АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Совершенствование организационно-правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации»
На правах рукописи
ПРИБЫТКОВ Александр Вячеславович
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2005
Работа выполнена в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы
Научный руководитель — Емельянов Николай Алексеевич,
доктор юридических наук, профессор
Официальные оппоненты: Козбаненко Виктор Анатольевич,
доктор юридических наук, профессор
Логунов Павел Александрович, кандидат юридических наук, профессор
Ведущая организация — Юридический институт
при Московской государственной академии водного транспорта
Защита состоится 21 июня 2005 года в 14 часов на заседании диссертационного совета Д.502.006.01 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр. Вернадского 84, I уч. корпус, ауд. 3370
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
Автореферат разослан 20 мая 2005 года
Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат политических наук, профессор
Т. С. Емельянова
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Европейская Хартия местного самоуправления исходит из того, что наличие облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и, одновременно, приближенное к гражданину управление.1 В ст. 3 под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Правовые основы формирования и функционирования этих органов способствуют не только эффективному решению вопросов местного значения, но и установлению прочного диалога с институтами гражданского общества и правового государства.
В Российской Федерации реализация конституционного права на местное самоуправление увязывается с правом населения на осуществление власти непосредственно, а также через органы местного самоуправления (ст. 3), структура которых определяется им самостоятельно (ст. 131).2
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г.3 и принятые в развитие основных его положений законы субъектов Российской Федерации исходили из широкого разнообразия организационных форм местного самоуправления, оставляя окончательный выбор за населением конкретного муниципального образования. Однако на практике формирование и деятельность органов местного самоуправления зачастую не в полной мере отвечали общепризнанной парадигме. С принятием Федерального
1 Европейская Хартия местного самоуправления (Преамбула). Страсбург, 1990.
2 Конституция Российской Федерации. М., 1993.
3 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.
закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.1 существенно расширились правовые условия структурирования органов местного самоуправления. В этой связи поиск оптимальных организационных моделей местного самоуправления приобретает особую актуальность. Это потребует проведения дополнительных научных изысканий, что в конечном итоге и определило тему настоящего диссертационного исследования, его актуальность и круг рассматриваемых проблем.
Состояние научной разработанности проблемы. Местное самоуправление в России, несмотря на богатое историческое наследие, является относительно новым конституционно-правовым институтом, поскольку его становление во многом обусловлено формированием государственности на демократических принципах. Этим во многом и объясняются проблемы, возникающие на пути развития местного самоуправления, в том числе по созданию оптимальной организационно-правовой структуры, позволяющей обеспечивать эффективное и приближенное к населению управление.
В условиях централизованного государства не могло бьць и речи об ином, кроме государственного, виде управления.2 Вместе с тем в начале 50-х г.г. прошлого столетия в работе С.Н. Братуся появляется понятие «самоуправление», которое связывается с деятельностью местных советов.3 Идея местных советов, как органов самоуправления, начала широко обсуждаться в начале 60-х г.г. Как следствие появились специ-
1 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
2 См.: Бачило Л. Функции органов управления: правовые проблемы оформления и реализации. М., 1996; Советское административное право. Методы и формы государственного управления / Под ред. Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, И.И. Пискотина. М., 1997; Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. М., 1980 и др.
3 См.: Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950.
альные исследования, посвященные проблемам развития самоуправления, в том числе создания его организационно-правовых основ.1 Однако на этом этапе советы не приобрели компетенции органов, самостоятельно решающих вопросы местного значения, поскольку не обладали полномочиями, позволяющими осуществлять не только нормотворческую, но и управленческую функции.
Утверждение народовластия на местном уровне обусловило необходимость более глубокой теоретической проработки институциональных особенностей местного самоуправления. Уже в 80-х г.г. появляются работы: А.Е. Волкова, Г.В Дыльнова, Б.Н. Топорнина, М.А. Ша-фира, Н.В. Цвитика и др., где большое внимание уделялось вопросам организации местного самоуправления.
