АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Формирование правовой культуры государственных служащих в Российской Федерации»
.л
РГ6 од
11а правах рукописи
Кпсс.юп И.ТЬЯ . 1с01111Л0ПИЧ
ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ КУЛЬТУРЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ . СЛУЖАЩИХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.01 - Теория права и государства;
история права и государства; история политических и правовых учений
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени
МОСКВА - 1998
Работа выполнена на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
Научный руководитель -доктор юридических наук, профессор Кобец Николай Григорьевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор, Экнмов Анисим Иванович кандидат юридических наук Канунников Анатолий Борисович
Ведущая организация- Омский государственный университет
Защита состоится «22» июня 1998 года в {'/ часов на заседании диссертационного Совета Д-151.04.05 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 117606, Москва пр. Вернадского. 84. 1-й уч. корпус, ауд.2297.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГ'С при Президенте Российской Федерации,
Автореферат разослан -ЯЧл^ 1998 года.
Ученый секретарь диссертационного Совета
И.С.Яценко
I ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена местом и ролью государстве! шо-правовьтх инсппугов в процессе реформирования современного российского общества. В условиях, когда политические партии и движения в стране не имеют еще должного авторитета и влияния в широких слоях населения, государственно-правовые инсплуты стали основной силой, определяющей направление и характер проводимых реформ. Однако в их деятельности отчетливо проявляются не только позитивные, но и негативные моменты, когда «фактически и по существу элементы старой административной практики управления общественным развитием не только сохраняются, но и воспроизводятся на, казалось бы, новой социальной и политической основе» 1.
В этих условиях особую актуальность приобретают вопросы, связанные с кадровым составом государственной службы, со способностью государственных служащих участвовать в формировании стратегии и такпжи реформ, осуществлять их на практике. Государственный служащий в силу особенностей своей профессии имеет непосредственное отношение к реализации властных полномочий государственных органов, к гармонизации взаимоотношений граждан с властью, к защите прав и интересов личности. Он одновременно, должен адекватно выражагп. интересы и государства, и общества А это означает, что и общество, и государство вправе предъявлять свои требования к государственным служащим.
Эффективность работы государственного служащего, его поведенческие стереотипы, ориентация на активное участие в разрешении управленческих задач с позиции создания в нашей стране правового и социального государства в значительной мере определяются его правовой культурой. Высокая правовая культура государственного служащего - это необходимая предпосылка для
' Веденеев Ю.А. Политическая демократия и электорально-правовая культура граждан. // Государство и право. - 1997. - № 2. - С.34.
реализации им функций, предписанных государством. Но, и это стоит особо
у
отметить, правовая культура - это своего рода сплав правовых и нравственных ценностей, которого придерживается государственный служащий. В правовой культуре закрепляется взаимосвязь между правовым и нравственным, правовое выступает здесь как функция нравственности, а нравственность служит исходной точкой дпя^юрмирования правовых оценок,. Диссертант исходит из того, что моделирование правовой культуры в отрыве от нравственных ценностей субъекта бессмысленно. В противном случае появляется нежизненная конструкция, пригодная только для схоластических умозаключений. Поэтому в диссертации все вопросы, связанные с формированием правовой культуры государственных служащих, рассматриваются в аспекте взаимосвязи права и морали.
Правовая культура государственных служащих в нашей стране, и это очевидно, пока еще не соответствует требованиям, выдвигаемым ¿^тамичными процессами экономических и политических реформ. Между тем формирование высокой правовой культуры должно стать частью работ по реформщюванию всей сисгемыштасп^.
Уровень научной разработанности темы
В отечественной юридической науке, начиная с 60-х годов, было немало сделано для анализа содержания и сущности правовой культуры, ее роли в становлении и развитии общества. Значительный вклад в раскрьпие темы внесли Е.В. Аграновская, В.К. Бабаев, Н.М. Кейзеров, Н.Г. Кобец, В.В. Копейчиков, АЛ. Ликас, ЮА Лукин, Г.В. Мальцев, НЛ. Соколов, В.П. Федоров и др. Непосредственное отношение к ее разработке имели также исследования по проблемам правосознания, законности, юридической ответственности (С.С. У Алексеев, И.И. Карпец, ДА Керимов, Р.З. Лившиц, Е.А. Лукашева, В.М. Манохин, IjAP Ратинов, В.А Сапун, Л.С. Яви ч и др.). Учитывая то, что вопросы правовой культуры находятся на стыке различных общественных наук, автор использовал при изучении правовой культуры труды отечественных философов (АИ. Арнольдов, И.В. Гончаренко, Ю.И. Ефимов, В.А. Кругликов, И.К. Кучмаев, В.П. Тугаринов, П.А.
