СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Матненко, Александр Сергеевич, доктора юридических наук
Введение.
Глава 1. Общая характеристика системы управления государственной собственностью субъекта РФ.
§1. Управление государственной собственностью субъекта РФ как система: обще методологический аспект.
§2. Государственная собственность субъекта РФ как объект государственного управления.
§3. Субъекты управления государственной собственностью субъекта РФ: общий подход к исследованию проблемы.
§4. Процесс управления государственной собственностью субъекта РФ.
Глава 2. Организация управления государственной собственностью субъекта РФ.
§1. Понятие и структура организации управления государственной собственностью субъекта РФ.
§2. Разграничение компетенции в сфере управления государственной собственностью между органами исполнительной власти субъекта РФ.
Глава 3. Правовое регулирование управления государственной собственностью субъекта РФ.
§1. Содержание и формы правового регулирования управления государственной собственностью субъекта РФ.
§2. Соотношение компетенции органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ в сфере правового регулирования управления государственной собственностью субъекта РФ.
§3. Разграничение компетенции законодательного представительного) и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ в сфере правового регулирования управления государственной собственностью субъекта РФ.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Управление государственной собственностью субъекта РОссийской Федерации: организационно-правовые проблемы"
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена характером реформ, осуществляемых в нашей стране с начала 90-х годов: кардинальным изменением системы отношений собственности и системы государственного управления. Советская "социалистическая" экономика, основанная на монополии государственной собственности, трансформировалась в российскую рыночную экономическую систему, основанную на многообразии форм собственности. Существенные изменения произошли и в структуре самой государственной собственности, которая перестала существовать как монолитное явление, разделившись на две автономные формы: федеральную государственную собственность и государственную собственность субъектов РФ. Произошедшие изменения в базисе общества обусловили значительную эволюцию организации и функционирования системы государственного управления социальными процессами. Прежде всего это выразилось в глубокой дифференциации системы государственного управления, всех ее элементов и в наибольшей степени затронуло государственное управление именно в экономической сфере. Очевидно, что методы управления, использовавшиеся при монополии государственной собственности на средства производства и фактическом слиянии административной и гражданско-правовой форм опосредования экономических отношений, неприменимы для управления негосударственным сектором экономики. Кроме того, в условиях плюрализма форм собственности с неизбежностью изменяются и подходы к управлению самой государственной собственностью; появляется необходимость в четком определении и соблюдении грани между административными и гражданско-правовыми средствами воздействия на отношения государственной собственности, между такими институтами, как управление государственной собственностью и реализация права государственной собственности. Такие общие категории теории государственного управления, как: система государственного управления, функции, формы, методы, циклы управления, организация управления, правовое регулирование управления - применительно к управлению государственной собственностью как новому по своей структуре, содержанию, роли в системе экономических отношений явлению также наполняются новым специфическим содержанием, нуждающимся в глубоком и разностороннем исследовании.
Появлением двух самостоятельных, структурно и функционально обособленных объектов управления, - федеральной государственной собственности и государственной собственности субъектов РФ - обусловлено формирование двух соответствующих подсистем государственного управления. При наличии многих общих черт каждая их них отличается существенной спецификой, в частности, особенностями объекта, субъектов, функций, организации управления, механизма правового регулирования отношений управления соответственно федеральной государственной собственностью и государственной собственностью субъекта РФ. В основе данной специфики лежат определяемые федеративным устройством государства принципы организации органов государственной власти, разграничения предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, разграничения государственной собственности.
Управление, осуществляемое органами исполнительной власти субъектов РФ, часто именуемое также "региональным" управлением, и основанное на принципах, закрепленных Конституцией РФ 1993 года, в целом находится на начальном этапе своего развития и поэтому является одним из наиболее перспективных и актуальных направлений административно-правовых исследований. И, на наш взгляд, в наибольшей степени сказанное относится к такой функции (направлению) регионального управления, как управление государственной собственностью субъекта РФ, так как именно в данной функции непосредственно выражаются две важнейшие составляющие статуса субъекта РФ - его политическая и экономическая самостоятельность, а в ее исследовании соединяются две сложнейшие категории правовой науки -управление и собственность.
Система управления государственной собственностью субъекта РФ в каждом регионе индивидуальна. Вместе с тем существуют определенные общие черты, закономерности, свойственные организации и управлению государственной собственностью любого субъекта РФ. Их выявление, обобщение, научный анализ актуальны не только с теоретической, но и с практической точки зрения, о чем убедительно свидетельствует изучение опыта правового регулирования отношений управления государственной собственностью субъектов РФ. Далеко не во всех регионах нормативные акты, регулирующие соответствующие отношения, адекватно отражают предмет регулирования, систему субъектов, структуру функций, методов, форм управления государственной собственностью субъекта РФ. Даже в законодательстве таких субъектов РФ, как Свердловская, Омская, Иркутская, Саратовская, Томская области, Алтайский край, отличающемся глубиной проработки вопросов управления государственной собственностью, допускается неточное определение правовой природы и границ управления государственной собственностью субъекта РФ, следствием чего зачастую является, с одной стороны, регулирование отношений, составляющих предмет исключительного ведения федеральных органов государственной власти, с другой - оставление за рамками регулирования некоторых важнейших вопросов управления государственной собственностью субъекта РФ. Вместе с тем не вызывает сомнений то, что эффективное правовое регулирование и оптимальная организация данного вида государственного управления являются важнейшими условиями решения на региональном уровне многих социально-экономических проблем, лежащих именно в плоскости управления государственной собственностью.
Предметом настоящего исследования являются правовые акты, регулирующие управление государственной собственностью субъектов РФ, практика организации данного вида государственного управления в регионах России.
