АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Совершенствование государственного управления в области юстипди (Организаиронно-правовые вопросы.)»
^ МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ УКРАЇНИ /о ^ ОДЕСЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ г,4 ^ ім. І.І.МЕЧНИКОВА
" V ЮРИДИЧНИЙ ІНСТИТУТ
На правах рукопису
ПРИЙДАК Микола Миколайович
УДОСКОНАЛЕННЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В ГАЛУЗІ ЮСТИЦІЇ (ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ПИТАННЯ)
Спеціальність 12.00.0І.- правова теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право
Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук
ОДЕСА - 1996
Роботу виконано на кафедрі правознавства Київського дер жавного економічного університету.
Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор
ОПРИШКО Віталій Федорович
Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, ,
професор
ПАХОМОВ Іван Микитович
кандидат юридичних наук, доцент
ГРИНЧИШИН Володимир Анатолійович
Провідна установа - Інститут держави і права НАН України.
Захист відбудеться ■‘^листопада 1996 року о 10 годині ні засіданні спеціалізованої Ради Д-05.01.08 для захисту дисерта' цій на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних науі при Одеському державному університеті ім. І.І. Мечникова.
Адреса: 270056, Одеса-56, Французький бульвар, 24/26, Юридичний інститут, ауд. 60.
З дисертацією можна ознайомитися в науковій бібліотец Одеського державного університету ім. І.І. Мечникова.
Автореферат розіслано'^" ж^їня 1996 року.
АКТУАЛЬНІСТЬ І СТУПІНЬ ДОСЛІДЖЕННЯ ТЕМИ ДИСЕРТАЦІЇ
Актуальність теми дослідження. Одним із складових першочергових завдань будівництва та зміцнення державності України є створення: (або вдосконалення існуючих) зрганів державної виконавчої влади, чільне місце серед яких в цивілізованих країнах світу належить системі органів державного управління в галузі юстиції. Успішне виконання завдань державного будівництва, а також вирішення соціально-економічних проблем суспільства значною мірою залежить від правильного, науково обгрунтованого управління суспільством, всіма сторонами ного діяльності, оптимальної організації та функціонування державної виконавчої влади. Питання органів державного управління належать до фундаментальних проблем організації та здійснення державної діяльності в цілому. В сучасних умовах їх значення набуло особливої гостроти.
Темпи суспільних процесів та швидкоплинність змін в політичній, економічній, соціальній та ідеологічній сферах зумовлюють підвищені соціальні вимоги до організації та діяльності органів державної виконавчої та судової влад. На зміну політизованим і заідеологізованим органам з;ержавної влади повинні прийти такі, організація і діяльність яких грунтується насамперед на праві. Юридична і організаційна визначеність в діяльності органів державної виконавчої влади та судової системи - одна з найперших передумов їх ефективної роботи. В сучасних умовах стає надзвичайно актуальним застосування нау-
ково обгрунтованих методів, шляхів і засобів удосконалеї ня всіх важливих функціональних та структурних характ< ристик органів державної виконавчої влади та судов влади. Ключовим завданням такою вдосконалення вист; пає приведення діючих організаційних структур найбільш повну відповідність в даних соціальних умовах необхідним змістом державної виконавчої влади ' правлінням судової влади. Важливим при цьому є тако завдання орієнтування створюваних моделей виконавчої: судової влад на відповідні моделі виконавчої та судові влад, що діють в країнах світу й засвідчили трива; ефективність свого функціонування.
З факту набуття Україною незалежності випливає тако необхідність в методологічному переході: від досліджень державно-правових інститутів як складових частин сою: ної держави (або наддержави) до їх вивчення як елемент суверенної Української держави. Досвід показує, що недалекому минулому республіканська специфії досліджувалась недостатньо і була обмеженою. Нині ст; новище докорінно змінилося. Отже, мають змінитися підходи до вивчення державно-правових явищ, як таки що властиві незалежній державі. .
Проблеми вдосконалення організації та діяльнос органів державної виконавчої та судової влади вже давь привертають увагу багатьох вчених- адміністративні Цим питанням присвячено ряд монографій, дисертації навчальних посібників, наукових статей, коментарів ^ законодавства (Авер’яков В.Б., Агеєв А.О., Альохін О.П Атаманчук Г.В., Афанасьєв В.Г., Бачило ІЛ., Бахрг Д.Н., Битяк Ю.П., Бондаренко Г.П., Вишняков В.Г., Го| шеньов В.М., Гребнєв Є.Т., Коваль Л.В., Козлов Ю.М Копейчиков В.В., Крилова Н.С., Курашвілі Б.П., .Лазаре Б.М., Лебедєв П.М., Опришко В.Ф., Орзіх М.П., Паї : ловський P.C., Піскотін М.І., Прилуцький В.О., Сак сонов В.М., Селіванов А.О., Сіренко В.Ф., Тихомирс Ю.О., Фролов Е.С., Халімов P.C., Халфіна P.C., Цвєткс В.В., Шемшученко Ю.С., Юсупов В.О., Яворськи В.Д.). Проблеми організації та діяльності органів держаї
4 '
ої виконавчої та судової влади обговорюються на нау-ово-практичних конференціях, науково-координаційних арадах, "круглих столах". Все це, безумовно, сприяє оглибленню науково-прикладних розробок названих роблем.
