АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Совершенствование организации и деятельности правительства социалистической республики Вьетнам»
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВИТЕЛЬСТВА СОЦИАЛИСТИЧЕСКОЙ РЕСПУБЛИКИ ВЬЕТНАМ (с учетом зарубежного опыта)
Специальность 12.00.02 — государственное право и управление; советское строительство; административное право; финансовое право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Центр государства и права
На правах рукописи
ДИН ВАН МАУ
Москва —1992
Работа выполнена в Центре государства и права Российской Академии управления.
Научный руководитель — доктор юридических наук, профессор ЖИЛИНСКИЙ С. Э.
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор — ВАСИЛЬЕВ Р. Ф.
кандидат юридических наук, доцент — МОИСЕЕНКО М. Г.
Ведущая организация — Институт государства и права Российской академии наук.
Защита состоится // июня 1992 г. в 12.00 час. на заседании специализированного совета Д—151.04.05 в Российской Академии управления по адресу: 117606, Москва, пр. Вернадского, 84, ауд. 2297.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАУ.
Автореферат разослан /А мая 1992 года.
Ученый секретарь специализированного совета, кандидат юридических наук,
доцент ШТУКИН В. М.
'темя».
/ I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
:серт^Актуальность темы и состояние ее научной разработки. ЗнЗЧйиость исследования проблем совершенствования организации и деятельности Правительства Социалистической Республики Вьетнам детерминируется социально-политической важностью определения его статуса в структуре государственной власти с точки зрения обновления принципов государственно-правового строительства и необходимости демократизации государственного управления. Конституционное закрепление государственного механизма и прошлый опыт бывших социалистических стран, а также СРВ свидетельствуют,что одним из основных принципов государства было соединение законодательной и исполнительной власти, что деформировало и ту, и другую. Кроме того, в условиях монопартийности органы партии подменяли государственные, последние превратились в придаток партийных комитетов. Появились специфические административные методы воздействия, которые концентрированно выражали управление, осуществляемое в условиях подмены партией представительных органов государственной власти в сфере формирования воли народа, а также повседневного вмешательства партии в деятельность органов исполнительной власти, в первую очередь Правительства.
Это приводило на практике к тяжелым последствиям. Прежде всего, в обществе фактически не действовал принцип верховенства правовых законов. В теории утвердилось юридико-позити-вистское отождествление права с законом, господствовало убеждение, что по своей природе права не может стоять над государством, из чего, в частности, делался вывод: теория правового государства - лживая, фальшивая, научно несостоятельная. Во-вторых, многие конституционные права и свободы гравдан не имели достаточных гарантий, ограничены были правительственными и ведомственными актами. В-третьих, исполнительно-распорядительный аппарат государства, в том числе правительственный, сросшийся с партийным аппаратом, - образовал административно-бюрократическую структуру, оказывавшую давление на представительные, исполнительные и судебные органы. В-четвертых, в самом правительственном аппарате обнажились накапливавшиеся
многие годы крупные недостатки, выражающиеся в его громоздкости, наличии промежуточных и дублирующих.звеньев, отсутствие четкого разграничения обязанностей, канцелярщине, раздутости штатов, волоките, бюрократизме и, как следствие, низкой действенности.
Из вышесказанного со всей очевидностью вытекает чрезвычайная актуальность реформирования возглавляемой Правительством исполнительной власти. Что касается реформы правительственного аппарата, то она не может просто свестись только к упразднению некоторых органов, сокращению и перестановке, штатов, а призвана создать высокоэффективную, гибкую и рациональную возглавляемую Правительством систему государственного управления с вьетнамской спецификой, основанную на принципе разделения властей и единстве исполнительной власти.
