АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Совет Национальностей Верховного Совета Союза ССР»
ОРДЕНА ТРУДОВОГО КРАСНОГО ЗНАМЕНИ ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
На правах рукописи
ДЫДЫМОВ ЗАУР ОСМАНОШЧ
СОВЕТ НАЦИОНАЛЬНОСТЕЙ ВЕРХОВНОГО СОВЕТА СОЮЗА ССР • > (конституционно-правовой статус)
Специальность 12.00.02 - Государственное право и управление;
советское строительство; административное право; финансовое право
Автореферат
диссертации на соискание у-; той степени кандидата юридических наук
ОРДЕНА ТРУДОВОГО КРАСНОГО ЗНАМЕНИ ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
На правах рукописи
ЖШМОВ ЗАУР ОСМАНОВИЧ
СОВЕЛ: НАЦИОНАЛЬНОСТЕЙ ВЕРХОВНОГО СОВЕТА СОЮЗА ССР (конституционно-правовой статус)
Специальность 12.00.02 - Государственное право и управление;
советское строительство; административное право; финансовое право
с
Автореферат
диссертации на соискание учзной степени кандидата юридических наук
Работа выполнена в секторе конституционного права Института государства и права АН СССР.
Научный руководитель: член-корреспондент АН СССР
Топорнин Б.Н.
Официальные оппоненты: заслуженный деятель науки РСФСР,
доктор юридических наук, профессор Златопольский Д.Л.; кандидат юридических наук Цучкова М.В.
Ведущая организация: Московский юридический институт.
Защита состоится " 1590 г. в ^ час.,
на заседании Специализированного Совета Д.002.09.05. по защите диссертаций на сомскание ученой степени доктора юридических наук при Ордена Трудового Красного Знамени Институте государства и права АН СССР, по адресу: Москва, Г-19, ул. Фрунзе 10. С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института государства и права АН СССР. ^ _ Автореферат разослан "¿/6" Тсэр г<
Ученый секретарь Специализированного Совета доктор юридических наук
Еачило И.Л.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
Актуальность теш ттипуаптяпиц обусловливается прежде всего происходящими в нашем обществе процессами переустройства союзного государства. В ходе этого переустройства важное место отводится решению проблем, связанных с организацией и деятельностью союзных органов власти, в том числе Верховного Совета СССР и его палат как Совета Союза, так и в особенности, Совета Национальностей.
В развитии Верховного Совета СССР достаточно отчетливо отразились противоречия между провозглашенными конституционными принципами федерализма и демократии, с одной стороны, и реальными унитаризмом и бюрократическим централизмом, с другой. Для разрешения указанных противоречий необходимо не только восстановление и очищение исходных принципов, заложенных в основу Союза ССР в 20-е годы, но и их развитие и дополнение с учетом современных условий и потребностей, процессов развертывающихся в республиках. В этой связи исследование конституционно-правового статуса Совета Национальностей приобретает не только теоретический, но, даже в большей степени, и практический интерес.
Конституционно-правовой статус Совета Национальностей давно уже не был предметом самостоятельного научно-теоретического рассмотрения*. Правда, исследователи затрагивали проблему в общем контексте союзных органов власти, однако,
1 Последняя монография, посвященная-Совету Национальностей вышла в 1940 г., под авторством Х.Ю.Либман.
в силу известных причин и обстоятельств, изучение приобретало нередко оторванный от реальных процессов характер.
Ноше общественные условия, и в первую очередь, обстановка гласности, доступ к ранее закрытым источникам и работай, дали возможность вовлечь в научный оборот то, что из него прежде исключалось, произвести переоценку ценностей. Если в прошлом, как правило, отправной точкой при исследовании проблем Советской Федерации была Октябрьская революция 1917 года, а в, качестве теоретической базы только труды К.Маркса, Ф.Энгельса,'В.И.Ленина, документы РСДРП(б), то теперь для изучения проблем федерализма открыты более широкие исторические и географические горизонты. Укажем для примера, что необходимость федерализации государственного устройства России и введения представительства национальных окраин в государственно-властных институтах дебатировалась нэ только в научных кругах, во я на заседаниях Государственной Думы*. Весьма активное участие в научных дискуссиях принимали такие известные го-сударствоведа того времени как В.Водовозов, А.Кастелянский, Ф.Ф.Кокошкин, С.А.Корф, Вл.Медем, Н.И.Палиенко, А.С.Ященко и другие.