Начало созданию организационно-правовых основ местного самоуправления положили Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»2 и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»3, где впервые в систему управления обществом и государством вводилось местное самоуправление, определялся статус его органов. Однако при всей новизне положений не удалось уйти от преемственности местных Советов народных депутатов.
Принятие Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» 1995 г. ознаменовали начало созданию системы местного самоуправления на демократических принципах. Именно в этот период местное самоуправление стало активно исследоваться современными отечественными учеными: Г.В. Барабашевым, В.И. Васильевым, ЮА Дмитрие-
1 Например, см.: Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск, 1963.
2 Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. №16. Ст. 267.
3 Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.
вым, Н.А. Емельяновым, О.Е. Кутафиным, И.И. Овчинниковым, Н.В. Постовым, В.В. Таболиным. В.И. Фадеевым и др.,1 чьи работы составили теоретико-методологическую основу настоящего исследования. Однако в контексте Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.2 проблема создания оптимальной структуры органов местного самоуправления, позволяющей эффективно решать вопросы местного значения, еще не нашла должного освещения в монографической и научно-исследовательской литературе. Недостаточная разработанность обозначенной проблемы, поиск вариантов ее решения через совершенствование федерального и законодательства субъектов Российской Федерации, принятие муниципальных правовых актов во многом и обусловили необходимость проведения настоящего диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются правоотношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления.
Предмет исследования — организационно-правовые основы местного самоуправления вТоссийской Федерации.
Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы с позиций юридической науки Исследовать особенности организационно-правовых
1 Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996; Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999; Емельянов НА. Местное самоуправление в Российской Федерации (конституционно-правовой анализ). М.; Тула, 1998; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000; Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. ЮА. Дмитриева. М., 2000; Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999; Постовой Н.В. Муниципальное право. М., 1998; Таболин В.В. Самоуправление в крупном городе. М., 1999 и др.
2 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
основ местного самоуправления в Российской Федерации и сформулировать предложения, направленные на их совершенствование.
Основные задачи диссертационного исследования:
— проанализировать зарубежный опыт формирования организационно-правовых основ местного самоуправления в целях адаптации правовых условий его организационных структур в современной России;
— с учетом особенностей конституционно-правового регулирования муниципальных отношений в российской правовой системе выявить специфику организационно-правовых моделей местного самоуправления;
— проанализировать проблемы организационно-правового обеспечения местного самоуправления в Российской Федерации и предложить практические рекомендации, направленные на его совершенствование.
Теоретическую и методологическую основу диссертации составили положения, обобщения, идеи, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных авторов, исследовавших особенности и проблемы ин-ституционализации и функционирования местного самоуправления, материалы научных и практических конференций по различным аспектам государственного и муниципального строительства.
Для достижения поставленных задач применялись современные способы познания общественных явлений, что обусловлено необходимостью рассмотрения обозначенной проблемы в комплексе с учетом отечественного и зарубежного опыта. Это потребовало обращения, как к общенаучным, так и частно-научным методам, в том числе системному, структурно-функциональному, сравнительно-правовому, институциональному, конкретно-историческому, программно-целевому и др.
Источниковедческую базу диссертации составили: Конституция Российской Федерации, международные акты, федеральное законодательство, Указы Президента Российской Федерации, Постановления
Правительства Российской Федерации, конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты местного самоуправления, а также законодательство и материалы нормативного характера СССР, РСФСР и ряда зарубежных демократических государств.
Диссертационное исследование сформировалось в результате изучения обширного научного, в том числе и монографического материала, включая зарубежные издания, публикации по вопросам конституционно-правового обеспечения формирования и функционирования институтов местного самоуправления в России.
В силу специфики темы диссертационной работы потребовалось обращение не только к различным отраслям права, но и политическим, экономическим, социологическим и другим наукам.
Эмпирическая база исследования основана на анализе практики конституционно-правового обеспечения функционирования местного самоуправления в России и за рубежом.
