федерации в соответствии со ст. 73 Конституции Российской Федерации.
8. Представляется актуальным внесение дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которые будут определять принципы отзыва депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Необходимость такого регулирования доказана противоречиями, выявленными в практике регулирования института отзыва депутата законодательного органа в субъектах Российской Федерации. Возможность такого регулирования вытекает из положений п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации и ранее была подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации.
Практическое значение диссер!ации заключается в том, что в ней содержится анализ эффективности действующего федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующего формы прямой демократии в субъектах Российской Федерации, а также рекомендации по совершенствованию законодательного регулирования системы форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации в целом, а также регулирования отдельных форм прямой демократии на региональном и местном уровнях. Выводы и рекомендации диссертационного исследования могут быть использованы в процессе законотворчества как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Положения диссертации могут быть использованы при преподавании курса конституционного права России.
Апробация исследования.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в нескольких направлениях. Положения и выводы настоящей диссертации были представлены на конференциях, семинарах, проводившихся в 20042006 гг. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены в 3 научных статьях, опубликованных в «Журнале российского права», сборниках статей, изданных по результатам научных конференций. Концепция диссертации обсуждена на совместном заседании отделов правовых проблем федерализма и конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Структуру диссертации определили цели и задачи исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих четыре параграфа, заключения и списка использованных нормативных источников и литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Алехичева, Алина Владимировна, Москва
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В целом, исследование соотношения федерального и регионального законодательства о формах прямой демократии в субъектах Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что объективные оценки оптимальности соотношения федерального и регионального законодательного регулирования форм прямой демократии возможны лишь с учетом конкретно-исторического контекста взаимоотношений федерального центра и субъектов Российской Федерации. Происходящее в настоящее время существенное усиление централизации правового регулирования выборов и референдумов, проводимых в субъектах Российской Федерации, иных форм прямой демократии имеет и положительные, и отрицательные стороны.
С учетом того, что законодательное регулирование форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации осуществляется федеральным законодателем одновременно в соответствии со статьями 71 и 72, а субъекты могут действовать в соответствии со статьями 72 и 73 Конституции Российской Федерации, существуют различные варианты режимов регулирования институтов прямой демократии.
Критерием правильности соответствующих законодательных решений является практика использования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации. И здесь основные показатели - распространенность использования соответствующих форм прямой демократии, отсутствие противоречий между нормативными актами различных уровней, учет местных условий при определении соответствующих процедур прямой демократии.
Проведенное исследование в целом убеждает в необходимости сохранения «рамочного» федерального регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации. Оно в наибольшей степени способно обеспечить раскрытие потенциала нормотворческих возможностей субъектов Российской Федерации, вытекающих из Конституции Российской
Федерации. Причем речь не идет только о сокращении объема нынешнего, довольно унифицированного законодательного регулирования, которое, например, содержится в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В ряде случаев актуально расширение объема рамочного регулирования. В частности, это важно в отношении регулирования института отзыва депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации.
Законотворчество субъектов Российской Федерации в отношении форм прямой демократии на местном уровне должно быть усилено. При этом федеральный законодатель также должен идти по пути рамочного регулирования, не устанавливая исчерпывающее разграничение сфер регионального и муниципального правотворчества. Более перспективно установление четких рамок регионального регулирования, с обязательной вариативностью нормативных решений для регионального законодателя.
Полагаем, что реализация такого подхода в построении системы федерального и регионального законодательства способна обеспечить максимально эффективное использование потенциала народовластия на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Соотношение федерального и регионального регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации»
1. ЛИТЕРАТУРЫ:1. Официальные издания:
2. Конституция Российской Федерации, М., 1993. Федеральные законы
3. Федеральный закон от 6 октября 2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003, N 40. Ст. 3822.
4. Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».//Собрание законодательства Российской Федерации. -1996.-№49.-Ст. 5497.
5. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».//Собрание законодательства Российской Федерации - 1999.- № 42.- Ст. 5005.
6. Федеральный закон «Об основных гарашиях избирательных прав граждан» (утратил силу).// Собрание законодательсгва Российской Федерации. 1994. № 33. Ст. 3406.
7. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (утратил силу).// Российская газета. - 1997 - 25 и 30 сентября.
8. Федеральный закон «Об основных гараншях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». //Собрание законодательства Российской Федерации. 2002, № 24. Ст. 2253.
9. Указы Президент Российской Федерации
10. Указ Президент Российской Федерации «Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления» № 1797 от 29 октября 1993 г. (утратил силу).// Собрание актов Президент и Правительства Российской Федерации. - 1993.- № 44.- Ст. 4197.
11. Постановления Конс1Игуцио1шого Суда Российской Федерации
12. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 юда № 2-11 по делу о проверке конституционное!и ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края// Вестник Конституционного суда Российской Федерации. - 1996.- № 1.
13. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года № 3-П по делу о проверке конституционное I и ряда положений Устава - Основного закона Чи шнекой области// Вес шик Конституционного суда Российской Федерации. - 1996.- № 1.
14. Нормативно-правовые акты субъекюв Российской Федерации:
15. Конституции республик в составе Российской Федерации (сборник документов). М.,1995. 384 с.
16. Уставы краев, областей, юродов федеральною значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Выпуски 1 - 4. М. 1995 -1997.
17. Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якушя) от 4 апреля 1992 г.
18. Конституция Республики Коми от 17 февраля 1994 г.
19. Конституция Удмуртской Республики от 7 декабря 1994 г.
20. Устав (Основной закон) Омской области от 26 декабря 1995 г.
21. Устав (Основной закон) Самарской области от 21 декабря 1995 г.
22. Устав Астраханской области от 28 марта 1997 г.
23. Устав Воронежской области от 25 мая 2006 г.
24. Устав Московской области от 11 декабря 1996 г.
25. Устав Приморского края от 6 октября 1995 г.
26. Устав Свердловской области от 5 декабря 1994 г.
27. Устав Тверской области от 5 ноября 1996 г.
28. Устав Ярославской области от 23 мая 1995 г.
29. Устав (Основной закон) Ханты-Мансийского автономною окру1а - Юфы от 26 апреля 1995 г.
30. Закон Республики Татарстан «О выборах депутаюв ГосударсI вешки о Совета Республики Татарстан» от 22 сентября 2003 г.
31. Закон Республики Татарстан «О муниципальных выборах в Республике Татарстан» от 24 марта 2004 г.
32. Закон Республики Татарстан «О местном референдуме» от 24 март 2004 г.
33. Закон Удмуртской Республики «О местном референдуме и местном консультативном референдуме в Удмуртской Республике» от 11 ноября 2003 г.
34. Закон Удмуртской Республики «О выборах депутатов преде 1ави I ельных органов муниципальных образований в Удмуртской Республике» от 27 июня 2006 г.
35. Кодекс о выборах, референдуме и отзыве выборных лиц Воронежской области от 22 июля 2003 г.
36. Закон Воронежской области «О наказах избирателей» от 22 июля 2003 г.
37. Закон Московской области «О местом референдуме в Московской области» от 19 ноября 2003 г.
38. Закон Московской области «О выборах депутатов Московской областной Думы» от 2 июля 2003 г.
39. Закон Московской области «О порядке отзыва депутат Московской областной Думы» от 28 апреля 1995 г.
40. Закон Московской области «О муниципальных выборах в Московской области» от 11 июля 2006 г.
41. Избирательный кодекс Свердловской области от 29 апреля 2003 г.
42. Закон Ставропольского края «О референдуме Ставропольского края и местном референдуме» от 16 февраля 2004 г.
43. Закон Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» от 29 июня 2006 г.
44. Закон Челябинской области «О порядке отзыва депутата представительно1 о органа местного самоуправления» 01 13 июня 2002 г.