Исследования содержали немалый рациональный потенциал, остающийся актуальным и по сей день. Особого внимания требуют такие фундаментальные труды, как "Федерация и автономия" (Ко-коткин Ф.Ф.- Петроград, 1917); "Суверенитет. Историческое развитие идеи суверенитета и ее правовое значение" (Палиен-
* См. напр.: Форш Национального движения в современных государствах,- СПб., 1910.- С.753.
ко Н.И. - Харьков, 1903); Сборник "Форы национального движения в современных государствах" (Петербург, 1910); "Теория федерализма. 0шт синтетической теории права и государства" (Ященко A.C.- Юрьев, 1912).
Политический режим дореволюционной России не был предрасположен к решению национальной проблемы. 5 принципиальном плане, внутриполитические предпосылки справедливого решения национального вопроса в стране появились после Октябрьской революции и прихода к власти партии большевиков. Базовые принципы национальной политики, закрепленные в ее программе -самоопределение наций, национально-государственный признак, добровольность объединения в Союз, равноправие наций и право на свободный выход из состава Союза - и поныне актуальны и демократичны по содержанию.
В первые годы Советской власти процесс объединения сопровождался активным обсуждением проблем федеративного строительства, поиском наиболее приемлемых вариантов объединения на национально-государственной основе. В этот период сформировалась целая плеяда советских "федералистов": уже упомянутый Н.И.Палиенко, К.Архипов, М.Рейснер, В.И.Игнатьев, Г.Са-фаров, Г.С.Гурвич, Д.Курский и другие. На'фоне широкого спектра обсуждавшихся вопросов, довольно скромно выглядела дискуссия о системе союзных органов государственной власти. Собственно говоря, за исключением вопроса о необходимости представительства ненациональных регионов в Совете Национальностей*; принципиальные проблемы в ходе дискуссии подробно
* Рейснер М. Совет Национальностей// Советское строительство.- 1925.- Л I,- С.199.
не обсуждались.
Формирование тоталитарного политического режима, установление бюрократически-централистского, "имперского".государственного устройства самым непосредственным образом сказались на процессе построения Союза ССР. Именно в этот период происходит становление и закрепление порочной практики советского национально-государственного строительства, которая, во-первых, абсолютно противоречит демократическим, гуманным принципам и идеалам, провозглашенным в упомянутой программе по национальному вопросу, во-вторых, заложила негативные основы межнациональных противоречий с особой яркостью проявляющихся в современный период. (Здесь имеются в виду прочно вошедшие в советскую практику принципы, такие как - "пропорционального национального представительства" в государственных органах, государственно-правового подчинения национальных автономий союзным республикам и ряд других).
Возобновление активного обсуждения проблем советского федерализма приходится на середину пятидесятых годов. Развернувшиеся дискуссии носили в известном смысле полезный характер. Однако, пороки сформировавшейся административно-политической системы в стране отражались и в научных разработках. Но при этом нельзя не отметить авторов, внесших определенный позитивный вклад в развитие теоретических основ советского федерализма, среди которых С.З.Зиманов, Д.Л.Злато-польский, М.Г.Кириченко, К.Д.Коркмасова,-А.Н.Лепешкин, И.Ш.Муксинов, В.А.Пертцик, С.А.Раджабов, П.Г.Семенов, Ю.Г.Су-дицын, К.Г.Федоров, Э.В.Тадевосян, А.М.-С.Халилов, М.А.Шафир и некоторые другие.
Сегодня, на фоне достаточно широкого обсуждения проблем советского национально-государственного строительства довольно явственно ощущается необходимость научной разработки такого важного аспекта как организация законодательной власти Союза суверенных государств.