Научная новизна диссертационной работы обусловлена постановкой проблемы, степенью ее разработанности и попыткой объективно и комплексно, с учетом отечественного и зарубежного опыта, проанализировать организационно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации с целью внесения предложений и практических рекомендаций, направленных на их совершенствование.
На защиту выносятся следующие положения, которые представляются новыми или содержат элементы новизны:
— на основе обобщения опыта формирования и функционирования органов местного самоуправления в демократических государствах установлено, что, несмотря на особенности и различия муниципальных систем, органы местного самоуправления формируются, исходя из общих принципов, осуществляют тождественные функции и решают схожие задачи, обеспечивая жизнедеятельность населения местных общин
(территориальных коллективов) на основе законов и иных нормативных правовых актов государственных органов и собственных решений, принимаемых в пределах компетенции;
— опираясь на зарубежный опыт формирования организационно-правовых основ местного самоуправления, аргументируется положение о том, что органы местного самоуправления в системе управления обществом и государством играют роль не только «посредника» между институтами гражданского общества и правового государства, но и действенного организационно-правового механизма осуществления социально-значимых функций, среди которых: решение публичных дел на подъюрисдикционных территориях; мобилизация местных ресурсов для удовлетворения жизненно важных потребностей территориальных коллективов; предоставление социально-коммунальных услуг населению;
— на основе сравнительно-правового анализа Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. и 2003 г. обосновано положение о том, что последний нацелен на создание более эффективных организационно -правовых моделей местного самоуправления и качественное улучшение предоставляемых населению муниципальных услуг;
— в ходе анализа конституционно-правовой регламентации организации местного самоуправления в Российской Федерации предлагается классифицировать органы местного самоуправления по различным основаниям: по способу образования (избираемые на муниципальных выборах и формируемые путем представительства, делегирования, кооптирования и т.п.); по способу закрепления полномочий (через процедуру муниципальных выборов и путем принятия соответствующего правового акта); по назначению (общего и специального назначения); по способу принятия решений (коллегиально принимающие решения и на основе единоначалия); по типу исполняемых функций (представительные и исполнительно-распорядительные);
— при рассмотрении проблем, возникающих при реализации норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., определяющих правовые основы формирования представительных органов муниципальных районов, аргументируется необходимость детальной разработки, а затем и юридического закрепления в муниципальных правовых актах: порядка выдвижения предусмотренной в ч. 5 ст. 35 инициативы о формировании представительного органа муниципального района путем делегирования депутатов поселения, а также порядка обсуждения этой инициативы и поддержки; гарантий участия в такого рода обсуждении действующего состава депутатов представительного органа муниципального района и главы района; условий, при которых указанная инициатива считается принятой или отклоненной; механизма оформления принятого решения и его реализации; возможного порядка перехода от делегирования депутатов к их избранию населением посредством муниципальных выборов (в контексте ч. 7 ст. 34); порядка избрания представительными органами поселений из своего состава депутатов представительного органа муниципального района; особенностей совмещения полномочий депутата представительного органа муниципального района с полномочиями на муниципальной должности, замещаемой в поселении;
— проанализированы различные проблемы, препятствующие эффективной деятельности органов местного самоуправления в-совре-менных российских условиях, и даны практические рекомендации по их преодолению, а также сформулированы предложения, направленные на совершенствование организационно-правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Проведенное диссертационное исследование организационно-правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации позволяет:
— проанализировать организационно-правовые основы местного самоуправления и подчеркнуть их особую значимость для становления местного самоуправления;
— расширить основу для дальнейшей научной разработки аспектов, касающихся организационно-правового обеспечения институтов народовластия на местном уровне;
— использовать полученные результаты для решения практических задач, направленных как на повышение эффективности местного самоуправления в системе управления обществом и государством, так и совершенствование конституционно-правового регулирования муниципальных отношений;
— обогатить новым теоретическим и эмпирическим материалом учебные курсы по подготовке и переподготовке государственных и муниципальных служащих.
