Социальная защита государственных служащихтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Социальная защита государственных служащих»

На правах рукописи

МАТВЕЕВ СЕРГЕЙ ПРОКОФЬЕВИЧ

СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПОСТРОЕНИЯХМСТЕМЫ,

ПРАКТИКА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ И ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право

Автореферат на соискание ученой степени доктора юридических наук

1 5 мдр 2072

Воронеж-2011

005014300

Работа выполнена в федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Воронежский государственный университет»

Научный консультант доктор юридических наук, профессор

Старилов Юрий Николаевич

Официальные оппоненты: заслуженный деятель науки РФ,

доктор юридических наук, профессор Аврутин Юрий Ефремович

доктор юридических наук, профессор Гришковец Алексей Алексеевич

доктор юридических наук, профессор Чаннов Сергей Евгеньевич

Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Саратовская

государственная юридическая академия»

Защита состоится «29» марта в 11 часов 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 212.038.04 при ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет» по адресу: 394006, г. Воронеж, пл. Ленина, 10-а, корпус 9, ауд.610.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Воронежского государственного университета.

Автореферат разослан «.{{, » февраля 2012 г.

Ученый секретарь диссертационного совета сВ.А. Ефанова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования.

Процесс развития нового Российского государства неразрывно связан с необходимостью формирования современного государственного аппарата, деятельность которого должна базироваться на позитивных принципах, сложившихся в мировой практике государственного строительства, государственного управления. В связи с этим существенно повышается роль правового инструмента, с помощью которого реализуются функции государства, — государственной службы. Государственная служба, как правовой институт, имманентно присущий государственному управлению, насчитывает тысячелетнюю историю. Поступательный процесс становления института государственной службы имеет свои особенности, обусловленные конкретными историческими условиями, уровнем экономического развития общества, географическим положением государства, национальными традициями, культурным уровнем развития населения и другими факторами. Однако независимо от указанных условий и дифференцированных представлений о государстве, его роли в жизни общества неизменной оставалась тенденция формирования, развития и укрепления правового статуса публичных агентов государства — государственных служащих, непосредственно представляющих интересы государства, выступающих посредниками между гражданским обществом и государством, являющихся проводниками государственной воли. Успешное и эффективное функционирование государственных органов возможно только благодаря высокопрофессиональной деятельности государственных служащих, обладающих необходимыми деловыми, моральными качествами, позволяющими добросовестно, с полной отдачей и осознанием государственного долга реализовывать публично-властные функции. В свою очередь, успешное формирование кадрового аппарата государственных органов возможно только на основе продуманной политики, включающей элементы материальной заинтересованности, строжайшей дисциплины и стимулирующей самоотверженный труд на благо общества и государства социальной защитой государственных служащих.

Укрепляя правовой статус государственных служащих, включая соответствующий уровень их социальной защиты, государство решает важнейшую задачу по укреплению доверия общества к самому государству. Достойно оплачиваемые, высоко мотивированные государственные служащие являются необходимым инструментом государства в проведении внутренней и внешней политики. Их правомерная и социально направленная государственная деятельность получает легитимную оценку населения, что является чрезвычайно важным в условиях перехода к рыночным отношениям, сопровождающимся беспрецедентной ломкой прежних социально-экономических взаимосвязей в обществе и резким снижением уровня доходов населения, расколом социальных интересов различных групп населения. Такое положение диктует необходимость усиления социальной политики государства.

Политика социальной направленности государства закреплена в Конституции Российской Федерации. В соответствии со статьей 2: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Статья 7 Конституции Российской Федерации определяет Россию как «социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Представляя публичные интересы, государственные служащие сами являются субъектами социальных отношений и так же, как и другие члены общества, нуждаются в социальной защите.

Соответствующий уровень материального обеспечения и социальной защиты государственных служащих играет также важную антикоррупционную роль. Снижая уровень нуждаемости государственных служащих до минимума, государство тем самым уменьшает риск коррупционного поведения своих представителей. При этом следует учитывать тот факт, что среди многотысячной армии государственных служащих по всем видам государственной службы значительная их часть получает заработную плату ниже средней в промышленности. Достаточно изучить информацию на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти, чтобы убедиться в наличии вакантных мест и высокой текучести кадров даже в условиях экономического кризиса и сокращения штатов на государственной службе.

Функционирование государственного аппарата, а также процесс государственной службы регламентируется нормативными актами. Современное состояние правового регулирования государственной службы отражает необходимость его дальнейшего совершенствования, в том числе и в области социальной защиты государственных служащих.

Все указанное выше свидетельствует о необходимости теоретического осмысления и практического анализа проблем социальной защиты государственных служащих в целях дальнейшего совершенствования института государственной службы, социальной насыщенности правовых феноменов, отражающих процесс государственной службы.

Состояние научной разработанности темы исследования. Социальная защита — это комплексный публично-правовой институт, получивший развитие в начале 90-х годов прошлого столетия и пришедший на смену такой правовой парадигме, как социальное обеспечение. Теоретическое понимание содержания социальной защиты неоднозначно и представляет широкий спектр мнений. Несмотря на то, что термин «социальная защита» использовался в Европе еще в XIX веке, единого понимания содержания данного термина у зарубежных социологов, юристов и иных специалистов, изучающих данный феномен, нет до настоящего времени. Указанное обстоятельство вполне объяснимо, так как государства реализуют различные модели социальной политики. В настоящее время в отечественной и зарубежной науке аккумулирован значительный потенциал правовых знаний и идей, свидетельствующих о многообразии и широте публично-правового института социальной защиты населения.

Теоретическую основу исследований в области социального обеспечения и социальной защиты населения составляют труды B.C. Андреева, В.А. Ачар-кана, М.О. Буяновой, М.Л. Захарова, Т.К. Миронова, Г.С. Скачковой, Э.Г. Тучковой, В.Ш. Шайхатдинова и других ученых. В последние годы наука права социального обеспечения формировалась на основе работ B.C. Аракчеева, Е.Ю. Говорухиной, И.Н. Киселева, H.A. Купиной, Г.Г. Пашковой, Д.И. Рогачева, Е.В. Чупровой и других авторов.

Проблемы юридического содержания статуса государственных служащих, в том числе социальной защиты и социальных гарантий, рассматривались в научных трудах Д.А. Дедковой, A.A. Демина, А.Н. Богучарского, Е.И.Горбатова, A.A. Гришковца, В.В. Кирпатенко, В.А. Козбаненко, М.Д. Неупокоева, A.B. Оболонского и других ученых. В работах названных авторов обоснованно поднимались вопросы о недостаточности гарантий для государственных гражданских служащих в период реорганизации государственных органов, о необходимости совершенствования системы оплаты труда государственных служащих, целесообразности решения проблемы предельного возраста пребывания на государственной службе.

Вместе с тем формальная неопределенность социальной защиты объясняет неоднозначные подходы к ее содержанию как на уровне правотворческой деятельности государства, так и в науке права. С другой стороны, социальная защита государственных служащих теснейшим образом взаимосвязана с процессом осуществления государственной службы. Таким образом, проблематика социальной защиты государственных служащих может быть предметно и целенаправленно рассмотрена на основе комплексного подхода, сочетающего научные исследования всех трех видов государственной службы с позиции социальных гарантий, правовой поддержки и социальной защиты.

Однако в научных источниках, несмотря на высокопрофессиональную и глубокую разработку проблем правового статуса государственных служащих, установленных им правовых гарантий, пенсионного обеспечения и социального страхования, социальная защита государственных служащих не рассматривается в качестве комплексного правового института служебного права, концептуально ориентированного на реализацию административной реформы.

Таким образом, указанные выше обстоятельства свидетельствуют о необходимости и актуальности проведения комплексного научного исследования понятийного аппарата, правовой природы, возможных направлений совершенствования социальной защиты государственных служащих.

Объектом исследования является система общественных отношений, складывающихся в процессе функционирования государственного аппарата и направленных на обеспечение гарантий социальной защиты государственных служащих.

Предметом исследования выступают:

- историография развития отношений государства и государственных служащих в области социального обеспечения, социальной защиты в России и на основе зарубежного опыта;

- теоретико-методологические аспекты, раскрывающие правовую природу социальной защиты государственных служащих в процессе государственной службы и после ее оставления;

- закономерности, основные тенденции развития социальной защиты государственных служащих;

- правоприменительная практика в области осуществления социальной защиты государственных служащих.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является разработка новой, модернизированной концепции социальной защиты государственных служащих, основанную на комплексном исследовании исторических тенденций и современного состояния социальных гарантий, устанавливаемых для государственных служащих, опирающуюся на законодательно закрепленный принцип социальной защиты, систему гарантий, отвечающих интересам государственных служащих, государства, и легитимную с позиции гражданского общества.

Задачи исследования:

- разработать критериальные признаки, определяющие сущность социальной защиты как публично-правового явления, на основе которых сформулировать дефиницию социальной защиты государственных служащих;

- проанализировать основные тенденции развития законодательства о государственной службе с позиции перспектив повышения уровня социальной защиты государственных служащих;

- определить место и значение социальной защиты государственных служащих в системе построения и функционирования государственной службы;

- сформулировать задачи и функции социальной защиты государственных служащих как необходимого условия повышения мотивации государственной службы и эффективности функционирования кадрового аппарата;

- раскрыть содержание понятия «легитимность социальной защиты государственных служащих в Российской Федерации» и определить степень этой легитимности на уровне гражданского общества;

- рассмотреть социальную защиту государственных служащих в системе принципов построения и функционирования государственной службы Российской Федерации;

- выявить проблемы обеспечения действия принципа социальной защиты государственных служащих;

- раскрыть особенности и содержание современного нормативного правового обеспечения социальной защиты государственных служащих;

- исследовать структуру государственного обеспечения социальной защиты государственных служащих;

- проанализировать проблемные вопросы нормативного правового регулирования социальной защиты государственных служащих;

- определить взаимосвязь социальной защиты государственных служащих с действием механизмов стимулирования эффективной государственной службы;

- показать значение и роль административных регламентов в процессе социальной защиты государственных служащих;

- выработать предложения по совершенствованию социальной защиты государственных служащих на основе модернизации административного законодательства.

Методологическую основу исследования составляют методы: сравнительного правоведения, формально-логический, анализа и синтеза, конкретно-социологический, системно-структурный, формально-юридический, теоретико-прогностический, позволивший сформулировать возможные направления совершенствования законодательства.

Теоретическую базу диссертационного исследования составили труды ведущих отечественных и зарубежных ученых, исследовавших проблемы института государственной службы, правового статуса государственных служащих, а также состояние и перспективы развития социальной защиты населения и государственных служащих в частности. В процессе исследования автором использовались положения общей теории права, сформулированные в трудах С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова, A.M. Витченко, Ю.А. Дмитриева, В.В. Лазарева, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, В.Д. Сорокина, A.B. Полякова, Т.Я. Хабриевой,

P.O. Халфиной и других.

В процессе исследования возникла необходимость теоретического осмысления социальных-правовых, политических, исторических, философских, культурологических вопросов и проблем, раскрытых в работах Ю.Г. Волкова, П.П. Глущенко, В.И. Добренькова, В.М. Капицына, Н.М. Карамзина, А.И. Кравченко, Е.И.Козлова, O.E. Кутафина, В.Н. Нечипуренко, И.Т Пархоменко, A.B. Попова, A.A. Радугина, Е.И. Холостовой и других.

Научные выводы и предложения, сформулированные в исследовании, основываются на фундаментальных трудах ученых-юристов в области административного права, таких, как Ю.Е. Аврутин, А.П. Алехин, И.Е. Андриевский, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, Ю.М. Буравлев, И.И. Веремеенко, Б.Н. Габричидзе, И.А. Галаган, A.A. Гришковец, A.A. Демин, В.В. Денисенко, М.М. Дикажев, A.C. Дугенец, И.А. Дякина, А.И. Елистратов, Д.С. Измайлов, И.Ш. Ки-лясханов, В.Я. Кикоть, Ю.М. Козлов, Л.М. Колодкин, Б.П. Кондратов, Н.М. Конин, A.M. Кононов, П.И. Кононов, Е.Г. Крылова, И.И. Кучеров, Р.Д. Курбанов, P.A.' Кузмичева, A.B. Куракин, Е.Б. Лупарев, В.М. Манохин, М.Я. Масленников, С.Н. Махина, А.Ф. Ноздрачев, Д.М. Овсянко, И.В. Панова, Л.Л. Попов, Э.Н. Ре-нов, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, С.Д. Хазанов, Н.Ю. Ха-манева, С.Е. Чаннов, К.В. Черкасов и др.

Анализировались научные исследования в области государственной службы, проведенные Т.В. Анисимовой, С.Э. Арутюновой, В.Р. Гильмутдиновым, Т.В. Касаевой, A.A. Чистовым, В.В. Щукиным.

Исследовались также научные идеи, отраженные в диссертациях, посвященных отдельным видам государственной службы: О.В. Исаевой, О.В. Кажае-вой, О.Н. Княгининой, C.B. Костроминой, Э.В. Кудис, Р.Д. Курбанова, С.П. Ми-

насяна, М.С. Орлова, Ю.А. Прибытко, К.В. Севрюгина — государственной гражданской службе; A.M. Боброва, Ю.А. Зенцовой, A.M. Касумова, Н.С. Климкина, A.M. Колоскова, A.M. Ломова, З.А. Мамырбаевой, C.B. Михельке-вича, E.JI. Патрашко, A.B. Самойлова, A.C. Шиенковой — правоохранительной службе; О.Ю. Чижиковой, P.A. Шахбазова — военной службе.