Флоренский) и психологов (Б.Г. Ананьев, А.Г. Ковалев, С.Л. Рубинштейн и др.). Безусловный интерес для диссертанта представляли работы последних лет, посвященные организации и прохождению государственной службы в современной России (Е.А. Аксенов., Г.В. Атаманчук, Т.Ю. Базаров, Д.Н. Бахрах, ВН. Белолипецкий, В.Г. Игнатов, Е.В. Охотский, C.B. Пирогов, Н..П. Пищулин, JI.H. Пономарев, Д.Д. Цабрия и др.). При изучении тенденций развшия государственной службы российского государства использованы обобщенные характеристики чиновничества, содержащиеся в рабогах отечественных историков и писателей (Ф.М. Достоевский, В.О. Ключевский, О.П. Корелин, Л.Н. Толстой, Л.Д. и др.).
Большой интерес представляли труды зарубежных авторов (Х.П. Булл, Ю. Вайблер, М. Вебер, А Винчи, П. Инграм, Дж. Скагасса, М.Ш. Хак), в которых освещаются проблемы функционирования государственной службы в различных странах.
Однако, проблемы правовой культуры государственных служащих до сих пор не были предметом комплексных монографических исследований. Речь идет, прежде всего, об изучении специфической структуры этой правовой культуры. Представляется, что главная функция по формированию правовой культуры государственных служащих должна быть отведена государству. Именно государство призвано определить правовой статус государственных служащих таким образом, чтобы их работа, с одной стороны, была привлекательной для граждан, а с другой стороны, максимально приносящей пользу обществу и государству. Только в этом
Шско*. tm^ù^e tf Y, с? eut' i &
случае можно будет установить для государственного служащего высокую меру позитивной юридической ответственности, которая должна стать своего рода нравственным императивом. Важно изучить механизмы воздействия многочисленных субъективных и объективных факторов на динамику правовой культуры, выделил, среди них ведущие, с позиции формирования личности государственного служащего, в различные периоды социально-экономического и политического реформирования общества.
Г
Не менее значимыми являются вопросы, связанные с многочисленными проявлениями правовой культуры государственных служащих, с тем, как уровень правовой культуры сказывается _на,1финят] м и лржеценш в жизнь управленческих решений. Невозможною оцешпь правовую культуру государственных служащих вне связи с общей ситуацией в обществе, которая порождает культурные инновации. Стимулированная обществом позитивная трансформация правовой культуры государственных служащих может коренным образом повлиять на всю совокупность регулируемых правом общественных отношений. Исследование должно выявтъ общие, характерные для всех государств с рыночной экономикой, тенденции, связанные с созданием, усвоением, сохранением и распространением культурных ценностей, имеющих первостепенное значение для формирования личности и деятельности государственного служащего.
Цели и задачи исследования. Исходя го актуальности проблемы, ее
недостаточной разработанности в юридической науке, диссертант поставил в
качестве дели исследования анализ процессов формирования и развитая правовой -—--.-----
культуры государственных служащих. Автор исходил из того, чтй^Собенности формирования правовой культуры государственных служащих обусловлены^ прежде всего, их статусными характеристиками, спецификой положения в механизме государственной власти, степенью информированности о социальных процессах. Диссертант считает недопустимым при этом любые проявления культурного релятивизма, когда правовая ку; [ьтура тосударственньк служащих исследуется вне
__1_ связи с правовой культурой других слоев населения, общества, в целом. Традиции
' отношения различных социальных групп к закону, суду, к другим проявлениям права отличаются существенной дифференциацией. Автор поставил целью выявить С 50 Неравнозначный характер обмена культурными элементами между различными профессиональными группами и социальными слоями.
Для достижения указанных целей диссертант поставил следующие задачи:
• исходя из общей концепции правовой культуры в гражданском обществе, определить понятие правовой культуры государственных служащих;
• проанализировать значимые доя развитая правовой культуры государственных служащих факторы и тенденции, проследить изменение состояния правовой культуры под воздействием тех или иных условий и процессов;
• сравнить развитие правовой культуры государственных служащих с практикой формирования правовой культуры соответствующих профессиональных групп в зарубежных странах;
• исследовать влияние российского менталитета на выбор путей и средств утверждения новой модели правовой культуры государственного служащего;
• раскрыть соотношение правовой культуры государственных служащих с правовой культурой граждан и общества;
• исследовать проблемы правовой культуры государственных служащих с точки зрения защиты прав человека в нашей стране;
• выявил, основные функции правовой культуры государственных служащих в процессе глубоких социальных, экономических и политических изменений, связанных с проведением реформ в России;
• сформулировать выводы и рекомендации, способствующие созданию целостной концепции правовой культуры государственных служащих.
Методологические остовы диссептаиионного исследовании основаны на применении общенаучных методов: логического, исторического и сравнительно-правового анализа Диссертантом применены также методы экспертных оценок, моделирования, наблюдения, аксиоматический и генетический способы анализа явлений. В ходе работы над диссертацией автор основывался на выводах, содержащихся в специальной литературе по философии, теории права и государства, конституционному праву, административному праву, социологии, психологии и др. Использованы результаты социологических исследований, проведенных учеными Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, Регионального информационно-аналитического центра по вопросам
государственной и муниципальной службы Сибирской академии государственной службы и др.