Разом з тим, ряд важливих питань організації та діяль-ості державної виконавчої влади і, зокрема, державного травлінкя в галузі юстиції* а також деяких іманентних с сфер управління як давніх (таких, наприклад, як веден-я земельного обліку, державного земельного кадастру), ж і останнім часом посталих (групи соціальних інте-гсів, що потребують управління - у справах національно-гєй та міграції населення), та поряд з ними особлива зупа соціальних інтересів (реалізація гарантованих дер-:авою громадянам прав на свободу совісті та сприяння в ьому їм з боку держави) - не знайшли комплексного
системного дослідження в юридичній і, зокрема, в ад-іністративно-правовій літературі. Аналогічне становище клалося також із дослідженням проблем в сфері ство-ення судової адміністрації. Значною мірою дотепер в аукових працях висвітлювались загальні питання стосов-
о всієї системи органів державного управління, особ-иво значна увага приділялась державному управлінню на-одним господарством та міжгалузевому державному правлінню.
Тривале (понад тридцять років) перебування "в тіні" фери державного управління адміністративно-політичним удівництвом і, особливо, управління в галузі юстиції, ідчугно уповільнює, а нерідко й створює середовище уможливлення ефективного виконання завдань по деревному будівництву й, зокрема, завдань, що передбачені Державній програмі боротьби зі злочинністю.
У зв’язку з цим постала нагальна потреба глибокого ивчення і осмислення зазначеної проблеми. Отже, тема исертаційного дослідження знаходиться в числі акгу-пьних проблем юридичної науки.
Мета, предмет та завдання дослідження. Метою цієї ди-гртації є визначення місця і ролі державного управління
5
в галузі юстиції в системі органів державної виконавчої влади України, визначення його місця і ролі } взаємовідносинах із судовою владою. .
Основну увагу в дисертації зосереджено на аналізі системи органів державної виконавчої влади, їх призначенні, завданнях, структурній та організаційній побудові, компетенції, технології опрацювання соціальних інтересів та прийняття щодо них управлінських рішень, взаємозв'язках органів державної виконавчої влади й інтересів взагалі, правовому опосередкуванні компетенції.
Особлива увага зосереджена на моделі існуючого Міністерства юстиції України, його правовому статусі як органі державної виконавчої влади, його функціях пс управлінню органами юстиції, організаційному забезпеченню діяльності судів, його положенні у взаємовідносинах з правоохоронними та іншими органами державно: виконавчої влади і, в першу чергу, серед останніх - г Державними комітетами України по земельних ресурса? та у справах релігій, Міністерством України у справа> національностей і міграції. Значна увага приділена ролі тг місцю Міністерства юстиції України у його взаємовідносинах із судовою владою, довершеності його позицій щодо неї з огляду природних ознак, історичної ретроспекти-ви та відповідних реальностей сьогодення в переважній більшості країн світового співтовариства.
Головна мета здійснення дослідження полягала в тому, щоб на основі законодавства, узагальнень практики йогс застосування, а також практики діяльності Міністерств; юстиції, Кваліфікаційних комісій щодо суддів. Міністерства у справах національностей і міграції, Державних комітетів по земельних ресурсах та у справа) релігій визначити доцільність удосконалення існуючої моделі державного управління в галузі юстиції і, зокрема Міністерства юстиції України. Зрозуміло, дисертант ш ставив за мету проаналізувати всі більш-менш важливі питання, що відведені до державного управління в названіі галузі. Ось чому головна увага приділена найактуальнішим, на його погляд, проблемам, осмисленню £
6
місту та характеру з огляду на державотворчі процеси та еобхідність подолання тяжкої соціально-економічної ризи в українському суспільстві. Якими новаціями по-инна відповісти на ці процеси та кризу система державою виконавчої влади в галузі юстиції - ось головне пи-ання, яке стоїть перед дисертантом.
На підставі проведеного дослідження дисертантом формульовано ряд висновків та пропозицій,хцо стосуйся вдосконалення системи та структури державного правління в галузі юстиції. На захист виносяться на-гупні положення та висновки,одержані в результаті ди-гртаційного дослідження:
- про доцільність надання Міністерству юстиції 'країни повноважень щодо здійснення функцій по за-езпеченню безпеки судців та учасників судового процесу, хороні судів в поєднанні з існуючими функціями щодо иконання судових рішень;
- про обгрунтованість розмежування функцій Міністер-гва юстиції України по організаційному забезпеченню іяльності судів та створенню самостійного органу по убезпеченню правління судової влади - Генеральної Раи судової влади (або Вищої судової адміністрації);
- про надання Міністерству юстиції України функцій гржавних органів, на які покладено контроль за вико-анням чинних: Конституції, законів, указів Президента країни, декретів, постанов Уряду України;
- про доцільність передачі Міністерству юстиції країни функцій по реєстрації статутів (положень) Ізних релігійних об’єднань та духовних навчальних заподів;
- про доцільність передачі Міністерству юстиції країни та його органам на місцях функцій по дер-авній реєстрації підприємств та суб'єктів підприєм-ицької діяльності (всіх юридичних осіб);
- про доцільність передачі і об’єднання в структурі
Міністерства юстиції України завдань і функцій, що
югодні покладені на Міністерство України у справах аціональностей і міграції та Державний комітет України
7
у справах релігії, і створення на їх базі в скла Міністерства юстиції України Департаменту у справі національностей, міграції та релігій з відповідною корі ляцією компетенції і ліквідацією згаданих Державно] комітету і Міністерства у справах національностей міграції;
- про доцільність передачі і об'єднання в структу]
Міністерства юстиції України завдань і функцій, п.