Вопросы пенсионного обеспечения и социальной защиты государственных служащих рассматривались в качестве объекта диссертационных исследований на соискание степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.05 -трудовое право; право социального обеспечения — Е.И. Горбатовым (2001), C.B. Наймушиным (2002), В.В. Кирпатенко (2005), по специальности 12.00.01-' теория и история права и государства; история учений о праве и государстве — Д.А. Квасовым (2005); по специальности 12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право — Т.В. Фролиной.

Названные исследования, несомненно, представляют собой большой научный интерес в области теории, истории права, административного и трудового права. Вместе с тем в данных трудах отсутствует комплексный подход в оценке состояния и перспектив модернизации социальной защиты государственных служащих по трем видам государственной службы с учетом реалий продолжающейся административной реформы и перманентного процесса модификации законодательства о государственной службе.

Таким образом, указанные выше обстоятельства свидетельствуют о необходимости разработки целостной теоретико-практической концепции принципиально новой системы социальной защиты государственных служащих Российской Федерации в контексте доктрины правового и социально-ориентированного государства.

Нормативно-правовую основу диссертационного исследования составляют: Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Европейская социальная хартия, Конституция Российской Федерации, федеральные законы и иные федеральные нормативные правовые акты в сфере социальной защиты и государственного управления.

Эмпирическую базу диссертационного исследования составляет практика деятельности федеральных органов исполнительной власти, правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, а также судебная практика по вопросам социальной защиты государственных служащих (за 2001-2011г.г); материалы научных конференций, «круглых столов», публикации в периодической печати, посвященные предмету диссертационной работы. В работе использовались материалы статистической информации МВД России (2010- 2011г.г.), результаты проведенного соискателем анкетирования 3 000 сотрудников органов внутренних дел Воронежской и Липецкой областей.

Научная и прастическая новизна исследования. Диссертация представляет собой первое комплексное научное исследование теоретических, методологических и правоприменительных проблем социальной защиты государственных служащих. Работа подготовлена на основе нового подхода к определению социальной защиты государственных служащих, в соответствии с которым социальная защита рассматривается как комплексная система, включающая: социальное обеспечение, социальное страхование, социальную, а также организационно-правовую поддержку.

В исследовании определена природа организационно-правовой поддержки государственных служащих, основанной на действии комплексного механизма, включающего различные меры обеспечительного характера, направленные на создание благоприятного делового климата в процессе функционирования государственной службы, обеспечения справедливой оплаты труда, исключающие проявление субъективизма в отношении государственных служащих.

Социальная защита государственных служащих рассматривается^ как важнейший институт современного публичного служебного права Российской Федерации. Определены понятие, основные признаки, задачи, функции и значение в системе построения и функционирования государственной службы социальной защиты государственных служащих.

Актором работы предложен и обоснован тезис о наличии сущностной характеристики государственной службы — этико-гуманистической, имеющей существенное значение в рамках исследования и базирующейся на таких человеческих ценностях, как гуманизм, моральная ответственность, нравственность.

В исследовании сформулировано авторское понимание дефиниции принципов государственной службы и обоснована необходимость закрепления в законодательстве о государственной службе принципа социальной защиты государственных служащих и членов их семей.

Соискателем определена и обоснована взаимосвязь социальной защиты государственных служащих с действием механизмов стимулирования на государственной службе, а также юридической ответственности.

Сформулированы направления совершенствования управленческой деятельности по созданию государственных гарантий социальной защиты государственных служащих, внесены предложения по изменению законодательства о государственной службе, социальному обеспечению.

На защиту выносятся следующие теоретические положения, выводы, предложения и рекомендации, являющиеся новыми или имеющие элементы

научной новизны:

1. В целях модернизации государственного аппарата и повышения эффективности его функционирования, автором доказывается необходимость формирования комплексного административно-правового института социальной защиты государственных служащих, являющегося составной частью служебного права Российской Федерации. Комплексный характер предполагает определение базисных направлений социальной защиты государственных служащих по всем

трем видам государственной службы с последующей дифференциацией мер социальной защиты по соответствующим видам службы.

2. Соискателем выдвигается тезис о наличии такой сущностной характеристики государственной службы, как этико-гуманистическая. Анализ государственной службы как этико-гуманистической категории имеет важное значение для проведенного исследования, так как социальная защита государственных служащих в том числе базируется на таких человеческих ценностях, как гуманизм, моральная ответственность, нравственность. Государственная служба — это служение, прежде всего обществу, от имени государства, которое не может существовать само для себя, изолированно от гражданского общества. С другой стороны, выступая представителями государства, реализовывая его функции в интересах общества, государственные служащие, во-первых, наделены особым правовым статусом, а во-вторых, сами являются представителями этого же общества и, соответственно, нуждаются в защите в процессе выполнения государственно-служебных обязанностей, по завершении служебной деятельности и выходе на пенсию, при наступлении страховых случаев.

3. Представлена авторская дефиниция механизма социальной защиты как системы нормативно установленных, а также реально функционирующих в обществе институтов, направленных на обеспечение достойного уровня жизни всех членов общества. По мнению автора, современная концепция социальной защиты населения основывается на предоставлении материальной и нематериальной поддержки населению при наступлении неблагоприятных социальных факторов с целью стабилизации определенного уровня жизни, а также предотвращения социальных конфликтов.

4. На основе анализа нормативно-правовых актов, определяющих правовой статус государственных служащих по трем видам государственной службы, сформулирован вывод о полисемантическом характере термина «социальная защита». Множественный характер толкования термина «социальная защита» приводит к применению наряду с этим термином и других, таких как: «социальная защита», «правовая защита», «социальная поддержка», «социальная помощь». Это в конечном итоге, отражается на содержании конкретных мер, форм, способов и средств социальной защиты государственных служащих. Так, в Федеральном законе «О федеральной службе безопасности» от 3 апреля 1995 года № 40-ФЗ понятия «правовая защита» и «социальная поддержка» разделены по разным статьям. Статья 18 названного закона в качестве мер социальной поддержки предусматривает: порядок исчисления стажа для назначения пенсии; случаи льготного исчисления стажа (выслуги); право проезда на попутном транспорте сотрудников при исполнении ими служебных обязанностей и другие. В тексте Федерального закона от 19 июля 2011 года № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» термин «социальная поддержка» относится только к членам семей сотрудников, погибших (умерших), пропавших без вести при выполнении служебных обязанностей, и представляет собой совершенно иные меры, чем

предусмотрены для сотрудников ФСБ. В связи с этим предлагается унифицировать терминологию в отношении мер социальной защиты в текстах нормативных актов, что позволит качественно повысить уровень законодательной техники.

5. Конкретизировано понятие «социальная защита государственных служащих» в широком и узком смысле. В широком понимании социальную защиту государственных служащих можно рассматривать как непрерывный процесс, обеспечивающий нормальное и эффективное функционирование государственного аппарата. В узком смысле социальная защита государственных служащих и членов их семей на современном этапе представляет собой комплекс государственных мероприятий, направленных на обеспечение государственно-служебного иммунитета государственных служащих, охрану от социальных рисков и социальных конфликтов в процессе государственной службы, а также систему государственного обеспечения и обслуживания служащих и членов их семей после оставления службы в силу государственных обязательств.

6. Определены феноменологические признаки социальной защиты государственных служащих, к числу которых относятся:

- специфические субъекты защиты — государственные служащие и члены их семей;

- государственный характер социальной защиты государственных служащих, в силу которого субъекты защиты ограничены по закону в некоторых правах и не имеют достаточно широких возможностей самозащиты, которыми наделены работники в соответствии с трудовым законодательством;

- исключительная роль государства в деле социальной защиты государственных служащих;

- охрана государственно-служебного иммунитета в процессе государственной службы;

- охрана от социальных рисков и социальных конфликтов, социальное обеспечение, социальное обслуживание, социальная поддержка государственных служащих и членов их семей;

- отсутствие системного характера социальной защиты государственных служащих.

7. Предлагается следующая характеристика состояния социальной защиты государственных служащих:

- социальная защита — это многоплановый, комплексный, фундаментальный институт;

- данный институт является непосредственным детерминантом правового, социального государства;

- социальная защита теснейшим образом связана и определяется: политикой, экономическими возможностями государства, культурой, включающей законодательство, традиции, обычаи общества;

- определение социальной защиты как комплексного социального института, ее содержания отсутствует в современном законодательстве;

и

- однозначно на законодательном уровне не определены цели и задачи социальной защиты;

- в теории права отсутствует единое понимание содержания социальной защиты;

- нормативное регулирование современной системы социальной защиты населения основано на принципах единства и дифференциации предоставляемых форм, способов, методов защиты населения в целом и отдельных категорий;

- кадровое обеспечение штата чиновников на ранних этапах развития государства носило исключительно сословный характер, с перерастанием в последующем в систему формирования государственного аппарата на профессиональной основе с привлечением наиболее интеллектуально развитых членов общества;

- на протяжении истории человеческого общества политика государств разных типов и исторических эпох характеризовалась константой отношения к государственным служащим, созданием и совершенствованием системы льгот и привилегий;

- одним из необходимых факторов повышения эффективности функционирования государственного аппарата должна стать новая социальная политика государства в отношении государственных служащих, целью которой станет главный принцип взаимодействия государства и служащих — полной и всесторонней защиты последних как в период службы, так и после нее.

8. Сформулированы задачи социальной защиты государственных служащих, к числу которых отнесены:

- компенсация ограничений, объективно обусловленных характером деятельности служащих;

- реализация социальных ожиданий служащих, которые легли в основу их профессионального выбора;

- нейтрализация объективных и субъективных факторов, препятствующих эффективной служебной деятельности;

- материальное и моральное стимулирование служебной деятельности;

- обеспечение государственных гарантий в области социальной защиты государственных служащих и членов их семей.

9. Рассмотрена социальная защита государственных служащих и членов их семей с позиции легитимной оценки со стороны гражданского общества. Высказана необходимость обосновывать социальную политику государства в отношении государственных служащих и членов их семей исходя из исторически сложившихся принципов социального обеспечения и социальной поддержки населения, а также из существа и правовой природы самой государственной службы. Важным моментом при этом отмечается целесообразность прозрачности и открытости всего комплекса мер социальной защиты государственных служащих для гражданского общества.

10. Исследование форм воздействия права на общественное сознание показало, что именно комплексное воздействие права на соответствующих субъ-

ектов позволяет сформировать благоприятную общественную среду, которой может быть присуще позитивное правопонимание, а также необходимый уровень легитимности в оценке правовой политики государства. Соответственно, не достигнув необходимого уровня восприятия гражданским обществом действия права, невозможно проводить мероприятия, направленные на модернизацию государственного аппарата, совершенствование института государственной службы, укрепление правового статуса государственных служащих, развитие института их социальной защиты. Отсюда возрастает роль культуроформи-рующего воздействия права, которое осуществляется на основе реализации образовательных ресурсов права, то есть восприятия его информационной части. Процесс познания права формирует у членов общества идеи о неразрывности делинквентного поведения и возможного наказания, что должно оказывать превентивное воспитательное воздействие, удерживать от желания нарушить закон. В исследовании показано, что делинквентно-превентивное воздействие права имеет значение с точки зрения восприятия гражданским обществом и отдельными его членами правовой политики государства и возможности формирования позитивного, лояльного отношения к этой политике и деятельности государственного аппарата, а также защиты его служащих.

11. В связи с рассмотрением вопроса о принципах государственной службы изложена следующая дефиниция: принципы государственной службы — это формально закрепленные основополагающие идеи, правовые убеждения, выражающие политику и идеологию государства, направленные на формирование нормативной базы, устанавливающие юридические рамки организации и функционирования государственного аппарата. Обоснована необходимость закрепления в законодательстве о государственной службе принципа социальной защиты государственных служащих и членов их семей. В связи с этим рекомендовано в статье 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ зафиксировать принцип социальной защиты государственных служащих и членов их семей.

12. Рассматривая правовое регулирование как необходимую форму воздействия права на общественные отношения, автор исходит из следующего его понимания — это форма действия права посредством реализации функции государства, направленная на установление формальных границ дозволенного поведения участников общественных отношений. Соответственно, правовое регулирование социальной защиты государственных служащих — это воздействие государства с помощью норм права на общественные отношения, участниками которых выступают либо могут выступать государственные служащие, с целью оптимизации их правового статуса в области гарантирования социальных прав.

13. По мнению соискателя, правоприменение понимается:

- как особая форма реализации права, специфика которой определяется субъектным составом, а также осуществляемыми в процессе применения права процессуально регламентированными юридически значимыми действиями, выполняемыми при наличии конфликта по поводу соблюдения, исполнения,

использования норм права, сопряженного с нарушением субъективных прав и юридических обязанностей;

- как функциональная деятельность компетентных государственных органов и должностных лиц, целью которой является восстановление нарушенных прав и исполнение юридических обязанностей;

- как возможность применения государственного принуждения в случаях деструктивного поведения участников отношения по применению права. Это позволяет сделать вывод о том, что субъектами правоприменительной деятельности выступают государственные служащие, чей труд представляет собой специфический вид деятельности, регулируется в особом порядке, носит обеспечительный характер применительно к функционированию государства и, соответственно, должен находиться под особой охраной государства.