Научная новизна исследования. Работа является одним из первых комплексным общетеоретическим исследованием природы правовой культуры государственных служащих. При этом основное внимание автора сосредоточено на аспектах, не изученных или слабо изученных современной юридической наукой, в том числе на выявлении юридически значимых механизмов и факторов формирования и развитая правовой культуры государственных служащих. Вывода и предложения диссертанта основаны на закрепленных в федеральном законодательстве принципиально новых для нашей страны подходах к проблемам функций государства, механизмов его деятельности, прав человека и гражданина, особого статуса государственных служащих.
На защиту выносятся следующие выводы и предложения:
- обосновывается комплексный подход к понятию правовой культуры государственных служащих в современной России. Она рассматривается как деидеологизированная правовая культура гражданина, дополненная профессиональными знаниями в сфере права и связанная с системой принятия управленческих решений.
- разработан структурный ряд правовой культуры государственного служащего, который включает исчерпывающее знание законов, регулирующих соответствующие правоотношения, его правосознание, исполнение указанных законов, совместимое с критическим отношением к их недостаткам, исключающим правовой нигилизм;
г Ю „
- обоснована идея, что ¡правовая культура способствует процессам интеграции различных социальных групп, в том числе государственных служащих, в единое гражданское общество, что кардинальные изменения в правовой культуре государственных служащих связаны с соответствующими изменениями в правовой культуре всего общества;
- рассмотрены различные подходы к анализу правовой культуры государственных служащих (деятельиостный, функциональный, аксиологический), сделан вывод о том, что данные подходы взаимодопалняют друг друга.
- исследованы истоки правового нигилизма государственных служащих в современной России;
- прослежена зависимость правового нигилизма от особенностей формирования правовой культуры государственных служащих в различные периоды отечественной истории, особенно в процессе кардинального пересмотра правовых ценностей;
- показаны важнейшие факторы, определяющие содержание правовой культуры государственного служащего: социально-правовой статус, образовательная подготовка, ориентация на правовые ценности, постановка научно обоснованных целей и выбор правомерных вариантов поведения;
- аргументирован вывод о том, что механизмы совершенствования правовой | культуры государственных служащих определяется, в первую очередь, характером „ государственной власти и уровнем демократизации общества
Практическая значимость результатов исследования состоит в обосновании автором рекомендаций и предложений по совершенствованию механизма формирования правовой культуры государственных служащих. Проведенный в диссертации анализ правовых норм, регулирующих вопросы государственной службы, делает возможным использование соответствующих положений диссертации в правотворческом процессе. Результаты исследования могут был, также использованы в учебном процессе, в лекционной работе по правовому обучению, а также в качестве пособия для руководителей структурных подразделений органов государственной власти, для должностных лиц, ведущих кадровую работу. Предлагаемые практические рекомендации формулируются на основе содержащихся в диссертации теоретических положений и результатов эмпирических исследований.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, где проведено ее рецензирование, обсуждение и рекомендация к защите. Основные положения и выводы отражены в опубликованных автором научных статьях. Материалы диссертационного исследования использованы при чтении лекций и проведении семинарских занятий.
Работа состоит из введения, двух глав, каждая из которых разбита на два параграфа, заключения и списка использованной литературы.
II ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, состояние ее научной разработки, цели, задачи и методологические основы исследования, а также характеризуется научная новизна и практическая значимость научных результатов.
В главе 1 - «Сущность правовой культуры государственных служащих» -рассматриваются понятие, структура и содержание правовой культуры государственных служащих, дается анализ современных теорий правовой культуры.
В первом параграфе рассматриваются исходные предпосылки и принципы формирования правовой культуры, анализируются динамика развития этого понятия, а также современные представления о правовой культуре с точки зрения характеристики ее структуры и функций.
Анализ понятая правовой культуры дает возможность определил, исходные методологические основы исследования правовой культуры государственных служащих, выделить и описать правовые ценности, идеалы и образцы, к которым следует стремшъся законодателю, правоприменителю, гражданину и обществу, в целом, с тем, чтобы на базе оценки реального состояния дел искать пути и средства достижения намеченных целей построения правового государства, в котором обеспечиваются соответствующие его социально-экономическому и духовному строю права и свободы человека.