перебувають сьогодні у Державному комітеті України г земельних ресурсах, і необхідносте створення на йоі основі Департаменту по земельних ресурсах Міністерсті юстиції України з відповідною кореляцією компетенції ліквідацією згаданого Державного комітету;
- про ряд конкретних пропозицій щодо внесення змі та доповненнь до чинних законів та інших нормативні: актів України.
Крім цього, в дисертаційному дослідженні зроблено ряд інших більш загальних висновків і пропозицій, ш стосуються питань, які розглядаються в роботі.
Методологічною основою дисертації є діалектични метод пізнання соціальних процесів, теоретичні висної ки і положення таких юридичних наук, як теорія держав та права, конституційне право, загальна теорія управліь ня, адміністративне право, земельне право та деяки інших галузей правової науки. В роботі в міру необхідною буди використані такі загальнонаукові методи, як історот ний, порівняльно-правовий, логіко-теоретичний і си стемно-структурний, метод статистичного аналізу та інші.
В процесі роботи над дисертацією було вивчено проаналізовано значний масив матеріалів практичне діяльності органів системи Міністерства юстиції Україні судів, Міністерства України у справах національностей міграції та культів, Державного комітету по земельних ре сурсах. '
Нормативну основу цього дослідження складаюті конституційне, адміністративне, земельне, цивільно процесуальне, господарське законодавство, норматив*, акти, що приймались Президентом України, Урядої
8 '
країни, Міністерством юстиції, Міністерством у іравах національностей, міграції та культів, Державним змітетом по земельних ресурсах, кваліфікаційними амісіями у справах суддів.
Дисертант ознайомився з працями окремих зарубіжних іених, які ведуть дослідження в сфері державної вико-авчої влади та судового управління (СІЛА, Німеччина, •ранція, Туреччина, Іспанія, Росія).
Теоретична та практична значимість дисертації поля-іє в тому, що отримані за результатами цієї роботи вис-овки та пропозиції можуть бути враховані при подальшій равозастосовчій, управлінській, правотворчій та науко-з-дослідницькій діяльності, а також в навчальному про-есі. Зокрема, дослідження питань, що розглядаються в лсертації, дозволило авторові зформулювати й висунути зд пропозицій, що пов’язані з необхідністю розв'язання івно назрілих питань по забезпеченню, діяльності /дців та учасників судового процесу, більш повної, заліфікованої і професійної державної реєстрації всіх ридичних осіб, введення широкоохватного інституту ко-рдинації контролю за виконанням законів, указів Пре-тдента України та декретів і постанов Уряду України, ередачі Міністерству юстиції України природно і ор-інічно притаманних йому управлінськіх повноважень в ілузі земельно-правових відносин, а також здійснення іравлінських відносин та формування державної політи-а у сфері міжнаціональних відносин, міграційної олітики та сприяння реалізації гарантованого державою юмадянам права на свободу совісті, а також створення і »твердження органу судової адміністрації. Це особливо гжливо, якщо врахувати, що в юридичній літературі, в іму числі і адміністративно-правовій, ці питання прак-їчно не досліджувались. В зв'язку з цим дисертація пев-ою мірою поповнює загальну прогалину, що існує з цих итань в теорії права і в науці адміністративного права.
Отримані результати дисертаційного дослідження мо-уть бути використані в галузі загальної теорії держави та рава, конституційному, адміністративному, земельному
9
та інших галузях права, оскільки висновки і пропозиції, що містяться в роботі, носять в ряді випадків комплексний і міжгалузевий характер.
Небезкорисним, як вважає автор, дане дослідження буде не тільки для вчених, викладачів, але й для практичних працівників органів державної виконавчої влади, судових установ. •
За результатами дослідження розроблено проект Закону України " Про Генеральну Раду судової влади", а також подані конкретні пропозиції по створенню Судового кодексу України.
Апробація результатів дослідження. Основні положення дисертаційного дослідження відображені в чотирьох наукових публікаціях автора, а також зроблена доповідь про них на міжнародній науково-практичний конференції. Про деякі результати розробки доповідалось на засіданні вченої ради Луганського інституту внутрішніх справ, кафедри адміністративного права названою інституту. Результати дослідження використовуються в лекціях для студентів Східно-Українською державного університету та курсантів Луганського інституту внутрішніх справ з адміністративного права, історії держави та права України, а також при вивченні курсу "Правоохоронні органи України", в навчально-методичних посібниках для практичних занять та інших форм навчальної роботи.
Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох глав, які об'єднують вісім параграфів, висновків, таблиці, з додатку - проекту Закону України " Про Генеральну Раду судової влади” - та списку використаної літератури.
ЗМІСТ РОБОТИ
У вступі обгрунтовується актуальність обраної теми, визначається мета, предмет і завдання дослідження, його об'єкт, методологічна основа та наукова новизна дисертації, її теоретична і практична значимість, апробація
рслідження та його структура, а також формулюються існовні положення, що виносяться на захист.