Цель исследования заключается в комплексном, основанном на имеющихся достижениях современной науки рассмотрении проблем организации и правового регулирования управления государственной собственностью субъекта РФ, выработке и формулировании теоретических выводов и положений, характеризующих основные признаки, элементы и закономерности указанного вида управления, а также практических рекомендаций для учета в деятельности органов государственной власти.
В соответствии с целью исследования решаются следующие задачи: определение места управления государственной собственностью субъекта РФ в общей системе государственного управления; определение соотношения категорий управления государственной собственностью субъекта РФ и реализации права государственной собственностью субъекта РФ; определение понятия системы управления государственной собственностью субъекта РФ; выявление закономерностей, определяющих структурирование системы управления государственной собственностью субъекта РФ. характеристика субъектов, объекта и процесса (функций, форм, методов, циклов, стадий, отношений) управления государственной собственностью субъекта РФ; обобщение практики организации управления государственной собственностью субъекта РФ, выявление типичных схем разграничения компетенции органов исполнительной власти в сфере управления государственной собственностью субъекта РФ; формулирование предложений по оптимизации организации управления государственной собственностью субъекта РФ; анализ форм и структуры правового регулирования отношений управления государственной собственностью субъекта РФ; определение соотношения компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ в сфере правового регулирования управления государственной собственностью субъекта РФ; анализ государственно-правовых основ разграничения компетенции в области правового регулирования управления государственной собственностью субъекта РФ между законодательным (представительным) и исполнительными органами государственной власти субъекта РФ.
Проблемы управления государственной собственностью субъекта РФ практически не разработаны в отечественной литературе, что обусловлено в том числе рядом объективных причин. Во-первых, сам институт управления государственной собственностью субъекта РФ является новым; предпосылки для его формирования появились лишь в процессе разграничения государственной собственности в Российской Федерации, начало которому было положено в 1991 году. Кроме того, определенный период времени был необходим для создания правовой базы и организационного становления нового вида управления, без анализа которых невозможно предметное и полное исследование проблемы.
Во-вторых, до начала рыночных реформ в структуре отечественной экономики отсутствовали объективные предпосылки для дифференциации государственного воздействия в зависимости от различных форм собственности, характеризующих объект управления. Управление всей экономикой, по сути, было тождественно управлению государственной собственностью как единым, монолитным объектом управления. В связи с этим в общеэкономическом аспекте отсутствовали предпосылки для выделения и рассмотрения управления государственной собственностью в качестве структурно и функционально обособленной подсистемы государственного управления, существенно отличающейся своей сущностью, формами, методами от управления негосударственными сферами экономики. Единственной областью экономической деятельности, в которой относительно весомо была представлена негосударственная форма социалистической собственности (колхозно-кооперативная собственность), являлось сельское хозяйство. Этим обстоятельством объясняется то, что именно при рассмотрении проблем государственного управления сельским хозяйством, некоторыми учеными совершенно четко ставился и исследовался вопрос о дифференциации государственного управляющего воздействия на общественные отношения в зависимости от формы собственности, свойственной объекту управления1.
Большой вклад в изучение института управления государственной собственностью, соотношения его с категориями гражданско-правового характера был сделан представителями цивилистической правовой науки A.B. Бенедиктовым, С.М. Корнеевым и другими.
1 См., напр., Научные основы государственного управления в СССР. М.1968. С. 140; Волович В.Ф. Административно-правовые проблемы теории управления сельским хозяйством в СССР. Томск. 1975.
Однако предметом комплексного рассмотрения в советской литературе по административному праву институт управления государственной собственностью не был до начала 80-х годов. В первой и единственной монографии на данную тему, написанной коллективом авторов во главе с Ю.М.Козловым и изданной в 1983 году, констатировалась следующая степень исследования вопроса: "К сожалению, до сих пор проблематика управления государственной социалистической собственностью не занимает принадлежащего ей по праву центрального места в административно-правовых исследованиях. Нет ни одной монографии, посвященной управлению государственной собственностью. Научные статьи по данной проблематике тоже крайне редки, причем, как правило, они носят лишь постановочный характер. Поэтому многие важные стороны характеристики реально существующего и функционирующего административно-правового регулирования отношений государственной социалистической собственности остались нераскрытыми."1 Научная ценность этой единственной в своем роде монографии заключается в комплексной постановке вопроса о самостоятельном значении института управления государственной собственностью как особой, административно-правовой формы опосредования отношений государственной собственности. Работа содержит развернутый анализ как общетеоретических аспектов управления государственной собственностью (анализ его сущности, соотношения с гражданско-правовыми категориями,владения, пользования, распоряжения, оперативного управления имуществом), так и специфических его сторон (в частности, большое внимание уделено административному договору как форме управления государственной собственностью). Многие сделанные в ней выводы актуальны и сегодня.
Кардинальная реформа отношений собственности и государственного управления обусловила новый этап научного исследования правовых проблем управления государственной собственностью. На сегодняшний день он характеризуется постановкой вопроса о необходимости дифференциации государственного управляющего воздействия в зависимости от формы собственности, свойственной объекту управления, и определением основного
1 Государственное управление социалистической общенародной собственностью / под ред. Ю.М. Козлова. М. 1983. С.5 круга проблем управления государственной собственностью, требующих теоретического и законодательного разрешения. Так, в новейшей публикации по данному вопросу В.К. Андреев отмечает необходимость четкого разграничения функций по управлению государственным имуществом между отраслевыми федеральными органами исполнительной власти и Мингосимуществом России, разработки и принятия федерального закона о государственной собственности и управлении ею, в котором следует сформулировать понятие управления федеральной собственностью, определить, кто выступает от имени собственника, какова юридическая природа его согласия, а также является это односторонней сделкой или А ненормативным актом государственного органа . В этих предложениях отчетливо прослеживается основная проблематика управления государственной собственностью.