45. Закон Ярославской области «О выборах в ор1аны государственной власти Ярославской области и органы местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области» от 2 июня 2003 г.
46. Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры «О порядке отзыва Депутата Думы Ханты-Мансийско1 о автономно о округа - Юфы» от 20 июня 2001 г.
47. Тексты консштуций, уставов и законов субъектов Российской Федерации исследовались с помощью справочной правовой системы КонсулыантПлюс.
48. Комментарии к законодательству:
49. Комментарий к Консштуции Российской Федерации. М.: Юрисп», 2002. -1007 с.
50. Конституция Российской Федерации. Комментрий. Изд-во «Юридическая литература». М., 1994. - 623 с.
51. Коммешарий к Федеральному закону «Об основных 1арашиях избирательных прав граждан Российской Федерации». М.: Изд-во БЕК. 1995. -189 с.
52. Комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». М.: Издательство НОРМА. 1999. - 745 с.
53. Научно-практический комментарий к Федеральному шкону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме 1-раждан Российской Федерации»/Отв. ред. А.А.Вешняков. М.: Объединенная редакция МВД России. 2007. - 864 с.
54. Устав Ирку1Ской области. Научно-пракшческий комментарий. Иркутск. 1995.- 175 с.
55. Чержов А.Н. Ком wem арий к Федерал ьному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни гельных opianoB юсударст венной власти субъектов Российской Федерации». М.: ЗАО Юстицинформ, 2006. - 536 с.3. Книги, монографии:
56. Абдулатипов Р.Г., Л.Ф.Болтенкова. Опыты федерал и ша, - М., 1994 г., - 318 с.
57. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: в 2 г. Т.1. -М.: Юрист. 2005.-719 с.
58. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма. 2005. - 760 с.
59. Бондарь Н.С. Констшуционная ценность избирательных прав граждан России. М.: «Формула права». 2005. - 334 с.
60. Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: конс1И1уционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. М.: ИД «Городец». 2004.-351 с.
61. Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. М. 1999.-453 с.
62. Васильев В.И. «Вертикаль» и «горизонталь». Правовые вопросы организации власти. М.: Юристъ. 2006. - 363 с.
63. Васильев В.И., Павлушкин A.B., Постников А.Е. Законодакчп.ные opiaubi субъектов Российской Федерации. Правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы. М.: «Городец-издат». 2001. - 288 с.
64. Вешняков A.A. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации. - М.: Весь мир. 1997.183 с.
65. Выборы в Российской Федерации. 2003. Элекюральная статистика. М.: Весь мир. 2004.- 175 с.
66. Выборы в чаконодаюльные (представительные) органы iосударственной влас I и субъектов Российской Федерации 1995-1997. Элек1оральная статистка. М. 1998. - 640 с.
67. Законы обласш как субъекта Российской Федерации. Воронеж. 1996. -255 с.
68. Иванченко A.B. Избирательные комиссии в Российской Федерации. История. Теория. Практика. М.: Весь мир. 1996. - 303 с.
69. Иванченко A.B., Кынев A.B., Любарев А.Е. Пропорциональная избира1ельная система в России: История, современное состояние, перспективы. М.: Аспект Пресс. 2005. - 333 с.
70. Игнатенко В.В., Шгурнев А.Е. Законодательство о выборах и референдумах. Основные понятая и термины. Ирку ick. 1998. - 119с.
71. Игнатюк H.A., Павлушкин A.B. Муниципальное право: Учебное пособие. М.: ЗАО «Юстицинформ». 2007. - 312 с.
72. Избирательное право и избирательный процесс в решениях Конституционного Суда. М.: Издательство IIOPMA. 2000. - 717 с.
73. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. - М.: Издательство НОРМА. 1999. - 842 с.
74. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов/ Отв. ред. А.А.Вешняков. - М.: Издательство НОРМА. 2003.-816 с.