В першій главі "Правове регулювання діяльності Міністерства юстиції України" розглядаються питання ;торико-політичного та правового аспекту державного правління органами юстиції України, зроблено ескізний ігляд деяких концепцій сучасних моделей органів дер-савної виконавчої влади. Тут же розглянуто Міністерство зстиції як орган державної виконавчої влади, а також рганізацію державного управління в галузі юстиції та оль Міністерства юстиції в цій справі. Дано перелік та наліз законодавства про Міністерство юстиції України.
В главі підкреслюється, що державно-правовим інсти-уціям властива мінливість в історичному плані та вна-лідок політичних впливів з притаманними їм також національними особливостями, змінюваними у часі і про-торі. Відзначено, що теоретичні узагальнення націо-гальних державно-правових явиш, а також вивчення ідповідного зарубіжного досвіду, їх зіставлення дають могу своєчасно помічати динаміку тенденцій, виявляти [родуктивні домінуючі напрямки їх розвитку, дозволяють юбити прогнозування, а отже - й планувати та здійснюва-и необхідні практичні дії. Наголошено на необхідності іткого усвідомлення стратегії нашого правового та юлітичного розвитку.
В цій главі зазначено, що практика функціонування Міністерства юстиції УРСР останніх двох десятиріч асвідчила безпідставність звуження його повноважень агалом і разом з тим більш яскраво проявилась невиправ-аність наданих йому прав по широкому втручанню в-ііяльність судів, що вкладалась в аморфну формулу організаційне керівництво судами".
Аналіз показав, що в ситуації як оцінки існуючих, так прогнозування майбутніх органів державної влади [ас може спіткати небезпека, що властива молодим дер-савам. Насамперед - небезпека квапливих невиважених ішень. Серйозну небезпеку може становити побудова ірганів державного управління і судової влади (зрештою
11
і всіх трьох гілок влади) під впливом хвилинних інтересі
і політичних обставин. -
Дослідження переконує, що детермінуючою передумо вою успішного досягнення мети функціонально структурного вдосконалення органу державної виконавче влади є необхідність належного врахування у вирішенії відповідних питань всієї різноманітності соціальни інтересів, що проявляються як у внутрішньому функ ціоиуванні підрозділів органу державної виконавчої вла ди, так і в його взаємодіях із зовнішнім соціальним сере довищем. Таке врахування соціальних інтересів неможлив без розуміння того, що стосовно конкретного органу дер жавної виконавчої влади відповідність його структурі змістові діяльності залежить від значного кола обставин об’єктивного і суб’єктивного порядку - від складності ор ганізації суб'єкта управління та характеру йог взаємодії з керованим об'єктом до професіональни якостей (професійної підготовленості) управлінськи кадрів. Крім того, треба враховувати, що в практиці дер жавного управління реально існуючий механізі співвідношення діяльності і структур органу державног управління являють собою не якусь жорстку, однозначн схему взаємозв’язків та взаємодій змісту діяльності т структур, а знаходяться в рухливому стані, маючи певн об'єктивну динаміку. Відправним пунктом правильне оцінки останньої є визначення первинності зміст діяльності відносно структур.
Сьогодні стає аксіомою, що споріднені суспільні інтере си і відносини доцільно зосереджувати у віданні одног з органів державної виконавчої влади, не допускаючі ситуації, близької до паралелізму, не розпорошуючи ї регулювання в двох чи декількох відомствах та не ство рюючи самостійні органи управління з незначним обсягої компетенції.
Дослідження сучасного державного управління і тен денції його розвитку свідчать також про невідкладну не обхідність перегляду усталених уявлень про сутністі
функції та роль держави і державного управління в суспільстві.
Підсумовуючи вищенаведене як стосовно загалом ор-анів державного управління, так і, зокрема, одного із ор-анів державної виконавчої влади - Міністерства юстиції, -гедоліків та резервів їх діяльності, ми не ставимо собі за лету дати рецепт усунення всіх прогалин в організації їх ііяльності, а лише зробити спробу змоделювати новий іигляд системи і структури державного управління в га-іузі юстиції в Україні.
Міністерство юстиції України - центральний орган державної виконавчої влади в галузі юстиції, вико-іавчо-розпорядча діяльність якого полягає: в розробці іроектів нормативних актів, систематизації законо-ідвства; організації та координації роботи по правовій нформатизації; організації забезпечення діяльності за-'альних судів; забезпеченні надання юридичної допомоги населенню, підприємствам, установам та організаціям; сприянні вдосконаленню правової роботи в народному ■осподарстві; здійсненні міжнародних зв'язків з юридичних питань; здійсненні легалізації об’єднань громадян; за-5езпеченні ведення судової статистики; здійсненні дер-кавної реєстрації нормативних актів міністерств та йдомств; кадровому забезпеченні судів; здійсненні організаційного забезпечення виконання рішень, ухвал, по-їтанов та вироків судів щодо майнових стягнень тощо.
Основи правового становища Міністерства юстиції /країни, як і більшості міністерств та відомств нашої сраїни, визначаються Конституцією, Конституційним договором, »законами України "Про Раду міністрів УРСР", 'Про судоустрій України", іншими законами та Положенням про Міністерство юстиції України.
