Совершенствование административных процедур в деятельности таможенных органов Российской Федерации в условиях интеграции в Единое экономическое пространствотекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Совершенствование административных процедур в деятельности таможенных органов Российской Федерации в условиях интеграции в Единое экономическое пространство»



005060722

На г 11'кстиси

Морозова Марина Сергеевна

совершенствование административных процедур в деятельности таможенных органов российской федерАцйи в условиях интеграции в единое экономическое пространство

Специальность 12.00.14 — Административное право; административный процесс

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

3 О МАЙ ЛИЗ

Люберцы - 2013

005060722

Работа выполнена в государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская таможенная академия»

Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент Зубач Анатолий Васильевич

Официальные оппоненты:

Кардашова Ирина Борисовна, доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой государственно-правовых дисциплин Федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации».

Кожанков Антон Юрьевич, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры таможенных операций и таможенного контроля государственного казенного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская таможенная академия».

Ведущая организация: Федеральное государственное казенное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации».

Защита диссертации состоится «22» мая 2013 года в 12 часов на заседании совета по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук, на соискание ученой степени доктора наук Д 310.001.02 при государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская таможенная академия» по адресу: 140009, г. Люберцы Московской области, Комсомольский проспект, д. 4, аудитория 233 (зал заседаний Ученого совета).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке государственного казенного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская таможенная академия»

Автореферат разослан « 18 » апреля 2013 года. Ученый секретарь

диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент

И.В. Глазунова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. В России на протяжении ряда лет осуществляется административная реформа, основная задача которой заключается в обеспечении надлежащего уровня правопорядка в исполнительно-распорядительной деятельности органов государственной власти, повышении престижа государственной службы, качества оказываемых государственных услуг, которые во многом зависят от того, как определен порядок взаимодействия физических и юридических лиц с государственными органами.

Среди большинства отечественных ученых и специалистов-практиков, а также во многих зарубежных государствах институт административных процедур признается одним из важнейших в области правовой регламентации деятельности органов исполнительной власти.

В частности, практика показывает, что отсутствие четких процедурных правил в исполнительно-распорядительной деятельности органов государственной власти обычно приводит к появлению волокиты, бюрократизма, коррупции и, как следствие, нарушению законных прав и интересов физических и юридических лиц.

Значимость научных исследований, посвященных совершенствованию административных процедур в деятельности таможенных органов РФ (далее - таможенные органы), продиктована необходимостью установления четких процедурных правил выполнения возложенных на них функций, что позволит обеспечить открытость, прозрачность, быстроту и эффективность их административно-правовой деятельности, а также установить надежные гарантии защиты участников внешнеэкономической деятельности от административного произвола, способствовать предупреждению коррупции и других правонарушений в деятельности таможенных органов.

Отсутствие четкой регламентации действий должностных лиц таможенных органов, большая доля которых оставлена на их усмотрение,

равно как неоднозначность правовых норм, определяющих порядок осуществления административных процедур, содержание в них оценочных понятий способствуют возникновению проблемных аспектов в правоприменительной деятельности таможенных органов.

Об этом свидетельствует большое количество судебных актов, принимаемых не в пользу таможенных органов. Так, в 2012 году в 93% случаев требования заявителей о признании незаконными решений, действий (бездействия) таможенных органов по осуществлению административных процедур были удовлетворены1.

Действенным решением указанных проблем должно стать четкое, однозначное закрепление в нормативных правовых актах порядка осуществления должностными лицами таможенных органов административных процедур при условии минимизации доли проявления субъективного усмотрения должностных лиц при принятии решений.

При этом следует учитывать, что излишняя регламентация действий должностных лиц нередко приводит к снижению инициативности и самостоятельности при принятии решений, и как следствие к неэффективной работе органа исполнительной власти в целом. Решением возникающих противоречий является установление баланса между четкой регламентацией принятия должностными лицами управленческих решений и свободой их административного усмотрения. В этом случае административные процедуры могут стать сдерживающим фактором развития волокиты, бюрократизма и коррупции в таможенных органах.

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена также созданием Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации (далее - Таможенный союз) и интеграцией в Единое экономическое пространство в рамках Евразийского экономического сообщества (далее - ЕврАзЭС), присоединением Российской

1 Сведения о результатах рассмотрения судебных дел с участием таможенных органов Российской

Федерации судами общей юрисдикции и арбитражными судами за 2012 г. // Форма отчетности

«11-суд», утвержденная приказом ФТС России от 28.12.2009 № 2407.