Основная цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы разработать и обосновать теоретические основы реформы Совета Национальностей, перспективы его развития в условиях обновления всей системы государственных органов реформируемого Союза. К своим выводам и предложениям автор идет путем историко-правового анализа. Работа охватывает период с момента образования первого советского органа по делам национальностей - Наркомнаца РСФСР (ноябрь 1917 г.) вплоть до современного этапа. Историко-правовой анализ статуса органов советского государства осуществляется с целью выявления позитивных и негативных сторон накопленного опыта.
В конкретном выражении цели, поставленные при рассмотрении избранной темы, формируются следующим образом:
1) рассматривая процессы становления и развития органов национального представительства в советском государстве, обратить особое внимание на определение объективных и субъективных факторов и их соотношение;
2) анализируя опыт Народного Комиссариата по делам национальностей, подчеркнуть целесообразность и возможность создания подобного органа в системе союзного управления в современных условиях;
3) выделить и обосновать те положительные черты, кото-
рыв могли бы способствовать оптимизация процесса отправления союзной власти в советском многонациональном государстве;
4) исследуя современные правовые норьы, определяющие организацию й деятельность Совета Национальностей Верховного Совета СССР, предложить пути их обновления в свете новых задач, особенно в связи с подготовкой Союзного Договора.
Новизна исследования состоит, прежде всего, в самой постановке вопроса о конституционно-правовом статусе Совета Национальностей, органа представительства национально-государственных образований - членов Союза суверенных республик. Вплоть до современного периода, Совет Национальностей исследовался лишь в контексте высших органов государственной власти Союза ССР.
В диссертации, фактически впервые, осуществляется комплексное исследование конституционно-правовых основ организации и деятельности Совета Национальностей. Рассматривая проблему с привлечением обширного исторического материала, автор пытается проанализировать действующие механизмы и перспективу их функционирования. В диссертации предлагаются выводы, предложения и рекомендации по вопросам, осуществление которых может иметь немаловажное значение для реформы Совета Национальностей, а также устройства союзных органов государственной власти в целом.
Автор, сознавая сложность исследуемой проблемы, вовсе не претендует на окончательность выводов и беспорность предложений и рекомендаций.
На защиту вынесены следующие выводы и рекомендации :
- анализ позитивных и негативных сторон работы Народного комиссариата по делам национальностей РСФСР /1917-1923/ для обоснования необходимости отражения национальных интересов, а не только национально-государственных, на уровне союзных органов власти ;
- тезис о целесообразности деятельности органа, детерминирующего многонациональную специфику, в системе союзной исполнительной власти ;
- оценка положительного потенциала, заложенного в основу организации Совета Национальностей ЦИК СССР и тех аспектов конституционного статуса палаты, восстановление которых може® способствовать оптимизации отражения национально-государственной специфики на союзном уровне /делегирование представителей' органами власти национальных образований, функционирование коллегиального, руководящего органа - Президиума Совета Национальностей и др./ ;
- анализ конституционных основ организации Совета Национальностей Верховного Совета СССР /1936-1988/, в этом контексте, констатация общего регрессивного характера развития в этот период, при отдельных позитивных моментах, которые, однако, не возымели серьезного влияния на процесс, в целом ;
- критический анализ ныне действующего законодательства о статусе Совета Национальностей Верховного Совета СССР, предложения по усилению его возможностей в сфере отражения национально-государственной специфики Союза, в условиях происходящих в республиках процессов. Высказываются конкретные рекомендации по совершенствованию статуса Совета Национальностей, как и все", союзной системы законодательной власти /сформулированы предложения о порядке образования органа, процедурах и механизмах его деятельности, взаимоотношениях
с другими институтами союзной власти/.
Практическая значимость работы.
Данное исследование мохет быть использовано как материал для преподавания, научных разработок, а также в практике совершенствования систеш органов союзной законодательной и исполнительной власти. В диссертации осуществляется попытка поиска наиболее эффективной структур! и организации Совета Национальностей, органа представителей Национальных образований - членов Союза суверенных государств.