Обосновывая комплексный подход к понятию правовой культуры государственных служащих в современной России. Она рассматривается как , деидеологющхжанная правовая культура гражданина, дополненная ^профессиональными знаниями в сфере права и связанная с системой принятия с ущшленческих решений. Правовая культура государственных служащих отражает национальную самобытность и особенности конкрета^юцвдического времени. СЕУ
Концентрируя внимание на роли правовой культуры государственных служащих в жизни российскорэ-лбщества, диссертант отмечает, что мнения, решения и поступки государственных служащих воспринимаются общественным
/7)
сознашем_как адекватная характеристика самого государства. Государственный V:. служащий во всех случаях действует как представитель государственной власти, постель государственной воли и государственных функций. Языком государственного служащего говорит само государство. Все, что недоработано, плохо сделано государственным служащим - это, значит, недоработано, плохо сделано государством. Правовой нигилизм чиновника - злю и есть правовой
. '/-у
нигилизм государства. : '
Но наделенный государством определенным крутом полномочий, государственный служащий преломляет стоящие перед ним задачи через призму своего личного опыта, личных пристрастий и своих особых интересов. В силу этого государственные задачи в той или иной мере, хотя бы на период нахождения на службе, становятся собственными задачами государственного служащего. Работа государства в и$о служащего тем и отличается от деятельности многих других работников, что он должен отдавать приоритет тому, что, в первую очередь, соответствует интересам общества, защиты прав человека, целям государства.
В диссертации показано, что государственный служащий не может отрешиться от собственных интересов, но он, как никто другой, должен ) гармонизировать их с интересами государства. И государство должно в этом оказать помощь ему: требуя исполнения широкого круга обязанностей, в известной мере подавления личных эгоистических устремлений, оно должно компенсировать это
системой особых условий и льгот для работы, притом таким образом, чтобы в обществе существовало согласие относительно целесообразности этих льгот и преимуществ.
Диссертант привлекает внимание и к тому факту, что государственный служащий - это не только тог, у кого должна быть сформирована правовая культура, ( но и тог, кто сам формирует ее у других.
Разрабатывая ^структурный рад правовой культуры государственных служащих, автор выделяет в нем исчерпывающее знание законов, регулирующих соответствующие правоотношения, правосознание, исполнение указанных законов, совместимое с кришческим отношением к их недостаткам, исключающим правовой нигилизм. Диссертант подчеркивает недопустимость отождествления объема правовых знаний государственного служащего с уровнем его правовой культуры.
Особенности правовой культуры государственных служащих связаны с их функциями и задачами, определенными сущностью государственной службы. Выделить специфику правовой культуры государственных служащих невозможно без уяснения природа государственной службы. Поэтому, необходимо учитывать, что в процессе непосредственно служебной деятельности государственных служащих реализуется их профессиональная правовая культура. Правовые знания, убеждения и установки государственного служащего, его правосознание направлены на осуществление эффективного государственного управления. Однако, знания и опыт человека всегда имеют ограниченный характер. Поэтому в диссертации делается вывод о том, «по в ситуациях, непосредственно не связанных с осуществлением профессиональных функций, уровень правовой культуры государственных служащих может опускаться до обыденного.
В работе подробно анализируются вопросы взаимодействия правовой культуры государственных служащих с их политической и нравственной культурой. По мнению диссертанта, принципиально важным для понимания особенностей взаимодействия правовой и политической культуры государственных служащих является анализ соотношения интересов социальных групп, находящихся у власти, с
И1 Пересами общества, в целом. Сделан вывод, что государственные служащие должны быть не подвержены политической конъюнктуре и только в этом случае они могут всецело исполнить волю всего общества, а не отдельной политической группировки.
Анализ взаимосвязи правовой культуры государственных служащих с их политической культурой наглядно демонстрирует заинтересованность общества в формировании политически нетрального состава государственных служащих, ибо одной из важнейших функций государства в настоящее время является гармонизация отношений между различными социальными группами, разрешение социальных конфликтов мирным путем.
Рассматривая соотношение правовой культуры государственных служащих и нравственности, диссертант подчеркивает, что правовая культура формируется под воздействием общей нравственной культуры, моральных систем различных социальных групп. Наиболее существенное противоречие между моральной системой государственных служащих и общей моралью обусловлено отчетливо выраженным корпоративным характером инсппуга государственной службы. Это оказывает существенное влияние на процесс принятия и реализации управленческих решений государственными служащими: от полной поддержки до активного противодействия.
В работе обращено внимание на взаимодействие правовой культуры государственных служащих и религии. Сделан вывод о том, что государственный служащий может обладать высокой правовой культурой, безотносительно к тому, является ли он атеистом или человеком глубоко верующим.
В общем и целом, правовая культура государственного служащего, носит аггуаггивный характер. Изменяющиеся требования общества к содержанию и направленности правовой культуры государственных служащих на каждом этапе его развития по-новому ставят вопрос об идеальной модели правовой культуры государственных служащих.
Во втором параграфе рассмотрены различные подходы к анализу правовой культуры государственных служащих (деягельностный, функциональный, аксиологический), сделан вывод о том, что данные подходы взаимодополняют друг друга.
Деягельносшый подход годводаг к выводу о необходимости сконцешрировать внимание не только на механизмах становления правовой культуры государственных служащих, но и на динамике ее развития в зависимости от социальных изменений.