4

Федерации к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18.05.1973 (далее - Киотская конвенция), а также вступлением Российской Федерации во Всемирную торговую организацию.

В данных обстоятельствах становится необходимым обеспечение дальнейшего совершенствования таможенного регулирования в Таможенном союзе, внесение изменений в Таможенный кодекс Таможенного союза (далее - ТК ТС), а также формирование Концепции «Основные направления совершенствования таможенного администрирования в Таможенном союзе в 2012-2015 гг.» (далее - Концепция) (п. 4 Решения Высшего Евразийского экономического совета от 19.12.2012 № 21).

Цель указанной Концепции - создать простые, необременительные механизмы администрирования процесса перемещения товаров, которые, по сути, представляют собой не что иное, как совокупность административных процедур, осуществляемых с целью перемещения товаров через таможенную границу.

В современных условиях деятельность таможенных органов должна быть направлена на создание благоприятных условий развития внешнеэкономической деятельности при условии минимизации издержек их участников путем сокращения времени, которое необходимо для совершения таможенных операций (процедур), повышения качества предоставляемых государственных услуг в области таможенного дела.

Планом мероприятий («дорожная карта») «Совершенствование таможенного администрирования» принято решение упростить порядок прохождения административных процедур, связанных с перемещением товаров через таможенную границу, делая их простыми, быстрыми, прозрачными, менее затратными и при этом более эффективными с точки зрения таможенного контроля2.

2 Распоряжение Правительства РФ от 29.06.2012 № 1125-р «План мероприятий («дорожная карта») «Совершенствование таможенного администрирования»// Собрание законодательства РФ. 2012. № 28. Ст. 3926.

Совокупность приведенных выше фактов позволяет говорить об особой актуальности разработки научно обоснованных предложений по совершенствованию административных процедур в деятельности таможенных органов, которые могут быть учтены при доработке Концепции, а также при внесении изменений в Федеральный закон от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации», План мероприятий («дорожная карта») «Совершенствование таможенного администрирования».

Учитывая отсутствие научных исследований, направленных на совершенствование административных процедур в деятельности таможенных органов в условиях создания Таможенного союза и интеграции в Единое экономическое пространство в рамках ЕврАзЭС, решение задач в рамках тематики диссертационного исследования представляется особо актуальным.

Степень научной разработанности темы. До настоящего времени вопросам правового регулирования деятельности таможенных органов по осуществлению административных процедур в научной литературе уделялось незначительное внимание.

В той или иной степени к проблемам осуществления административных процедур обращались такие исследователи, как: С.И. Агафонов, О.С. Беркутова, М.О. Ефремов, В.А. Зюзин, Р.К. Касымбеков, П.Ю. Колесников, А.Ю. Кожанков, И.М. Лазарев, Н.Б. Малявина, A.A. Никольская, P.C. Тихий, C.B. Халипов, О.В. Яковенко и другие.

Близкие по объекту изучения диссертационные исследования проводились: П.И. Кононовым, JI.JI. Сакулиной, И.В. Пановой, А.Ю. Райковой и другими.

Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются правоотношения, складывающиеся при осуществлении административных процедур в деятельности таможенных органов.

Предмет диссертационного исследования образуют нормативные правовые акты, регламентирующие осуществление административных процедур в деятельности таможенных органов, а также правоприменительная и судебная практика рассмотрения арбитражными судами дел по обжалованию административно-процедурной деятельности таможенных органов за 2010-2012 гг.

Научная задача исследования состоит в выработке научно-обоснованных теоретических положений для разработки практических рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования деятельности таможенных органов по осуществлению административных процедур.

Цель диссертационного исследования заключается

в совершенствовании правового регулирования деятельности таможенных органов по осуществлению административных процедур путем разрешения существующих теоретических и нормативно-правовых противоречий.

Для достижения указанной цели необходимо решение следующих частных задач:

— определение понятия «административная процедура в деятельности таможенных органов» и его содержания;

— установление соотношения правовых понятий «административная процедура в деятельности таможенных органов», «таможенная процедура», «таможенная операция», «административный регламент»;

— разработка классификации административных процедур в деятельности таможенных органов;

— формирование системы принципов деятельности таможенных органов по осуществлению административных процедур;

— выработка практических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования деятельности таможенных органов по осуществлению административных процедур.