В другій главі "Питання вдосконалення правового ста-гусу Міністерства юстиції України" розглядається юложення Міністерства юстиції України в системі пра-юохоронних та інших державних органів, а також право-шй статус Міністерства юстиції. Дисертант на при-сладі ряду проблемних питань системи, структури та пра-
13
вового статусу Міністерства юстиції України розкрива потенційні можливості цього центрального органу держав ної виконавчої влади.
Аналізуючи існуючу практику діяльості Міністерств юстиції України, зокрема, по організаційному забезпе ченню діяльності судів, сприянню вдосконаленні правової роботи в міністерствах та. відомствах, держав ній реєстрації нормативних актів міністерств і відомств легалізації об'єднань громадян, автор доходить висновку що частина з них перебуває в певному протиріччі з прин ципом розподілу влад, реалізація якого розпочата в наші) державі, а інша частина давно вже потребує реформуван ня і значного доповнення обсягу компетенції, оскілью невиправдано не виористовуються потенційні можли вості певною мірою відлагодженого механізму цент рального органу ''державної виконавчої влади в той час коли для здійснення управлінських функцій в держав використовуються малопристосовані і малоздатні дл цього органи управління, або, взагалі, частина давно на зрілих в суспільстві проблем не знаходить свого ви рішення у всій системі управління. Аналіз компетенції т практики діяльності Державних комітетів по земельни: ресурсах та у справах релігії, Міністерства України ; справах національностей і міграції в свою чергу пока зав, що їх діяльність є іманентною діяльності міністерст; юстиції в багатьох країнах світу. Разом з тим і в нашіі вітчизняній історії був період (до 1917 року), колі управління в галузі земельно-правових відносин буж віднесено до компетенції Міністерства юстиції Російсько імперії. Сучасне Міністерство юстиції України керує дору ченою йому галуззю державного управління, як правило через місцеві органи юстиції - управління юстиції в облас тях, містах Києві та Севастополі, а також Головні управління юстиції в АР Крим.
Як відомо, при визначенні взаємовідносин Мін’юсту судів термін "організаційне забезпечення діяльності судів прийшов на заміну попередньому - "організаційне керів ництво- діяльністю судів". Ця заміна знайшла своє за
14 ,
кріпленя спочатку в Концепції судово-правової реформи в Україні, а в подальшому - в законодавчих актах і стала логічним продовженням взятого в країні курсу на побудову правової держави, однією з ознак якої є розподіл державної влади на законодавчу, виконавчу і судову. Відомо також, що незалежність суду забезпечується найрізноманітнішими засобами регулювання: передбаченою законом процедурою здійснення правосуддя, недоторканістю суддів, створенням безпечних умов діяльності, створенням ефективного механізму забезпечення правління судової влади тощо.
Серед суддів та працівників органів юстиції не стихає дискусія про те, як оптимально співвіднести судову діяльність та її організаційне та інше забезпечення з тим, щоб при цьому не було зашкоджено правосуддю, була забезпечена дійсна незалежність суддів. Постановою II з’їзду суддів України (жовтень, 1994 рік) визнано доцільним утворити Вищу раду судової адміністрації.
Дисертант, поділяючи значною мірою положення названої постанови, вважає необхідним чітко визначити, які напрямки роботи по організаційному забезпеченню судової діяльності вважати пріоритетними й залишити за Мін’юстом, а які відокремити, створивши на їх базі механізм забезпечення правління судової влади або судову адміністрацію з умовною поки що назвою Генеральна Рада судової влади, або, як пропонує з’їзд судців,- Вища Рада судової адміністрації.
Дослідження також показало, що проблематика сутності та функцій Міністерства юстиції України більш показово може бути сприйнятою крім осмислення власної практики також на базі аналізу методів та організаційних форм, які існують і використовуються в іністерствах юстиції ряду зарубіжних країн. Автором досліджено матеріали щодо діяльності міністерств юстиції га механізмів забезпечення правління судової влади в КНР, США, ФРН, Туреччині, Японії, Швеції, Франції, Італії, Австралії,Швейцарії, Фінляндії, Єгипті, Великобританії та Іспанії.
Характеристики моделей міністерств юстиції та систем підбору і призначення суддівських кадрів в перелічених країнах дають досить цілісне уявлення про обсяг компетенції в галузі державного управління органами юстиції, а також про механізм забезпечення правління судової влади. В більшості названих країн простежується чітка спрямованість на включення до компетенції міністерств юстиції кола повноважень, які іманентно належать їм практично з часів заснування цих міністерств, що були першими покладені в основу новостворюваних органів державного управління в галузі юстиції. Насамперед це стосується судів (Російська та Австро-Угорська імперії, Німеччина, Швеція, США). Практично в усіх вищезгаданих країнах функції Міністерства юстиції по забезпеченню формування та діяльності суддівського корпусу зведені до мінімуму й розподілені між ними та вищими судовими адміністраціями, що здебільшого створюються переважно на постійній основі з представників судової влади. Уявляється, що така формула забезпечення розподілу між виконавчою та судовою владами є досить раціональною та такою, що пройшла тривалі випробування й довела свою життєспроможність і ефективність. Поміж всіх перелічених моделей вищих судових адміністрацій найбільш досконалою, на погляд дисертанта, є модель, що застосовується в Іспанії, і її формула може бути використана при конструюванні відповідної судово-адміністративної інстанції в Україні. На користь такогс висновку свідчить і те, що в Іспанії модель судової адміністрації була започаткована в 1980 році, тобто порівняно недавно, в той час, коли в країнах, що тут згадувались, моделі їх судових адміністрацій склались набагатс раніше, і їх досвід був врахований при створенн; іспанської моделі.