Автор считает, что в процессе перехода общества к рыночным отношениям изменяется структура и направленность правовой культуры государственного служащего. Из «вшттка» в механизме государственного аппарата, исполнителя инициатив, идущих исключительно сверху, государственный служащий в современных условиях получил возможность стать реальным участником приняли самых сложных и социально-значимых управленческих решений. Принципиально изменилась роль каждого государственного служащего в защите прав и интересов личности. Конституция Российской Федерации, наделив граждан широкими правами, отвечающими общепризнанным мировым стандартам, предъявляет повышенные требования к государственному аппарату, который обязан гарантировать реализацию прав и свобод граждан в полном объеме.
Функциональный подход к анализу правовой ^льтуры ориентирует на изучение социальных качеств государственных служащих, на взаимосвязь этих качеств с социальной средой. В связи с этим, исследуя опыт работы государственного аппарата, важно уяснить, как отражается на управленческих решениях личностные качества и уровень правовой культуры управленцев. Государственный служащий - не просто формальный субъект управленческих решений, он должен творчески подходить к принятию решений. Его личностные качества, отражая изменчивые социальные требования в управленческих решениях, тем самым активно влияют на содержание и характер названных требований.
В еще большей степени значение личностных качеств государственных лужащих оттенил аксиологический подход к анализу правовой культуры. Госредоточивишсь на проблеме ценностей, аксиологический подход отделил эеальные ценности от воображаемых, вторичное от первичного. Было обращено эсобое внимание на иерархию ценностей, на обеспечение приоритета тех из них, соторые определяют содержание правовой культуры государственных служащих. Аксиологический подход ориентирует на изучение целевых характеристик правовой культуры государственных служащих, ее значимости для отдельного человека, этциальной группы и всего общества.
В диссертации показано, что деятелыгостный, функциональный и аксиологический подходы к исследованию правовой культуры не только не противоречат друг другу, как считали их приверженцы, но и являются составной частью единой научной методологии. Анализ правовой культуры государственных служащих это полностью подтверждает. Правовая культура государственных служащих формируется под воздействием всего комплекса экономических, политических, социальных и иных факторов. Обращено внимание на роль общечеловеческого и национального компонента в структуре правовой культуры государственных служащих. В связи с этим, в диссертации изучены вопросы правового нигилизма применительно к государственным служащим. Рассмотрены особенности взаимодействия различных типов правовой культуры между собой и с иными разновидностями культуры.
Автор подчеркивает, что профессиональная этика государственных служащих обусловлена как моралью самого общества, так и сущностью государственного управления. Профессиональная этика государственного служащего предполагает честное и добросовестное исполнение ими своих обязанностей, справедливое отношение к подчиненным, сочетание взыскательности и контроля с доверием, создание хорошего "микроклимата" в коллективах. Государственные служащие призваны ориешировать и организовывать граждан с целью избежать нанесения ими вреда собственным интересам из-за неосведомленности, незнания закона и
других подобных причин. Усиление гласности, демократических начал деятельности государственных служащих должно воспрепятствовать использовали ими своего статуса доя извлечения личной выгоды.
В диссертации уделено внимание исследованию средств правовог регулирования, используемых в целях нейтрализации негативного воздействи личностных свойств государственных служащих на качество их профессионально деятельности. В реши таких средств выступают как развернутые систем! поощрений, так и, в необходимых случаях, санкций за несоблюдение требованш принципов и правил государственной службы.
В главе П - «Основные направления повышения правовой культутн государственных служащих в условиях реформирования государственно службы в Российской Федерации» - исследуются вопросы правового статус государственных служащих как основы формирования их правовой культуры, также пути повышения правовой культуры государственных служащих.
В первом параграфе дается анализ условий возникновения и развита правового статуса государственных служащих на различных этапах российско истории, исследуется его влияние на правовую культуру государственны служащих. Подробно исследованы соответствующие процессы в России нынешнем столетии. Показано, что советская власть с момента своег возникновения провозгласила идею искоренения бюрократии. Однако, вопрек этому лозунгу, уже к 1920 г. в стране сформировался мощный бюрократически слой, который в условиях острой нехватки необходимых ресурсов и средств завладе распределительными функциями и тем самым поставил в зависимость от себя вс сферы общественной жизни.
Исторический опыт проведения всех социальных и политических реформ России, свидетельствует о том, что правовая культура государственного служащег является одним из существенных факторов успешных преобразований. Реформ1 удаются только тогда, когда сформировался слой государственных служат ци>
пособных возглавить и провести эти реформы, гарантировать их необратимость и ффективность.
В настоящее время происходит переосмысление роли государственных лужащих в механизме государства, а в соответствии с "веберовской традицией" осударсгвенная служба все чаще рассматривается как «рациональная бюрократия», енерируются идеи о непосредственном участии граждан в управлении, открытости правленческой организации. Автор подчеркивает, что российская государственная лужба претерпевает эволюцию по тем же законам, которые характерны и для фугих государств.