Методологической основой исследования является диалектический метод научного познания. Для достижения полноты и всесторонности исследования, повышения достоверности выводов в процессе исследования были использованы общенаучные и частно-научные методы: логический метод (при изложении всего материала, формулировке выводов и предложений); анализ (в ходе формулирования научных понятий и определений); синтез (при обобщении полученных научных результатов, формулировке выводов по параграфам и главам); метод аналогии (при применении имеющихся и полученных в ходе изучения деятельности таможенных органов сведений по осуществлению административных процедур); исторический метод (при изучении трудов советских, российских и зарубежных ученых, российского и зарубежного законодательства); сравнительно-правовой (при анализе нормативных правовых актов Российской Федерации); метод сравнительного правоведения (при анализе опыта зарубежных стран по вопросу правового регулирования деятельности государственных органов по осуществлению административных процедур); метод контент-анализа (в процессе анализа отдельных положений законодательных актов, научных статей) и другие методы исследования.

Нормативную правовую базу исследования составляют ТК ТС, международные договоры РФ, Решения Евразийской экономической комиссии (ранее - Комиссии Таможенного союза), Федеральный закон от 27.11.2010 № 311-Ф3 «О таможенном регулировании в Российской Федерации» и иные федеральные законы, указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные правозые акты ФТС России, регламентирующие осуществление административных процедур в деятельности таможенных органов.

Эмпирическую базу исследования составляют данные статистической отчетности ФТС России по форме «11-суд» за 2010-2012 гг., отражающие состояние судебной практики рассмотрения арбитражными судами дел по обжалованию административно-процедурной деятельности

таможенных органов, а также информационно-аналитические обзоры деятельности таможенных органов, материалы судебной практики по 163 судебным делам указанной категории.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили работы ученых-административистов, в числе которых труды Е.Б. Абросимовой, Б.Н. Бахраха, К.С. Вельского, И.А. Галаггна, A.B. Зубача, И.Ш. Килясханова, Ю.М. Козлова, П.И. Кононова,

A.П. Коренева, М.В. Костенникова, С.И. Котюргина, A.B. Куракина, Б.М. Лазарева, М.Я. Масленникова, И.В. Пановой, Н.Г. Салищевой,

B.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А.Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, В.В. Черникова, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова и др.

Отдельного внимания заслуживают труды ученых 30-40-х гг. XX в., посвященные исследованию отдельных аспектов института административных процедур: В.А. Власова, И.И. Евтихиева, В. Л. Кобалевского, С.С. Студеникина и других ученых. Также заслуживающими внимания являются диссертационные работы, которые внесли определенный вклад в развитие института административных процедур: С.И. Агафонова, О.С. Беркутовой, М.О. Ефремова, В.А. Зюзина, Р.К. Касымбекова, А.Ю. Кожанкова, И.М. Лазарева, Н.Б. Малявиной, A.A. Никольской, И.В. Пановой, P.C. Тихого, C.B. Халипова, О.В. Яковенко и других ученых.

Научная новизна диссертации заключается в том, что работа является первым комплексным исследованием по совершенствованию административных процедур в деятельности таможенных органов в условиях создания Таможенного союза и интеграции в Единое экономическое пространство в рамках ЕврАзЭС, в котором:

- конкретизирован научно-понятийный аппарат, в частности, определено понятие «административная процедура в деятельности таможенных органов», а также его соотношение с правовыми понятиями

«таможенная процедура», «таможенная операция», «административный регламент»;

— разработана авторская классификация административных процедур в деятельности таможенных органов;

— предложена авторская система принципов деятельности таможенных органов по осуществлению административных процедур, выработанная с учетом общепризнанных норм и принципов международного права;

— на основе исследования действующих правовых актов, правоприменительной и судебной практики определены проблемные аспекты административно-процедурной деятельности таможенных органов, с учетом которых сформулированы научные подходы и практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования деятельности таможенных органов по осуществлению административных процедур.

Проведенное исследование позволило сформулировать следующие положения, выносимые на защиту:

1. Авторское определение понятия «административная процедура в деятельности таможенных органов», под которой понимается совокупность норм, в том числе наднационального правового регулирования, определяющих порядок последовательно совершаемых административных действий таможенных органов, направленных на реализацию их полномочий по рассмотрению и разрешению подведомственных административных дел, выполнению контрольно-надзорных и управленческих функций, а также предоставлению физическим и юридическим лицам в соответствии со своей компетенцией государственных услуг в области таможенного дела.