14. Определены признаки, определяющие сущность правового обеспечения социальной защиты государственных служащих:

- это динамический процесс, основанный на активных действиях его субъектов;

- правовой основой такого процесса выступают нормы различных отраслей права, вследствие чего он имеет комплексный характер;

- представляет собой систему средств, способов, мер, носящих обеспечительный характер;

- обеспечительные меры носят юридический характер;

- они защищены возможностью применения юридической ответственности;

- данные меры носят высокомотивированный характер, обусловленный значимостью цели правового обеспечения для государства, публичного управления и гражданского общества.

Обобщение приведенных выше признаков позволило сформулировать определение правового обеспечения социальной защиты государственных служащих — это комплексная система мероприятий, включающая: нормотворче-ский процесс, в области социальной защиты государственных служащих; формирование и повышение правовой культуры граждан, имеющее своим результатом позитивное осознание государственной правовой и социальной политики; правоприменительную деятельность государственных органов и должностных лиц.

15. Согласно распространенной точке зрения, социальная защита представляет собой сочетание трех элементов: социальное обеспечение, социальное страхование, социальная поддержка. Автор полагает, в отношении государственных служащих необходимо добавить четвертое направление — организационно-правовую под держку. Организационно-правовая поддержка основана на действии комплексного механизма, включающего различные меры обеспечительного характера, направленные на создание благоприятного делового климата в процессе функционирования государственной службы, обеспечение справедливой оплаты труда государственных служащих, адекватной значимости самой службы в обществе. Важным элементом организационно-правовой под-

держки государственных служащих выступает также процесс совершенствования нормативно-правовой базы, регулирующей государственную службу, особенно такие ее институты, как: институт оплаты труда; заключения и прекращения действия служебного контракта; дисциплинарной и материальной ответственности; стимулирования служебной деятельности.

16. Анализ порядка замещения должностей государственной гражданской службы, предусмотренного частью 1 статьи 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», показал, что конкурсное замещение должностей призвано, во-первых, оценить профессиональный уровень претендентов на занятие должности, во-вторых, выявить наилучших из них. Принцип конкурентности, присущий конкурсной системе отбора претендентов, стимулирует повышение мотивационных свойств личности. Вместе с тем закон, в целом ряде случаев, предусматривает возможность замещения должностей государственной службы на бесконкурсной основе. В частности, конкурс не проводится при назначении на должности «руководитель», «помощник (советник)», а также при заключении срочного служебного контракта. По мнению автора, подобный подход к замещению должностей государственной службы представляется далеким от совершенства по следующим причинам: во-первых, занятие одних должностей на основе конкурса, а других на бесконкурсной основе не укладывается в концепцию принципа о равенстве возможностей в осуществлении доступа к государственной службе; во-вторых, сам факт бесконкурсной основы замещения должностей на государственной службе свидетельствует о низком престиже такой службы, невысокой ее значимости для государства и общества и, соответственно, низкой оплате труда на ней.

17. Сформулировано суждение о чрезмерной диспозитивности норм института служебного контракта о государственной службе, заключаемого с гражданскими служащими. Так, диспозитивный характер норм статей: 22, в части возможности, а не обязанности проведения конкурса при назначении на отдельные гражданские должности; 27, регламентирующей право устанавливать испытание при поступлении на службу; 32, в части возможности отстранения от гражданской службы гражданского служащего в период урегулирования конфликта интересов; 35, допускающей возможность назначения на ранее занимаемую должность по истечении срока полномочий, и иных статей, с одной стороны, позволяет учитывать специфику и характер отношений на государственной службе в отдельных государственных органах, службах, регионах. Однако, с другой стороны, диспозитивный характер рассматриваемых норм не позволяет избежать субъективистского подхода в отношениях между представителем нанимателя и государственными служащими. Установленные в данном случае пределы усмотрения правоприменителя могут негативно отражаться на состоянии социальной защищенности последних. Автор предлагает изменить редакцию текста статей 22, 27, 32, 35 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» с целью уменьшения пределов усмотрений правоприменителя.

18. Анализ норм законодательства о государственной службе свидетельствует о наличии проблемы субъектного состава в государственно-служебных отношениях, связанной с различным подходом в определении сторон таких правоотношений по различным видам государственной службы. В частности, по закону «О системе государственной службы в Российской Федерации» одним из видов государственной службы является служба правоохранительная. Несмотря на то, что названным законом государственной службе был придан системный характер, правовой статус сотрудников органов внутренних дел до принятия Федерального закона «О полиции» не был четко определен. В названном законе статус сотрудника полиции как государственного служащего обозначен достаточно четко, однако не регламентирован вопрос о сторонах государственно-служебного отношения по поводу службы в полиции. Разъяснения на этот счет имеются в Положении о службе в органах внутренних дел, в котором указано, что контракт о службе в органах внутренних дел заключается между гражданином Российской Федерации и Министерством внутренних дел Российской Федерации в лице начальника соответствующего органа внутренних дел, уполномоченного министром внутренних дел Российской Федерации. Дословное толкование приведенной выше нормы позволяет сделать вывод о том, что сотрудник органов внутренних дел служит не государству, а конкретному министерству. Аналогичным образом сформулирована статья 10 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации»: «Контракт заключается в письменной форме между гражданином и соответствующим таможенным органом в лице его начальника». Своя трактовка сторон контракта о прохождении военной службы дана в Приложении к Указу Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 года № 1237 «Вопросы прохождения военной службы». Статья 4 названного Указа устанавливает, что контракт заключается между гражданином (военнослужащим) и — от имени Российской Федерации — Министерством обороны Российской Федерации или иным федеральным органом исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба. На основании вышеизложенного соискателем сформулированы выводы:

- по трем видам государственной службы законодатель использует неодинаковое толкование сторон служебных контрактов;

- подобное разнообразие законодательной техники не способствует реализации принципа системности, присущего организации государственной службы;

- стабильность и комплексный характер государственной службы требуют унитарного подхода законодателя в определении субъектного состава государственно-служебных отношений по всем видам государственной службы. Единство конечной цели в процессе государственной службы — служение государству — должно обуславливать типологию правовой терминологии по видам государственной службы. Такое решение вопроса будет способствовать достижению большей унитарности нормативного регулирования государственной

службы, в том числе и в области социальной защиты государственных служащих по трем видам государственной службы.

19. В целях усиления социальной защиты государственных гражданских служащих рекомендовано в тексте Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотреть механизм продления срочного служебного контракта для замещения должностей государственной гражданской службы с лицами, достигшими предельного возраста пребывания на службе.

20. Обоснованы предложения о внесении изменения в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»:

- дополнить часть 3 статьи 27 пунктом следующего содержания: «для замещения должностей гражданской службы гражданским служащим, назначенным на должность гражданской службы в порядке внутреннего перевода»;

- пункт 1 статьи 30 дополнить трактовкой понятия «служебная необходимость», а также уточнением, что временное замещение на срок до одного месяца в указанных случаях производится без согласия гражданского служащего;

- дополнить пункт 3 статьи 45 перечнем должностей, по которым устанавливается ненормированный служебный день, а также механизмом исчисления сверхурочного служебного времени при установленном режиме ненормированного служебного дня;

- дополнить пункт 13 статьи 46 нормой о том, что при прекращении или расторжении служебного контракта, освобождении от замещаемой должности гражданской службы и увольнении с гражданской службы гражданскому служащему выплачивается денежная компенсация за все неиспользованные отпуска, включая суммы единовременных выплат в размере двух месячных окладов денежного содержания, полагающиеся при предоставлении федеральному гражданскому служащему ежегодного оплачиваемого отпуска.

21. Часть 11 статьи 50 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривает ежегодное индексирование размеров окладов денежного содержания по должностям федеральной гражданской службы в соответствии с Федеральным законом о Федеральном бюджете на соответствующий год с учетом уровня инфляции (потребительских цен). Решение об увеличении (индексации) размеров окладов денежного содержания по должностям федеральной гражданской службы принимается Президентом Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации. Однако действие названной нормы в настоящий момент приостановлено на основании Федерального закона от 13 декабря 2010 года №358-Ф3 «О внесении изменения в статью 31 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и приостановлении действия отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов». Таким образом, до 2014 года размеры окладов государственных служащих не будут индексироваться с учетом роста потребительских цен. Это означает «замораживание» не только роста заработ-

ной платы, но и размеров пенсии за выслугу лет государственным служащим, так как она рассчитывается из заработной платы (но не свыше 2,8 должностного оклада). Следовательно, налицо факт социального неравенства пенсионеров, получающих трудовую пенсию по старости, которая хоть и незначительно, но регулярно увеличивается, и пенсионеров из числа государственных служащих, имеющих низкий уровень обеспечения. При этом действие ч. 12 статьи 50 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», регламентирующей ежегодное индексирование размера окладов денежного содержания по должностям гражданской службы субъекта Российской Федерации, не приостанавливается и производится в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации. Такое положение вещей свидетельствует о явных диспропорциях в уровнях оплаты труда служащих, принадлежащих к одному виду государственной службы, и требует, по мнению соискателя, законодательного разрешения.

22. Предложено в основе системы материального стимулирования государственных служащих учитывать следующие принципы:

- справедливое вознаграждение, учитывающее значимость для общества и государства деятельности государственного служащего, а также уровень ее опасности и степень риска для жизни;

- недопустимость ухудшения материального положения государственного служащего;

- оптимизация структуры денежного содержания государственного служащего с учетом особенностей вида государственной службы в целях повышения доли оклада денежного содержания в общем объеме оплаты труда;

- совершенствование механизма регулярной индексации денежного содержания и социальных выплат государственным служащим, исходя из уровня инфляции с учетом социально-экономических показателей развития государства;

- обеспечение заинтересованности государственных служащих в повышении результативности служебной деятельности, достижении установленных целей;

- эффективное сочетание материального и нематериального стимулирования государственных служащих с учетом результатов их профессиональной служебной деятельности.

23. Исследование методологии социальной защиты служащих правоохранительных органов, а именно сотрудников органов внутренних дел в процессе служебной деятельности позволило сформулировать следующие выводы, подтвержденные анкетированием трех тысяч сотрудников органов внутренних дел Воронежской и Липецкой области:

- современная модернизация государственной правоохранительной службы невозможна без усиления гарантий социальной защиты сотрудников органов внутренних дел;

- одним из элементов социальной защиты сотрудников органов внутренних дел является процесс создания эффективных механизмов повышения ре-

зультативности профессиональной служебной деятельности сотрудников, стимулирования их карьерного роста с учетом профессионализма и показателей качества и результативности деятельности;

- материальное стимулирование в виде индексации денежного довольствия сотрудникам требует учета следующих факторов: динамики номинальных и реальных доходов в стране; изменения стоимости жизни различных категорий населения; особенностей деятельности сотрудников; особых экономических факторов, определяемых требованиями экономического развития страны (в частности изменения уровня цен, инфляции); социальных и политических факторов, связанных с необходимостью охраны правопорядка в государстве и в отдельных регионах.

24. Рекомендовано в единой системе нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность органов исполнительной власти в сфере внутренних дел и их сотрудников, принять административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по исполнению государственной функции «Стимулирование на государственной службе, создание условий для карьерного роста сотрудников органов исполнительной власти в сфере внутренних дел с учетом их профессионализма и показателей результативности деятельности». Использование указанного регламента позволит, с одной стороны, повысить мотивацию сотрудников к высоким результатам служебной деятельности, с другой — улучшить уровень их социальной защиты в процессе государственной службы.

25. Определено, что правовой механизм юридической ответственности (в данном случае дисциплинарной и материальной) государственных служащих непосредственным образом влияет на гарантии их социальной защиты. Защитный характер специальной дисциплинарной ответственности государственных служащих проявляется:

- в отношении государственного порядка управления;

- в отношении государственного служащего, привлекаемого к дисциплинарной ответственности, как правовое ее ограничение;

- в отношении государственных служащих, правомерная деятельность которых может быть нарушена в результате дисциплинарного проступка их коллеги.

Защитная функция дисциплинарной ответственности государственных служащих в полной мере может быть реализована только при соответствующем правовом регулировании, основанном на высоком уровне законодательной техники.

26. Аргументирована необходимость регулирования материальной ответственности государственных служащих на основе формирования соответствующего правового института в рамках административного права. Реализация этой задачи возможна на основе принятия специального нормативного акта, предметом регулирования которого станет материальная ответственность государственных служащих по всем видам государственной службы.

27. Рекомендовано в Федеральном законе «О системе государственной

службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ предусмотреть главу о социальной защите государственных служащих, в которой, во-первых, определить стандарты государственной социальной защиты, гарантированные для всех государственных служащих независимо от вида службы (гражданской, военной, правоохранительной), ее уровня (в федеральных органах или органах субъектов федерации), во-вторых, дифференцировать меры социальной защиты в зависимости от степени сложности, риска, опасности службы.