75. Избирательное право и избирательный процесс в решениях Конституционною Суда (1992-1999) / Oib. ред. А.А.Вешняков. М.: Издаюльсгво НОРМА. 2000. - 720 с.
76. Кабышев В/Г. Прямое народовластие в советском юсударсте. Саратов. Издательство Саратовского университета. 1974. - 149 с.
77. Князев С.Д. Современное российское избирательное право: понятие, принципы, исючники. Владивосток. 1999. - 158 с.
78. Козлова Е.И., Кугафин O.E. Конституционное право России. Учебник. М.: Изд-во 11роспекг. 2006. - 608 с.
79. Козлова Е.И., Кутафин O.E. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. М.: Изд-во Проспект. 2006. - 672 с.
80. Колюшин Е.И. Право и финансирование выборов. Паучно-пракшчсское пособие. М.: Юридическая литература. 1998. - 191 с.
81. Констшуционное законодательство России. М.: Городец. 1999. - 382 с.
82. Конституционное право России. Учебник / Под редакцией
83. A.Е.Постникова. М.: Проспект. 2007. - 504 с.
84. Конституционное право субъектов Российской Федерации / отв. ред.
85. B.А.Кряжков. М.: Городец. 2002.
86. Концепции развития российского законодательна / Под ред. Т.Я.Хабриевой, Ю.А.Тихомирова, ЮЛ Юрловского. М.:ОАО «Издательский дом «Городец»». 2004. - 848 с.
87. Кутафин O.E. Источники конституционною права Российской Федерации. М.: Юристъ. 2002.-348 с.
88. Лазарев JI.B. Правовые позиции Конституционною Суда России. М.: «Формула права». 2006. - 519 с.
89. Масленникова C.B. Народное представительство и права граждан. М.: ООО «Городец-издаг». 2001. - 176 с.
90. Модельные законы о выборах в субъектах Российской Федерации. -Выпуски 1 и 2. М., 1998.
91. Постников А.Е. Избирательное право России. - М.: ИНФРА-M-IЮРМА. 1996.-218с.
92. Права человека и выборы: Пособие по правовым, техническим аспектам и аспектам прав человека, связанным с проведением выборов// Ценф по нравам человека ООН. Женева. 1995. - 63 с.
93. Российские выборы в контексте международных избирательных стндартов: Материалы международной конференции /Под ред. А.В.Иванченко, А.Е.Любарева. М.: Аспект пресс. 2006. - 348 с.
94. Сергеев A.A. Федерализм и местное самоуправление как инстшуш российского народовластия. М.: ИД «Юриспруденция». 2005. - 256 с.
95. Сергеев A.A. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект. 2006. -432 с.
96. Соотношение законодательства Российской Федерации и законода1ельства субъектов Российской Федерации. М.: Олиш. 2003. - 776 с.
97. Современная российская модель разделения власти между Федерацией и ее субъектами (актуальные правовые проблемы). М. 1996.- 60 с.
98. Тихомиров 10.А. Коллизионное право: учебное и научно-практическое пособие. М.: Юринформцентр. 2005. - 393 с.
99. Умнова H.A. Устав области (края): первый опьп. М. 1995. - 115с.
100. Федеративное устройспю: реализация Констшуции Российской Федерации. М. 1995. - 294 с.
101. Шишкина Н.Э. Основы избирательною права: Учебное пособие/ Избирательная комиссия Иркутской области. Иркутск. 1998. - 96 с.
102. Эбзеев Б.С. Конституция. Демократия. Права человека. М.: Закон и право. 1992.-228 с.
103. Яценко И.С., Жабин А.Я. Реализация гражданских и иолишческих прав и свобод в Российской Федерации: констшуционные гарантии и ограничения. - М.: Изд-во РАГС. 2004. - 265 с.