2. Установление соотношения правовых понятий «административная процедура в деятельности таможенных органов», «таможенная процедура», «таможенная операция», «административный регламент», в соответствии с которым «таможенная процедура» - это вид «административной процедуры в деятельности таможенных органов» в ее функциональном выражении; «таможенная операция» - отдельно взятые

действия, совершаемые лицами или таможенными органами по соблюдению таможенного законодательства; «административный регламент» применительно к деятельности таможенных органов — есть нормативно-установленный свод правил, определяющий форму осуществления административных процедур в деятельности таможенных органов. На основе проведенного анализа выявлена и обоснована необходимость нормативного закрепления понятия «административная процедура в деятельности таможенных органов», предложенного автором, в статье 5 Федерального закона от 27.11.2010 № ЗП-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации».

3. Авторская классификация административных процедур в деятельности таможенных органов:

1. Комплекс организационно-учредительных процедур:

1.1. Процедуры внутриорганизационного характера.

1.2. Кадровые и служебные процедуры.

1.3. Процедуры взаимодействия с иными органами государственной власти РФ и зарубежных стран.

2. Комплекс процедур административного нормотворчества:

2.1. Процедуры подготовки и принятия нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности.

2.2. Процедуры по заключению административных договоров.

3. Комплекс административных процедур по рассмотрению обращений физических и юридических лиц:

3.1. Процедуры рассмотрения предложений и заявлений физических и юридических лиц.

3.2. Процедуры по рассмотрению жалоб физических и юридических

лиц.

4. Комплекс регистрационно-разрешителъных административных процедур в деятельности таможенных органов.

5. Комплекс контрольно-надзорных процедур, регламентированных разделом 6 ТК ТС, разделом VI Федерального закона от 27.11.2010 № ЗП-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации».

4. Авторская система принципов деятельности таможенных органов по осуществлению административных процедур:

1) законность;

2) равенство заинтересованных лиц перед законом;

3) преимущество интересов физических и юридических лиц в случае неясности или нечеткости предписаний правового акта;

4) гласность, открытость и прозрачность административной процедуры;

5) оперативность и доступность административных процедур;

6) обстоятельность рассмотрения обращений и обоснованность принимаемых по ним решений (материальная истина);

7) компетентность должностных лиц таможенных органов;

8) недопустимость проявлений бюрократизма и волокиты при осуществлении административных процедур;

9) «единого окна»;

10) международное сотрудничество при осуществлении административных процедур;

11) экономичность и эффективность;

12) ответственность таможенных органов (должностных лиц) за обоснованность и законность совершаемых в процессе осуществления административных процедур действий и принимаемых решений.

5. Предложения, по внесению изменений в План мероприятий («дорожная карта») «Совершенствование таможенного администрирования», Концепцию «Основные направления совершенствования таможенного администрирования в Таможенном союзе в 2012—2015 гг.»:

5.1. Сокращение количества нормативных правовых актов ФТС России, регламентирующих осуществление административных процедур

в деятельности таможенных органов, за счет «укрупнения» путем их группирования по отдельным родовым предметам на основе предложенной автором классификации административных процедур, реализуя в одном подзаконном нормативном правовом акте несколько отсылочных положений нормативного правового акта высшей юридической силы.

5.2. Дополнение Концепции «Основные направления совершенствования таможенного администрирования в Таможенном союзе в 2012-2015 гг.» системой принципов деятельности таможенных органов по осуществлению административных процедур, предложенной автором.

6. В целях совершенствования правового регулирования деятельности таможенных органов по осуществлению административных процедур на основе проведенного анализа судебной практики представляется необходимым:

6.1. ч. 1 ст. 147 Федерального закона от 27.11.2010 № ЗП-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» дополнить абзацем следующего содержания: «Заявление о возврате излишне уплаченных или излишне взысканных сумм таможенных пошлин, налогов подписывается руководителем юридического лица (индивидуальным предпринимателем) либо лицом, состоящим в трудовых отношениях с юридическим лицом (индивидуальным предпринимателем), уполномоченным руководителем юридического лица (индивидуальным предпринимателем) на подачу указанного заявления в соответствии с законодательством Российской Федерации. При подаче заявления о возврате излишне уплаченных или излишне взысканных сумм таможенных пошлин, налогов физическим лицом заявление подписывается лицом собственноручно либо лицом, уполномоченным им на подачу указанного заявления в соответствии с законодательством Российской Федерации».