Проблема совершенствования организации и деятельности Правительства СРВ и подведомственных ему центральных и местных органов относится к числу мало изследованных. Лишь в ходе работы над проектом новой Конституции СРВ в 1988-1991 гг. она начала разрабатываться вьетнамскими учеными как самостоятельная, а ранее рассматривалась лишь постольку, поскольку это требовалось для раскрытия других проблем государствове-дения. Специальные монографические работы о Правительстве СРВ еще не созданы. Диссертант в меру своих сил стремился шире познакомиться с государственно-правовой жизнью в России и других зарубежных странах, пытался по возможности осмыслить как позитивный, так и негативный опыт. Полученные результаты, соединенные с изучением соответствующих институтов в СРВ, не только привели диссертанта к выводу о необходимости нового теоретического подхода к исследованию поставленных в диссертации проблем, но и дали значительный материал для научного анализа происходящих процессов. Опираясь на труды, изданные
юветскими и вьетнамскими учеными*, диссертант извлек из эбширной литературы, опубликованной на нынешнем этапе формирования государственного механизма в России, важные выводы. Равный из них: совершенствование организации и деятельности 1равительства СРВ должно идти в одном русле с реформой всей зистемы исполнительной власти.
Цель и задачи исследования. Цель - комплексное изучение травового положения Совета Министров СРВ, совершенствования зрганизации и деятельности Правительства в условиях демократизации, обновления правовой и' политической систем, крупной эеформы государственного аппарата во Вьетнаме. Исходя из этого, з диссертации ставятся задачи:
- углубить с учетом современных реалий представления о финципе разделения властей, на котором надлежит строить-'осударственный механизм в СРВ;
- дать анализ правового положения Правительства СРВ;
- рассмотреть с учетом опыта зарубежных стран пути опти-шзации функционирования Правительства СРВ;
Советские ученые: Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. - М.,1988; Совет Министров СССР. -М., 1988: Мальцев Г.В. Право и власть //Правоведение. - 1988,
- № о; Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. - М.,1988; Вельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении. -М.,1990; Борисов В.К. Авторитарно-административная система: сущность, основы преодоления. - М.,1990; Зорькин В.Д. Социалистическое правовое государство: основные черты концепции //Право и власть. - М.,1990; Манов Г.Н. Правовое государство и глобальные проблемы современности //Гражданское общество и правовое государство: предпосылки формирования.
- М.,1991; Топорнин Б.Н. Разделение властей и государственная организация //Разделение властей и парламентаризм. -М.,
Вьетнамские ученые: Нгуен Ван Тхао. Изучение новой Конституции: Совет министров СРВ,-Ханой,1981; Нгуен Нгок Минь. Вьетнамская революция и развитие юридической науки //Проблемы государства и права в СРВ. - М.,1984; До Мыои. Создание государства народа: успех, опыт и обновление.-Ханой,1991; Коллектив авторов следующих книг: 0 реформе государственного аппарата СРВ.-Ханой,1991; 0 реформе государственно-административного аппарата и формирование системы государственной службы. - Ханой, 1991.
- изучить состояние государственно-административной службы и предложить конкретные меры по ее улучшению.
Методологическую основу диссертации составляет диалектик! общего, особенного и отдельного, анализ проблемы в ее истори-ко-логическом развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности со всем политическим процессом. Применены системный, структурно-функциональный, конкретно-правовой, сравнительно-правовой методы познания. Широко использованы труды философов, правоведов, государственных деятелей, конституционное и текущее законодательство СРВ, а также России и других зарубежных стран.
Научная новизна. Диссертация является первой попыткой исследовать совершенствование организации и деятельности Правительства СРВ с учетом зарубежного опыта. Более конкретно научную новизну характеризуют следующие выносимые на защиту положения.
1. Совершенствование организации и деятельности Правительства СРВ, имеющего взаимоотношения не только с законодательной и судебной властями, но и с подБедомственными ему центральными и местными органами управления, должно осуществляться комплексно и в русле реформы государственного аппарата в целом. Сложившаяся практика слияния властей не соо ветствует современным потребностям развития вьетнамского общества. Необходимо формировать нацеленный на строительство правового государства такой государственный механизм, в котором обеспечивались бы четкое разделение власти в центре на законодательную, исполнителбную, судебную (для чего, в частности, требуется образование Конституционного суда) и сильное прочное, возглавляемое Правительством государственное управление сверху донизу.
2. Взаимодействие местных органов власти и управления, начиная с провинций, строится не на принципе разделения властей, а ином - на сочетании единства исполнительной власти, осуществляющей предоставленные ей центром полномочия государс венного управления на местах, с обеспечением самоуправления народа через Советы, избираемые непосредственно населением
и представляющие его волю и интересы.