Дгф<?(?адия работы.
Диссертация обсуждена и одобрена сектором конституционного права Института государства и права АН СССР. Проблемы, поставленные в исследовании обсуждались на научно-теоретических конференциях аспирантов ИШАН СССР. Основные положения и вывода диссертации отражены в соответствующих публикациях.
Структура.
Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются актуальность исследования, научно-теоретическое и практическое значение, определяются цели и задачи, его новизна, степень разработанности избранной теш диссертации.
Глава I - "Исторические предшесгвеннихи Совета Национальностей" - посвящена историко-правовоыу анализу организации и деятельности институтов национального представительства на высшем уровне государственно-властной систеш.
В первом параграфе рассматривается организация и порядок деятельности Народного Комиссариата по делам Национальностей
- п *
РСФСР (1917-1923 гг.).
Создание Наркомнаца в системе органов государственного управления РСФСР обусловливалось (I) оперативным характером управленческой деятельности; (2) тем, что высокий уровень (Совнарком РСФСР) повышал авторитет Советской власти "в широких национальных массах", показывал ее отношение к национальному вопросу.
Беспрецедентная природа института национального представительства, необходимость детерминирования многонациональной специфики государства, отразились на практической деятельности ведомства, которая была сопряжена со значительными трудностями. Строительство Наркомнаца РСФСР опиралось на потребности, вырабатывавшиеся в ходе его работы.
С первых дней, важным признаком организации Наркомата стал его представительный характер, к работе "привлекались представители национальностей, знакомые'с их жизнью и бытом". В структуре ведомства формировались национальные представительства (Комиссариаты и отделы), а также функциональные подразделения.
Главной задачей Наркомнаца РСФСР определялось проведение Национальной политики "ЦЕНТРА" на местах, путем "придания общей политической линии". Руководящим органом ведомства учреждалась Коллегия Наркомнаца, которая строилась "по политическому принципу" (члены Коллегии утверждались ЦК РКП(б) и Совнаркомом РСФСР). Диссертант обращает внимание на указанные факты, как на "зародыши" унифицированно-централизованного подхода при осуществлении национальной политики.
В конце 1918 года при непосредственном участии ведомства создаются местные отделы Национальных меньшинств, которые вхо-
дили в "вертикальное подчинение" Наркомнацу РСФСР и соответственно обязывались к "проведение в жизнь решений Центра" и информированию его о положении дел на местах.
В условиях Гражданской войны и интервенции Наркомнац непосредственно участвовал в организации "военной работы среди Национальностей". Военное ведомство РСФСР обязывалось координировать мероприятия, производимые на "Национальных территориях" с Наркоматом по делам национальностей.
Культурно-просветительной (иными словами - идеологической) функции Наркомнаца РСФСР придавалось важное значение. В структуре ведомства была создана Культурно-просветительная Комиссия, занимавшаяся вопросами "национального просвещения на марксистско-ленинской основе".
Главным аспектом деятельности являлось национально-государственное строительство, принятое за основу в деле образования советской федерации. Образование форм национальной государственности происходило при непосредственном участии Наркомнаца, опиравшегося "на небольшие группы коммунистов и коммунистически настроенных беспартийных"*.
Автор характеризует, как негативный фактор, провозглашение партией большевиков безусловного приоритета классового сознания над национальным. Исходя из этого постулата строилась вся национальная политика, включая образование Советской Федерации, которое происходило при решающем участии "ЦЕНТРА" и сопровождалось полным отрицанием "не-когя.гунистических" национальных движений.
1 Песикина Е.П. Народный комиссариат по делам национальностей и его деятельность. 1917-1918.- М., 1950.- С.127.
В период своего функционирования, Наркомнац РСФСР дважды подвергался существенной реорганизации.