6.2. п. 3 ч. 2 ст. 147 Федерального закона от 27.11.2010 № 311-Ф3 «О таможенном регулировании в Российской Федерации» изложить в следующей редакции: «копии документов, подтверждающих исчисление

таможенных пошлин, налогов, подлежащих возврату, заверенные в соответствии с законодательством Российской Федерации (копия декларации на товары или иных таможенных документов, подтверждающих, что размер денежных средств, фактически уплаченных (взысканных) в качестве таможенных пошлин, налогов, превышает размер исчисленных и подлежащих уплате таможенных пошлин, налогов)».

6.3. ч 2 ст. 147 Федерального закона от 27.11.2010 № ЗП-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» дополнить пунктом 5.1 следующего содержания: «при солидарной обязанности лиц по уплате таможенных пошлин налогов - документ, подтверждающий согласие лиц, на которые возложена обязанность по уплате таможенных пошлин, налогов на возврат таможенных пошлин, налогов лицу, подавшему заявление на возврат таможенных пошлин, налогов».

6.4. ч. 4 ст. 147 Федерального закона от 27.11.2010 № ЗП-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» дополнить абзацем следующего содержания: «В случае отсутствия решения таможенного органа (вступившего в законную силу решения суда), в соответствии с которым уплаченные плательщиком (взысканные таможенным органом) таможенные пошлины, налоги в установленном порядке признаны излишне уплаченными или взысканными, их возврат таможенным органом не осуществляется».

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся в диссертации выводы и предложения развивают положения науки административного права, способствуют формированию представления о правовой значимости административных процедур в деятельности таможенных органов в условиях создания Таможенного союза и интеграции в Единое экономическое пространство в рамках ЕврАзЭС.

Разработанные автором научно-обоснованные теоретические выводы и практические рекомендации могут быть востребованы в процессе

дальнейших научных исследований по проблемам осуществления административных процедур в деятельности государственных органов РФ.

Практическая значимость диссертации состоит в том, что результаты исследования направлены на совершенствование правоприменительной деятельности таможенных органов по осуществлению административных процедур.

Выводы и предложения диссертации могут быть использованы в практической деятельности таможенных органов, а также при совершенствовании нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в области осуществления административных процедур в деятельности таможенных органов.

Материалы диссертации могут также использоваться при подготовке учебной и учебно-методической литературы по дисциплинам «Таможенное право», «Административное право», а также в учебном процессе Российской таможенной академии.

Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные теоретические выводы и практические рекомендации, содержащиеся в диссертации, опубликованы в двух статьях рецензируемых научных изданий, входящих в перечень, сформированный Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки РФ.

Промежуточные результаты исследования отражены в материалах международных научно-практических конференций: «Грани современной науки» (Краснодар, 2012), «Научная дискуссия: вопросы юриспруденции» (Москва, 2012), «Право как основа современного общества» (Москва, 2012).

Положения диссертации апробированы в учебном процессе Российской таможенной академии и используются при чтении курса лекций по дисциплинам «Таможенное право», «Административное право», в научно-исследовательской деятельности Российской таможенной академии, а также

внедрены в практическую деятельность Московской таможни ФТС России, что подтверждается соответствующими актами внедрения.

Объем и структура работы. Диссертационное исследование состоит из списка сокращений, введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных источников, приложения.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования и степень ее разработанности, определяются цель, задачи, объект и предмет исследования, отражаются методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования, обосновывается научная новизна работы, формулируются выносимые на защиту положения, характеризуется теоретическая и практическая значимость исследования, а также приводятся данные об апробации и внедрении результатов, структуре диссертации.

Первая глава диссертации «Теоретико-правовые основы осуществления административных процедур в деятельности таможенных органов Российской Федерации в условиях интеграции в Единое экономическое пространство» состоит из трех параграфов.

Первый параграф «Теоретические основы осуществления административных процедур в деятельности таможенных органов Российской Федерации» посвящен изучению научных исследований относительно понятия административных процедур, его места в административном процессе, а также вопросам определения понятия «административная процедура в деятельности таможенных органов».

В ходе научного анализа автор приходит к аргументированному выводу о том, что административный процесс представляет собой совокупность административных производств, которые, в свою очередь,

состоят из административных процедур. Далее автор раскрывает содержание самого термина «процедура».