К сожалению, рассмотрение вопросов управления государственной собственностью ограничивается, как правило, рамками федеральной государственной собственности, не охватывая специфические проблемы управления государственной собственностью субъекта РФ.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды Н.Г.Александрова, С.С.Алексеева, А.П.Алехина, Г.В.Атаманчука, И.Л.Бачило, Д.Н.Бахраха, С.Н.Братуся, A.B.Бенедиктова, В.Ф.Воловича, Ю.М.Козлова, Б.П.Курашвили, О.Е.Кутафина, Б.М.Лазарева, А.Е.Лунева, В.М.Манохина, В.С.Основина, Г.И.Петрова, М.И.Пискотина, Ю.А.Тихомирова, Р.О.Халфиной, Б.Б.Хангельдыева, В.А.Юсупова, Л.С.Явича, Ц.Л.Ямпольской и других российских ученых. С учетом сложного, многогранного характера основных проблем государственного управления в работе отражается дискуссионная составляющая их исследования, приводятся различные точки зрения по отдельным вопросам.
В основе методологии диссертационного исследования лежит всеобщий метод научного познания - метод материалистической диалектики. Он проявляется, в частности, в признании исходного, детерминирующего значения экономического базиса по отношению к государственно-правовой надстройке,
1 Андреев В.К. Правовые проблемы распоряжения и управления федеральной собственностью И Государство и право. 1999. №4. С.43-52. исследовании закономерностей, характеризующих взаимосвязи между свойствами материального объекта и иными элементами системы управления государственной собственностью субъекта РФ в их развитии.
Другим важнейшим методом исследования является системный подход, применение которого позволяет ответить на вопрос о правомерности квалификации управления государственной собственностью субъекта РФ как особой системы (подсистемы) государственного управления, в комплексе рассмотреть все системные взаимосвязи и закономерности данного вида государственного управления, его места в системе социального управления в целом.
Многогранный, комплексный характер объекта исследования предопределил также особое значение таких универсальных методов познания, как анализ и синтез. Применение метода научного анализа проявляется, в частности, в многочисленных содержащихся в работе классификациях, без которых невозможно создать подробное, полное и всестороннее представление о рассматриваемых явлениях. Синтез позволяет выделить наиболее существенные свойства и закономерности системы управления государственной собственностью субъекта РФ, сделать обобщающие выводы.
В работе используются также специально-юридические методы. В частности, формально-юридический метод лежит в основе контент-анализа текстов нормативных и индивидуальных правовых актов, регулирующих управление государственной собственностью субъекта РФ, а также актов, непосредственно являющихся формой управления. Метод сравнительно-правового анализа используется при сопоставлении и обобщении практики правового регулирования управления государственной собственностью в различных субъектах Российской Федерации. Суммарно предмет исследования работы охватывает законодательство более чем шестидесяти регионов России.
Научная новизна работы определяется тем, что она является первой попыткой комплексного исследования организационно-правовых проблем управления государственной собственности субъекта РФ, основанным на системном анализе правового регулирования и организации данного вида государственного управления. На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Управление государственной собственностью субъекта РФ является особой, целостной и самостоятельной системой государственного управления, в основе формирования которой находится структурно сложный, многофункциональный и в то же время единый по своей природе объект управления.
2. Государственная собственность субъекта РФ как объект государственного управления представляет собой систему общественных отношений, складывающихся в процессе реализации правомочий субъекта РФ как собственника имущества и характеризующих количественный, качественный состав, а также экономико-правовой режим функционирования государственного имущества, принадлежащего на праве собственности субъекту РФ. Возможность, пределы и способы государственного управляющего воздействия на отношения государственной собственности субъекта РФ определяются наличием административно-правовой связи между определенной категорией участников данных отношений и субъектами государственного управления.
3. Управление государственной собственностью субъекта РФ как процесс есть деятельность субъектов управления по государственно-властному управляющему (административному) воздействию на отношения, возникающие при реализации права государственной собственности субъекта РФ. В законодательстве необходимо учитывать различие между публично-правовым (административным) по своей природе процессом управления государственной собственностью субъекта РФ и осуществлением (реализацией) права государственной собственности субъекта РФ, имеющим гражданско-правовую природу.
4. Субъектами управления государственной собственностью субъекта РФ являются органы исполнительной власти субъекта РФ. Федеральные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления выступают в качестве субъектов управления государственной собственностью субъекта РФ лишь в случае делегирования им соответствующих полномочий органами государственной власти субъекта РФ.
5. Оптимальная организация управления государственной собственностью субъекта РФ предполагает сочетание отраслевого и функционального начал управления, с закреплением основного комплекса полномочий по принятию актов управления за органами общей компетенции, а основного объема вспомогательных управленческих функций - за органами функциональной компетенции.
6. Компетенция органов исполнительной власти в сфере управления государственной собственностью субъекта РФ является публично-правовой категорией и включает полномочия по осуществлению функций в процессе управления государственной собственностью субъекта РФ. Права и обязанности государственных органов субъекта РФ по участию в гражданских правоотношениях составляют гражданско-правовую сторону статуса указанных органов.
7. Совокупность норм, регулирующих управление государственной собственностью субъекта РФ, образует особый административно-правовой институт.
8. Природа предмета регулирования обуславливает необходимость сочетания в структуре правового регулирования управления государственной собственностью субъекта РФ общих и специальных правовых норм, широкое использование плановых нормативных актов.
9. Правовое регулирование управления государственной собственностью субъекта РФ составляет предмет исключительного ведения органов государственной власти субъекта РФ, за исключением управления государственной собственностью, функционирующей в сферах, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.
10. Право установления порядка управления государственной собственностью субъекта РФ является базовым, исходным полномочием в данной сфере правового регулирования, реализуя которое, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ определяет основы правового регулирования и организации управления государственной собственностью.