В Федеральном законе от 19 июля 2011 года № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предложено, во-первых, в статье 1 уточнить статус супруги (супруга) при повторной регистрации брака; во-вторых, уменьшить в относительно небольшом тексте закона бланкетные нормы, которых насчитывается более пятидесяти.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость исследования состоит в выработке концепции построения и функционирования системы социальной защиты государственных служащих. Полученные в процессе исследования результаты и основанные на них теоретические выводы решают важные научные задачи: формулирование дефиниции социальной защиты государственных служащих, ее правовой природы; определение структуры, функций социальной защиты государственных служащих и ее места в системе административного права; выработка концептуального подхода в построении социальной защиты государственных служащих.

Автором предложены определения, позволяющие расширить понятийный аппарат служебного права. К числу таких определений относятся «принципы государственной службы», «социальное государство», «организационно-правовая поддержка государственных служащих», «правовое регулирование социальной защиты государственных служащих». Основные положения и выводы работы могут быть использованы в дальнейшей разработке теории административного права, исследованиях отраслевого и межотраслевого характера, в учебном процессе юридических вузов, образовательных заведений МВД и Министерства обороны России.

Практическая значимость результатов исследования состоит в проведении структурно-содержательного анализа нормативно-правовой базы, регулирующей государственную службу, социальное страхование, пенсионное обеспечение государственных служащих. Результаты проведенного исследования могут послужить основой нормотворческой деятельности в области регулирования государственной службы, социальной защиты государственных служащих, а также полезным инструментарием оптимизации правоприменительной деятельности в процессе функционирования государственного аппарата.

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертационная работа выполнена и обсуждена на кафедре административного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет». Наиболее значимые научные и практические результаты подготовленной дис-

20

сертации отражены в опубликованных монографиях, научных статьях, тезисах докладов на научных конференциях, учебных пособиях, двум из которых («Слу-жебно-трудовые отношения сотрудников ОВД», «Служебно-трудовые отношения с системе государственной службы») присвоен гриф МВД России.

Ряд положений диссертационного исследования апробирован в процессе проведения учебных занятий со слушателями дневного и заочного обучения Воронежского института МВД России, слушателями курсов повышения квалификации названного института — сотрудниками органов внутренних дел более чем из 16 регионов России, студентами Центрального филиала Российской академии правосудия в городе Воронеже.

Полученные результаты нашли отражение:

- в процессе выполнения научно-исследовательской работы в 2010 году (Государственные контракты № 21/7 от 23 августа 2009 года и №21/14 от 28 мая 2010 года) по теме «Разработка проектов нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию федеральных законов о предоставлении служащим правоохранительной службы гарантий жилищных прав государственных служащих», проводимой на основании приказа Министерства внутренних дел Российской Федерации от 16 ноября 2009 года № 870 «О мероприятиях по выполнению федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 — 2013 годы)». В рамках названной научно-исследовательской работы были подготовлены три проекта постановлений Правительства Российской Федерации: «О дополнительных государственных социальных гарантиях, предоставляемых членам семей служащих правоохранительной службы, погибших (умерших), пропавших без вести при исполнении служебных обязанностей», «О предоставлении сотрудникам органов внутренних дел и военнослужащим внутренних войск МВД России единовременной субсидии на приобретение жилого помещения», «О порядке выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации, уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органов Российской Федерации, лицам начальствующего состава федеральной фельдъегерской связи»;

- в процессе выполнения научно-исследовательской работы в 2011 году по поручению Департамента государственной службы и кадров МВД России на тему «Разработка, апробация и внедрение в государственных органах современных механизмов стимулирования на государственной службе; создание условий для карьерного роста государственных служащих с учетом их профессионализма и показателей результативности деятельности». В рамках исследования был разработан проект Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по исполнению государственной функции стимулирования на государственной службе сотрудников органов исполнительной власти в сфере внутренних дел с учетом их профессионализма и показателей результативности деятельности, который получил положительные рецензии груп-

пы экспертов Санкт-Петербургского университета МВД России и Московского университета МВД России;

- в ходе выступлений (2010 и 2011 годы) на заседаниях межведомственной комиссии по приемке научно-исследовательских работ, выполненных в рамках программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 — 2013 годы)», в которых вносились предложения по возможным направлениям совершенствования законодательства о государственной службе и, в частности, правоохранительной службе;

- в рамках проведения мониторинга Федерального закона «О полиции» по поручению Министерства внутренних дел России.

Многие результаты диссертационного исследования прошли через дискуссионное обсуждение на международных, всероссийских научно-практических конференциях и круглых столах, в том числе: Межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы борьбы с преступностью в современных условиях» (Воронеж, 20 апреля 2000 года); Межвузовской научно-практической конференции «Современные проблемы противодействия преступности» (17—18 мая 2001 года); Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 45-летнему юбилею юридического факультета Воронежского государственного университета (Воронеж, 14 — 15 ноября 2003 года); Всероссийской научно-практической конференции «Современные проблемы борьбы с преступностью» (Воронеж, 13—14 мая 2004 года); Международной научно-практической конференции, посвященной 50-летнему юбилею юридического факультета Воронежского государственного университета (Воронеж, 14 — 15 ноября 2008 года); Внутриведомственном (система МВД) круглом столе «Правовые аспекты предупреждения правонарушений» (Липецк, 29 октября 2010 года); Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы формирования высококвалифицированного кадрового состава правоохранительной службы» (Воронеж, 27 мая 2010 года); Всероссийской научно-практической конференции «Общество, право, правосудие» (Воронеж, 15 ноября 2010года); Межведомственном круглом столе «Актуальные проблемы приема на службу в правоохранительные органы специалистов, минимизации увольнения сотрудников в первые годы службы» (Воронеж, 21 апреля 2011 года); Международной научно-практической конференции «Общественная безопасность, законность и правопорядок в III тысячелетии» (Воронеж, 1—2 июня 2011 года); Всероссийской научно-практической конференции «Теория и практика административного права и процесса» (пос. Небуг, 5—7 октября 2011 года) и других.

Диссертация подготовлена на основе многолетних исследований, посвященных социальному обеспечению, социальной защите и государственной службе. По теме диссертационного исследования опубликовано более 50 работ, в том числе двух монографий общим объемом 27 п. л.; четыре учебных пособия, два из которых имеют гриф МВД России объемом 20 п.л.; 16 статей в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.

Структура диссертации обусловлена поставленными задачами и отражает логику исследования. Работа состоит из введения, пяти глав, включающих пятнадцать параграфов, заключения, списка нормативных правовых актов, специальной литературы и приложений, в которых приведены проекты нормативных актов, разработанные соискателем в процессе исследования.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обоснована актуальность темы исследования, охарактеризована степень научной разработанности изучаемой проблематики, сформулированы цель и задачи исследования, раскрыта его методологическая основа, сформулированы положения, выносимые на защиту, показана научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, представлены сведения о результатах апробации исследования.

Глава 1 «Социальная защита государственных служащих: понятие особенности, система» включает четыре параграфа. Первый параграф «Социальная защита государственных служащих - важнейший институт современного публичного служебного права Российской Федерации» посвящен анализу доктринальных подходов российских ученых к вопросам о системе права, системе законодательства, критериальных признаках разграничения отраслей права и правовых институтов.

Диссертант полагает, что надежность, компетентность, эффективность функционирования государственного аппарата предопределяются значительным количеством факторов, в том числе и этико-гуманистического характера. Государственные служащие, как субъекты государственно-служебных отношений и как представители власти, безусловно, должны быть носителями идей гуманизма, как необходимого атрибута идеологии демократического государства. Отсутствие гуманистических начал в деятельности государственного аппарата приведет к формированию антинародной политики государства в отношении общества и утрате легитимности власти в глазах населения. Таким образом, принцип гуманизма является необходимым условием существования и функционирования демократического, правового государства.

Государственная служба как этико-гуманистическая категория может быть рассмотрена также с позиции взаимоотношения государственных служащих и государства. Государственные служащие не только реализуют функции государственных органов, но и выступают субъектами государственно-служебных отношений. В связи с этим на правовом уровне сформирована нормативная база, закрепляющая особый правовой статус государственных служащих.

Рассматривая такие общетеоретические дефиниции, как «отрасль права», «правовой институт», автор делает вывод об общих критериях, выделяемых специалистами и позволяющих рассматривать правовые институты с позиции видовой дифференциации: обособленность группы правовых норм (правовых предписаний), составляющих институт; регулирование специфического вида общественных отношений; схожесть механизмов правового воздействия на об-

23

щественные отношения, то есть метода правового регулирования. На основе указанных признаков соискателем формулируется дефиниция правового института социальной защиты государственных служащих, как составной части служебного права.

Второй параграф «Социальная защита государственных служащих: понятие, основные признаки, значение в системе построения и функционирования государственной службы». В нем обосновано, что социальная защита - это комплексный институт, сочетающий черты государственно-публичного, гуманитарно-нравственного характера. Сложная природа социальной защиты предопределяет многовекторную направленность способов, средств, мер воздействия на общественные отношения.

По мнению автора, в широком смысле современная концепция социальной защиты населения основывается на предоставлении материальной и нематериальной поддержки населению при наступлении неблагоприятных социальных факторов с целью стабилизации определенного уровня жизни, а также предотвращения социальных конфликтов. Автор отмечает, что в начале 90-х годов прошлого столетия, в связи с нарастающими проблемами экономического характера, падением уровня жизни населения на законодательном уровне был предпринят ряд мер, направленных на изменение социальной политики государства в целях обеспечения жизненных потребностей граждан. В этот период юридическая техника претерпевает изменения, обусловленные, в частности, новыми задачами государства и общества, более широким заимствованием положений зарубежного законодательства, восприятием позитивного опыта международного права. В текстах нормативных актов появляется термины, отражающие новые направления социальной политики государства, - «социальная защита», «социальная помощь», «социальная поддержка». Вопросы социальной защиты государственных служащих представляют собой специфический, имеющий свою историю и традиции объект исследования. С момента появления государства лица, находящиеся на государственной службе, наделялись особым правовым статусом. Совокупность полномочий, льгот и привилегий чиновников определялась конкретными историческими условиями, политическим режимом, экономическим уровнем развития государства. Неизменной оставалась поощрительная политика государства по отношению к тем гражданам, которые состояли на разных видах государственной службы. В то же время, термин «социальная защита» в отношении государственных служащих имеет полисемантический характер, что в конечном итоге отражается на содержании конкретных мер, форм, способов и средств социальной защиты государственных служащих.

Теоретические обобщения позволили автору выделить отличительные признаки социальной защиты государственных служащих, к числу которых относятся: специфические субъекты - государственные служащие, а также их семьи; государственный характер социальной защиты государственных служащих; разнообразный характер предоставляемых форм, видов, способов охраны материальных и нематериальных интересов государственных служащих и чле-

нов их семей; отсутствие системного характера управления социальной защитой государственных служащих.

В заключение рассматриваемого параграфа соискателем сформулирован ряд выводов: 1) социальная защита - это многоплановый, комплексный, фундаментальный институт; 2) данный институт является непосредственным детерминантом правового, социального государства; 3) социальная защита теснейшим образом связана и определяется политикой, экономическими возможностями государства, культурой, включающей законодательство, традиции, обычаи общества; 4) определение социальной защиты как комплексного социального института, ее содержания отсутствует в современном законодательстве; 5) на законодательном уровне не определены однозначно цели и задачи социальной защиты; 6) в теории права отсутствует единое понимание содержания социальной защиты; 7) нормативное регулирование современной системы социальной защиты населения основано на принципах единства и дифференциации предоставляемых форм, способов, методов защиты населения в целом и отдельных категорий; 8) кадровое обеспечение штата чиновников на ранних этапах носило исключительно сословный характер с перерастанием в последующем в систему формирования государственного аппарата на профессиональной основе с использованием наиболее интеллектуально развитых членов общества; 9) на протяжении истории человеческого общества политика государств разных типов и исторических эпох характеризовалась константой отношения к государственным служащим, созданием и совершенствованием системы льгот и привилегий; 10) одним из необходимых факторов повышения эффективности функционирования государственного аппарата должна стать новая, социальная политика государства в отношении государственных служащих, целью которой станет главный принцип взаимодействия государства и служащих - полной и всесторонней защиты последних как в период службы, так и после ее окончания.

Третий параграф «Основные задачи и функции социальной защиты государственных служащих» содержит исследование понятийного аппарата, относящегося к определению содержания задач и функций социальной защиты государственных служащих. Основываясь на выделяемых в специальной литературе функциях права: регулятивной, охранительной, социальной автор уделяет особое внимание последней функции - социальной, подразделяемой на экономическую, политическую, идеологическую (воспитательную). Одним из главных условий современной, основанной на гуманных принципах социальной политики государства выступают экономические отношения в обществе. Уровень этих отношений определяет развитие экономического потенциала общества, мобилизует его возможности в деле социальной защиты граждан. Только высокоиндустриальные государства способны обеспечить членам общества достойные условия жизни и высокий уровень социальной защиты. Конечно, наряду с непосредственным богатством на систему социальной защиты влияют и иные факторы, например: уровень культуры общества, национальные традиции, менталитет общества, климатические условия, конкретная историческая эпоха и другие. При любом уровне благосостояния общества и богатства государства

важны приоритеты, определяющие легитимность уровня социальной защиты населения. Однако экономически сильное государство объективно имеет большие возможности для предоставления помощи своим гражданам. В связи с этим возрастает экономическая функция права как регулятора имущественных отношений, отношений собственности, патерналистских, распределительных отношений.