Апробация диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях и учебно-методических семинарах кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также изложены в выступлениях на научно-практических конференциях по исследуемым проблемам и в публикациях автора.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами, логикой научного исследования и включает введение, три главы, заключение, библиографический список использованных источников и литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность, состояние научной разработанности проблемы, определяются объект, предмет, цель и задачи, указываются методы исследования, дается обзор источниковедческой, теоретической и эмпирической базы, формируются основные положения, выносимые на защиту, подчеркиваются научная новизна и практическая значимость работы, отмечается апробация полученных результатов.
В первой главе «Правовые основы организации местного самоуправления в демократических государствах» обобщается зарубежный опыт формирования органов местного самоуправления. Для России, закрепившей местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, его анализ может способствовать выработке стратегии дальнейшего развития системы местного самоуправления на демократических принципах, которая, с одной стороны, должна следовать общепризнанным установлениям, с другой стороны, учитывать российскую специфику. При этом делается акцент на важной роли органов местного самоуправления в демократических государствах не только в реализации права граждан участвовать в управлении публичными делами, но и установлении тесной взаимосвязи публичной власти с населением.
Далее проводится сравнительно-правовой анализ сложившихся в демократических странах муниципальных систем, позволивший выявить ряд особенностей их организационно-правового обеспечения их функционирования, на основе чего делается вывод о схожести организационно-правовых основ местного самоуправления, что нашло отражение в Европейской Хартии местного самоуправления.
Отмечается также и то, что система органов местного самоуправления, несмотря на их функциональную специфику и организационное разнообразие, включает выборный представительный орган (муниципальное собрание, совет, ассамблея и др.), принимающий, как правило,
решения по наиболее важным вопросам, и исполнительно-распорядительный орган — местную администрацию (единоличный, как, например, мэр во Франции, бургомистр в ФРГ или коллегиальный, как магистрат в ряде земель ФРГ, джунта в Италии и др.), призванный выполнять решения представительного органа и осуществлять оперативное управление на подъюрисдикционной территории.
Анализ правового регулирования их организации позволил установить несколько специфических особенностей, в частности:
- приоритетность представительного органа, что вполне согласуется с концептуальными положениями норм ст. 3 Европейской Хартии местного самоуправления;
- относительная свобода в вопросах внутренней организации и структурирования, не смотря на присутствие регламентации со стороны центральных органов путем издания соответствующих инструкций и финансовых ограничений.
Рассматривая порядок формирования муниципальных советов (собраний), также обращается внимание на то, что во многих странах с англосаксонской правовой системой (например, Великобритания, США) они не имеют статуса представительных учреждений, а с континентальной (например, Франция) — выборы в них рассматриваются как публично-правовой механизм замещения выборных должностей местных служб по юридически строго установленной процедуре, позволяющей наилучшим образом осуществлять подбор руководителей. При этом делается акцент, что в большинстве демократических государств муниципальные выборы проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Нередко законодательно запрещается введение императивного мандата, что дает основание депутатам не связывать себя наказами избирателей и не отчитываться перед ними. Обращается внимание и на неоднозначный подход к совмещению депутатских мандатов.
Сравнительно-правовой анализ избирательного законодательства позволил установить, что пассивное право обычно имеет возрастные границы 18-25 лет. При этом довольно часто предусматривается еще целый ряд цензовых ограничений: оседлости, несовместимости занятия других должностей и т.д. В ходе анализа также отмечается, что порядок выдвижения кандидатов в выборные органы местного самоуправления предусматривает различные способы реализации права избирателей, в том числе через петиции с подписями законодательно установленного числа жителей избирательного округа в поддержку кандидата. Рассматривается и такой способ, когда кандидаты могут выступать не только как независимые, но и баллотироваться по партийным спискам.
Далее указывается на широкий спектр различий не только численности депутатского корпуса, но и сроков полномочий выборного органа (от 1 года до 6 лет), поскольку в случае более длительного периода, как правило, предусмотрена ротация.