Теоретическое значение результатов диссертационного исследования заключается в сформулированных выводах о правовой природе, строении, закономерностях организации и функционирования системы управления государственной собственностью субъекта РФ. Важное значение имеют дефиниции понятий и классификации, отражающие наиболее существенные стороны рассматриваемого явления. Результаты исследования могут быть использованы при дальнейшем изучении проблем государственного управления в условиях рыночной экономики, особенностей управления государственной собственностью в различных сферах жизнедеятельности общества. Наличие ряда общих черт и закономерностей, свойственных управлению как федеральной собственностью, так и собственностью субъекта РФ, позволяет применять многие сделанные в настоящей работе выводы, в том числе о сущности, системных характеристиках управления государственной собственностью субъекта РФ, при исследовании вопросов управления федеральной государственной собственностью, а также при формировании общей административно-правовой концепции управления государственной собственностью в Российской Федерации в новых экономических условиях. Положения работы согласуются с неоднократно высказанным в литературе мнением о необходимости существенной корректировки структуры административного права как науки и учебной дисциплины, исходя, в том числе, из произошедших изменений в системе отношений собственности и появления такого объективного признака, существенно влияющего на дифференциацию государственного управления, как форма собственности, свойственная объекту управления1. Очевидно назрела необходимость выделения вопросов, связанных со спецификой управления государственной собственностью, в самостоятельный блок административно-правовой проблематики. Настоящее исследование охватывает важную и наименее изученную часть этого блока.
Законодательство об управлении государственной собственностью является наиболее активно развивающейся сферой нормотворческой деятельности субъектов РФ, а функции управления государственной собственностью занимают ключевое место в деятельности региональных органов исполнительной власти. Сказанное свидетельствует о высокой
1 См., напр.: Манохин В.М., Конин Н.М. Концепция программы курса административного права II Государство и право. 1993. №5. С.61. степени практической значимости результатов диссертационного исследования, содержащего конкретные рекомендации по совершенствованию нормативно-правового регулирования отношений управления государственной собственностью субъекта РФ, оптимизации организационной и функциональной структуры управления.
Положения, изложенные в работе, прошли апробацию на I! Международной конференции по проблемам федерализма, проводимой Советом Европы (Москва, 1997), научно-практическом семинаре "Проблемы классификации правовых актов", проводившемся в Государственной Думе РФ (1997), научно-практической конференции по вопросам регионального развития, организованной администрацией Омской области (Омск, 1998), Общероссийской конференции "Стратегические направления регионального развития Российской Федерации" (Омск, 1999), межрегиональной научно-практической конференции "Природа и природопользование на рубеже XXI века" (Омск, 1999), были обсуждены на кафедре государственного и муниципального права Омского государственного университета. Результаты исследования были использованы автором при подготовке проектов ряда законодательных актов Омской области по вопросам управления государственной собственностью, в частности - Закона Омской области "Об управлении государственной собственностью Омской области" от 12.05.96 №57-031. Особенность данного Закона заключается в наличии в нем ряда новелл, имеющих целью оптимизацию правового регулирования управления государственной собственностью субъекта РФ, в том числе усиление государственной политики, направленной на формирование и рациональное использование государственного имущества; при наличии альтернативного законопроекта по данному вопросу Законодательным Собранием Омской области за основу был принят именно проект, подготовленной на кафедре государственного и муниципального права Омского государственного университета. Ряд положений, впервые закрепленных в данном законе (в частности, нормы о Программе формирования и развития государственной собственности области), в дальнейшем были включены в законодательные
1 Ведомости Законодательного Собрания Омской области. 1996. №2; 1997.№4 (14); 1998. №3(17). акты других субъектов РФ. Некоторые результаты исследования были также использованы в процессе подготовки ко второму чтению проекта Бюджетного кодекса Российской Федерации рабочей группой, в работе которой диссертант представлял Законодательное Собрание Омской области.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Матненко, Александр Сергеевич, Омск
Заключение
Проблемы организации и правового регулирования управления государственной собственностью субъекта РФ представляют собой важную и вместе с тем малоизученную область исследования административно-правовой науки. Базовой методологической предпосылкой их адекватного и полноценного рассмотрения является применение метода системного анализа, позволяющего определить управление государственной собственностью субъекта РФ как самостоятельную целостную подсистему государственного управления, вычленить все ее структурные компоненты и взаимосвязи. Проведенный анализ позволяет сделать вывод о сложном, многофункциональном характере данной подсистемы, в основе которого лежат свойства государственной собственности как объекта управления. Именно раскрытие сущности, структуры и содержания имеющих административно-правовое значение сторон государственной собственности субъекта РФ как особой системы общественных отношений позволяет определить механизм государственного управляющего воздействия на данный объект. При этом необходимо четко проводить грань между управлением государственной собственностью субъекта РФ и составляющей содержание объекта управления реализацией права государственной собственности субъекта РФ. Необоснованное отождествление указанных институтов, различных по своей правовой природе, неправильное определение понятия управления государственной собственностью субъекта РФ и, соответственно, неточное определение предмета правового регулирования в данной сфере являются одним из наиболее существенных и распространенных недостатков регионального законодательства.
Обусловленная сложной структурой объекта управления, организация управления государственной собственностью субъекта РФ вовлекает в свою орбиту все виды органов исполнительной власти субъекта, охватывает все многообразие структурных связей между ними, предопределяя многообразие схем соотношения полномочий органов общей и специальной компетенции, сочетания отраслевого и функционального принципов управления. Большое значении при раскрытии многочисленных аспектов организации управления государственной собственностью субъекта РФ имеют такие выработанные административно-правой наукой категории, как основные и вспомогательные функции управления, субординационные, координационные и проординационные структурные связи в управлении и т.д.