Не менее важной является социальная, идеологическая (воспитательная) функция права. Во-первых, с помощью данной функции аккумулируются прогрессивные воззрения членов общества на право, правомерное поведение. Во-вторых, реализация рассматриваемой функции имеет криминологическое значение. В-третьих, идеологическая функция права направлена на решение задачи сочетаемости права и морали, господствующей в обществе.

В диссертации сделан вывод о том, что задачи социальной защиты государственных служащих можно условно разделить на две группы: задачи социальной защиты, являющиеся отражением интересов государства, и задачи, связанные с реализацией субъективных интересов государственных служащих. К первой группе относится задача, сформулированная в виде принципа в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» -это защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. Второй задачей в этом блоке является защита государственных служащих от социальных рисков (сокращение аппарата государственной службы, инфляция, экономический кризис, отсутствие должного уровня легитимности государственной службы с точки зрения восприятия населения и другие). Из данной задачи вытекает следующая - обеспечение прозрачности системы льгот и привилегий государственных служащих, так как без этого невозможна легитимность гражданского общества. Ко второй группе задач относятся: компенсационная задача, призванная смягчить ограничения, прежде всего экономического характера, установленные для государственных служащих; задача обеспечения условий карьерного роста служащих; задача материального стимулирования государственной службы.

Реализация указанных задач социальной защиты государственных служащих позволит поднять на необходимый уровень престиж государственной службы и, следовательно, обеспечить стабильность высокопрофессиональных кадров.

Кроме того, с позиции автора, в число рассматриваемых задач входят: компенсация ограничений, объективно обусловленных характером деятельности служащих; реализация социальных ожиданий служащих, которые легли в основу их профессионального выбора; нейтрализация факторов, препятствующих эффективной служебной деятельности конкретного лица; материальное стимулирование труда государственных служащих.

В четвертом параграфе «Легитимность социальной защиты государственных служащих в Российской Федерации» рассматривается очень важная проблема социальной защиты государственных служащих - уровень пози-

тивности оценки ее со стороны гражданского общества и, соответственно, показатель доверия общества к политике государства в области управления и обеспечения гарантий функционирования государственного аппарата. В современной России социальная защита населения продолжает оставаться одной из острейших проблем. В связи с переходом к рыночным отношениям, сопровождающимся беспрецедентной ломкой прежних социально-экономических взаимосвязей в обществе и резким снижением уровня доходов населения, происходит раскол социальных интересов различных групп населения. Такое положение предопределяет соответствующую политику государства. Одной из наиболее важных задач государства является обеспечение достойных, безопасных во всех отношениях условий жизни населения. Политика социальной направленности государства закреплена в Конституции Российской Федерации. Реализация социальной функции невозможна без взаимных усилий государства и гражданского общества, без поддержки государственной политики большинством населения. Таким образом, особую актуальность приобретает проблема легитимности во взаимоотношениях государства и гражданского общества.

Важнейшим условием эффективного функционирования государства является развитие такого социально организующего института, как государственная служба, основанного на соответствующей кадровой политике. В связи с этим легитимность новой социальной политики применительно к государственным служащим необходимо обосновывать, исходя из исторически сложившихся принципов социального обеспечения и социальной поддержки населения, а также из существа и правовой природы самой государственной службы. Делая подобный вывод, диссертант опирается на международную практику, в частности статью 39 Конвенции Международной организации труда 1967 года № 128, согласно которой конституируются специальные системы обеспечения государственных служащих.

Глава 2 «Социальная защита государственных служащих как основной принцип организации и функционирования системы государственной службы» состоит из двух параграфов. В первом параграфе «Социальная защита государственных служащих в системе принципов построения и функционирования государственной службы Российской Федерации» автор анализирует базовые положения теории права, отражающие научные точки зрения относительно принципов построения и функционирования государственной службы. Принципы государственной службы представляют собой основополагающие идеи, призванные обеспечить выполнение задач государственными органами. Кроме того, они определяют публичную значимость и уровень социального престижа государственных служащих. Соискатель обосновывает позицию, согласно которой необходимым условием улучшения функционирования государственного аппарата является определение и четкая фиксация принципов государственной службы. Так, например, социальная защита государственных служащих как мера, направленная на повышение эффективности государственного аппарата, должна быть первоначально сформулирована на основополагающем, фундаментальном уровне, в основе которого лежит дальнейшее совер-

шенствование научных подходов к принципам организации и функционирования государственной службы. Обладая свойством отражения сущностных характеристик правовых институтов, принципы оказывают направляющее воздействие на формирование правовых систем.

Принятый 27 июля 2004 года Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ, провозгласил принцип защищенности гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность. Причем названный принцип, в некотором роде, детализируется в тексте данного нормативного акта. Так, в соответствии со статьей 14 закона гражданский служащий имеет право на защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая судебную защиту. Однако следует отметить, что рассматриваемый принцип направлен на закрепление правового статуса государственного служащего как должностного лица, выполняющего функции государственного управления, как представителя государства. Иными словами, декларируется защита профессиональной деятельности, а не самого государственного служащего как личности. Принцип, гарантирующий социальную защиту самих государственных гражданских служащих, в Федеральном Законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не провозглашен. Подобный принцип может быть воспринят как вытекающий из смысла законодательства о государственной службе, что отмечается в научной литературе. Однако наличие принципа социальной защиты государственных гражданских служащих в тексте закона способствовало бы совершенствованию данного правового института.

Анализ законов, направленных на регулирование других видов государственной службы в части принципиальной ее основы, показывает, что в одних актах принципы вообще не сформулированы, а там, где принципы изложены в текстах законов, они не имеют отношения к социальной защите сотрудников соответствующих органов.

Автор полагает, что современное законодательство весьма дифференцированно регламентирует вопросы, относящиеся к социальной защите представителей различных видов государственной службы, определяя неодинаковый уровень прав, гарантий. Для того чтобы социальная защита государственных служащих отвечала признакам системности, целесообразно закрепить принцип социальной защиты в «базовом» нормативном акте - Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации». Названный принцип должен получить развитие в «отраслевых» законах, регламентирующих отдельные виды государственной службы. Иным способом разрешения рассматриваемой проблемы могло бы стать принятие федерального закона о социальной защите государственных служащих. Подобный нормативный акт, с одной стороны, позволил бы определить единые начала в организации социальной защиты государственных служащих, с другой стороны, способствовал бы систематизации законодательства в этой важнейшей сфере, то есть сыграл бы роль системообразующего фактора.

Во втором параграфе «Обеспечение действия принципа социальной защиты государственных служащих» анализируется система факторов, влияющих на обеспечение гарантий социальной защиты государственных служащих. Развивая идею о принципиальном закреплении в законодательстве о государственной службе гарантий социальной защиты государственных служащих, изложенную в предыдущем параграфе, соискатель утверждает, что это послужит обеспечительной мерой действия рассматриваемого принципа.

По мнению автора исследования, в качестве другой обеспечительной меры социальной защиты государственных служащих можно рассматривать дальнейшее совершенствование правового института государственной службы. Так, несовершенство законодательства о государственной службе, проблемный характер правоприменительной практики отдельных норм, регулирующих процесс поступления на государственную службу, ее прохождения, оплаты труда государственных служащих, прекращения служебного контракта, дисциплинарной и материальной ответственности государственных служащих прямо либо косвенно отражаются на их социальных правах в части обеспечения их нормального труда и социальной защиты.

В целях обеспечения действия принципа социальной защиты государственных служащих необходимо принятие новых нормативных актов в области административного права, в частности, регулирующих материальную ответственность государственных гражданских служащих.

Обеспечительный характер будут носить меры, направленные на придание системности социальной защите государственных служащих в целом по всем трем видам службы. Как было показано выше, в настоящее время подобная система отсутствует даже в рамках одного вида государственной службы -правоохранительной.

Глава 3 «Основные проблемы современного нормативного правового обеспечения социальной защиты государственных служащих» включает четыре параграфа. Первый параграф «Понятие, сущность и содержание современного нормативного правового обеспечения социальной защиты государственных служащих» посвящен анализу правового регулирования государственной службы под углом зрения адекватности содержащихся в законодательстве норм задачам и функциям социальной защиты государственных служащих.

Автор рассматривает теоретические проблемы, связанные с определением сущности, содержания современного нормативного правового обеспечения социальной защиты государственных служащих. Среди указанных проблем, по мнению автора, необходимо выделить вопросы разграничения понятий «правовое регулирование» и «правовое обеспечение», так как непосредственная связь обоих понятий с правом может сделать их малоразличимыми на уровне понимания рассматриваемых дефиниций. В самом деле, в первом случае происходит регулирование отношений с помощью норм права. Во втором - обеспечение каких-либо общественных процессов также посредством применения правовых норм, с учетом их регулирующего воздействия.

Социальная защита государственных служащих, как и любой объект правового регулирования, прежде всего, нуждается в совершенной правовой основе. Созданная в настоящее время правовая база, на основе которой происходит правовое регулирование социальной защиты населения, в том числе и государственных служащих, находится в стадии реформирования. Принятые акты содержат нормы, направленные на социальную защиту, и в определенном смысле выполняют регулирующее воздействие на соответствующие отношения. Вместе с тем общетеоретическим является вывод о том, что желаемые правовые последствия юридического воздействия норм могут быть достигнуты только в случае срабатывания дополнительного механизма, являющегося необходимым связующим звеном между правовой системой, субъектами и объектами правового рыулирования. В специальной литературе в качестве такого механизма называется нормативное правовое обеспечение.

Термин «правовое обеспечение» до настоящего времени не определен на правовом уровне. В связи с этим его природу, содержание можно рассматривать на примере теоретических изысканий в области юриспруденции. Многообразие общественных отношений, подлежащих правовому регулированию, предполагает множественность объектов правового обеспечения, что подтверждается конкретными научными исследованиями.

Автор разделяет позицию ученых-правоведов, которые делают вывод о теснейшей связи и взаимообусловленности таких правовых конструкций, как «правовое регулирование», «реализация норм права», «правоприменение», «правовой режим», «правовое обеспечение». Каждое из приведенных правовых явлений (в данном случае термин «явление» мы понимаем как проявление сущности) занимает свое место в сложном, многокомплексном процессе правового воздействия, субъектом которого выступает государство, его органы, компетентные лица, а объектом - общественные отношения. Именно комплексное применение рассматриваемых правовых конструкций позволяет синтезировать эффективное правовое воздействие на различные по своему характеру отношения.

На основе проведенного исследования автор делает вывод о наличии специфических признаков правового обеспечения социальной защиты государственных служащих: это динамический процесс, основанный на активных действиях его субъектов; правовой основой такого процесса выступают нормы различных отраслей права, вследствие чего он носит комплексный характер; представляет собой систему средств, способов, мер, носящих обеспечительный характер; обеспечительные меры носят юридический характер; обеспечительные меры защищены возможностью применения юридической ответственности; обеспечительные меры носят высокомотивированный характер, обусловленный значимостью цели правового обеспечения для государства, публичного управления и гражданского общества.

Обобщение приведенных выше признаков позволило автору сформулировать следующее определение правового обеспечения социальной защиты государственных служащих - это комплексная система мероприятий, включа-

ющая: нормотворческий процесс, направленный на подготовку и создание норм права в области социальной защиты государственных служащих; формирование и повышение правовой культуры граждан, имеющее своим результатом позитивное осознание государственной правовой и социальной политики; правоприменительную деятельность государственных органов и должностных лиц.

Содержание современного нормативного правового обеспечения социальной защиты государственных служащих составляют взаимосвязанные и взаимообусловленные элементы, представляющие собой систему юридически значимых действий, основанных на правовых актах.

Во втором параграфе «Структура государственного обеспечения социальной защиты государственных служащих» выявляются критерии, обуславливающие правовую природу структуры государственного обеспечения социальной защиты государственных служащих.

Элементами социальной защиты государственных служащих выступают конкретные объекты, подлежащие защите, например, деловая репутация государственного служащего, его материальные интересы, честь, достоинство, жизнь, здоровье и другие. Разносторонний характер государственного содействия служащим способствует укреплению их правового статуса, повышению эффективности и результативности функционирования государственного аппарата и успешной реализации поставленных перед ним задач. Совокупность элементов, составляющих содержание социальной защиты государственных служащих, можно классифицировать по различным признакам, что, по мнению диссертанта, приближает нас к пониманию структуры социальной защиты рассматриваемой категории служащих. Поскольку автор рассматривает социальную защиту не только в указанном узком смысле, но и в широком, то есть как политику государства, направленную на комплексное обеспечение прав граждан (социально-экономических, политических, духовных и других), в том числе и государственных служащих, считаем необходимым указать на четвертое направление - организационно-правовую поддержку. Организационно-правовая поддержка основана на действии комплексного механизма, включающего различные меры обеспечительного характера, направленные на создание благоприятного делового климата в процессе функционирования государственной службы, обеспечения справедливой оплаты труда государственных служащих, адекватной значимости самой службы в обществе. Важным элементом организационно-правовой поддержки государственных служащих выступает также процесс совершенствования нормативно-правовой базы, регулирующей государственную службу, особенно такие ее институты, как институт оплаты труда, заключения и прекращения действия служебного контракта, дисциплинарной и материальной ответственности, стимулирования служебной деятельности.