Первая реформа (май, 1920 г.) затронула, фактически, всю структуру ведомства, при этом принципы его организации остались прежними. Суть произведенных изменений, в основном, сводилась к следующему. (I) Делегирование представителей в Наркомнац осуществлялось органами власти уже образованных автономий. (2) В составе Наркомата учреждался новый институт - Совет Национальностей, состоявший из руководителей национальных подразделений ведомства. (3) В компетенцию Совета Национальностей входило обсуждение всех законопроектов Советской власти, "затрагивавших национальный вопрос".
В течение 1920 года были приняты несколько нормативно-правовых актов, регулировавших организацию и деятельность Нарком-наца РСФСР. Завершающим аккордом этого процесса явилось издание СПРАВОЧНИКА Наркомнаца РСФСР.
Вторая реорганизация была вызвана "Новой Экономической политикой", необходимостью "сосредоточения всех органов, осуществляющих основные директивы советской национальной политики в одном центре". Соответственно, Наркомнац РСФСР нацеливался на 'Ьогласование экономических и иных задач на местах с национальной политикой".
На взгляд автора, характерной, позитивной чертой процесса установления правового статуса Наркомнаца РСФСР было оперативное внесение изменений в законодательство, сопровождавшееся активным поиском оптимальной организации ведомства.
Диссертант определяет, как весьма поспешное и неоправданное, решение о ликвидации Наркомнаца РСФСР в 1923 году, полагая, что в деятельности такого характера вплоть до современно-
го периода ощущается настоятельная потребность.
Второй параграф посвящен организации и деятельности Совета Национальностей ЦИК Союза ССР (1924-1936 гг.).
После образования Союза ССР, со всей остротой встал вопрос о конструкции союзных органов государственной власти. Вокруг вопроса о двухпалатной структуре ЦИК СССР возникла дискуссия, в которой участвовали партийно-советские организации, известные ученые-государствоведа.
Как известно, коммунистическая партия, В.И.Ленин критиковали существовавшую двухпалатную систему буржуазных парламентов. Однако, в данном случае подразумевалась совершенно иная идея - представительства национально-государственных образований, входивших в состав Союза ССР.
Особое внимание привлекли два проекта, выдвигавшиеся центральным партийно-государственным руководством и "украинский". На основе "конвергенции" этих двух моделей был выработан единый проект конструкции Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР.
Решающий характер, в силу сложившейся политической системы, имели дискуссии на партийных форумах, резолюции которых, затем, "проходили" и на уровне органов государственной власти. Так, проект обсуждался на февральском (1923 г.) пленуме ЦК РКП(б), ХП съезде партии и 1У Совеща:;ли с ответственными работниками национальных республик и областей. Единый проект, выработанный в ходе партийных дискуссий, лег в основу соответствующей главы Конституции СССР 1924 года.
Автор остановившись подробно на конституционных установлениях выделил их позитивные, на его взгляд, и негативные моменты. Среди позитивных отмечены такие как принцип делегирова-
м -
ния представителей в Совет Национальностей ЦИК СССР, органами власти национальных образований, процедура принятия законопроектов раздельным голосованием палат, недопустимость совмещения членства в Совете Национальностей й Союзном Совете. Серьезным упущением считается принцип "единства компетенции" палат ЦИК СССР.
К концу 1923 года специальной комиссией ЦИК СССР было разработано, а затем утверждено, Положение о ЦИК СССР, которое достаточно подробно регламентировало организацию и порядок деятельности двухпалатного органа государственной власти, и в частности - Совета Национальностей - палаты представителей национальных образований.
Рассматривая достаточно подробно содержание Положения, автор обращает более пристальное внимание на тех положениях, которые могут быть полезны в современной практике строительства Совета Национальностей. Отмечается, в частности, как положительный, факт образования Президиума палаты - руководящего органа, наличие которого обеспечивае'т организационную сторону деятельности Совета Национальностей.
Шесте с тем критический подход, взятый диссертантом "на вооружение", позволяет ему выявить многие негативные моменты как в организации палаты, так и системы союзной власти, в целом. Например, абсолютное игнорирование делегаций представителей Национальных образований как суб^-зктов процедур и механизмов в деятельности Совета Национальностей. Такое положение, на взгляд диссертанта, скорее способствовало нивелированию национально-государственной специфики, но отнюдь не формированию стабильного и эффективного механизма союзной власти.