На основе проведенного анализа мнений ученых относительно понятия административной процедуры, ее признаков, элементов, а также дефиниций нормативных правовых актов Российской Федерации, Таможенного союза, регулирующих механизм осуществления административных процедур, автор обоснованно приходит к выводу о том, что «административная процедура в деятельности таможенных органов», должна быть определена как совокупность норм, в том числе наднационального правового регулирования, определяющих порядок последовательно совершаемых административных действий таможенных органов, направленных на реализацию их полномочий по рассмотрению и разрешению подведомственных административных дел, выполнению контрольно-надзорных и управленческих функций, а также предоставлению физическим и юридическим лицам в соответствии со своей компетенцией государственных услуг в области таможенного дела.

Второй параграф «Соотношение правовых понятий «административная процедура в деятельности таможенных органов», «таможенная процедура», «таможенная операция», «административный регламент».

В ходе исследования автором было выявлено, что создание Таможенного союза и Единого экономического пространства в рамках ЕврАзЭС привело к изменению системы нормативных правовых актов, регулирующих административно-правовые отношения в сфере таможенного дела, что повлекло изменения в понятийном аппарате и правовых институтах таможенного законодательства.

В действующем таможенном законодательстве получили свое нормативное закрепление такие правовые понятия, как «таможенная процедура» и «таможенная операция». Однако понятие «административная процедура в деятельности таможенных органов» не нашло своего нормативного закрепления, что, по мнению автора, является правовым

пробелом таможенного законодательства и негативно сказывается на правоприменительной деятельности таможенных органов по осуществлению административных процедур.

Кроме того, учитывая, что в науке административного и таможенного права еще не сформировался единообразный подход к определению понятия «административная процедура в деятельности таможенных органов», его соотношения с понятиями «таможенная процедура» и «таможенная операция», исследование данного вопроса крайне необходимо для устранения теоретических пробелов.

Проведение данного исследования позволило автору сделать вывод о том, что «таможенная процедура» — это вид «административной процедуры в деятельности таможенных органов» в ее функциональном выражении, а «таможенная операция» - отдельно взятые действия, совершаемые лицами или таможенными органами по соблюдению таможенного законодательства.

Также в ходе проведения исследования автором была выявлена объективная необходимость нормативного закрепления понятия «административная процедура в деятельности таможенных органов», предложенного автором, в статье 5 Федерального закона от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации».

Проведенное исследование позволило сделать вывод о том, что «административный регламент» применительно к деятельности таможенных органов - есть нормативно-установленный свод правил, определяющий форму осуществления административных процедур в деятельности таможенных органов.

Третий параграф «Классификация административных процедур в деятельности таможенных органов Российской Федерации».

Сложность классификации административных процедур в деятельности таможенных органов заключается в том, что существует достаточно большое количество обстоятельств, влияющих на их содержание и характеристику. Существующие в научной литературе классификации

административных процедур являются достаточно общими и не учитывают специфику деятельности таможенных органов.

В данных обстоятельствах автор предлагает классификацию административных процедур в деятельности таможенных органов, которые условно можно разделить на два блока: «Управленческие процедуры» и «Процедуры по выполнению таможенными органами контрольно-надзорных функций».

Учитывая недостаток теоретических наработок по проблемам административных процедур в деятельности таможенных органов, автором в настоящем параграфе более подробно рассмотрены административные процедуры, входящие в состав предложенной классификации.

Вторая глава диссертации «Правовое регулирование и принципы деятельности таможенных органов Российской Федерации по осуществлению административных процедур в условиях интеграции в Единое экономическое пространство» состоит из двух параграфов.

Первый параграф «Особенности правового регулирования деятельности таможенных органов Российской Федерации по осуществлению административных процедур» посвящен исследованию особенностей правового регулирования деятельности таможенных органов по осуществлению административных процедур, обусловленных созданием Таможенного союза и Единого экономического пространства в рамках ЕврАзЭС.

До создания Таможенного союза правовое регулирование отношений в области таможенного дела в РФ обладало исключительно национальным характером и осуществлялось на уровне федерального законодательства. У Российской Федерации не было обязательств по приведению своего национального законодательства о таможенном деле в соответствие с общепринятыми международными принципами, условиями и порядком совершения таможенных формальностей.

ТК ТС установил двухуровневую систему правового регулирования, включающую наднациональное правовое регулирование и национальное правовое регулирование.

Базовым принципом правового регулирования отношений в области таможенного дела стал приоритет наднационального правового регулирования и, соответственно, союзного таможенного законодательства.

В данных условиях законодательство РФ о таможенном деле и принимаемые в соответствии с ним подзаконные нормативные правовые акты должны соответствовать таможенному законодательству Таможенного союза, таможенным стандартам Киотской конвенции.