Нормы Федерального закона «Об основах государственной службы 'оссийской Федерации» - это та основа, на которой строится формирование гравовой культуры государственных служащих.
Рассматривая отдельные составляющие правового статуса, их влияние на фавовую культуру государственных служащих, диссертант акцетирует внимание та выработке у каждого работника чувства гражданственности. Гражданственность тюударственного служащего - это составная часть его специфической правовой сультуры. Она заключается в том, что государственный служащий подчиняет свою деятельность защите интересов государства, нравственным ценностям, которые разделяет большинство населения.
Важнейшим элементом правового статуса государственного служащего, тепосредственно влияющим на его правовую культуру, являются положения }>едералыгого законодательства о запрете государственным служащим использовать :вое положение в интересах политических партий. Формально закрепляя право государственного служащего на политический плюрализм, законодатель стремится {юрмировать правовую культуру государственных служащих политически нейтральной. Решения государственных служащих не должны быть подчинены курсу какой-либо парши, во вред интересам общества
В работе подчеркивается, что будучи наемным работником, государственный служащий выступает в качестве носителя узкокорыстных интересов, которые чужды
его интересам как представителя государства. Соответственно, возникает и свое рода «напряжение» в правовой культуре государственного служащего: она мож разрушаться под давлением внутренних, разносторонне направленных сил. 1 учитывать этою факта - значит игнорировать природу правовой культур государственных служащих, не видеть ее противоречивого характера. В правок культуре государственных служащих находят истоки не только их правомерны конструктивные действия, но и поступки, несовместимые с задачал государственной службы.
Подытоживая рассмотрение вопроса о «влиянии» четкой регламентации пр; государственных служащих на их правовую культуру, автор приходит к выводу том, что она является необходимым условием обеспечения, пользуясь выражение выдающегося отечественного правоведа второй половины XIX века Н.Г» Коркунова, автономии личности, в данном случае - автономии государственно! служащего. Только тог государственный служащий, который уверен в свое завтрашнем дне, может стать надежным защитником для других. Государств проявляя заботу о благополучии и социальной защищенности чиновника, тем самы создает благоприятную основу не только для формирования правовой культур государственных шумящих, но и для реализации своих функций, свое! предназначения.
Другой важнейшей группой элементов статуса государственных служащи являются их обязанности. Подчеркивается, что обязанности государственно! служащего - это своего рода зеркало, в котором граждане видят гарангаи своих пра возможности их реального осуществления. Они обращаются к государственном служащему, в основном, тогда, когда их права оказались под угрозой или нарушень В этом смысле государственный служащий всегда действует в экстремально ситуации, требующей от него конкретных и оперативных решений. Иными словам! у него должна быть постоянная готовность к решению внезапно возникающих, а то принципиально новых проблем. Обязанности государственных служащих, еще большей мере, чем его права, высвечивают способности всей систем)
эсударстаенной службы откликнуться на вызовы, исходящие от многообразных эциальных противоречий. Но именно поэтому требования правовой культуры здесь еобходимо соблюдать не в меньшей степени, чем при реализации прав.
Знание законов, уважение к ним должно дополняться способностью обиваться их исполнешм в любой ситуации. Обязанность, как известно, может ьшолняться «не за страх, а за совесть». Высокая правовая культура - это гарантия ого, что государственный служащий выполняет свои обязанности «за совесть», ибо ней в синтезированном виде предстают не только правовые знания, но и оведенческие установки, психологические предпочтения.
Проведенный автором анализ позволяет сделать вывод о том, что правовой татус государственных служащих в Российской Федерации в законодательном лане, в основном, урегулирован и может являться базой для совершенствования равовой культуры государственных служащих. Вместе с тем, в правовом статусе осударственных служащих имеются и пробелы, которые должны быть восполнены процессе продолжающегося реформирования государственной службы. В астноста, диссертант оценивает как пробел в федеральном законодательстве гтсугствие норм, ограничивающих возможность поступления на государственную лужбу лиц, отбывавших наказание в местах лишения свободы. Правовой статус кшжен соответствовать уровню развития экономики, характеру политической ласта, иным особенностям общества
Во втором параграфе исследуются пути повышения правовой культуры осударственных служащих в связи с формированием в Российской Федерации одиального и правового государства Автор считает, что если идея социального осударства навдег эффективное воплощение в жизни, то это будет означать юренной переворот в представлениях о государстве. Социальное государство, ¡удучи идеалом обездоленных, должно быть дополнено механизмами правового осударства, которые обеспечивают свободу волеизъявления. Но это означает и фугое. Без правовой культуры идеалы современного государства не реализуемы. В •аком государстве резко возрастает роль равовой культуры государственного
служащего. Он, одновременно, и организатор, и участник системы распределен! социальных услуг, и в то же время, в силу существования механизма разделеш властей, находится под котролем народа. Формы и методы этого котра подлежат развитию и совершенствованию. Тенденция ясна: без широкого учасп народа, без формирования у граждан высокой правовой культуры невозможт решить задачи социального государства Формирование в Российской Федерацт социального и правового государства ведет к радикальному пересмотру концепт государственного аппарата и государственной службы.