В заключении параграфа, автор высказывает мысль о том,
что несмотря на многие недостатки, созданная система союзной власти (в частности - двухпалатный ЦИК СССР) могла послужить основой для дальнейшего развития и совершенствования. Однако, практика, в силу многих причин и обстоятельств, пошла по другому пути.
В третьем параграфе рассматривается правовой статус Совета Национальностей Верховного Совета СССР, закрепленный Конституционным Законодательством 1936 года и последующее его развитие.
В ходе подготовки проекта Конституции СССР 1936 года высказывалось немало предложений, касавшихся двухпалатной структуры и Совета Национальностей, в частности.
Во время обсуждения вопроса о порядке формирования Совета Национальностей мнения разделились, т.к. предлагалось два варианта: (I) оставить прежнюю систему делегирования; (2) ввести прямые выборы в состав палаты. На взгляд автора, при всей демократичности формулы прямых выборов, в данном случае более приемлема была система делегирования представителей органами власти национально-государственных образований. Законодатель все же остановился на новом варианте.
Диссертант отметил чрезмерное количество положений, рег-ламентарного характера в Конституции, равно как и непринятие отдельного правового акта, регулировавшего деятельность Верховного Совета СССР.
Анализируя отдельные положения Основного Закона, принятые позже акты, посвященные организации Совета Национальностей и Верховного Совета, в целом, автор приходит к выводу о регрессивном характере развития законодательства в рассматриваемой области.
Четвертый параграф посвящен конституционному законодательству 1977 года в области регламентации статуса Совета Национальностей.
Согласно положениям Основного Закона и Регламента Верховного Совета СССР, принятого в его развитие, в 1979 году, система союзных органов власти принципиальных изменений не претерпела.
Проанализировав законодательство, диссертант высказывается о том, что все основные "пороки" предыдущей системы остались. В частности, (I) унифицирующий подход к регламентации организации Совета Национальностей и Совета Союза, на основе чего "функциональная обезличенность" палат только прогрессировала; (2) игнорирование групп представителей национальных образований при формировании процедур; (3) целевой характер многих конституционных положений свидетельствовавший о "декларационно-пропагандистском" подходе к законодательству."
В завершение первой главы, автор отмечает неоднозначность процесса развития Конституционно-правового статуса Совета Национальностей. Намечавшиеся, сначала, довольно прогрессивные процессы уступили место бюрократически-централистским, унифицирующим тенденциям, возобладавшим еще в середине 20-х годов.
Глава П - "Конституционно-правовой статус Совета Национальностей Верховного Совета СССР в современный период и перспективы его совершенствования" - построена на критическом анализе современного законодательства, параллельно с которым автор излагает свое видение перспектив совершенствования организации Совета Национальностей и союзной системы власти, в целом.
Первый параграф освещает вопросы предназначения, места и
роли Совета Национальностей.
Коснувшись тезисно истории двухпалатной системы парламента, автор отметил эволюцию этого института, которая происходит в направлении "федерализации" не только в собственно федеративных государствах, но и в унитарных.
Отличительным признаком советской двухпалатной системы является ее национально-государственная специфика. Основное предназначение Совета Национальностей в системе союзных органов власти, в соответствии с конституционными соложениями, состоит, во-первых, в защите и обеспечении суверенных прав республик;во-вторых, в отражении многонациональной специфики советской федерации.
Автор, характеризуя, в целом, статус Совета Национальностей в системе союзного парламента, отмечает не-приспособлен-ность к выполнению своего предназначения. Даже при сравнении с федеральными палатами США и ФРГ, Совет Национальностей имеет гораздо меньший !фуг полномочий, а ведь советская федерация базируется на национально-государственном признаке, в отличие от территориального, как в указанных федерациях.