В системе социального обеспечения одним из основных видов (по количеству обеспечиваемых, по бюджетным затратам) является пенсионное обеспечение. В соответствии со статьей 39 Конституцией Российской Федерации гражданам гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях,

установленных законом. Пенсионное обеспечение государственных служащих осуществляется в соответствии с законодательством, регулирующим конкретный вид государственной службы. Так, социальное обеспечение государственных гражданских служащих осуществляется на основе Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», устанавливающего правовые основы социальной защиты и социальных гарантий, Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», Федерального закона от 17 декабря 2001 года № 173-ФЭ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». В соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» государственным служащим гарантируется соотносительность основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации, государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом.

В соответствии с законодательством о государственной службе государственные служащие подлежат обязательному социальному страхованию. Так, на основании статьи 14 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гражданские служащие имеют право на медицинское страхование, а также обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохранение денежного содержания при временной нетрудоспособности, а также на время прохождения медицинского обследования в специализированном учреждении здравоохранения в соответствии с федеральным законом. Таким образом, государственным служащим гарантируются права на государственное социальное страхование, а также медицинское страхование.

Важнейшей составляющей социальной защиты государственных служащих является организационно-правовая поддержка, аккумулирующая нормативно-правовое и организационное обеспечение их государственно-служебной деятельности. Нормативно-правовое обеспечение государственно-служебной деятельности государственных служащих опирается на систему правовых норм, регулирующих государственную службу.

Третий параграф «Актуальные вопросы нормативного правового регулирования социальной защиты государственных служащих» посвящен структурно-логическому и сравнительному анализу нормативной базы в области регулирования государственной службы (трех ее видов), а также социальной защиты государственных служащих. Кроме этого рассмотрены практические проблемы правоприменения в сфере социальной защиты государственных служащих.

Автором выявлены и рассмотрены правовые проблемы по целому ряду институтов государственной гражданской, военной и правоохранительной службы. Так, замещение должностей государственной гражданской службы в

одних случаях на конкурсной основе, в других - на бесконкурсной представляется далеким от совершенства по следующим причинам: во-первых, это не укладывается в концепцию принципа о равенстве возможностей в осуществлении доступа к государственной службе; во-вторых, сам факт бесконкурсной основы замещения должностей на государственной службе свидетельствует о низком престиже такой службы, невысокой ее значимости для государства и общества и, соответственно, предполагает низкую оплату труда на ней.

Диссертант анализирует точки зрения ученых по вопросам определения субъектов государственно-служебного отношения, при этом делается вывод о том, что с государственным служащим в правоотношении состоит государство, в лице его представителя; по трем видам государственной службы законодатель использует полисемантическое толкование сторон служебных контрактов; подобное разнообразие законодательной техники не способствует реализации принципа системности, присущего организации государственной службы; стабильность и комплексный характер государственной службы требуют унитарного подхода законодателя в определении субъектного состава государственно-служебных отношений по всем видам государственной службы. Единство конечной цели в процессе государственной службы - служение государству — должно обуславливать типологию правовой терминологии по видам государственной службы.

Действующее законодательство о государственной службе предусматривает для государственных служащих ряд запретов, ограничений, условий прохождения службы. К числу таких ограничений относится, например, установление предельного возраста, который может быть продлен представителем нанимателя. В связи с этим, по мнению автора, на практике применяется не предусмотренная законодательством процедура продления служебного контракта гражданским служащим, что свидетельствует об отсутствии соответствующего правового механизма, регулирующего данную процедуру.

Исследование показало, что действующий правовой механизм, регулирующий прием на государственную гражданскую службу, в практическом применении вызывает ряд вопросов. Так, исходя из буквального толкования статьи 26 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», первоначально издается акт государственного органа о назначении на должность гражданской службы, а затем оформляется процедура заключения служебного контракта с лицом, поступающим на государственную гражданскую службу. Таким образом, акт государственного органа о назначении на должность гражданской службы происходит без формального волеизъявления гражданина.

Название статьи 27 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» - «Испытание при поступлении на гражданскую службу» не соответствует практике ее применения, так как испытание устанавливается не только при приеме на государственную гражданскую службу, но и при переводе из одного государственного органа в другой, а также при

внутреннем переводе гражданского служащего, что, по мнению диссертанта, не является оправданным.

Анализируется статья 30 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» с точки зрения правоприменительной практики. Поскольку в рассматриваемом законе отсутствует правовая конструкция «совмещение должностей», это влечет за собой проблемы с оплатой труда в период временного замещения.

Соискатель обращает внимание на ряд проблем, связанных с прекращением служебного контракта на государственной гражданской службе: не отработан правовой механизм отзыва заявления об увольнении гражданского служащего; отсутствует преимущественное право оставления на службе при сокращении штатов женщин - гражданских служащих, имеющих детей, не достигших 14 лет и являющихся одинокими матерями; требует разъяснения пункт 2 части 1 статьи 37, поскольку не ясно, что означает «неоднократное» неисполнение должностных обязанностей; в пункте 6 части 1 статьи 37 не ясно, что понимается под «грубым» нарушением гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории «руководители», своих должностных обязанностей? Как поступать, если «грубое» нарушение не повлекло за собой причинения вреда государственному органу и (или) нарушения законодательства Российской Федерации? Кроме того, отмечается, что уровень государственных гарантий при увольнении с должностей правоохранительной службы государственных служащих разных ведомств (например, органов внутренних дел и таможенных органов) необоснованно отличается по ведомственному признаку; отсутствует четкое регулирование вопроса о сверхурочной работе при ненормированном служебном дне; продолжительность дополнительных отпусков государственным служащим за ненормированный служебный день по различным ведомствам устанавливается произвольно, даже при равных должностях; при увольнении с государственной гражданской службы выплачивается компенсация за неиспользованный отпуск, при этом на практике возникает вопрос о том, почему при увольнении компенсируется неиспользованный отпуск, а суммы единовременной выплаты, полагающейся за тот же отпуск, не подлежат компенсации.

В четвертом параграфе «Институт ответственности как средство обеспечения социальной защиты государственных служащих» обосновывается мнение о том, что социальная защита государственных служащих обеспечивается, в том числе, и мерами правового ограничения их юридической ответственности, что вызывает необходимость четкой регламентации ее нормативной базы.

Среди других видов юридической ответственности, субъектами которой могут стать государственные служащие, законодательство о государственной службе предусматривает дисциплинарную ответственность, являющуюся важной составляющей правового статуса.

Автор анализирует правовую природу дисциплинарной ответственности государственных служащих, ее задачи и функции. При этом формулируются выводы о бессистемности характера оснований ответственности, дифференцируе-

мых по различным видам службы, излишней дискреции представителя нанимателя в области дисциплинарных полномочий, неурегулированности вопроса о выведении государственного служащего в кадровый резерв в связи с совершением дисциплинарного проступка. Соискатель приходит к выводу, что наиболее детально вопросы дисциплинарной ответственности регламентированы в отношении военнослужащих. Однако и в этой сфере отношений имеются проблемы, например, обращает на себя внимание тот факт, что перечень дисциплинарных взысканий, налагаемых на государственных служащих, наиболее представлен в отношении военнослужащих.

Автором сформулирован вывод о том, что различные подходы в определении оснований дисциплинарной ответственности государственных служащих по трем видам государственной службы, дифференцированные по видам государственной службы перечни дисциплинарных взысканий, проблемный характер процедуры привлечения к дисциплинарной ответственности свидетельствуют об отсутствии комплексного, системного подхода законодателя к вопросу о правовом механизме дисциплинарной ответственности государственных служащих.

Проблемный характер, с точки зрения диссертанта, носят положения законодательства, относящиеся к материальной ответственности государственных служащих. Так, институт материальной ответственности государственных гражданских служащих и служащих правоохранительных органов в административном праве отсутствует. В связи с этим на практике возникает вопрос о субсидиарном порядке применения норм трудового и гражданского законодательства по вопросам, связанным с необходимостью возмещения причиненного ущерба (вреда). Хотя материальная ответственность сотрудников полиции и предусмотрена в Федеральном законе «О полиции», однако норма о материальной ответственности носит бланкетный характер, так как статья 33 «Ответственность сотрудника полиции» устанавливает, что за ущерб, причиненный федеральному органу исполнительной власти в сфере внутренних дел, территориальному органу, подразделению полиции либо организации, входящей в систему указанного федерального органа, сотрудник полиции несет материальную ответственность в соответствии с трудовым законодательством Российской Федерации.

Анализ законодательства о государственной службе в части юридической ответственности сторон государственно-служебного отношения за причинение ущерба (вреда) позволил автору сформулировать следующие выводы:

1. Из трех видов государственной службы, предусмотренных Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации», специальное правовое регулирование материальной ответственности установлено только в отношении военнослужащих. В связи с этим можно констатировать наличие правового института материальной ответственности в административном праве.

2. Отсутствие специального правового регулирования материальной ответственности государственных гражданских служащих и сотрудников органов

внутренних дел вызывает ряд вопросов как в правоприменительной практике, так и на теоретическом уровне.

3. Бланкетный характер большинства норм административного законодательства по поводу ответственности сторон государственно-служебных отношений не способствует достижению важной дели административной реформы -формированию законодательного статуса всех звеньев государственного управления.

4. Специфика государственной службы и правового статуса государственных служащих как агентов публичной власти диктует необходимость дальнейшего формирования специального административно-правового института материальной ответственности государственных служащих всех видов государственной службы.

Глава 4 «Современные механизмы стимулирования эффективной государственной службы как необходимый элемент социальной защиты государственных служащих» включает три параграфа. В первом параграфе «Социальная защита государственных служащих на основе действия механизмов стимулирования эффективной государственной службы» исследуются тенденции и проблематика управленческой деятельности в сфере государственной службы, степень детерминированности стимулирования высокоэффективной государственной службы с гарантиями социальной защиты государственных служащих. Разрабатывая механизмы совершенствования деятельности государственных служащих, представитель нанимателя должен активизировать систему стимулов, мотивов и потребностей. Автором анализируются следующие теории мотивации: теория ожидания В. Врума, расширенная модель ожидания Л. Портера и Э. Поулера, теория справедливости Д.С. Эдамса и теория усиления, популяризованная Б.Ф. Скиннером. Внедряя в процессе государственной службы адекватные механизмы стимулирования государственных служащих, представитель нанимателя тем самым создает благоприятные условия служебной деятельности, повышает мотивацию высокоэффективной службы и, следовательно, обеспечивает организационно-правовую поддержку (являющуюся составной частью социальной защиты) государственных служащих.

Автор полагает, что в основу материального стимулирования государственных служащих должны быть положены следующие принципы: справедливое вознаграждение, учитывающее значимость для общества и государства деятельности государственного служащего, а также уровень ее опасности и степень риска для их жизни; недопустимость ухудшения материального положения государственного служащего; совершенствование структуры денежного довольствия государственных служащих с учетом особенностей вида государственной службы в целях повышения доли оклада денежного содержания в общем объеме денежного довольствия; совершенствование механизма регулярной индексации денежного довольствия и социальных выплат государственным служащим исходя из уровня инфляции с учетом социально-экономических показателей развития государства; обеспечение заинтересованности государственных служащих в повышении результативности государственно-служебной

деятельности, достижении установленных целей; эффективное сочетание материального и нематериального стимулирования государственных служащих с учетом результатов их профессиональной служебной деятельности.

Второй параграф «Экспериментальные аспекты создания современных механизмов стимулирования на государственной службе с учетом показателей профессионализма и результативности служебной деятельности» посвящен анализу результатов научного эксперимента, основанного на анкетировании сотрудников полиции Воронежской и Липецкой областей.

Разработка, апробация и внедрение в органах полиции современных механизмов стимулирования эффективной деятельности сотрудников, создание условий для карьерного роста с учетом профессионализма и результативности их деятельности, а следовательно, и обеспечение их организационно-правовой поддержки предполагают выяснение мнения сотрудников по ключевым вопросам, определяющим их отношение к действующей системе стимулирования, возможным направлениям ее совершенствования, эффективности использования методов материального и морального стимулирования, работе с кадрами и др. Для этого в структурных подразделениях Главных управлений МВД России по Воронежской и Липецкой областям, а также в Воронежском институте МВД России проводилось анкетирование среди сотрудников полиции.

Проведенный эксперимент стал основой сформулированных соискателем выводов:

1. В связи с тем, что подавляющее большинство сотрудников считают действующую систему стимулирования их деятельности неэффективной, а причину этого видят в недостаточной разработанности нормативно-правовой базы стимулирования, необходима разработка нормативных документов, четко регламентирующих процедуры стимулирования. Одним из таких документов может стать административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по исполнению государственной функции стимулирования на государственной службе сотрудников органов исполнительной власти в сфере внутренних дел с учетом их профессионализма и показателей результативности деятельности.

2. Большинство сотрудников, участвовавших в анкетировании, уверены в том, что для повышения эффективности использования механизмов материального стимулирования необходимо обеспечить справедливость вознаграждения, которое, в свою очередь, должно соответствовать сложности и условиям профессиональной деятельности сотрудников, при этом нет необходимости учитывать выслугу лет сотрудников. В связи с этим необходимо разработать предложения по внесению изменений в Федеральный закон «О социальных гарантиях сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

3. Учитывая, что используемые методы нематериального стимулирования, по мнению большинства респондентов, являются неэффективными, необходимо разработать современную систему позитивного нематериального стимулирования, в которой важное место должны занять такие поддерживаемые

сотрудниками методы, как применение гибкого графика работы и предоставление путевок в пансионаты и дома отдыха. В целях повышения эффективности нематериального стимулирования необходимо использовать возможности сети Интернет.