3. Разработана концепция создания принципиально новой единой системы исполнительной власти, включающая следующие основные элементы:
- изменить сначала структуры самого Правительства, ввести институт Президента Республики и сформировать Правительственный Совет;
- реорганизовать функционально и структурно центральные эрганы государственного управления, устранить их ведомственную разобщенность путем интеграции однородных функций и более четкого определения полномочий каждого отдельного органа, ограничить до минимума прямое вмешательство центра в оперативную деятельность хозяйственных организаций и социально-культурных учреждений при рациональном расширении прав местных органов зласти;
- упростить и сделать более работоспособной административ-•ю-управленческую структуру на провинциальном и более низких фовнях, учредив наряду с Народными Советами - органами го-;ударственной власти на местах Административные Комитеты, возглавляемые Администратором, который назначался бы с согласия ¡оответствующего Народного Совета главой вышестоящего органа юполнительной власти. Администратор, осуществляя государствен-ю-управленческую деятельность, одновременно выступал бы федставителем Правительства на местах.
4. Обоснованно предложение заменись существующую партийно-'осударственную службу, когда кадровые работники зачисляются
га государственные должности пожизненно и, как правило, по реко-юндации партийных органов, дифференцируются на разряды, наедятся на привилегированном материальном обеспечении, систе-юй государственно-административной службы. При этом государ-:твенно-административные служащие делятся на две категории: доводящих и профессиональных работников. Для руководящих меется в виду устанавливать определенный срок полномочий и 'ласный контроль общества. Профессирнальные служащие подби-аются на постоянную службу путем экзаменов и открытого конкурса.
- 65. Сформулировано определение понятия государственно-административная служба: это особый социальный институт, устанавливающий и регулирующий отношения государства со своими служащими .профессией которых является выполнение управленческих или каких-то других функций по поручению и от имени государства.
6. Обоснован вывод о том,что для управления государствен! административными служащими необходимо образовать при Правительстве особый орган, наделенный полномочиями по анализу
и совершенствованию организации работы госучреадений; разработке соответствующих проектов законов и других нормативных актов, регулирующих государственную службу, а также правил аттестации и продвижения по службе; отбору и обучению государственно-административных служащих.
7. Обоснована необходимость принятия Закона СРВ о государственной службе, разработана подробная его концепция.
8. Среди принимаемых Правительством нормативных актов предложено вычленить "регламентарные акты", которыми регулируются важнейшие сферы общественных отношений, организации
и осуществления государственного управления и которые по юридической силе занимают промежуточное положение между законами и всеми иными правительственными актами.
9. Сделан вывод о том,что для усиления контроля на макроуровне необходимо обновление правительственного контроля с тем,чтобы возглавляемая Комитетом государственного контроля при Правительстве контрольная система была независимой от местных органов власти и наделена широкими полномочиями.
Практическая значимость исследования. Практические и теоретические предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в дальнейшей разработке проблем реформы государственного аппарата, в частности реорганизации Правительства и подведомственных ему центральных и местных органов государственного управления, при подготовке проекта новой Конституции СРВ, нормативно-правовых актов в. сфере государственного строительства..
Полученные результаты целесообразно ввести в программы
подготовки и переподготовки государственных служащих.
Апробация результатов исследования.
Основные диссертационные положения докладывались на проблемных семинарах в Российской академии управления, на симпозиуме "О реформе государственного аппарата СРВ на современном этапе" в Национальной Школе Администрации при Совете Министров СРВ (июль 1990 г.), опубликованы в ряде книг и статей соискателя.
П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, перечня использованных законодательных актов, научной литературы и других источников.
Во введении раскрываются актуальность темы, состояние эе научной разработанности, определяются цели и задачи исследования, его методологическая основа, научная новизна и выт воды, выносимые на защиту, практическая значимость и апробация результатов диссертации.
Глава I - "Правительство СРВ в системе государственной зласти" - посвящена рассмотрению правового положения Правительства СРВ как высшего органа исполнительной власти, поиску зезервов улучшения его структуры и подведомственных ему центральных и местных органов.