Подробный анализ структуры муниципальных советов (собраний) позволил сделать акцент в основном на однопалатности их построения, поскольку двухпалатное встречается чрезвычайно редко (например, муниципальное собрание Нью-Йорка в США), а также установить зависимость численного состава от размера территории и численности населения.
Сравнительно-правовой анализ действующего законодательства, закрепляющего компетенцию органов местного самоуправления, выявил, что в странах с «англосаксонской» правовой системой утвердился принцип «позитивного регулирования» деятельности органов местного самоуправления, в то время как в странах с «континентальной» правовой системой получил распространение принцип «негативного регулирования».
В целом проведенный анализ зарубежного опыта организации местного самоуправления позволил сделать обобщающий вывод о том, что в основе формирования органов местного самоуправления демократичен
ских государств лежат принципы организационной самостоятельности, законности, гласности, сочетания коллегиальности и единоначалия, ответственности перед государством и населением, что в свою очередь обеспечивает оптимальную децентрализацию в системе управления обществом и государством, делая ее более адаптированной к местной специфике, обусловленной культурными и иными исторически сложившимися традициями.
Во второй главе «Конституционно-правовая регламентация организации местного самоуправления в Российской Федерации» отмечается, что в условиях строительства Российской государственности на демократических принципах особое место отводится органам местного самоуправления, поскольку наибольший объем повседневного решения вопросов местного значения приходится именно на них (ст. 132 Конституции Российской Федерации). Это обуславливается также и тем, что органам государственной власти зачастую весьма сложно решать разноуровневые проблемы, так как централизованный подход в управлении не может учесть широкий спектр особенностей всех муниципальных образований. В этой связи перераспределение полномочий следует рассматривать сквозь призму такого понятия как «децентрализация», достаточно подробно раскрытого в трудах французских ученых — Ж. Веделя и Г. Брэбана.
Далее обращается внимание на то, что, будучи выведенными из системы органов государственной власти (ст. 12 Конституции Российской Федерации), органы местного самоуправления взаимосвязаны с ними функционально, так как действуют согласно государственным установлениям, могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в реализации государственных программ и т.п. При этом делается акцент и на то, что состав и структура органами местного самоуправления определяется самостоятельно (ч. 1 ст. 131), они не находятся в отношениях соподчиненности с органами государственной власти и, следовательно, не обязаны выполнять предписания, выхо-
дящие за пределы предоставленных полномочий. Это позволило прийти к выводу, что органы местного самоуправления являются одним из организационно-правовых механизмов осуществления публичной власти на местном уровне, обеспечивающих самостоятельное решение вопросов местного значения.
Характеризуя принципы, лежащие в основе формирования органов местного самоуправления, подчеркивается, что многие из них: демократизм, территориальная организация, самостоятельность и т.п., определены как общие и закреплены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который в рамках статьи 72 Конституции Российской Федерации является основополагающим для законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации. При этом обращается внимание на то, что законодатель, исключая на муниципальном уровне реализацию принципа «разделения властей», предусмотрел свойственные системе «сдержек и противовесов» механизмы.
Сравнительно-правовой анализ Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. и 2003 г. позволил установить, что органы местного самоуправления по способу формирования (ч. 1 ст. 14 и ч. 1 ст. 34) можно разделить на две группы: образованные в результате проведения муниципальных выборов и учрежденные путем представительства, делегирования, кооптирования и т.д. Вместе с тем обращается внимание на то, что если нормами ч. 2 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. предусматривалось обязательное наличие выборных органов местного самоуправления, то нормами ч. 2 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. (за исключением отдельных изъятий) предусматривается обязательное наличие и исполнительно-распорядительного органа.