Объективно обусловлено существенной спецификой отдельных функций управления государственной собственностью субъекта РФ и создание специальных функциональных органов управления государственными финансами, природными ресурсами, объектами культурного и исторического достояния. Единые свойства и закономерности процесса управления государственной собственностью требуют согласованности и координации всех его направлений и создания с этой целью также особого функционального органа исполнительной власти субъекта РФ, наделяемого широким спектром общих полномочий в сфере управления государственной собственностью субъекта РФ (комитета по управлению государственным имуществом субъекта РФ).
Ядро организации управления государственной собственностью субъекта РФ составляет система органов исполнительной власти субъекта РФ. В отдельных случаях, при делегировании им соответствующих полномочий, субъектами управления государственной собственностью субъекта РФ выступают федеральные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления.
Исследование показало необходимость большего учета в практике организации и правового регулирования управления двух различных сторон статуса многих органов исполнительной власти, являющихся одновременно и субъектами управления государственной собственностью и субъектами (участниками) отношений государственной собственности. Компетенция в сфере управления государственной собственностью субъекта РФ является административно-правовой категорией и состоит исключительно из государственно-властных полномочий по осуществлению соответствующих управленческих функций.
Содержание и структура правового регулирования управления государственной собственностью субъекта РФ определяются предметом регулирования. Единство и многообразие системы управления государственной собственностью субъекта РФ обуславливают сочетание в правовом регулировании как общих норм, отражающих основные закономерности и проявления, свойственные управлению любым видом государственной собственности субъекта РФ в любой сфере, так и специальных норм, отражающих специфику осуществления отдельных управленческих функций.
Организация управления представляет собой статическую сторону правового регулирования отношений управления государственной собственностью субъекта РФ; динамическую сторону составляет процесс реализации субъектами управления принадлежащих им прав и обязанностей. Циклы управления, ограниченные временными рамками, составляют особый предмет правового регулирования отношений управления государственной собственностью субъекта РФ - нормативно-планового регулирования, одной из основных форм которого являются комплексные государственные программы, распространяющиеся на ключевые вопросы всех сфер управления государственной собственностью. Впервые в Российской Федерации предусмотренный Законом Омской области "Об управлении государственной собственностью Омской области" институт программы такого рода (Программа формирования и развития областной собственности) является, на наш взгляд, одним из наиболее значимых практических внедрений результатов диссертационного исследования.
Разграничение компетенции в сфере правового регулирования управления государственной собственностью субъекта РФ определяется следующим принципом: правовое регулирование управления государственной собственностью субъекта РФ составляет предмет исключительного ведения органов государственной власти субъекта РФ, за исключением управления государственной собственностью, функционирующей в сферах, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. При этом необходимо четко разграничивать административно-правовую и гражданско-правовую составляющие таких комплексных законодательных массивов, как, в частности, законодательство о приватизации. Ряд положений федерального законодательства, в том числе Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" противоречат указанному принципу и нуждаются в корректировке.
В структуре полномочий по правовому регулированию в рассматриваемой сфере исходным является право установления порядка управления государственной собственностью субъекта РФ, реализуя которое, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ определяет основы правового регулирования и организации управления государственной собственностью.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Управление государственной собственностью субъекта РОссийской Федерации: организационно-правовые проблемы»
1. Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М.: "Юрист", 1999;
2. Александров Н.Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М.: Госюриздат, 1955;
3. Алексеев С.С. Предмет советского социалистического гражданского права. -Свердловск: Изд. СЮИ, 1959;
4. Алексеев С.С. Общие теоретические проблемы советского права. М.: Госюриздат, 1961;
5. Алексеев С.С. Общая теория права: Курс в 2-х томах. М.: Юридическая литература, 1981- 1982;
6. Алехин А.П., Кармолицкий A.A., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М.: ЗЕРЦАЛО ТЕИС, 1996;
7. Алехин А.П. О системе органов государственного управления в современный период // Вестник МГУ. Серия 11. Право. -1991. - №2;
8. Андреев В.К. Правовые проблемы распоряжения и управления федеральной собственностью // Государство и право. 1999. - №4;
9. Андреева Л.В. Правые проблемы обеспечения государственных нужд // Государство и право. 1999. - №8;
10. Ю.Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. М.: Юридическая литература, 1980;
11. И.Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Юридическая литература, 1997;
12. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М.: Политическая литература, 1968;
13. Бахрах Д.Н. Важные вопросы науки административного права // Государство и право. 1993. - №2;
14. Бахрах Д.Н. Основные понятия теории социального управления. Пермь: Изд. Пермского госуниверситета, 1978;
15. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. М.: БЕК, 1993;
16. Бахрах Д.Н., Демин A.B. Административный договор: вопросы теории II Российский юридический журнал. 1995. - №2;
17. Бачило И.Л. Функции органов управления. М.: Юридическая литература, 1976;
18. Бачило И.Л. Организация советского государственного управления. М.: "Наука", 1984;