Подчеркивается,что принцип слияния управления с законодательством, нашедший отражение в законодательстве бывших ¡оциалистических стран и СРВ, оказался несостоятельным. Ака-шзируя исторический опыт и современную практику государственно строительства зарубежных стран, включая Россию, диссертант приходит к выводу о возможности применения альтернатив-юго принципа - опирающегося на законодательство разделения зластей в современных условиях Вьетнама. Это обусловлено со-(иально-политическими факторами, главный из которых - решаемая :ейчас задача создания правового государства. Реализация приняла применительно к Вьетнаму означает разделение сфер труда ; компетенции между тремя основными властями -законодательной, ¡сполнительной и судебной. Каждая власть сообразно со своей
природой, характером функций и назначением занимает особое место в общей государственно-организованной власти и ведет дела £ специфических формах и надлежащими средствами. Законодательная власть -выразительница народного суверенитета, высшее представительное учреждение, верховная из трех властей. Исполнительная (правительственная и в целом административная) призвана быть сильной, прочной и единой возглавляемой Правительством властью, подконтрольной и подотчетной власти законодательной, действовать в пределах и во исполнение закона. Назначение судебной власти - осуществлять независимое от других властей правосудие на основе правовых законов. Эти три власти функционируют в организационно-правовом механизме взаиь действия, взаимных сдержек и противовесов с целью удержания каждой из них своих полномочий в заданных законом параметрах и вместе с тем обеспечивая независимость каждой отдельной власти от других властей в тех же законных границах.
Для правильной реорганизации Правительства и подведомственных ему центральных и местных органов, по мнению автора, необходимо, во-первых, определить место и структуру высшего органа исполнительной власти в системе государственной власти, во-вторых, осуществить четкое разделение государственно-адмиш стративных полномочий между центром и местами, в-третьих, довести до конца разграничение функций партии и государственных органов.
Место и структура высшей исполнительной власти закреплялись в Конституциях Вьетнама (Демократической Республики Вьетнам - 1946 г. и 1959 г., СРВ - 1980 г.). Обобщая накопленную практику конституционного регулирования, диссертант делает вывод о том,что от четкого конституционного закрепления в государственном механизме принципа разделения власти (1946 г.) постепенно был осуществлен переход в сторону единства власти. Это нашло выражение, в частности, в том,что оказался упраздненным институт единоличного главы государства - Президента Республики и появился коллективный глава страны. Исполнительная власть постепенно перешла от Президента к Совету Министро] Правительство как высший государственно-административный орга!
власти трансформировалось в исполнительный и распорядительный орган высшего органа государственной власти - Национального Собрания.
В диссертации проанализированы причины происшедших изменений: стремление преодолеть присущий парламентаризму принцип "разделение властей", создать новый государственный механизм, соединяющий законодательную и исполнительную работу; копирование государственного механизма, закрепленного в Конституциях СССР и других восточно-европейских стран. Вместе с тем в практике осуществления государственной власти полного слияния законодательной и управленческой деятельности не произошло. Опираясь на зарубежный опыт, диссертант предлагает сформировать такой государственный механизм, в котором обеспечивались бы четкое разделение государственной власти в центре на законодательную, исполнительную, судебную и сильная, прочная, единая возглавляемая Правительством исполнительная власть. Такая реорганизованная исполнительная власть видится следующей:
I. Правительство - высший государственно-административный орган власти обладает наиболее важными общегосударственными полномочиями исполнительно-распорядительного характера и возглавляет всю систему государственной администрации; подчинено только высшему органу государственной власти - Национальному Собранию; руководит проведением в жизнь политики, определенной актами высшего органа государственной власти, организует выполнение его актов. Правительство СРВ состоит из Президента СРВ, Вице-президента и Правительственного Совета в составе Премьер-Министра, заместителей Премьер-Министра и министров.
Президент при признании верховенства Национального Собрания над Правительством будет избираться не непосредственно населением, а парламентским путем. Президент, являясь главой государства, принимает участие в законодательной деятельности, обеспечивает независимость судебной и надзорной деятельности, обладает высшей исполнительной властью. Что касается исполнительной власти, то Президент имеет право присутствовать на заседаниях Правительственного Совета и председательствовать на
них, обсуждать с Правительством в целом или с его отдельными членами вопросы, которые необходимо решать, требовать от Правительства и его членов отчетов об их деятельности.