Реформирование государственной службы, как свидетельствует практ западных стран, может осуществляться с помощью либо «государственного», лш «рыночного» подходов к решению этого вопроса. Названные подходы предъявляй разные требования к правовой культуре государственных служащих. В первс случае речь идет о приоритете закона в его деятельности, в подчинении эк деятельности неким внешним идеалам государственности, с позиций которь интересы отдельных граждан представляются лишь чем-то второстепенны Напротив, рыночный подход связан с выдвижением на передний пл; экономической целесообразности в ущерб законности и праву. По мнени диссертанта, истина находится посредине - в рациональном сочетании 0601 подходов, в созд ании своего рода гармонии между ними.
Сейчас требуется новый тип государственного служащего, способного рамках закона проявлял, самостоятельность, творческий подход предприимчивость, смело брагь на себя ответственность за свои действия поступки, проявлять дисциплинированность и готовность пойти на оправданнь риск во имя государственного дела; обязанного соблюдать и защищать права свободы человека и гражданина. В этой связи необходима дальнейш теоретическая проработка модели современного государственного служащего к носителя новой правовой культуры.
Решая этот вопрос, автор предлагает привести положение государственно служащего в соответствие с потенциалом государства. Там, где государсг
асполагаег весьма ограниченными возможностями, формы и направления рганизации государственной службы должны быть продуманы особенно ¡цатеяьно. Укрепление потенциала государства видится, прежде всего, в готвизации общественных институтов, в разработке эффективных норм и граничений, которые позволили бы бороться с произволом властей и коррупцией.
Очевидно, что доверие к сильному государству, предсказуемость его (еропршгшй, последовательность их осуществления может оказаться не менее ажным фактором для привлечения частных инвестиций, чем любые другие. Многие государства не в состоянии обеспечить законность и правопорядок, запдпу обственносш и граждан, предсказуемость собственной политики. Нетрудно редположить, что в эти страны вряд ли инвестиции пойдут мощным потоком. 1оучигелен, с точки зрения диссертанта, пример Китая, политический строй оторого не вызывает одобрения западных стран, но они охотно сотрудничают с им. Проблема коррупции, кстати, здесь, в первую очередь, рассматривается с озиций политики и культуры в деятельности государственной службы.
Очевидно, чш повышение эффективности государственной службы связано и реализацией экономических задач, что, в свою очередь, влияет на нетшуциональные структуры государственной службы. При этом важно граничив права государственных органов в отношении бизнеса, если это не ызывается интересами защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, рав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности осударства.
Иными словами, правовая культура государственного служащего не может ассматриваться вне связи с процессами развитая институциональных структур бщества. Причем, эти процессы взаимосвязаны и взаимообусловлены. Нельзя юдголкнугь один процесс, не затрагивая другой. Нельзя, например, сначала сформировать экономику, а только после этого приступать к перестройке осударственной службы, ибо старая государственная служба, воспроизводящая раднции и обычаи прежнего образа жизни, станет тормозом экономики. Но И новую
"непорочную" государственную службу нельзя создать на основе прежне экономики. Вывод, касающийся России, как страны с переходной экономит может быть таковым: если в ближайшее время у нас в стране не будет заверши реформа системы государственной службы, имеющая целью в том чиа радикальное повышение правовой культуры государственных служащих, Роса станет заложником собственной гипертрофированной административной системы.
Под реформой государственной службы в современных условиях следу( понимать осуществление целенаправленных преобразований, результатом которь является постепенное формирование новой системы государственной служб) появление у существующей системы новых качеств, черт, существенных признако присущих государственным службам развитых стран мира. Анализируя материал социологических исследований, автор пришел к выводу, что государственн; служба в России, наряду со сходными для многих государственных слул зарубежных стран проблемами, имеет такие негативные черты, которые присун исключительно ей.
Поскольку до сих пор в России не сложились ни средний класс, i гражданское общество, ни правовое государство, то кошроль за деятельность! государственной службы здесь базируется на существенно иных механизмах, чем западных странах. Контроль «сверху», зачастую, основан не на законе, a i целесообразности, «снизу» - практически отсутствует. В этих условиях, как указано работе, доминирующий тал правовой и управленческой культуры государственнь служащих федеральных и региональных органов исполнительной власт определяется традиционными ценностями "административного государства Стремление решать все служебные вопросы руководствуясь при это исключительно законом, для большинства государственных служащих не стало noi правилом.
Процесс обновления кадров проходит, как правило, бессистемно, без опор на соответствующие стандарты. Не удишяельно, что эволюция кадрового корпус федеральных органов исполнительной власти, органов государственной влаа
убъектов Российской Федфации и местного самоуправления не повлекла за собой оста доверия населения к системе органов государственной власти в стране.