Таким образом, автор приходит к выводу, что главной особенностью правового регулирования отношений в области таможенного дела в РФ, в том числе в области осуществления административных процедур, выступает его зависимость от правового регулирования в Таможенном союзе и ориентация на таможенное законодательство Таможенного союза. В данном параграфе автор исследует также проблемные аспекты, связанные с данной особенностью правового регулирования и пути их решения.

Второй параграф «Принципы деятельности таможенных органов Российской Федерации по осуществлению административных процедур». .

В ходе проведения исследования автор пришел к выводу, что эффективность деятельности таможенных органов по осуществлению административных процедур во многом зависит от того, на каких принципах она основана.

На основе результатов проведенного исследования автором разработана система принципов деятельности таможенных органов по осуществлению административных процедур.

С учетом недостаточной теоретической разработки вопросов определения содержания принципов деятельности таможенных органов, в данном параграфе более подробно рассмотрены принципы, входящие в состав предложенной автором системы принципов.

Третья глава диссертации «Совершенствование правового регулирования деятельности таможенных органов Российской Федерации по осуществлению административных процедур в условиях интеграции в Единое экономическое пространство» состоит из двух параграфов.

Первый параграф «Направления совершенствования правового регулирования деятельности таможенных органов Российской Федерации по осуществлению административных процедур».

С момента присоединения к Киотской конвенции Российская Федерация приняла на себя обязательства об упрощении таможенных формальностей (операций) и либерализации административных процедур3.

В сложившихся обстоятельствах приоритетным направлением деятельности таможенных органов признано развитие системы таможенного администрирования путем совершенствования таможенных операций и процедур.

По мнению автора, наряду с разработанными в Концепции основными направлениями совершенствования таможенного администрирования необходимо выделить еще одно направление - систематизацию нормативных правовых актов ФТС России, регламентирующих осуществление административных процедур в деятельности таможенных органов.

Проведенное исследование позволило сделать вывод о целесообразности поиска баланса между ограничением количества ведомственных нормативных правовых актов и требуемым объемом регулирующих норм. Сокращение количества нормативных правовых актов ФТС России, регламентирующих осуществление административных процедур в деятельности таможенных органов, необходимо проводить за счет «укрупнения» путем их группирования по отдельным родовым предметам на основе предложенной автором классификации

3 Федеральный закон от 29.11.2011 № 279-ФЗ «О присоединении Российской Федерации к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 года в редакции Протокола о внесении изменений в Международную конвенцию об упрощении и гармонизации таможенных процедур от26июня1999 года»// Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 26. - Ст. 2381.

административных процедур, реализуя в одном подзаконном нормативном правовом акте несколько отсылочных положений нормативного правового акта высшей юридической силы.

На основе результатов проведенного исследования представляется необходимым дополнить Концепцию предложенной автором системой принципов деятельности таможенных органов по осуществлению административных процедур.

Второй параграф «Выработка практических рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования деятельности таможенных органов Российской Федерации по осуществлению административных процедур».

В данном параграфе на основе анализа судебной практики рассмотрения арбитражными судами дел по обжалованию административно-процедурной деятельности таможенных органов, традиционно рассматриваемой в качестве одного из основных индикаторов законности деятельности органа государственной власти, автором формируются практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования деятельности таможенных органов по осуществлению административных процедур.

Значительное количество судебных актов, принимаемых не в пользу таможенных органов, свидетельствует о существовании проблемных аспектов их правоприменительной деятельности, в том числе по осуществлению административных процедур.

Проведенный в работе анализ статистических данных рассмотрения арбитражными судами дел по обжалованию административно-процедурной деятельности таможенных органов, показал, что одной из наиболее проблемных категорий споров является обжалование решений таможенных органов об отказе в возврате излишне уплаченных (взысканных) таможенных платежей и процентов. Так, в 2012 году 95% исков по данной категории дел

рассмотрено арбитражными судами различных инстанций не в пользу таможенных органов.

Одной из причин принятия судами решений не в пользу таможенных органов является отсутствие четкого нормативно-установленного перечня документов, надлежащим образом подтверждающих факт излишней уплаты или излишнего взыскания таможенных пошлин, налогов. Анализ материалов судебной практики показал, что предусмотренный статьей 147 Федерального закона № ЗП-ФЗ перечень документов не обеспечивает исключение необоснованного возврата денежных средств из федерального бюджета.