4. В связи с тем, что очень высок удельный вес числа сотрудников, считающих, что в подразделениях, где они проходят службу, не используется система показателей результативности деятельности с привязкой к системе стимулирования, целесообразно разработать систему таких показателей. В ней должны присутствовать два блока: инвариант (общие показатели, отражающие результативность деятельности сотрудников ОВД независимо от ее специфики), вариа-тив (показатели, определяемые с учетом и в зависимости от специфики профессиональной деятельности сотрудников ОВД).

5. Поскольку большинство респондентов указывают на субъективизм руководителей при назначении кандидатов на вышестоящие должности, отсутствие необходимых личностно-профессиональных качеств у назначаемых сотрудников, следует обеспечить обязательное использование при назначении на Указанные должности единых критериев и показателей, отражающих не только качество и эффективность профессиональной деятельности, но и личностные качества назначаемых сотрудников.

В третьем параграфе «Административные регламенты и административные процедуры в системе обеспечения социальной защиты государственных служащих» рассматривается правовая природа административных регламентов и их роль в социальной защите государственных служащих. Автор анализирует позиции ведущих ученых-юристов относительно понимания природы административных регламентов и административных процедур, разделяет мнения специалистов о проблемном характере и несовершенстве административно-процессуального законодательства и законодательства об административных процедурах. Выделены атрибутивные признаки административного регламента: это правовой акт; рассматриваемый акт принимается органами исполнительной власти (органами государственного управления); предметом регулирования акта выступает управленческая деятельность (как организационно-управленческая деятельность внутри государственного органа, так и внешняя управленческая деятельность); задача регламента - обеспечение эффективной реализации компетенции государственного органа управления.

Немногочисленными примерами административных регламентов в области социальной защиты государственных служащих могут служить: Административный регламент МВД России по исполнению государственной функции обеспечения в соответствии с законодательством Российской Федерации государственной защиты судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, безопасности участников уголовного судопроизводства и их близких, утвержденный Приказом МВД Российской Федерации от 21 марта 2007 г. № 281, а также Административный регламент Федеральной службы безопасности Российской Федерации по исполнению государственной функции по обеспечению государственной защиты сотрудников органов Федеральной

службы безопасности Российской Федерации и их родственников, утвержденный Приказом ФСБ Российской Федерации от 25 февраля 2009 года № 72. Субъектами защиты в указанных регламентах выступают как государственные служащие, так и лица, не являющиеся таковыми.

Анализ рассмотренных административных регламентов выявил их положительные стороны, такие как эффективность, оперативность управленческого воздействия на регулируемые отношения, необходимая детализация функциональных процедур, подлежащих административному регулированию. Вместе с тем отмечаются проблемные моменты, связанные с редакцией и правоприменительной практикой указанных регламентов: наличие в текстах терминов с неопределенным юридическим содержанием («близкие» защищаемых лиц, «трудовые права»); права и обязанности защищаемых лиц неоправданно дифференцированы в зависимости от отнесения их к должностным лицам либо к участникам уголовного судопроизводства; вызывают сомнение некоторые процедуры (например, обязанность должностного лица, ответственного за проверку наличия угрозы, опросить лицо, потенциально подлежащее государственной защите, «лично или по телефону»).

По мнению диссертанта, несмотря на имеющиеся проблемы, в основном редакционного порядка, административные регламенты являются необходимой и наиболее эффективной правовой формой воздействия на государственно-служебные отношения, отношения по социальной защите государственных служащих. В связи с этим предлагается продолжить практику разработки и внедрения в процесс функционирования государственных органов исполнительной власти административных регламентов, в том числе регулирующих вопросы социальной защиты государственных служащих, стимулирования на государственной службе.

Глава 5 «Модернизация правового регулирования социальной защиты государственных служащих» включает два параграфа. В первом параграфе «Направления совершенствования управленческой деятельности по созданию государственных гарантий социальной защиты государственных служащих» анализируются результаты научных исследований в области прогнозов развития института государственной службы, включая проблематику социальной защиты государственных служащих; обобщаются материалы правоприменительной практики, включая правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. В результате проведенных исследований обосновываются предложения по совершенствованию правового института социальной защиты государственных служащих.

По мнению диссертанта, требуют изменения нормы Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Так, в пункте 1 статьи 27 необходимо указать, что при назначении на должность гражданской службы представитель нанимателя имеет право устанавливать испытание для гражданских служащих, а также для граждан, впервые поступающих на гражданскую службу в целях проверки соответствия замещаемой должности. Подпункт 1 пункта 3 статьи 27 изложить в следующей редакции: «для беременных

женщин - гражданских служащих, а также впервые поступающих на гражданскую службу». Пункт 4 статьи 27 изложить в следующей редакции: «Для замещения вышестоящей должности гражданской службы, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 настоящей статьи, гражданским служащим, назначенным на должность гражданской службы в порядке перевода из другого государственного органа, может устанавливаться срок испытания продолжительностью от трех до шести месяцев». В целях повышения уровня гарантий при прохождении государственной гражданской службы необходимо в тексте рассматриваемого закона четко сформулировать дефиниции «перевод» и «перемещение». Для устранения коллизии статью 27 следует дополнить положением о том, что испытание для замещающего служащего не устанавливается также и в случае временного перевода, с целью замещения длительно отсутствующего гражданского служащего. Дополнить текст закона дефиницией: «временный перевод для замещения иной должности гражданской службы - это исполнение обязанностей по не обусловленной служебным контрактом должности на срок до одного месяца в календарном году либо на больший срок для замещения должности длительно отсутствующего гражданского служащего». Введение приведенной выше дефиниции позволит отграничить перевод временный от постоянного и тем самым повысит уровень правовых гарантий в процессе осуществления государственной гражданской службы.

Доказано, что требуют изменения также нормы, регулирующие расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя.

По всем трем видам государственной службы устанавливается предельный возраст замещения соответствующих должностей. Представитель нанимателя имеет право при достижении гражданским служащим предельного возраста -60 лет продлить служебный контракт. Поскольку ограничения такого контракта касаются только возраста, то есть 65 лет, представитель нанимателя вправе заключать контракт на любой срок до достижения этого возраста: на год, три года, пять лет. На практике подобные «усмотрения» сводятся к тому, что с гражданскими служащими (и не только гражданскими, но и, например, со служащими правоохранительных органов) заключаются служебные контракты сроком на один год. Это нередко приводит к субъективному подходу в решении кадровых вопросов, направленному на оказание давления на государственных служащих. В связи с этим представляется, что представителю нанимателя при заключении срочного контракта со служащим, достигшим предельного возраста (в данном случае 60 лет), необходимо исходить из следующего:

- срочный служебный контракт заключать на пять лет (то есть до достижения 65-летнего возраста, что не противоречит закону);

- в случае если служебный контракт заключается на срок менее пяти лет, это должно быть мотивировано в акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы, предшествующем заключению контракта.

Основываясь на фундаментальном подходе к совершенствованию правового регулирования социальной защиты государственных служащих, диссертант полагает, что модернизация государственной службы должна осуществляться с

обязательным учетом формально закрепленной обязанности государства проводить политику социальной защиты государственных служащих. С этой целью необходимо статью 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» дополнить принципом «Обеспечение социальной защиты государственных служащих, основанной на государственных стандартах, а также дифференцированной в зависимости от специфики и условий конкретного вида государственной службы». В целях придания социальной защите государственных служащих системного характера необходимо принять федеральный закон о социальной защите государственных служащих. Принятие такого закона позволит, во-первых, систематизировать нормативное регулирование социальной защиты рассматриваемой категории лиц, во-вторых, поднять правовое обеспечение социальной защиты государственных служащих с подзаконного уровня на уровень законодательный, в-третьих, сделать систему социальной защиты государственных служащих более прозрачной и, соответственно, легитимной с точки зрения восприятия и оценки гражданского общества; в-четвертых, повысить позитивную оценку привлекательности и престижности государственной службы, стабильность ее кадров и, следовательно, коэффициент управляемости и эффективности государственной службы; в-пятых, сделать очередной шаг в направлении формирования служебного права, включающего такой правовой институт, как социальная защита государственных служащих.

Во втором параграфе «Перспективы развития социального обеспечения государственных служащих» рассматриваются правовые проблемы социального обеспечения государственных служащих и пути их решения.

Обращается внимание на коллизионную составляющую нормативной базы социальной защиты государственных служащих трех видов государственной службы. Во-первых, в соответствии со статьей 4 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» право на государственную пенсию из числа государственных служащих имеют «федеральные государственные гражданские служащие, а также военнослужащие». Такая формулировка противоречит законодательству, поскольку в данном случае под термином «военнослужащие» объединены служащие правоохранительных органов и собственно военнослужащие. Вопросы социального обеспечения государственных служащих, регулируют десятки нормативных актов, от федеральных законов до ведомственных приказов, что не способствует достижению цели создания единой, комплексной, прозрачной для гражданского общества системы социальной защиты государственных служащих. В нормативном регулировании пенсионного обеспечения государственных служащих не всегда просматривается логика. Так, например, пенсии за выслугу лет государственным гражданским служащим назначаются в соответствии с Федеральным законом «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», а пенсии по инвалидности этой же категории лиц назначаются по Федеральному закону «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», то есть «трудовые пенсии по инвалидности».

Определенные действия в направлении развития законодательства о социальной защите государственных служащих предпринимаются. Примером этого может служить Федеральный закон «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым, в частности, внесены изменения в статью 5 Федерального закона «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы», а именно - статья дополнена пунктом 3, регламентирующим размеры единовременных выплат сотрудникам органов внутренних дел в связи с получением в период прохождения службы телесных повреждений, установлением инвалидности, гибелью (смертью) сотрудника, - выгодоприобретателям. Однако данный нормативный акт обременен чрезмерной бланкетностью и неоправданно относит многие вопросы реализации социальных гарантий на уровень подзаконного регулирования, что, по мнению диссертанта, подтверждает идею о необходимости принятия комплексного нормативного акта в области социальной защиты государственных служащих.

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, аргументируются теоретические выводы и практические предложения в законотворческой области.

По теме научного исследования автором опубликованы следующие научные работы

I. Монографии

1. Матвеев С.П. Социальная защита государственных служащих : теоретические основы построения системы, практика осуществления и проблемы правового регулирования : монография / С. П. Матвеев ; науч. ред. Ю.Н. Старилов. - Воронеж : Воронеж, ин-т МВД России, 2011. - 214 с. (12,32 п.л.).

2. Матвеев С.П. Социальная защита государственных служащих : основные направления модернизации и перспективы развития / С.П. Матвеев ; науч. ред. Ю.Н. Старилов. - Воронеж : Воронеж, ин-т МВД России, 2011. - 171 с. (10,0 п.л.).

II. Научные статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации

3. Матвеев С.П. Служебно-трудовые отношения как объект правовой защиты (уголовно-правовые аспекты) / С.П. Матвеев, Ю.В. Вакулин // Общество и право : Всерос. науч. -практ. журнал Краснодар, ун-та МВД России. - 2008. -№ 3 (21). - С. 144-148 (0,5 п.л., авт. - 0,35 п.л.).

4. Матвеев С.П. Легитимность социальной защиты государственных служащих в Российской Федерации / С.П.Матвеев //Общество и право : Всеросс. науч. -практ. журнал Краснодар, ун-та МВД России. - 2009. - № 3 (25). -С. 284-290 (0,75 пл.).

5. Матвеев С.П. Задачи и функции социальной защиты государственных служащих / С.П. Матвеев // Общество и право : Всеросс. науч. -практ. журнал. -Краснодар, ун-та МВД России. - 2009. - № 4 (26). - С. 258-264 (0,75 п.л).

6. Матвеев С.П. Социальная защита государственных служащих : исторический аспект / С.П. Матвеев // Вестник Воронеж, гос. ун-та. - 2009. - № 2(7). -С. 167-177(1,25 п.л.).

7. Матвеев С.П. Социальная защита государственных служащих - важнейший институт современного публичного служебного права Российской Федерации / С.П. Матвеев// Вестник Моск. Ун-та МВД России. - 2009. - № 10. -С. 122-127 (0,6 п.л.).

8. Матвеев С.П. Понятие, сущность и содержание современного нормативного правового обеспечения социальной защиты государственных служащих / С.П.Матвеев // Вестник Моск. ун-та МВД России. - 2009. - № 10. -С. 108-114(0,75 пл.).

9. Матвеев С.П. Социальная защита государственных служащих -важнейший принцип построения и функционирования системы государственной службы / С.П. Матвеев // Вестник Воронеж, гос. ун-та. Серия «Право». -2009. -№ 2(7). -С. 313-323 (1,25 п.л.).

10. Матвеев С.П. Становление и развитие института социальной защиты государственных служащих / С.П. Матвеев // Вестник Воронеж, гос. ун-та Серия «Право»,-2010.-№ 1.-С. 31-37(0,75 пл.).