19. Белых B.C. Приватизация государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации // Государство и право. 1996. - №10;
20. Берцинский С.М. Советская административно-правовая норма планового организационного руководства II Советское государство и право. 1965. -№1;
21. Борисов Е.Ф Экономическая теория. М.: "Юрист", 1999;
22. Венедиктов A.B. Государственная социалистическая собственность. М.-Л.: Изд. АН СССР, 1948;
23. Волович В.Ф. Административно-правовые проблемы теории управления сельским хозяйством в СССР. Томск.: Изд. Томского госуниверситета, 1975;
24. Государственное управление социалистической общенародной собственностью / под ред. Ю.М. Козлова М.: Изд. МГУ, 1983;
25. Демин A.B. Нормативный договор как источник административного права // Государство и право. 1998. - №2;26.3ивс С.Л. Источники права. М.: "Наука", 1981;
26. Иванченко Л.А. Приоритеты региональной экономики. М.: Фонд "За экономическую грамотность", 1998;
27. Исполнительная власть в Российской Федерации / отв. редакторы Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. М.: БЕК, 1996;
28. Казанник А.И. Региональные проблемы правовой охраны природы в России. -Омск.: Омский дом печати, 1998;
29. Козлов Ю.М. Соотношение государственного и общественного управления в СССР. М.: Юридическая литература, 1966;
30. Козлов Ю.М. Управление народным хозяйством СССР: в 2-х частях. М.: Изд. МГУ, 1969-1971;
31. Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М.: Юридическая литература, 1976;
32. Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и право. М.: Изд. МГУ, 1986;
33. Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М.: Юридическая литература, 1976;
34. Коренев А.П. Административное право России: Часть 1. М.: Изд. "Щит-М", 1997;
35. Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М.: "Наука", 1987;
36. Кутафин O.E. Плановая деятельность советского государства: Государственно-правовой аспект. М.: Юридическая литература, 1980;
37. Курс экономической теории / под общей ред. Чепуриной М.Н., Киселевой Е.А. М.: МГИМО, 1997;
38. ЗЭ.Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юридическая литература, 1972;
39. Лукьянов А.И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти. М.: Юридическая литература, 1978;
40. Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. М.: "Наука", 1974;
41. Майкова Л.Н. Соотношение законодательства о приватизации государственной собственности и гражданского законодательства // Арбитражный и гражданский процесс. 1998. - №1-2;
42. Манохин В.М. Отношения по хозяйственному обслуживанию и их регулирование // Советское государство и право. 1970. - №7;
43. Манохин В.М., Конин Н.М. Концепция программы курса административного права//Государство и право. 1993. - №5;
44. Мицкевич A.B. Акты высших органов Советского государства. М.: Юридическая литература, 1972;
45. Научные основы государственного управления в СССР. М.: "Наука", 1968;
46. Ноздрачев А.Ф. Государственное планирование и правовое регулирование. -М.: "Экономика", 1982;бО.Ноздрачев А.Ф., Пронина B.C., Хангельдыев Б.Б. О развитии административного законодательства // Государство и право. 1996. - №7;
47. Оболонский A.B., Рудашевский В.Д. Методология системного исследования проблем государственного управления. М.: "Наука", 1978;
48. Омаров A.M. Социальное управление: Некоторые вопросы теории и практики. М.: "Мысль", 1980;53.0сновин B.C. Основы науки социального управления. Воронеж: Изд. Воронежского госуниверситета, 1971;
49. Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения. Л.: Изд. ЛГУ, 1972;
50. Петров Г.И. Основы советского социального управления. Л.: Изд. ЛГУ, 1975;
51. Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М.: Юридическая литература, 1971;
52. Проблемы гражданского и административного права. Л.: Изд. ЛГУ, 1962;
53. Проблемы общей теории социалистического государственного управления / отв. ред. Пискотин М.И. М.: "Наука", 1981;
54. Пронина B.C. Совершенствование законодательства об органах исполнительной власти и управления // Государство и право. 1993. №7;
55. Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. -М.: Юридическая литература, 1960;
56. Российское законодательство: проблемы и перспективы / гл. редактор Окуньков Л.А. М.: БЕК, 1995;
57. Слепенков И.М., Аверин Ю.П. Основы теории социального управления . М.: "Высшая школа", 1990;
58. Сенякин И.Н. Специальные нормы советского права. Саратов: Изд. Саратовского госуниверситета, 1987;
59. Советское административное право: государственное управление и административное право. М.: Юридическая литература, 1978;
60. Советское административное право: методы и формы государственного управления. М.: Юридическая литература, 1977;
61. Советское административное право: Основы управления народным хозяйством. М.: Юридическая литература, 1981;
62. Советы народных депутатов и органы государственного управления / под ред. Барабашева Г.В., Козлова Ю.М. М.: Изд. МГУ, 1987;
63. Социальные и государственно-правовые аспекты управления в СССР / под общей ред. В.В. Цветкова. Киев: "Научна думка", 1978;
64. Степанов И.М. Советская государственная власть. М.: "Наука", 1970;
65. Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом обществе. М.: Юридическая литература, 1968;
66. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М.: Изд. г-на Тихомирова М.Ю., 1997;
67. Управление государственной собственностью. М.: "Экономика", 1997;
68. Федерализм власти и власть федерализма / отв. ред. Губолко М.Н. М.: ТОО "ИнтелТех", 1997;
69. Финансовое право / под ред. Н.И. Химичевой. М.: БЕК, 1995;
70. Формы государственного управления / отв. ред. Лазарев Б.М. М.: ИГПАН, 1983;
71. Халфина P.O. Общее учение о правоотношениях. М.: Юридическая литература, 1974;
72. Хангельдыев Б.Б. Административно-правовые соглашения в механизме сочетания отраслевого и территориального управления // Труды ВНИИСЗ. -1988. Вып. 42;
73. Хангельдыев Б.Б. Административное законодательство о федеральной собственности и управлении государственным имуществом // Государство и право. 1997. - №6;
74. Шебанов А.Ф. Форма советского права. М.: Юридичаская литература, 1968;
75. Юсупов B.A. Право и советское государственное управление. Казань: Изд. Казанского госуниверситета, 1976;81Юсупов В.А. Теория административного права. М.: Юридическая литература, 1985.1. Правовые акты