Концепція судово-правової реформи в нашій держав: стала помітним фактором позитивного впливу на державотворчі процеси і, зокрема, на становлення судової влада за умови відсутності в Республіці теоретичної концепці її розбудови і утвердження державної незалежності і
16 •
цілому. Разом з тим, як відомо, ця концепція вичерпала себе, й створена і діє державна комісія по розробленню нової концепції.
З 6 квітня 1994 року введено в дію Закон України "Про кваліфікаційні комісії, кваліфікаційну атестацію та дисциплінарну відповідальність суддів судів України", в якому закладено чимало нововведень, що сприяли деяким зрушенням у справі правління судової влади. Поряд з цим сумнівною є доцільність поєднання в одному органі
- кваліфікаційній комісії різних функцій: кваліфікаційної атестації і дисциплінарної відповідальності суддів. Не можна вважати раціональною (особливо в сучасних умовах) закладену в Законі конструкцію щодо дворівневої побудови кваліфікаційних комісій (обласна - зайва). Також не є достатньо обгрунтованим закладене в діючий Закон положення про формування комісій за профілями діяльності суддів та ряд інших положень.
Дисертантом пропонується створити для забезпечення правління судової влади Генеральну Раду судової влади, до компетенції якої варто віднести всі повноваен-ня, що знаходяться в віданні Вищої кваліфікаційної та кваліфікаційних комісій, а також значну частину функцій по організаційному забезпеченню діяльності судів, що перебувають сьогодні в компетенції Мін’юсту. При цьому пропонується значно трансформувати частину об'єднаних повноважень та надати деякі нові. Зокрема, автор пропонує покласти на Генеральну Раду функції по забезпеченню підбору та заміщення на посади, підвищення в посаді, регулювання адміністративного статусу і дисциплінарною режиму всіх суддів; пропонується також надати повноваження по забезпеченню призначення суддів президентським указом (останнє частково реалізовано після публікації автора) і представлення для призначення Верховній Раді України кандидатур голів, заступників голів всіх судів та суддів Верховного Суду України та Вищого арбітражного суду України.
Одним із напрямків діяльності Мін'юсту України, вирішення якого давно назріло і повинно бути включеним
17
до його компетенції, є забезпечення охорони судів, захист безпеки судців та учасників судового процесу. Відомо також, наскільки низький рівень виконання судових рішень. Відштовхуючись від сучасного та минулого вітчизняного досвіду, а також досвіду деяких зарубіжних раїн (Італія, США), автор пропонує створити в складі Міністерства юстиції України Службу охорони суду, та виконання судових рішень.
Процеси, що відбуваються в системі управління в цілому свідчать про те, що чимало протиріч, а то й втрат виникає через порушення компетенції або неналежну адресність компетенції в органах управління. Чисельні втрати та інші негативні наслідки відбуваються в нашій державі через здійснення державної реєстрації суб'єктів підприємницької діяльності професійно непідготовлени-ми працівниками виконкомів міських (районних) Рад народних депутатів, райдержадміністрацій. Отже, автор пропонує створити районні (міські) відділи юстиції, включивши до їх компетенції функції по державній реєстрації всіх юридичних осіб, а також ряд інших повноважень, про що докладно йдеться на сторінках дисертаційної роботи.
Протягом майже всього періоду існування Міністерства юстиції України, особливо в останні десятиріччя, серед його завдань (в різних редакційних словосполученнях) помітне місце посідає завдання по сприянню вдосконаленню правової роботи в міністерствах та інших відомствах, на підприємствах, в організаціях та установах. Не перебільшуючи, як і не недооцінюючи цей вид діяльності, варто визнати, що в інтересах належного правового забезпечення соціально-економічних перетворень в нашому суспільстві його необхідно суттєво видозмінювати, наповнюючи його більш реалістичним та конкретним змістом. Аналізуючи відповідну практику вивчення стану правової роботи в народному господарстві, виконавчу дисципліну по дотриманню законів, указів Президента, рішень Уряду України, автор робить висновок про необхідність трансформування цього виду повноваження Мін'юсту і надання йому більш владного характеру.
18
’екомендації як складова взаємовідносин Міністерства 5СТИЦІЇ України з іншими органами державної виконавчої лади при здійсненні його повноважень, якщо й не мо-сугь бути витіснені й замінені на нагляд або контроль, то ювинні бути перетворені на певний симбіоз цих трьох юмпонентів з домінуванням відтінків останнього. Все [е має знайти відповідне правове закріплення або в законі Про правове забезпечення діяльності підприємств та [ідприємницької діяльності" (який доцільно найближчим асом розробити і прийняти, оскільки нещодавно [рийкяте Положення про юридичну службу є тільки роком в належному напрямку), або стати відповідним сповненням до чинних законів України про підприєм-тво та підприємницьку діяльність. Поряд з цим особ-ивий статус Міністерства юстиції України, як з огляду ;их повноважень, так і тих, про які йдеться на сторінках исертаційної роботи, на погляд автора, дає підстави ля розробки та прийняття Закону України "Про Міністерство юстиції України" (певною мірою по аналогії Законами України "Про прокуратуру", "Про міліцію").