Место и роль палаты в системе отйравления союзной власти определяются ее взаимоотношениями с другими компонентами этой системы. Автор тезисно освещает свое видение принципиальных основ взаимоотношений Совета Национальностей с такими институтами, как Президент СССР, Съезд Народных депутатов СССР, Совет Министров, Комитет Конституционного Надзора СССР. Краткость изложения обусловливается новизной системы, беспрецедентным характером некоторых ее институтов для Советской Федерации.
Во втором параграфе автор затрагивает проблемы структуры и порядка образования Совета Национальностей.
Особая значимость механизма формирования Совета Национальностей обусловливается национально-государственной спецификой Союза суверенных республик.
Проблема структуры Совета Национальностей давно уже не была предметом дискуссии, после середины 20-х годов, когда была "заморожена" в принципе вся национальная политика, приобретшая "трафаретный", формально-догматический характер.
Среди вариантов реорганизации структуры палаты, автором выделяются три:
i
(1) дополнение национально-государственного представительства территориальным;*
(2) исключительное, равное по количеству депутатов, представительство союзных республик в палате^;
(3) введение представительства всех народов в составе Совета Национальностей .
Автор аргументирует неприемлемость высказанных предложений, отстаивая целесообразность национально-государственного представительства в Совете Национальностей.
Затем, в критическом аспекте, освещаются положения Конституции и Регламента, регулирующие порядок формирования и ротации состава Совета Национальностей Верховного Совета СССР. Диссертант подчеркивает, в качестве серьезного упущения законодателя, тот факт, что он в принципиальном плане, восстанав-
* См.: Рейснер М. Совет Национальностей// Советское строительство.- 1925.- Л I.- С.192-207.
о
См.: Златопольский Д.Л. Верховный Совет СССР - выразитель воли советского народа.- М., 1982. ^ См.: Тишков В.А. Ассамблея наций или союзный парламент?// Советская этнография.-'1990.- № 3.- С.3-18.
ливая структуру органов власти СССР 1924-1936 гг., проигнорировал институт делегирования представителей в Совет Национальностей органами власти национальных образований.
Справедливой критике подвергается положение, в соответствии с которым в состав палаты могут избираться Народные депутаты СССР от общественных организаций.
В негативном плане преподносится автором и дифференцированный подход к представительству от различных Национальных образований. Отмечается, что "качественные отличия" важнее и целесообразнее отразить при формировании процедур в деятельности парламента.
Анализируя практику деятельности союзного парламента, диссертант отмечает, что в дискуссиях часто поднимается вопрос о необходимости активизации групп представителей национальных образований, как в работе Съезда Народных депутатов СССР, так и Верховного Совета СССР.
Параграф третий посвящен компетенции Совета Национальностей.
В работе отмечалась порочная практика "единства компетенции" палат союзного парламента, ставная основной причиной формирования "функциональной обезличенности" Совета Национальностей. Автор обосновывает необходимость разграничения компетенции между палатами, характеризуя как недостаточное - регулирование "вопросов" первоочередного рассмотрения". Анализируя практику, автор выделяет позитивные сдвиги в этом направлении (в частности, отнесенное к исключительной компетенции Совета Национальностей - разрешение территориальных вопросов по вза-
г
годному согласию спорящих сторон1.
Затрагивая принцип "равноправия" Совета Национальностей и Совета Союза, диссертант обосновывает необходимость, в специфических условиях Союза суверенных республик, верховенства статуса палаты представителей субъектов Союза.
Автор подчеркивает необходимость закрепления за Советом Национальностей самостоятельных контрольных полномочий, особенно в отношении деятельности институтов союзной исполнительной власти.
Принятие Основного Закона Союза, решение многих других вопросов должно происходить при определяющем участии палаты.
В четвертом параграфе рассматривается, закрепленный в современном законодательстве, порядок деятельности Совета Национальностей, выделяются его позитивные и негативные моменты, перспективы совершенствования.
Автор отмечает не-эффективность исключительной одновременности сессий Совета Национальностей и Совета Союза, и, в дополнение к тому, отсутствие исчерпывающего перечня вопросов, рассматриваемых на их совместных заседаниях. И то, и другое весьма затрудняет выработку Советом Национальностей собственной точки зрения по тому или ином:/ вопросу, что, в свою очередь, имеет особую важность в условиях Союза.