Введение президентской формы правления неизбежно приводит к органическим изменениям места и полномочий Правительственно! Совета. Правительственный Совет, с одной стороны, отчитываете! перед Национальным Собранием, а с другой - подчинен Президенту Президент обладает правом назначать и смещать Правительственный Совет с согласия Национального Собрания. Указы Президента обязательны для Правительственного Совета.
Правительство действует на коллегиальных началах. Но одновременно необходимы единоличная ответственность и единоличное распорядительство главы Правительства, для чего надлежит наделить его дополнительными полномочиями по сравнению с членами Правительства. В диссертации обосновывается характер этих полномочий; целесообразность упразднения Постоянного Комитета Совета Министров как излишнего промежуточного звена между Советом Министров и министерствами, которое подменяет и дублирует работу и Совета Министров, и министерств. Диссертантом высказаны соображения об определении в новой Конституции полномочий Премьер-Министра, а также о разграничении функций Премьер-Министра, заместителей Премьер-Министра и министров.
2. По отношению к центральным органам государственного управления, возглавляемым министрами и иными должностными лицами, Правительственный Совет является ближайшей руководящей структурой. Во Вьетнаме в последние годы министерства и ведомства - основной объект критики прессы, научной литературы, публицистики. Их обвиняют в том,что они довели экономику страны до кризисного состояния. Выдвигаются требования сократить их число, а то и ликвидировать большинство центральных органов управления. В результате остро встал вопрос определения места и роли последних в новой системе управления. В отношении хозяйственных министерств и ведомств дискуссируются два варианта: сохранить, трансформировать их в отраслевые фиры маркетинга, изучающие емкость рынка, тевденции в экономике
- II -
зтрасли, либо ограничить круг их деятельности стратегией зазвития отрасли.
Диссертант отстаивает точку зрения, что центральные орга-га управления экономикой в современных условиях нужны. Им надлежит заниматься и стратегией развития отрасли, и маркетингом, 1 оказанием услуг по финансированию, научным исследованиям 1 т.д. Введение разнообразных форм собственности, развертыва-1ие рынка не будут означать ухода государства из экономики, ютерю государственной собственности. Кроме того, рынок во Вьетнаме может быть лишь регулируемым, в том числе через госу-;арственные структуры. Стало быть сохраняются объективные ос-1овы функционирования специальных государственных органов уп-завления экономикой. Нужна, однако, структурная и функцио-1альная реформа центральных органов управления экономикой. Удержание реформы видится автору в ограничении прямого вмешательства органов государственного управления в оперативную деятельность хозяйственных организаций, более четком определена их функции и полномочий, а также рациональном расширении трав местных органов власти. В рамках намеченной линии упрощается аппарат управления, ликвидируются его промежуточные созяйственные звенья. Часть функций, ранее выполнявшихся го-¡ударственными административными органами, передается отрас-ювым корпорациям и ассоциациям.
В диссертации обосновывается общий вывод: главным яв-шется не поиск новейшей системы управления, а коренная рефор-!а сложившейся структуры каждого из органов управления в отдельности. Упразднение разобщенности отраслей, ведомственной шздробленности путем сосредоточения однородных функций в ¡уществующих уже органах управления с одновременным повышением IX полномочий - самый эффективный путь решения проблемы ювершенствования центральных органов государственного управ-гения.
3. Рассмотрев взаимоотношения между правительственными фганами и местными органами государственной власти и управ-[ения, автор приходит к выводу,что, наряду с разделением го-:ударственной власти в центре, распределение сфер государст-
венного управления между центром и местами имеет решающее значение для эффективности государственного управления. В отличие от Советов народных депутатов бывшего СССР законодательство СРВ не указывает,что Народные Советы и Национальное Собрание составляют единую систему органов государственной власти. Совет Министров и вышестоящие Народные Комитеты имеют право приостанавливать действие противоправных решений нижестоящих Народных Советов. Тем самым одно из важнейших проявлений жизнедеятельности Народных Советов осуществляется под контролем государственно-административных органов.