Сравнительно-правовой анализ законодательства субъектов Российской Федерации выявил значительное разнообразие форм и механизмов организации местного самоуправления. Вместе с тем, сравнительно-правовой анализ уставов муниципальных образований позволил обратить внимание на то, что в основном преобладает организационно-правовая модель местного самоуправления, когда избранный глава муниципального образования возглавляет, как местную администрацию, так и представительный орган. Как следствие аргументируется авторская позиция, в основу которой легло решение Конституционного Суда Российской Федерации о недопустимости совмещения у одного выборного должностного лица местного самоуправления (даже избранного всём населением муниципального образования) правотворческих, исполнительных, контрольных функций. В этой связи отмечается, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. более принципиально подошел к решению этого вопроса, наложив запрет в п. 4 ч. 2 ст. 3 на одновременное совмещение в лице главы муниципального образования полномочий председателя представительного органа и главы местной администрации за исключением поселений с численностью менее 1000 человек (ч. 3 ст. 36).
Обращается также внимание и на иное (по сравнению с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г.) название представительного органа — «представительный орган муниципального образования». Отмечается и то, что принятый Федеральный закон ввел особый порядок формирования представительного органа в муниципальном районе, предусмотренный п. 1 ч. 4 ст. 35. Что касается численности представительного органа, то согласно ч. 6, ч. 7, ч. 8 указанной статьи она определяется в зависимости от вида муниципального образования и численности населения, проживающего на его территории.
Подробный анализ предметов, находящихся в исключительном ведении представительного органа муниципального образования, позволил сделать заключение об его приоритетной роли в системе органов местного самоуправления.
Подчеркивая важное значение статуса депутата (а не делегата или муниципального советника, как это имеет место в ряде зарубежных государств) для деятельности представительного органа, отмечается, что ст. 40 во многом развивает положения не только российского законодательства, но и Европейской хартии о местном самоуправлении.1
Особое внимание в диссертации уделяется и местной администрации, формирование которой в силу важности исполнительно-распорядительных функций (в отличие от ч. 1 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г.) носит обязательный характер.
В целом проведенный анализ конституционно-правовой регламентации организации местного самоуправления в Российской Федерации позволил сделать ряд обобщающих выводов, указывающих на то, что органы местного самоуправления являются важнейшим конституционно-правовым механизмом осуществления его функций, а от правового обеспечения системы органов местного самоуправления во многом зависит результативность реализации не только местных, но и региональных и даже общегосударственных интересов.
В третьей главе «Совершенствование организационно-правового обеспечения местного самоуправления в Российской Федерации» анализируются проблемы организационно-правового обеспечения местного самоуправления и предлагаются механизмы их разрешения.
В частности, обращается внимание на необходимость уточнения понятия «структура органов местного самоуправления», поскольку до
1 Федеральный закон «Европейская хартия о местном самоуправлении» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 36.4466.
сих пор отсутствует его четкое юридическое толкование. Так, в широком смысле в это понятие включают процедуру организации местного самоуправления, а в узком — рассматривают как систему имеющих самостоятельный статус органов, с помощью которых на определенной территории реализуются полномочия местного самоуправления. В этой связи критической оценке подвергается норма Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., в которой вся совокупность органов местного самоуправления называется структурой. Ссылаясь на решение Конституционного Суда Российской Федерации, где выражена правовая позиция по вопросам толкования Конституции Российской Федерации в части системы федеральных органов государственной власти и системы органов исполнительной власти, автор считает, что структурой является все же внутренняя организация каждого отдельного органа, совокупность же органов, действующих в муниципальном образовании, больше соответствует названию система. Вполне логично данную позицию Конституционного Суда Российской Федерации распространить и на вопросы организации местного самоуправления, внеся соответствующие изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Далее отмечается, что не менее серьезную проблему представляют разногласия в определении понятия «компетенция органов и должностных лиц местного самоуправления», в связи с чем предлагается дополнить перечень включенных в ст. 2 указанного Федерального закона основных терминов и понятий.
В качестве еще одной вскрывается проблема определения статуса главы муниципального образования. В этой связи отмечается, что ч. 1 ст. 36 закрепляет статус главы муниципального образования как высшего должностного лица муниципального образования, в то время как ч. 1 ст. 34 включает его в структуру органов местного самоуправления. По мнению автора, нуждается в правом регулировании и «вопрос о сроках полномочий» глав муниципальных образований, который относится к
принципам организации и деятельности институтов народовластия, предполагающим регулярное обновление и обеспечивающим конституционное право граждан избирать и быть избранными в образуемые органы местного самоуправления.