11. Матвеев С.П. Основные проблемы нормативного правового регулирования социальной защиты государственных служащих / С.П. Матвеев // Вестник Воронеж, ин-та МВД России,- 2010. -№ 4,- С. 156-163 (0,87 пл.).

12. Матвеев С.П. Государственная гражданская служба : проблемы социальной защиты государственных гражданских служащих / С.П. Матвеев // Вестник Воронеж, ин-та МВД России. -2011.-№ 1.-С. 25-33 (1,12 пл.).

13. Матвеев С.П. Социальная защита государственных гражданских служащих как необходимое условие развития Российского государства/ С.П.Матвеев // Вестник Воронеж, гос. ун-та Серия «Право». - 2011. - № 1(10). - С. 305-315 (1,3 пл.).

14. Матвеев С.П. Обеспечение социальной защиты государственных служащих в процессе применения дисциплинарной ответственности / С.П.Матвеев // Вестник Воронеж, ин—та МВД России. - 2011. - № 2. - С. 140— 147 (0,8 пл.).

15. Матвеев С.П. Материальная ответственность государственных служащих как элемент социальной защиты / С.П.Матвеев // Вестник Воронеж, инта МВД России. -2011. -№ 3.- С. 26-34 (1,0 пл.).

16. Матвеев С.П. Административные регламенты как правовая форма обеспечения социальной защиты государственных служащих / С.П.Матвеев // Административное право и процесс. - 2011. -№ 12. - С. 34-41 (0,87 пл.).

17. Матвеев С.П. Структура государственного обеспечения социальной защиты государственных служащих / С.П. Матвеев // Общество и право : Все-рос. науч.-практ. журнал Краснодар, ун-та МВД России. -2011,- №4.-С. 101-117 (2,0 п.л.).

18. Матвеев С.П. Совершенствование законодательства о государственной службе как фактор укрепления гарантий социальной защиты государственных служащих / С.П. Матвеев // Вестник Воронеж, ин-та МВД России. -2011. - № 4. - С. 40-52 (1,5 пл.).

III. Научные статьи, опубликованные в иных изданиях

19. Матвеев С.П. Некоторые вопросы правового регулирования пенсионного обеспечения работников науки / С.П.Матвеев // Вопросы социального обеспечения : сб. науч. тр. ЦИЭТИН. - Москва, 1982. - Вып. 13. - С.31-35 (0,5 пл.).

20. Матвеев С.П. Развитие законодательства о пенсионном обеспечении работников науки / С.П.Матвеев// Вопросы социального обеспечения: сб. науч. тр. ЦИЭТИН. - Москва, 1983. - Вып. 14. - С.40^6 (0,75 пл.).

21. Матвеев С.П. История развития законодательства, регулирующего пенсионное обеспечение работников науки/ С.П.Матвеев// Вопросы социального обеспечения: сб. науч. тр. ЦИЭТИН. - Москва, 1985. - Вып. 16. - С.34-39 (0,62 пл.).

22. Матвеев С.П. Правовое регулирование пенсионного обеспечения работников науки : автореф. дис. ...канд. юрид. наук / С.П.Матвеев. - М., 1988. -19 с. (1,2 пл.).

23. Матвеев С.П. Правовые проблемы защиты социально-экономических прав трудящихся в условиях перехода к регулируемой рыночной экономике / С.П.Матвеев // Сборник научных статей ВЮТ. - Воронеж, 1992. - Вып. 1С. 14-18 (0,5 пл.).

24. Матвеев С.П. О некоторых проблемах становления областного законодательства / С.П. Матвеев, Т.А. Матвеева // Сборник научных трудов ВГУ- Воронеж, 1996. - Вып. 5. - С. 60-68 (0,5 пл., авт. - 0,25 пл.).

25. Матвеев С.П. Некоторые проблемы защиты трудовых прав граждан / С.П.Матвеев // Межвузовская научно-практическая конференция ВГУ / Воронежский институт МВД России. - Воронеж : Изд-во. Воронеж, ин-та МВД России, 1997.- С.26-30 (0,25 пл.).

26. Матвеев С.П. Проблемы применения трудового законодательства при прохождении службы в органах внутренних дел / С.П.Матвеев // Межвузовская научно-практическая конференция ВГУ / Воронежский институт МВД России. - Воронеж : Изд-во. Воронеж, ин-та МВД России, 1998 - С. 18—23 (0,3 пл.).

27. Матвеев С.П. Проблемы регулирования служебных отношений сотрудников органов внутренних дел / С.П.Матвеев // Межвузовская научно-

практическая конференция. - Воронеж: Изд-во. Воронеж, ин-та МВД России, 1999.-С.61-66 (0,3 п.л.).

28. Матвеев С.П. Некоторые проблемы регулирования служебных отношений сотрудников органов внутренних дел / С.П.Матвеев // Вестник Воронеж, ин-та МВД России. - 2000,- № 1 (6). - С.74-78 (0,5 п.л.).

29. Матвеев С.П. Проблемы регулирования служебных отношений сотрудников органов внутренних дел / С.П.Матвеев // Вестник Воронеж, ин-та МВД России. - 2002,- № 1. - С.93-98 (0,3 п.л.).

30. Матвеев С.П. Проблемы регулирования отношений в области использования наемного труда / С.П. Матвеев, А.Н. Стукалов // Сборник научных трудов ВГУ,- Воронеж, 2002. - Вып. 5. - С. 45-50 (0,3 п.л., авт. - 0,2 п.л.).

31. Матвеев С.П. Служебно-трудовые отношения в системе органов внутренних дел / С.П.Матвеев // Российское правовое государство : итоги формирования и перспективы развития : материалы Всерос. науч.- практ. конф. Воронеж, 14-15 ноября 2003 / под. ред. Ю.Н. Старилова . - Воронеж : Изд -во Воронеж, гос. ун-та, 2004. - Ч. 3 : Административное, муниципальное, экологическое, земельное и трудовое право. - С. 358-372 (0,5 п.л.).

32. Матвеев С.П. Правовая природа служебно-трудовых отношений / С.П. Матвеев // Вестник Воронеж, ин-та МВД России. - 2004. - № 2(17). - С. 98-104(0,75 п.л.).

33. Матвеев С.П. Правовые проблемы дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел / С.П. Матвеев // Вестник Воронеж, ин-та МВД России. - 2005. - № 1(20). - С.64-71 (0,6 п.л.).

34. Матвеев С.П. Трудовые отношения вольнонаемных работников в системе органов внутренних дел /С.П. Матвеев// Вестник Воронежского института МВД России. - 2005. - № 4 (24). - С. 111-115 (0,5 п.л.).

35. Матвеев С.П. Некоторые проблемы правового регулирования правоохранительной деятельности / С.П. Матвеев // Вестник Воронеж, ин-та МВД России. - 2006. - № 1(25). - С.39-42(0,3 п.л.).

36. Матвеев С.П. Трудовые права граждан как объект уголовно-правовой защиты / С.П. Матвеев, Ю.В. Вакулин // Проблемы борьбы с преступностью в Центральном федеральном округе Российской Федерации : материалы науч.-практ. конф. - Воронеж : Воронеж, экономико-правовой ин-т, 2006. - С. 64-68 (0,25 п.л., авт.-0,18 п.л.).

37. Матвеев С.П. К вопросу о правовой природе контракта в сфере ОРД / С.П. Матвеев // Вестник Воронеж, ин-та МВД России. - 2007. - № 1. - С. 8287 (0,75 п.л.).

38. Матвеев С.П. Некоторые проблемы регулирования служебно-трудовых отношений в системе органов внутренних дел / С.П. Матвеев // Правовые реформы в современной России : значение, результаты, перспективы : материалы науч.-практ. конф., посвящ. 50-летнему юбилею юридического факультета Воронеж. гос. ун-та (Воронеж, 20-21 ноября 2008 г.). - Воронеж : Изд-во Воро-

неж. гос. ун-та, 2009. - Вып. 5, Ч. 2 : Административное и муниципальное право. Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. - С. 309-320 (0,68 п.л.).

39. Матвеев С.П. Особенности задач социальной защиты государственных служащих в новых экономических условиях / С.П. Матвеев //Сборник материалов международной научно-практической конференции / Воронежский институт МВД России. - Воронеж, 2009. - С.40-46 (0,43 п.л.).

40. Матвеев С.П. Социальный статус государственных служащих / С.П. Матвеев // Вестник Воронеж, ин-та МВД России. - 2009. - № 2. - С.64-70 (0,75 п.л.).

41. Матвеев С.П. Некоторые проблемы регулирования государственной службы / С.П. Матвеев // Правовые аспекты предупреждения правонарушений: материалы круглого стола (29 октября 2010 года). - Липецк : Липецкий филиал Воронежского института МВД России. - Воронеж, 2010. - С. 18-21 (0,1 п.л.).

42. Матвеев С.П. Принципы построения и функционирования государственной службы : проблемы социальной защиты государственных служащих / С.П. Матвеев // Общество, право, правосудие : сборник материалов Всерос. науч.-практ. конф / ГОУ ВПО «Российская академия правосудия», Центральный филиал. - Воронеж: ООО Типография «ЛИО», 2010. - Ч.2.- С.152-161 (0,56 п.л.).

43. Матвеев С.П. Социальная защита государственных служащих: проблемы ответственности / С.П. Матвеев //Актуальные проблемы деятельности подразделений УИС : материалы открытой Всерос. науч.-пракг. конф. - Воронеж : Воронежский ин-т ФСИН России, 2011. - С.131-136 (0,62 п.л.).

44. Матвеев С.П. Укрепление правового статуса государственных служащих, как способ формирования высококвалифицированного кадрового состава служащих правоохранительной службы / С.П. Матвеев // Укрепление правового статуса государственных служащих как способ формирования высококвалифицированного кадрового состава служащих правоохранительной службы : проблемы совершенствования практики подготовки кадров в образовательных учреждениях МВД России : сб. материалов Всерос. конф. 21-22 мая 2011 года. - Ростов н/Д: ФКГОУ ВПО «Ростовский юридический институт МВД России», 2011,- С.151-158 (0,5 п.л.).

45. Матвеев С.П. Административные регламенты как средство обеспечения социальной защиты государственных служащих / С.П. Матвеев // Общественная безопасность, законность и правопорядок в III тысячелетии : сб. материалов международ, науч.-практ. конф. (Воронеж, 1-2 июля 2011 г.). - Воронеж: Воронеж, ин-т МВД России, 2011. - 4.1.-.Юридические науки. - С. 201207 (0,37 пл.).

46. Матвеев С.П. Проблемы государственной службы : стимулирование служебной деятельности сотрудников полиции / С.П. Матвеев // Вестник кадровой политики МВД России. - 2011. - № 4. - С. 84-93 (1,1 п.л.).

47. Матвеев С.П. Актуальные проблемы практики обеспечения социальной защиты государственных служащих / С.П. Матвеев // Теория и практика административного права и процесса : материалы Всерос. науч.-практ. конф.

(пос. Небуг, 5-7 октября 2011 г.) / отв. ред. В.В. Денисенко, А.Г. Эртель. - Краснодар : Кубанькино, 2011. - С. 80-90 (0,62 пл.).

48. Матвеев С.П. Мотивационные аспекты в государственно-служебных отношениях / С.П. Матвеев // Актуальные проблемы приема на службу в правоохранительные органы специалистов, минимизация увольнения сотрудников в первые годы службы : материалы «круглого стола» (21 апреля 2011 г.) -Воронеж: Воронеж, ин-т МВД России, 2011.— С. 48-53 (0,3 пл.).

IV. Комментарии законодательства, учебные, учебно-методические и справочные пособия

49. Матвеев С.П. Основы Конституции Российской Федерации : учеб. пособие / С.П. Матвеев, Н.М. Безрядин, Т.А. Матвеева, A.B. Тямкин. - Воронеж: ВВШ МВД РФ, 1995. - 167 с.(10,4 пл., авт. - 5,0 пл.).

50. Матвеев С.П. Служебно-трудовые отношения сотрудников ОВД : учеб.-метод, пособие / С.П. Матвеев. - М. : ИМЦ ГУК МВД России, 2003. -80 с. (5,0 пл.).

51. Матвеев С.П. Служебно-трудовые отношения в системе государственной службы : учеб. пособие / С.П. Матвеев. - Воронеж : Воронеж, ин-т МВД России, 2008. - 207 с. (12,9 пл.).

52. Матвеев С.П. Актуальные вопросы регулирования рабочего времени и оплаты труда сотрудников органов внутренних дел : учеб. пособие / С.П. Матвеев, О.И. Копытина. - Воронеж : Воронежский ин-т МВД России, 2008. -82 с. (5,1 пл., авт. - 3,75п.л.).

53. Матвеев С.П. Методические рекомендации по ведению и хранению трудовых книжек в системе органов внутренних дел / С.П. Матвеев, H.H. Грабовых. - Воронеж : Воронеж, ин-т МВД России, 2011. - 46 с. (2,8 пл., авт. -1,8 пл.).

Подписано в печать 18.01.12. Формат 6(Ь84 1/|6. Усл. печ. л. 2,79. Тираж 100 экз. Заказ 26.

Отпечатано с готового оригинал-макета в типографии Издательско-пол и графического центра Воронежского государственного университета. 394000, Воронеж, ул. Пушкинская, 3