76. Конституция Российской Федерации //"Российская газета", 25.12.93, №23;
77. Федеральный конституционный закон "О правительстве Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 22.12.97,51, ст. 5712;
78. Водный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации, 20.11.95, №47, ст.4471;
79. Гражданский кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации, 29.01.96, №5, ст. 410; 19.08.96, №34, ст.4025; 27.10.97, №43, ст.4903;
80. Лесной кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации, 03.02.97, №5, ст.610;
81. Бюджетный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации, 03.08.98, №31, ст.3823;
82. Закон РСФСР "Об охране и использовании памятников истории и культуры" от 25.12.78 // Свод законов РСФСР, т.5, с.498;
83. Закон РСФСР "О собственности в РСФСР" от 24.12.90 №441-1 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1990, №30, ст.416;
84. Закон РСФСР "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР" от 03.07.91, №1531-1// Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 04.07.91, №27, ст.927;
85. Основы законодательства об охране здоровья граждан от 22.07.93 №5487-1 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 19.08.93, №33, ст.1318;
86. Федеральный закон "Об образовании" от 10.07.92 №3266-1 // Собрание законодательства Российской Федерации, 15.01.96, №3, ст150;
87. Федеральный закон "О связи" от 16.02.95 №15-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 20.02.95, №8, ст.600; 11.01.99, №2, ст.235;
88. Федеральный закон "О природных лечебных ресурсах, лечебных оздоровительных местностях и курортах" от 23.03.95 №26-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 27.02.95, №9, ст. 713;
89. Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" от 14.03.95 №33-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации, 20.03.95, №12, ст. 1024;
90. Федеральный закон "О животном мире" от 24.04.95 №52-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 24.04.95, №17, ст.1462;
91. Федеральный закон "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию" от 16.05.95 №74-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 22.05.95, №21, ст. 1922; 19.04.99, №16, ст. 1929;
92. Федеральный закон "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития России" от 20.07.95 №115-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 24. 07.95, №30, ст. 2871;
93. Федеральный закон "Об основах государственной службы в Российской Федерации" от 31.07.95 №119-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 31.07.95, №31, ст.2990;
94. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 12.08.95 №154-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 28.08.95, №35, ст. 3506;
95. Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике" от 23.08.96 №127 // Собрание законодательства Российской Федерации, 26.08.96, №35, ст.4137; 21.12.98, №51, ст.6271; 27.07.98, №30, ст.3607;
96. Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской
97. Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24.06.99 №118-ФЗ // "Российская газета", 30.06.99, №121;
98. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ" от 06.10.99 №184-ФЗ // "Российская газета", 19.10.99 №206;
99. Государственная программа приватизации на 1992 год // "Российская газета", 09.07.92, №156;
100. Указ Президента Российской Федерации "Об общеправовом классификаторе отраслей законодательства" от 16.12.93 №2171 // Собрание законодательства Российской Федерации, 06.01.97, №1, ст. 119;
101. Указ Президента Российской Федерации "Вопросы Российского фонда федерального имущества" от 17.12.93 № 2173 // Собрание актов
102. Президента и Правительства Российской Федерации, 20.12.93, №51;
103. Указ Президента Российской Федерации "О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" от 24.12.93 № 2284 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 03.01.94, №1, ст.2;
104. Указ Президента Российской Федерации "О реформе государственных предприятий" от 23.05.94 №1003 // Собрание законодательства Российской Федерации, 30.05.94, №5, ст.393;
105. Указ Президента Российской Федерации "О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой" от 10.06.94 №1200 // "Российская газета", 16.06.94, №112;
106. Указ Президента Российской Федерации "О втором этапе приватизации в городе Москве" от 06.02.95 №96 // Собрание законодательства Российской Федерации, 13.02.95, №7, ст.510;
107. Указ Президента Российской Федерации "О мерах по обеспечению гарантированного поступления в федеральный бюджет доходов от приватизации" от 11.05.95 №478 // Собрание законодательства Российской Федерации, 15.05.95 №20, ст.1776;
108. Указ Президента Российской Федерации "О системе федеральных органов исполнительной власти" от 14.08.96 №1176 II Собрание законодательства Российской Федерации, 19.08.96, №34, ст.4081; 26.08.96, №35, ст.4152; 09.0996, №37, ст.4264;
109. Указ Президента Российской Федерации "О структуре федеральных органов исполнительной власти" от 17.08.99 №1062 // Собрание законодательства Российской Федерации, 23.08.99, №34, ст.4223;
110. Постановление Правительства РФ "О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности" от 10.02.94 №96 // "Российская газета", 19.02.94, №34;
111. Постановлением Правительства Российской Федерации "О прогнозе развития государственного сектора экономики Российской Федерации" от 04.01.99 №1 // Собрание законодательства Российской Федерации, 11.01.99, №2, ст.304;
112. Устав (Основной закон) Омской области // Ведомости Законодательного Собрания Омской области, 1995, №6, ст. 157, 155; 1997, №4 (14), ст.509;
113. Устав Свердловской области // "Областная газета", 16.12.94; 17.03.95; 23.02.96; 17.07.96; 17.03.97; 24.04.99;
114. ЗЭ.Устав Челябинской области // Сборник законов и иных нормативных правовых актов Челябинской области, 1995, №5; 1997, №1; 1997, №4; 1998, ' №5;
115. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Омской области от 19.05.96 // Ведомости Законодательного Собрания Омской области, 1996, №3;
116. Закон Республики Мордовия "Об управлении государственной собственностью Республики Мордовия" от 22.07.96 №25-3 // Ведомости Государственного Совета Республики Мордовия. 1996. №12-13;