Народные Комитеты, согласно Конституции, являются исполнительными органами Народных Советов и государственно-административными органами на местах (статья 121). По отмеченному признаку Народные Комитеты отличаются от исполкомов Советов народных децутатов в бывшем СССР и в России. Термин "государственно-административный орган на местах", используемы} в законодательстве СРВ, означает,что Совет Министров, министерства и Народные Комитеты всех звеньев составляют единую целостную систему исполнительной власти. Народные же Советы как представительные органы на местах не входят в систему, в которой действует Национальное Собрание, их законодатель также ориентирует на осуществление государственного управления. Кроме этого, на местах еще имеются и суд, и прокуратура. Исполнительная, судебная и прокурорская деятельность не означает,что соответствующие органы есть "ветви местной государственной власти". При формировании местных государственных органов применяется принцип диалектического сочетания прочногс единства исполнительной власти и обеспечения самоуправления народа. На основе этого принципа управление на местах целесооС разно осуществлять посредством как назначаемых центром органов местной администрации, так и выборных представительных органов местного населения. Это значит,что вместе и рядом с Народным Советом следовало бы иметь орган прямого государственного управления на местах - Административный Комитет во гла с председателем, назначаемым по предложению соответствующего Народного Совета главой вышестоящего государственно-администра тивного органа.
- 13 -
Председатель Административного Комитета являлся бы мстим государственным администратором, направляющим деятель-юсть всех административных служб на соответствующей терри-'ориальной единице, и представителем Правительства на местах. I России (Распоряжение Президента № 33 от 31авцуста 1991 года) 1веден институт представителя Президента на местах. Отличие [редставителя Президента России от предлагаемого представи-•еля Правительства СРВ заключается в том,что "наш" представи-•ель одновременно является председателем местного органа ис-юлнительной власти, подчинен и ответственен перед вышестоящи государственными администраторами и подотчетен перед соот-¡етствующим Народным Советом.
Таков в общих чертах подход диссертанта к проблеме со-¡ершенствования Правительства и подведомственных ему органов исполнительной власти.
В главе П - "Оптимизация функционирования Правительства )РВ" - рассматриваются вопросы подготовки и принятия прави-?ельственных решений, контроля за их исполнением и работы с садрами государственных служащих.
По мнению диссертанта, для более глубокого исследования ютов Правительства необходимо определить признаки, отличающие IX от других актов государства. Сегодня подход к поставленной фоблеме не может быть традиционным. Изменяются само понятие фаЕа и представления о его месте в общественной системе, по-ювому соотносятся право и власть, право и государственное травление, по другим принципам формируется государственная зласть.
Общепризнано в правовой науке,что при изучении природы акта того или иного органа следует исходить из юридической фироды самого органа. Совет Министров СРВ - Правительство Рес-тублики, что придает его актам общегосударственный характер. Ь конкретной оценке последнего сложились три подхода. Некоторые ученые утверждают,что органы управления не должны распо-гагать правом издания актов по вопросам, не регламентированным законодательством. Возражая им, другие считают,что Правительст-зо не может быть сторонним наблюдателем происходящих в законо-
дательстве процессов, догматическим исполнителем актов законодательной власти. Ему самому необходимы полномочия по изданию нормативных и обязательных для всех органов, организаций, должностных лиц и гражданам решений. Эти полномочия предложено называть "регламентарной властью", означающей: кроме общественных отношений, подлежащих законодательному опосредованию, все остальные вопросы, касающиеся управленческой деятельности, подлежат регулированию "регламентарной властью". Авторы третьего подхода считают, что исполнительная власть не имеет права принимать общеобязательные нормативные акты, она обладает лишь законодательной (правотворческой) инициативой в соответствующих звеньях представительной системы и, следовательно, возможностью только таким путем влиять на содержание правотворческого процесса.
По мнению диссертанта, если государственная власть опирается на принцип разделения властей, то полномочия исполнительной власти по изданию общеобязательных нормативных актов, естественно, ограничиваются. Но подобное ограничение (в том числе Правительства) не может приводить к ликвидации нормоустанавливающей деятельности Правительства вообще. Законодательная власть с помощью законов не может охватить всего многообразия общественных отношений, регулировать их во всех деталях. Высший орган исполнительной власти обязан регулировать вопросы его компетенции и не может отказаться от разрешения такого вопроса под предлогом отсутствия законов. Но для обеспечения "невыхода" нормоустанавливающей деятельности Правительства за пределы своей компетенции, необходимо закрепить в Конституции перечень вопросов, подлежащих законодательствованию Национального Собрания, запрет Правительству и его органам вторгаться в исключительные полномочия законодателья и создать механизм, обеспечивающий прямое действие Закона.