104. Авторефера i ы и диссертации:
105. Исаев Ю.В. Социальные проблемы становления и рашшия избирательной системы в субъектах Российской Федерации. /Автореферат на соискание ученой степени кандидата социологических наук. 11ермь. 1998. - 19 с.
106. Князев С.Д. Избирательное право в правовой системе Российской Федерации (проблемы теории и практики). /Авюрефера1 диссершции на соискание ученой степени доктора юридических наук. СанкьПетербург. 1999.-41 с.
107. Лебедев A.B. Политические права и свободы граждан Российской Федерации (конс!И1уционно-правовое исследование). / Диссертация насоискание ученой степени кандидата юридических наук. Челябинск. 2003. 223 с.
108. Лысенко В.И. Проблемы современного избирательного права в России и в европейских с фанах. /Диссертация в виде научного доклада на соискание ученой степени доктора юридических наук. М. 1995. - 37 с.
109. Матейкович М.С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации: проблемы теории и практики. / Дисссршция на соискание ученой степени доктора юридических наук. Саратов. 2003. - 452 с.
110. Нудненко Л.Л. Институты непосредственной демокражи в системе местного самоуправления (проблемы теории и пракшки). /Автореферат диссертации на соискание ученой стеиени докюра юридических наук. М. 2001.-42 с.
111. Постников А.Е. Система избирательного законодательства в Российской Федерации. /Диссертация в форме научного доклада на соискание ученой степени докюра юридических наук. М. 1997. - 49с.
112. Самсонов В.А. Констшуционные средства защиты избира1ельных прав граждан. / Диссертация на соискание ученой степени кандидат юридических наук. Вол1 оград. 2000. - 202 с.5. Научные станки:
113. Авакьян С.А. Проблемы местного самоуправления на современном этапе.// Право. 1998. № 2/3. С. 25-28.
114. Бланкенагель А. Сколько централизма выдержит федеративное государство? Постановление Конституционною Суда Российской Федерации о «назначении» губернаторов. // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. №2. С. 153-159.
115. Васильев В.И. По каким законам будем избирать?// Российская Федерация. 1996. № 17. С. 19-21.
116. Васильев В.И. Местное самоуправление: цешр и регионы. //Журнал российского права. 2003. № 3. С. 17-23.
117. Вешняков A.A. Местные выборы: взгляд из центра.// Российская Федерация. 1996. № 16. С. 24.
118. Глигич-Золоторева М.В. Разграничение предмеюв ведения и полномочий между уровнями публичной власти.// Журнал Российского права. 2003. № 4. С. 76-84.
119. Ефремова H.H. Становление избира1ельною права в России.// Государство и право.- 1998.-№3. С. 111-118.
120. Журавлев А.И. Выборы в органы законодательной влас i и: предварительные игоги и территориальная специфика.// Власть. 1998. № 3. С. 31-36.
121. Зотова З.М. Особенности проведения региональных выборов в России.// Региональные выборы в России: Сборник С1аюй /Иод общей ред. З.М.Зотовой, А.И.Ковлера; Российский центр обучения и*бира1ельным технологиям. М., 1996. С. 1-9.
122. Иванченко A.B. Выборы глав исполнительных органов юсударст венной власти в 1995-1997 гг.: итоги, проблемы и перепек швы.// Журнал российскою права. 1997. № 12. С. 11-20.
123. Исаков В.Б. Законодательство субъектов РФ: объем, структура, тенденции развития.// Журнал Российского права. 1999. № 12. С.58-74.
124. Исаков В.Б. Федеральное законодательство: объем, структура, юнденции развития.//Журнал российскою права. 1999. № 10. С.21-36.
125. Лысенко В.И. Некоторые проблемы развишя российскою избирательного нрава.// Государство и право. 1995. № 8. С. 14-21.
126. Лысенко В.И. Правовое регулирование выборов в представительные (законодательные) органы государственной влас ж субъекюв Российской Федерации.// Вестник Центральной избирательной комиссии РФ. 1997. № 2. С. 89- 102.