Пресловутый "рецидив", игнорирогания групп представителей Национальных образований как субъектов процедур в деятельности Совета Национальностей, имеет место и в недавно принятом законодательстве. Безотносительно к специфической природе пала-
1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета ССР.- 1990.- й 19.- Ст.329.
ты регламентируются такие вопросы, как кворум заседаний, правила голосования и другие.
Среди прочего, автор выделяет и обосновывает настоятельную необходимость применения принципа консенсуса делегаций при голосовании в Совете Национальностей, что по его мнению может придать факторы стабильности и эффективности как деятельности палаты, так и законодательному процессу, в целом.
Подробно рассматривая собственно законодательную процедуру в Совете Национальностей, диссертант, в который раз, выявил "резервы" повышения эффективности, путем признания субъектом процедуры - группы представителей национальных образований. Причем, определенный позитивный шаг в этом направлении уже сделан, имеется ввиду возможность требовать предоставления слова для обсуждения, даже после его прекращения по решению парламента или Съезда народных депутатов СССР. Однако, речь может и должна идти о решающем участии.
Обращая внимание на тот факт, что принятие и внесение изменений в текст Основного Закона является прерогативой Съезда народных депутатов СССР, автор отмечает негативный характер такого положения, при котором представители национально-государственных образований (в том числе и суверенных) не принимают должного участия в рассмотрении столь важного, для функционирования Союза суверенных республик, вопроса.
Процедура формирования подотчетных Верховному Совету органов, в особенности Совета'Министров СССР, также, нуждается в серьезном пересмотре, в направлении повышения роли Совета Национальностей в решении этих вопросов.
Особое внимание обращено на порядок урегулирования разногласий между Советом Национальностей и Советом Союза. Авгор
отмечает громоздкий, запутанный характер предусмотренной процедуры, предлагая в качестве решения проблемы уже упомянутое повышение статуса палаты представителей членов Союза.
Размышления о процессах происходящих в Союзе ССР, в сфере национальных, национально-государственных отношений, приводят к выводу о безотлагательной необходимости кардинальных преобразований в системе союзной законодательной власти. Реконструкция должна затронуть принципиальные основы организации парламента Союза суверенных республик. В условиях фактической первичности "местного" /республиканского/ суверенитета /известно, что многие республики провозгласив суверенитет предпринимают достаточно активные и эффек тивные действия для его практического воплощения/, со всей'очевид- . ностыо возникает вопрос о целесообразности двухпалатной системы союзного парламента. Диссертант полагает, что Совет Союза Верховного Совета СССР являясь фактически институтом "унитарного" характера, служил своего рода гарантией первичности союзного суверенитета. Построение союзной законодательной системы на основе равноправного, делегируемого представительства субъектов Союза может стать той Нормой организации, которая позволит сохранить производный характер союзного суверенитета, заложенный в конструкцию Союза ССР еще при подписании Союзного Договора в 1922 году. Такое решение вопроса единственно приемлемо и справедливо в современных условиях существования Союза суверенных государств.
В заключении обобщаются некоторые выводы и практические рекомендации по совершенствованию организации Совета Национальностей Верховного Совета СССР, всей системы союзной законодательной и испонительной власти, в контексте отражения национальной, национально-государственной специфики.
По теме диссертации опубликованы следующие работы :
1. Народный комиссариат по делам национальностей РСФСР - первый ор ган национального представительства // Тезисы докладов на теоре тической конференции аспирантов Института государства и права АН СССР. Ы., 1989.
2. Совет Национальностей ЦИК Союза ССР // Тезисы докладов на теоре тической конференции аспирантов Института государства и права АН СССР. М., 1990.
3. Совершенствование представительства национальностей в органах советского государства // Конституционная реформа в СССР : актуальные проблемы. М., 1990.
¿/¿¿¿¿ли /С
ЗГоииг/ь угмпм Л*