Переходяк проблеме подготовки и принятия правительственных актов, диссертант подчеркивает, что непременным качеством их является определение цели конкретных мероприятий, средств
- 15 -
I способов ее достижения. Любая стадия управленческого цик-[а, как, например, реализация принятого решения, может быть |ффективна лишь при наличии правильных, глубоко обоснованиях решений. Если неправильно само решение, то провал заданного неминуем, как бы хорошо ни были выполнены иные 'правленческие операции.
Таким образом, среди проблем государственного управле-[ия подготовка и принятие решений является едва ли не глав-юй. В дальнейшем первостепенное значение приобретает живая )рганизаторская работа и контроль исполнения. Актуально здесь Применительно к теме диссертации- совершенствование прави-'ельственного контроля. Существующий контроль - громоздкий I малоэффективный, требующий значительных затрат, соответ-¡твует потребностям административно-бюрократического управ-[ения и вошел в глубокое противоречие с проходящими сейчас фоцессами обновления. Возникает необходимость образования ¡истемы государственного контроля с демократическим обликом. 5 частности, определенные функции контроля от исполнитель-юй власти надо передать власти судебной, например, разре-гение экономических споров между предпринимателями, включая :убъекты в государственном секторе. Соответственно государ-:твенному арбитру надлежит быть независимым судьей, осущест-шяющим свои полномочия в независимом хозяйственном суде. С 'четом опыта зарубежных стран диссертантом спрогнозированы вменения функций, структуры и компетенции органов государ-:твенного контроля, возглавляемых Комитетом государственного сонтроля при Совете Министров СРВ, подчеркнута особая важ-юсть сделать их подлинно независимыми от местных органов 'осударственной власти и управления.
В целом кардинальное обновление государственного конт-юля должно соответствовать общей реформе государственного шпарата, которая строится на единой и всесторонне применяемой теории разделения властей.
Наличие возглавляемой Правительством единой, сильной, грочной исполнительной власти предполагает, утверждается в доссертации, адекватный корпус профессионально подготовлен-
них кадров - служащих, обеспечивающих новые требования государственного управления в условиях обновления всех сторон общественной жизни и действующих на основе специального Закона о государственной службе и иных нормативных актов. Данное обстоятельство делает необходимой реформу кадровой работы. Началом ее может послужить формирование из работников органов исполнительной власти государственно-административной службы с подразделением ее сотрудников на две категории: категорию руководящих административных работников (Премьер-министр, его заместители, министры, председатели госкомитетов и руководители ведомств и органов при Правительстве) и категорию профессиональных работников (все остальные служащие, занятые в учреждениях Совета Министров, министерств, госкомитетов, а также в местных органах государственной власти и управления).
Далее, для создания государственно-административной службы требуется дифференцированное управление различными категориями работников в соответствии с принципами разграничения функций партийных и правительственных органов, правительственных органов и государственных предприятий, тесной увязки управления кадрами и хозяйственной деятельности. Недавно в СРВ создана Временная подкомиссия при Совете Министров по вопросам организации и штатов органов исполнительной власти, реорганизован Госкомитет по вопросам государственно-административной службы. Основные направления работы Госкомитета - анализ и улучшение организации работы госучреждений, подготовка проектов нормативных актов, регулирующих служебные отношения, а также правил аттестации и продвижения по службе, отбор и обучение государственно-административных служащих.
Аналогичные подразделения существуют в России (Главное управление по подготовке кадров государственной службы при Правительстве России образовано Указом Президента РС£СР от 28 ноября 1991 г. № 242), в США (по Закону, принятому в 1978 г., учрежден Отдел управления кадрами. Глава Отдела назначается Президентом и утверждается Конгрессом) и неко-
орых других странах. Диссертант, обобщив опыт зарубежных тран, вносит предложения о совершенствовании вьетнамского 'оскомитета по вопросам государственно-административной лужбы.