127. Ивайловский Д.А. К вопросу о новом этапе развития российскою федерализма. //. Конституционное и муниципальное право. 2006. № 6. С. 3438.
128. Кондрашев A.A. Конституционно-правовая ответственность субъекюв Федерации: вопросы теории и проблемы реализации.// Журнал Российского права. 2000. № 2. С.25-34.
129. Князев С.Д. Правовой статус избирательных комиссий в Российской Федерации: перспективы развития.// Журнал Российскою права. 1999. № 10. С.36-45.
130. Князев С.Д. Конституционная ответе 1венность в муниципальном праве. // Журнал Российскою права. 2005. № 6. С. 81-88.
131. Крылов B.C. Российский федерализм - гарашия демокраши и нрав человека.// Журнал Российского права. 2000. № 1. С.7-16.
132. Кынев Л.В. Единый избирательный день и политическая система страны.//Журнал о выборах. 2005. № 2. С. 39-40.
133. Курячая М.М. Право граждан на референдум в решениях Конституционного Суда Российской Федерации.// Консштуциоиное и муниципальное право. 2006. № 7. С. 23-26.
134. Матейкович М.С. Проблемы правового регулирования выборов в законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.//Государство и право. 1998. № 7. С. 51-56.
135. Миронов A.B. К вопросу о правах местных отделений политических партий. //Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 8. С. 21 -24.
136. Окуньков JI.A., Крылов Б.С., Постников А.Е. Рассмотрение избирательных споров судами в субъектах Российской Федерации в 1995 -1997: Аналитический обзор.//Журнал российскою праиа.1999. №№ 5-6.
137. О практике рассмотрения избирательных споров, связанных с соблюдением избирательных прав граждан// Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1995. № 4. С.99-100.
138. О развитии и совершенствовании законодательсша о выборах и референдумах. Доклад Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. М., 2000. 94 с.
139. Пинель X. Разграничение полномочий: испанский опьп и российские проблемы. // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 3. С. 138154.
140. Постников А.Е. Законодательство и практика проведения выборов в субъектах Российской Федерации в 1993-1995 гг.: основные тенденции и поиск оптимальной модели.// Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1995. № 3. С. 14-20.
141. Постников А.Е. Система российского избирательного законодательства.// Журнал российского права. 1997. № 1. С. 31-46.
142. Постников А.Е. Актуальные направления развития избирательною законодательства. // Журнал Российского права. 2004. № 2. С. 3 - 10.
143. Руденко В. Право на участие в референдуме: тенденции развития современного российского законодательства. // Сравнительное констигуционное обозрение. 2004. № 3. С. 145 - 151.
144. Сергеев A.A. Прекращение полномочий выборных лиц публичной власiи как мера юридической ответственности. // Журнал Российского права. 2002. № 7. С. 27-35.
145. Степанова A.A. К вопросу об отзыве главы муниципальною образования. // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 8. С. 34-37.
146. Хабриева Т.Я. Современная конституция и месшое самоуправление.// Журнал Российского права. 2005. № 4. С. 10-18.
147. Цыпляев С. Федеральная власть и региональные выборы: (на примере Санкт-Петербурга).// Власть. 1997. № 2. С. 7 -10.
148. Черепанов В.А. О принципах разделения юсударственной власти между российской Федерацией и ее субъектами. //Журнал Российскою права. 2003. № 9. С.32-39.
149. Чернобель Г.Т. Противоречия и пробелы в конституциях и уставах субъектов Федерации необходимо преодолеть.// Журнал Российского права. 1997. №4. С.53 -62.
150. Шуберт Т.Э. Региональные нормагивные акты: как обеспечигь их С001ве1Ствие Консштуции и законам России.// Журнал Российского права. 1997. №4. С.49-53.
151. Яковлев М.М. Практика региональною закоиопзорчества и проблема реформирования избирательной системы Республики Саха (Якутия).// Вестник Ценгральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1998. № 1.С. 132-135.