Однако, несмотря на заявления отдельных политических деятелей, нельзя елать вывод о необходимости радикального обновления корпуса государственных лужащих в целях улучшения государственного управления или того хуже -чисток" аппарата государственной власти по каким-либо признакам лояльности. 1збранная законодателем четкая позиция в статье 5 Федерального закона "Об сновах государственной службы Российской Федерации" сформулирована как ¡ринцип "внепаршйносги государственной службы". А в статье 11 этого же [»едерального закона данный принцип закреплен в виде вполне определенных фавовых норм.
Ныне на первый план, по мнению автора, выступают вопросы подготовки здров, отвечающих современным требованиям. Развтие правовой культуры тосударственных служащих и подготовка кадров органически взаимосвязаны, 'еальность такова, что становление самой государственной службы и системы юдготовки кадров для нее происходит в условиях смены парадигмы общественного извитая, типа культуры, духовно-нравственных ориетиров. К сожалению, государственное управление, государственная служба в России не только втянуты в жтемный кризис, но и сами имеют глубокие внутренние противоречия и троблемы.
Курс на позитивную стабилизацию кадров государственного аппарата, /крепление его качественного состава, выполнение установленного законом гребования о наличии у каждого чиновника специального профессионального образования с учетом его должности обусловливают необходимость создания тринципиально новой системы подготовки, переподготовки и повышения шалификации кадров.
Наиболее эффективной и выгодной в финансово-экономическом отношении, т также в решении задач позитивной стабилизации персонала федеральной "осударственной службы должна стать переподготовка работающих служащих (на
базе высшего образования с получением второго высшего образован] государственно-управленческого профиля). Решение этих задач возможно на осно государственного заказа
В последнее время приняты меры к направлению на учебу в западные страт специалистов из числа государственных служащих. При этом наблюдает своеобразный процесс взаимопроникновения правовых культур - огечественн! специалисты усваивают правовые ценности Запада и «проверяют) их с точки зреш возможности переноса на российскую почву. Когда российским специалиста прошедшим обучение на Западе, у себя на Родине придется решать сходит проблемы, они смогут использовать алгоритмы разрешения сложных ситуаций конфликтов, усвоенные во время учебы. Однако, видимо, не все зарубежные моде; приемлемы для России.
В России, как следует из результатов социологических исследований, i первое место по степени важности отдельных нравственных характерней государственных служащих большинство ставят внимание к жизни и быту люде! Государственные аппараты многих западных стран неоднократно потрясш движения солидарности, организованные выступления государственных служащих защту своих прав.
Автор при изложении этой проблемы и разработке выводов использов; материалы социологических исследований, проведенных специалист Российской академии государственной службы при Президенте Российсга Федерации, Регионального информационно-аналитического центра по широк государственной и муниципальной службы Сибирской академии государственнс службы в мае-июне 1997 года и др.
Служебное поведение, по своей сути, может и должно был. контролируемы поведением. Поэтому в работе анализируется еще одно, может был. основно условие формирования правовой культуры государственных служащих. Таки условием является контроль за деятельностью государственной службы. Если i считать формирующийся парламентский контроль и прокурорский надзор
гполнением законов в органах государственной власти, система такого кошроля, рисущая любому развитому демократическому государству, в России пракшчески гсугсгвует. Автор исследует зарубежный опыт организации такого котроля.
За рубежом исторически сложились и функционируют четыре основные ормы кошроля за аппаратом государственной службы: парламентская, судебная, тстема административных трибуналов и институт парламентского полномоченного. Парламентский контроль основан на принципе "министерской геетственности". В условиях президентской и смешанной республиканской форм равления на первое место вьщвигается судебный контроль, основанный на экгрине, согласно которой действия, предпринятые в пределах предоставленных жонами полномочий, считаются правильными и легитимными, совершенные же те этих пределов - неправомерными. Автор вносит предложения по учету в гечественной пракптке зарубежного опыта.
Особое место отведено анализу отечественной системы общественного :шроля за деятельностью органов государственной власти. Пришлый 13 января 995 года Федеральный закон "О порядке освещения деятельности органов хударственной власти в государственных средствах массовой информации", а жже целый ряд нормативных правовых актов позволили средствам массовой нформаттии полнее освещать деятельность не только государственного аппарата, но работу практически всех должностных лтщ Российской Федерации.
В заключении подводятся итоги исследования выделяются наиболее тачимые направления повышения правовой культуры государственных служащих.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах пора:
1. Правовая культура и новые законодательные формы организации торптвной деотельносш. // Сборник. Физкультурное образование Сибири. -1998. -«2 (8).-0,6 пл.
2. Правовая культура муниципальных служащих.// Межвузовский сборник Омского государственного университета. -1998. - 0,6 пл.
Зак.№ 2$$ Тир. £ О экз. ПМБ РАГС 117606 Москва, пр.Вернадского, В4