Следующий элемент формирования государственно-админист-1ативной службы - создание ее надлежащей нормативной базы. ' учетом высокого динамизма сложившейся в обществе соци-[льно-политической обстановки, в первую очередь развития [ногоукладности экономики и еще только обновляющейся поли-'ической системы, необходимо издание серии нормативных ак-ов Правительства о статусе государственно-административных лужащих. В них, в частности, провести разграничение между ;олжностным лицами, назначение которых проводится с учетом юлитических мотивов, и теми, при назначении которых учет юлитических мотивов не допустим, установить права и ответ-твенность различных категорий служащих. В последующем эти юрмы, обогащенные и развитые практикой, органично войдет в 1акон о государственной службе.
3 диссертации аргументируется авторская концепция за-:она. Во-первых, нужно зафиксировать круг лиц, именуемых в |аконе государственными служащими. К ним следует отнести 'олько тех, которые составляют "аппаратный" корпус государева - руководящих и профессиональных служащих. Тем самым гредметом Закона окажутся отношения в сфере государственного 1ппарата, т.е. по организации государственной службы и по »еализации служащими должностных полномочий.
Во-вторых, закрепить понятие и виды должностей. Понятие [олжности включает социальный, организационный и правовой юменты, а к видам должностей относятся управленческие, су-(ейские, прокурорские, контрольные и другие. Что касается смещения должности, то автор обращает внимание на следующие юрмы: конкурс (при зачислении на службу) и аттестацию (для гже состоящих на государственной службе лиц; аттестация - не юлько средство периодически проводимых проверок, но и за-¡ещения должностей).
В-третьих, предусмотреть правовой статус государственного служащего. Закрепляя право граждан на государственную службу, одновременно ввести ограничения при поступлении на нее и замещении должностей. Ограничения находятся в зависимости от обстоятельств конкретного переживаемого государством периода своего развития. При переходе к рыночным отношениям, по мнению диссертанта, главным ограничением является несовместимость государственной службы с предпринимательской деятельностью.
В-четвертых, закрепить право служащего на продвижение по службе, для чего определить по каждой должности необходимый класс служащего, установить, что человек сдает экзамен на класс по своей инициативе, а допускаются к должности только те лица, которые к моменту замещения имеют соответствующий должности класс.
В-пятых, отразить принцип срочности пребывания на должности. Он закреплен в законодательстве многих стран, в том числе России. Но этого пока нет во Вьетнаме. Необходимо узаконить, что руководящие служащие исполняют свои полномочия в течение установленного законом срока, а профессиональные служащие назначаются на постоянную службу.
В-шестых, закрепить определенные гарантии лицам, у которых окончился срок замещения или они по уважительным причинам досрочно вынуждены прервать службу. Российское законодательство уже начинает идти по пути установления таких гарантий. Наконец, надо закрепить весь комплекс вопросов стимулирования и ответственности государственных служащих.
В заключении подводятся итоги исследования, излагаются обобщающие выводы. В частности, отмечается, что реформу системы государственного управления надлежит начинать именно с Правительства как высшего звена исполнительной власти. Вместе с тем, процесс совершенствования организации и деятельности Правительства надо осуществлять непрерывно и органично увязывать с основными направлениями и программами экономического и социального развития страны, прежде всего с
доводимой во Вьетнаме экономической реформой.
По теме исследования опубликованы следующие работы:
1. Государственная служба в СРВ. В кн.: Основы( адми-гстративного права, - Ханой, 1989 г. - 1,5 п.л.
2. Заседание в государственных органах. В кн.: Научная зганизация труда в государственных органах.-Ханой, 1990. -п.л.
3. Предлагаемая организационная структура вьетнамско) государства на современном этапе. В кн.: О реформе го-'дарственного аппарата.-Ханой, 1991. - 2 п.л.
4. Реформа исполнительной власти СРВ. - Журнал "Народ-депутат" (принято к печати). - I п.л.
5. Правительство СРВ: конституционный статус и пробле-] его совершенствования. В сборнике: Демократизация со-гтского общества . - М., 1991. АОН. - 0,7 п.л.