В існуючій моделі Міністерства юстиції України, езперечно, вже є значний потенціал, який дозволяє ідчутно впливати на розвиток державотворчих процесів, прияти економічним перетворенням, відновленню та одальшій гармонізації соціальної справедливості. Разом тим, за умови необхідності розмежування і оптималізації >ункцій по організаційному забезпеченню діяльності судів а при збереженні всіх інших відповідних механізмів ор-анічну й природну довершеність моделі цього Міністерства додасть передача йому функцій, що сьогодні озгалужені та розпорошені в додатково наспіх створених рьох центральних органах державної виконавчої влади: Ііністерстві у справах національностей і міграції й [ержавних комітетах по земельних ресурсах та у справах елігії. Адже, як зазначається в роботі, в справі ор-анізації державної влади необхідно оптимально врахову-ати як момент роз'єднання, так і поєднання та гар-
монізації. Така модель, на погляд автора, здатна найбільш вдало структурувати реальність й належно впливати на неї.
Як відомо, питання регулювання земельно-правових відносин в різні часи знаходились у віданні різних органів державного управління. Розпочаті в нашій країні приватизаційні процеси вже на самому своєму початку свідчать про те, що механізми вчорашнього дня не можуть бути застосовані для владно-організуючої діяльності держави без впевненості в тому, що вони унеможливлять небажані негативні результати. Варто також пам'ятати, що приватизація будь-якого майна, а особливо, коли йдеться про приватизацію землі, вимагає застосування значної кількості нормативних правових актів. Відомо також, що ефективне застосування норм права можливе, як правило, за умови їх професійного, а не просто службового сприйняття, або ж службового та імітації професійного сприйняття і застосування.
Дослідження показують, що вихід із вказаного становища, як і запобігання йому, можливі за рахунок передачі функцій таких відомств до споріднених їм або близьких за напрямком діяльності й таких, що зможуть забезпечити зниження до мінімуму можливих негативних проявів в діяльності приєднуваних відомств за рахунок свого компетентного професійного втручання.
Навіть побіжне вивчення та осмислення конкретності соціальних інтересів в галузі земельних відносин, а також у сфері національних, міграційних та релігійних справ, з'ясування їх структури, якостей, елементів змісту тощо свідчить про іманентність діяльності, обумовленої компетенцією, наданою Державним комітетам по земельних ресурсах та у справах релігії й Міністерству у справах національностей і міграції, класичній компетенції Міністерства юстиції.
В третій главі ."Структурно-функціональна характеристика системи органів Міністерства юстиції України" дисертант розглядає питання структури та функції апарату Міністерства юстиції України, структури та функції органів, підпорядкованих Міністерству юстиції України, 20
а також форми взаємодії Міністерства юстиції України з іншими державними органами та об'єднаннями громадян.
При цьому автор за результатами аналізу функціональних характеристик структурних підрозділів центрального апарату Міністерства юстиції України (а саме: управління організаційного забезпечення діяльності судів, управління правової роботи в народному господарстві, управління юридичної допомоги населенню, управління державної реєстрації нормативних актів та управління об'єднань громадян) вважає доцільним і необхідним використати в першу чергу потенційні можливості саме цих підрозділів як базу для вдосконалення системи структури та правового статусу Мін'юсту. Так, управління організаційного забезпечення діяльності судів повинно стати базовим для нагального проведення заходів по опти-малізації розподілу функцій- цього підрозділу стосовно організаційного забезпечення діяльності судів й збереження частини функцій за цим підрозділом, а також створення судової адміністрації з умовною поки що назвою Генеральна Рада судової влади, використавши другу частину від цих функцій. В межах цього підрозділу має також здійснюватись трансформація функцій щодо судових виконавців і створення на їх основі Служби охорони суду та виконання судових рішень.
Управління правової роботи народного господарства та управління державної реєстрації нормативних актів з огляду на їх функціональні обов'язки мають бути викори- ’ стані для перетворення їх в структурні підрозділи, в яких будуть збережені більшість з існуючих функцій, і разом з тим повинні бути надані нові повноваження для здійснення забезпечення належного та ефективного виконання положень та вимог Конституції, Законів, указів Президента та постанов Уряду України. Поряд з цим, управління правової роботи в народному господарстві при інтегруванні до складу компетенції Мін'юсту повноважень Держкомзему, Міністерства у справах національностей і міграції та Держкомітету у сп равах релігії і , 21
створенні на їх. основі відповідних департаментів у складі єдиного Міністерства юстиції України мусить прийняти на себе певну частину додаткових повноважень для підтримання режиму правового забезпечення діяльності цих нових департаментів. Відповідна кореляція обсягу та змісту функції повинна також відбутись у цьому ж зв'язку в управлінні юридичної допомоги населенню та управлінні об'єднань громадян. По-перше, управління об’єднань громадян повинно прийняти на себе повноваження щодо реєстрації статутів релігійних центрів, релігійних братств, монастирів та духовних навчальних закладів тощо, тобто повноважень, що натепер здійснює Державний комітет у справах релігій. По-друге, управління юридичної допомоги населенню та кож повинно помітно змінити акценти в своїй діяльності, спрямувавши їх у бік новостворених департаментів й прийнявши на себе завдання по правовому забезпеченню їх діяльності в координації її з управлінням правової роботи в народному господарстві.