117. Закон Республики Саха (Якутия) "Об управлении государственной собственностью в Республике Саха (Якутия)" от 08.01.97 №149-1 // Якутские ведомости, 06.02.97, №3;
118. Закон Удмуртской Республики "О закреплении контрольного пакета акций ОАО "Удмуртская национальная нефтяная компания" в государственной собственности Удмуртской области" от 16.06.98 №638-1 И Удмуртская правда, 02.07.98, №101;
119. Закон Республики Хакасия "Об управлении государственной собственностью Республики Хакасия" от 25.06.98 №34 // Вестник Хакасии, 1998, №23;
120. Закон Алтайского края "О порядке управления объектами права собственности Алтайского края" от 29.06.95 // Сборник законодательства Алтайского края, 1995, №11; 1996, №7; 1997, №14 (34);
121. Закон Алтайского края "О порядке управления акциями, находящимися в собственности Алтайского края" от 12.11.97 №61-ЗС II Сборник законодательства Алтайского края, 1997, №19 (39);
122. Закон Хабаровского края "Об управлении государственной собственностью Хабаровского края" от 23.04.96 №40 II Приамурские ведомости, 25-26.06.96, №133-136;
123. Закон Амурской области "Об управлении государственной собственностью Амурской области" от 06.11.98 №107-03 // "Амурская правда", 24.11.98, №274;
124. Закон Архангельской области "Об основах управления объектами государственной собственности Архангельской области" от 22.01.98 №55-1303 II Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов, 1998, №13; "Волна", 13.04.99, №15;
125. Закон Астраханской области "Об управлении государственной собственностью Астраханской области" от 27.11.96 №34 // "Астраханские известия", 1996, №51;
126. Закон Белгородской области "Об осуществлении права собственности и других вещных прав Белгородской области" от 18.02.97 №104 // Бюллетень Белгородской областной Думы, 1997, №19;
127. Закон Брянской области "О государственной собственности Брянской области" от 29.12.97 №41-3 //"Брянский рабочий", 15.01.98, №8;
128. Положение о порядке управления и распоряжения имуществом (объектами) государственной собственности Владимирской области от 11.09.96 №239 // "Призыв", 1996, №190;
129. Закон Ивановской области "Об управлении государственной собственностью Ивановской области" от 11.11.96 №49-03 // Собрание законодательства Ивановской области, 1996, №14 (63); 1997, №11 (77);
130. Закон Иркутской области "Об общих началах управления государственной собственностью Иркутской области" от 27.11.95 №324 // "ВосточноСибирская правда", 06.12.95; 07.04.98;
131. Закон Иркутской области "О доверительном управлении объектами государственной собственности в Иркутской области" от 16.12.97 №50-03 // "Восточно-Сибирская правда", 29.01.98; 18.03.99;
132. Закон Иркутской области "Об особом порядке отчуждения объектов областной государственной собственности" от 31.12.97 №55-03 // Ведомости Законодательного Собрания Иркутской области, 1998, №16;
133. Закон Кемеровской области "О порядке управления государственной собственностью Кемеровской области" от 20.07.98 №31 -ОЗ // "Кузбасс", 31.07.98, №139;
134. Закон Кемеровской области "Об утверждении Положения о порядке аренды имущества, находящегося в государственной собственности Кемеровской области" от 20.07.99 №46-03 /I "Кузбасс", 10.08.99, №148;
135. Закон Липецкой области "О порядке управления и распоряжения собственностью в Липецкой области" от 24.04.95 №10-03 // "Липецкая газета", 06.05.95, №88; 29.05.96, №99; 01.03.98, №43-44; 07.04.98, №68;
136. Закон Московской области "О вкладах собственности Московской области и порядке внесения, использования и распоряжения ими" от 21.11.95 №38-9503 // Вестник Московской областной Думы, 1995, №12;
137. Закон Омской области "Об управлении государственной собственностью Омской области" // Ведомости Законодательного Собрания Омской области. 1996. №2; 1997.№4 (14); 1998. №3 (17);
138. Программа формирования и развития областной собственности // Ведомости Законодательного Собрания Омской области, 1998, №2, ст.661;
139. Закон Оренбургской области "О порядке использования правомочий собственника в отношении имущества, являющегося собственностью Оренбургской области" от 26.09.97 №148/43-03 // Бюллетень Законодательного Собрания Оренбургской области , 03.09.97;
140. Закон Орловской области "О государственной собственности Орловской области" от 28.04.97 №34-03 // Ведомости Орловской областной Думы, 1997, №8-9;
141. Закон Пензенской области "Об управлении государственной собственностью Пензенской области" от 30.11.98 №Ю5-ЗПО // Ведомости Законодательного Собрания Пензенской области, 1998, №5; 1999, №10;
142. Закон Пермской области "Об управлении государственной собственностью Пермской области" от 05.08.96 №516-82 // Бюллетень Законодательного Собрания и Администрации Пермской области, 1996. №7;
143. Закон Псковской области "О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Псковской области" от 10.02.98 №5-03 // Собрание законодательства Псковской области, 1998, №1;
144. Закон Рязанской области "О государственной собственности Рязанской области" от 02.10.96 №81 // "Приокская газета", 23.10.96, №243;
145. Закон Саратовской области "О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Саратовской области" от 12.03.97 №13-ЗСО // Информационный бюллетень Саратовской областной Думы, 1998, №14;
146. Закон Сахалинской области "Об управлении областной государственной собственностью" от 20.07.99 №8а // Губернские ведомости, 22.07.99, №136137;
147. Закон Свердловской области "Об управлении государственной собственностью Свердловской областью" от 10.04.95 №9-03 // "Областная газета", 18.04.95; Ведомости Законодательного Собрания Свердловской области, 1998, №32;
148. Закон Томской области "О порядке управления объектами государственной собственности на территории Томской области" от 27.08.97 // Официальные ведомости администрации Томской области, 1997, №18;
149. Закон Челябинской области "О порядке управления государственной собственностью Челябинской области" от 08.12.97 №31-30 // Сборник законов и иных нормативных правовых актов Челябинской области, 1997, №11;
150. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Свердловской области в сфере управления государственной собственностью от 12.01.96 // "Областная газета", 08.02.96; 91 .Текущий архив Администрации Омской области.