Судебные органы исходят из того, что законодатель дает лицу право представлять в таможенный орган любые документы (заключения экспертов, акты испытаний, бухгалтерскую документацию и другие), которые, по его мнению, подтверждают факт образования излишней уплаты4. Однако практика показывает, что при обращении в таможенный орган участники внешнеэкономической деятельности представляют в подтверждение факта излишней уплаты решение о корректировке таможенной стоимости, которое на момент подачи заявления не признано незаконным в установленном законом порядке и не может являться документом, надлежащим образом подтверждающим факт излишней уплаты или излишнего взыскания таможенных пошлин, налогов5.

В данном случае таможенные органы полномочны принимать решения о возвращении заявлений о возврате излишне уплаченных денежных средств без рассмотрения. Однако, несмотря на то, что данные решения носят процедурный характер и представляют собой исключительно оценку того пакета документов, который должен предоставляться участником внешнеэкономической деятельности в соответствии с требованиями статьи

4 Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.02.2012 об отказе в передаче в президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации дела № А04-841/2011, Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21.10.2011 об отказе в передаче в президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации дела № А04-3730/2010.

5 Постановление Федерального Арбитражного Суда Дальневосточного округа от 29.06.2012 по делу № А51—19430/2011; Постановление Федерального Арбитражного Суда Дальневосточного округа от 28.06.2012 по делу № А51-19432/2011.

147 Федерального закона № 311-ФЭ, суды признают их незаконными и делают вывод о том, что возвращение таможенным органом заявления без рассмотрения по существу фактически является отказом в возврате таможенных платежей6. Данный вывод ведет к подмене этих двух решений, разных по своим правовым основаниям, и фактически лишает таможенный орган права на принятие решения о возвращении заявления без рассмотрения по существу, делая неприменимой на практике норму, закрепленную в части 4 статьи 147 Федерального закона № 311-ФЗ.

Следуя логике арбитражных судов, даже при не предоставлении лицом всех необходимых документов, объективно подтверждающих факт излишней уплаты, таможенный орган обязан рассмотреть его и принять решение либо о возврате, либо об отказе в возврате денежных средств, что ведет к необоснованному возврату денежных средств из федерального бюджета.

Учитывая вышеизложенное, в целях повышения эффективности рассмотрения споров по данной категории дел, а также в целях недопущения необоснованного возврата денежных средств из федерального бюджета, автор считает целесообразным внесение соответствующих изменений (дополнений) в ст. 147 Федерального закона № 311-ФЗ.

В заключении диссертации излагаются основные теоретические выводы и практические предложения, вытекающие из результатов исследования.

По теме исследования автором опубликованы следующие работы: I. Статьи в ведущих рецензируемых изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации:

1. Морозова М.С. Административные процедуры в деятельности таможенных органов Российской Федерации и их правовая значимость

6 Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 13.08.2012 по делу №А51—13240/2011.

в условиях интеграции России в Единое экономическое пространство// Административное и муниципальное право. 2012. № 6. С. 70-74.

2. Морозова М.С. Совершенствование нормативно-правового регулирования деятельности таможенных органов Российской Федерации по осуществлению административных процедур в условиях функционирования Таможенного союза// Современное право. 2012. № 11. С. 41—44.

II Статьи в иных изданиях:

3. Морозова М.С. Правовая значимость совершенствования нормативно-правового регулирования административных процедур, осуществляемых в деятельности таможенных органов Российской Федерации в свете функционирования Таможенного союза и интеграции России в единое экономическое пространство// Материалы I Международной научно-практической конференции «Грани современной науки». Краснодар, 2012. С. 144-150.

4. Морозова М.С. Классификация административных процедур, осуществляемых в деятельности таможенных органов Российской Федерации, и ее правовая значимость в условиях функционирования Таможенного союза и интеграции России в единое экономическое пространство// Материалы III Международной научно-практической конференции «Научная дискуссия: вопросы юриспруденции». М., 2012. С. 89-104.

5. Морозова М.С. Принципы осуществления административных процедур в деятельности таможенных органов Российской Федерации: их правовая значимость в условиях формирования единого экономического пространства Таможенного союза// Материалы VII Международной научно-практической конференции «Право как основа современного общества». М., 2012. С. 115-126.

Подписано в печать 28.03.2013 г. Формат 60x84/16. Авт. л. 1,0. Тираж 100 экз. Изд. № 137. Заказ № ОЛв

Изд-во Российской таможенной академии, 140009, г. Люберцы Московской обл., Комсомольский пр., 4.

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ

«Совершенствование административных процедур в деятельности таможенных органов Российской Федерации в условиях интеграции в Единое экономическое пространство»