В областях, містах Києві та Севастополі, а також в АР Крим відповідні структури трьох органів державної виконавчої влади: управління земельних ресурсів та управління (відділи) у справах релігії, а також новостворювані обласні (міські) відділи у справах міграції та національностей необхідно об'єднати в єдиний орган державної виконавчої влади, створивши на його основі Департамент юстиції області (міста, Криму). Структурними підрозділами Департаменту юстиції повинні стати: Управління юстиції, Управління земельних ресурсів, Управління (відділ) у справах національностей, міграції та релігій. Структурні підрозділи цих Департаментів юстиції повинні зберігати певну самостійність у вирішенні покладених на них завдань, разом з тим підпорядковуватись єдиному Генеральному директорові департаменту юстиції. Таке об'єднання дозволить також злити в один деякі з існуючих структурних підрозділів, а також вивільнити окремих посадових осіб.
Використовуючи існуючі структурні підрозділи Держ-омзему в районах - районні відділи земельних ре-урсів, а також працівників районних державних ад-гіністрацій, що займаються сьогодні реєстрацією уб'єктів підприємницької діяльності, доцільно створи-и районні відділи юстиції, залишивши за ними існуючі іовноваження, а також здійснити розширення їх компе-енції, яка буде похідною від обсягу компетенції нової юделі Міністерства юстиції України. Відповідні відділи зстиції необхідно буде також створити і в містах облас-юго підпорядкування, які поряд з районними відділами зстиції будуть низовою ланкою, підпорядковуваною Де-[артаментам юстиції, областей.
У Висновках сформульовані відповідні висновки і [ропозицп, до яких прийшов дисертант в процесі напи-ання роботи.
До роботи додається проект Закону України "Про Ге-[еральну Раду судової влади".
Основні положення дисертації відображені в роботах:
1. Прийдак М.М. Управління судовими органами в Україні історико-політичний та правовий аспект).// Право України. - 1993. N27-8. - с.29-34.
2. Прийдак М.М. До формування механізму правління судової вла-и.// Право України. - 1994. - N24 - с. 3-4.
3. Прийдак М.М. Суттєві зміни механізму формування судової лада на часі // "Фактор людини в підвищенні діяльності правоохо-онних органів”. Матеріали міжнародної науково-практичної инфермшії. - Луганськ. - 1994. - с.92-93.
4. Прийдак М.М. Деякі аспекти виконавчої влада в моделі нової Сонституції України //Государственно-правовые дисциплины Методические материалы для самостоятельного изучения) - Лу-анськ. - Редаційно -видавничий відділ Луганського інституту інуїрішніх справ МВС України. -1996.
5. Прийдак М.М. Виконавча влада в “автономному” режимі? /Віче.- 1996. - N25 - с.64-66
Аннотация.
Прийдак Н.Н. Совершенствование государственного управления в области юстиции (Организационно-правовые вопросы.)
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности - правовая теория управления, административное право и процесс, финансовое право.
Юридический институт Одесского государственного университета им. И.И. Мечникова.
На основе нового законодательства и практики его применения, достижений украинской и зарубежной правовой науки осуществлено комплексное исследование государственного управления органами юстиции в условиях формирования рыночных отношений в Украине. Подчеркнуто, что задача реформирования Министерства юстиции Украины заключается в том, чтобы Министерство стало одним из определяющих органов государственной власти в осуществлении политических, правовых и экономических реформ в Украине. И в этом плане опыт работы министерств юстиции посттоталитарных стран Восточной и Центральной Европы, а также государств развитой демократии является полезным для определения статуса украинского министерства. Сделан анализ правовой основы государственного управления органами юстиции.
Обоснована необходимость дальнейшего формирования правовой основы для государственного упрвления органами юстиции, совершенствования законодательства по государственному управлению органами юстиции и практике его применения.
ОПОРНЫЕ СЛОВА: государственное управление органами юстиции; министерство юстиции; Положение о министерстве юстиции Украины; судебная система; правовое государство; верховенство закона; свершенная правовая система,
Annotation.
Pryjdak М.М. The improvement of the state management for the bodies ofjustice.(The organization and legislation problems).
Thesis for a candidate degree in jurisprudence, speciality 12.00.Q7.-legal theory of of management, administrative law and legal, proceedings, financial law. Law Institute, Odessa State University..
On the basis of a new legistation and its application achievements of Ukraine and foreign in to practice, legal science, complex analysis of state management for the bodies of justice under the conditions of creating market relations in Ukraine has been. It was stressed during the work, that the aim of restructuring and reforming the Ukrainian Ministry of Justice is to make it a key organ of state power in the execution of political, legal and economic reforms in Ukraine. In this respect, the experiences of the justice ministries of post-totalitarian countries of Eastern and Central Europe as well as of states with
developed democracies would prove useful for the determination of the Ukrainian ministry status. The legal basis of the state management for the bodies of justice is analysed.
The ground has been made for the necessity to countinue the creation the legal basis for the state management of the bodies of justice as weel as improvement of the legislation of state management of the bodies of justice and its application in to practice.
THE KEY WORDS: the state management of the bodies ofjustice; the ministry ofjustice; the Provision on the Ministry of Justice of Ukraine; the judicial system; rule of law; law abiding nation, a modem legal system.