Не остался за пределами авторских дискуссий и вопрос о порядке формирования представительных органов муниципальных районов путем делегирования депутатов от поселений. Сопоставив установленное регулирование порядка формирования органов муниципального района с конституционными принципами организации местного самоуправления, и опираясь на позицию Конституционного Суда Российской Федерации, аргументируется авторская точка зрения по данному вопросу, которая сводится к тому, что при таком варианте формирования представительного органа в муниципальном районе отсутствуют условия использования механизмов свободных выборов при осуществлении местного самоуправления, а это не согласуется с положениями норм ч. 3. ст. 3, ч. 2 ст. 32 и ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации. К тому же по авторской оценке не вполне согласуется с конституционными принципами и неравное представительство населения в представительном органе муниципального района. Ставится под сомнение и возможность приведения в действие механизма формирования представительного органа таким способом без создания дополнительной нормативной базы, посредством которой можно было бы решить достаточно широкий перечень требующих разрешения вопросов. В этой связи на муниципальном уровне предлагается принять целый ряд нормативных правовых актов.
Обращается внимание и на отсутствие исчерпывающего перечня оснований досрочного прекращения полномочий депутатов представительного органа муниципального образования (ч. 10 ст. 40). Следовательно, депутат представительного органа муниципального района в случае его избрания на муниципальных выборах может быть отозван избирателями, в то время как депутат, избранный представительным органом муниципального образования, обладает свободным мандатом.
Далее аргументируется необходимость решения проблемы функционального разграничения компетенции главы муниципального образования и представительного органа муниципального образования, которая в любой муниципальной системе относится к числу сложнейших. Казуистика обозначенной проблемы видится в том, что в случае избрания главы муниципального образования населением система органов местного самоуправления представляет собой достаточно функционально недифференцированный публично-правовой механизм, в рамках которого управленческие функции реализуются, как представительным органом со своим аппаратом, так и главой муниципального образования. В этой связи обосновывается необходимость проведения функциональной дифференциации системы органов местного самоуправления в рамках, прежде всего, теоретической конструкции, а затем уже и правовой.
В диссертации выявляется и еще ряд весьма серьезных проблем, связанных с созданием финансовых и экономических основ местного самоуправления, в том числе и обусловленных противоречием отдельных положений и несовершенством норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. В этой связи обосновывается необходимость дальнейшего совершенствования конституционно-правового регулирования вопросов формирования, утверждения, исполнения и контроля за исполнением местного бюджета, который является неотъемлемым условием реализации органами местного самоуправления собственной компетенции.
В итоге делается вывод о том, что преодолению проблем, препятствующих успешному становлению местного самоуправления в Российской Федерации, во многом будет способствовать дальнейшее совершенствование его организационно-правовых основ.
В заключении сформулированы выводы, предложения и практические рекомендации, логично вытекающие из диссертационного исследования.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:
1. Прибытков А.В. Проблемы, препятствующие эффективной деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации // Государственное и муниципальное управление: теория и практика. М: Изд-во МосГУ, 2004.0,5 п.л.;
2. Прибытков А.В. Конституционно-правовая регламентация организации местного самоуправления в Российской Федерации // Государственное строительство и право. М., 2005. № 11.0,5 п. л.;
3. Прибытков А.В. Организация местного самоуправления: зарубежный опыт // Проблемы рыночной экономики и права. М., 2005. № 2. 1 п.л.
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Прибыткова Александра Вячеславовича
Тема диссертационного исследования: Совершенствование организационно-правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации
Научный руководитель: Емельянов Николай Алексеевич, доктор юридических наук, профессор
Изготовление оригинал-макета Прибытков Александр Вячеславович
Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № 23 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84
167
