АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Сравнительное конституционно-правовое исследование порядка распределения компетенции в федеративных системах России и Германии»
СЫМАНЮК Нина Васильевна
СРАВНИТЕЛЬНОЕ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ ПОРЯДКА РАСПРЕДЕЛЕНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ В ФЕДЕРАТИВНЫХ СИСТЕМАХ РОССИИ И ГЕРМАНИИ
Специальность 12.00.02 - Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
3 U Ul 2014
Екатеринбург 2014
005553939
Работа выполнена на кафедре конституционного права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Уральский государственный юридический университет»
Научный руководитель: заслуженный юрист Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного права ФГБОУ ВО «Уральский государственный юридический университет» Саликов Марат Сабиръяпович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
кафедры государственного и административного права юридического факультета ФГБОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный университет» Гриценко Елена Владимировна, кандидат юридических наук, докторант кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России Безруков Андрей Викторович
Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия»
Защита состоится 18 декабря 2014 г. в 16 часов на заседании диссертационного совета Д 212.282.02 при ФГБОУ ВО «Уральский государственный юридический университет» по адресу: 620137, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, д. 21, зал заседаний Ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ФГБОУ ВО «Уральский государственный юридический университет».
Электронная версия автореферата и диссертации размещена на официальном сайте ФГБОУ ВО «Уральский государственный юридический университет» http://www.usla.ru
Автореферат разослан «У О » 2014 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
доктор юридических наук, профессор
С. Ю. Головина
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В последнее время вопросы распределения компетенции между федерацией и ее субъектами являются приоритетной частью государственной политики. Стоит отметить, что порядок распределения компетенции остается актуальным на каждом этапе развития федеративного государства. Так, в Минфине РФ в настоящее время идет разработка проекта Федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса РФ». Документ направлен на предоставление субъекту РФ права снижать налоговую нагрузку для вновь создаваемых предприятий промышленности в пределах общего объема осуществляемых ими капитальных затрат.
На современном этапе развития мы, к сожалению, можем констатировать, что порядку распределения компетенции в России присущи достаточно серьезные недостатки, что свидетельствует о необходимости совершенствования общественных отношении в этой области. Существующий порядок распределения компетенции нуждается в реформировании, поскольку он не способствует обеспечению возможности самостоятельного (без поддержки федерального центра) развития большинства субъектов федерации. Это подтверждают, например, данные Росстата, согласно которым по состоянию на 12 сентября 2014 г. 49 региональных бюджетов в России являются дефицитными, т. е. почти 60 % всех субъектов. В свою очередь на первом месте оказались Москва и Санкт-Петербург, показав профицит в 46,3 и 22,1 млрд руб. соответственно. Из других регионов неплохие показатели демонстрируют также Сахалинская, Тюменская, Московская, Ленинградская и Самарская области1.
Исторический опыт показывает, что для естественного формирования федерации необходимо достаточно большое количество времени, когда механизм функционирования федеративного государства приспосабливается к определенным условиям. В России данная форма государственного устройства была сначала оформлена юридически и лишь после этого стала реализовываться в фактических условиях. Возможно, именно этот фактор стал ключевым для возникновения ряда проблем: безынициативности субъектов федерации в законотворческом процессе, несовершенства реализации порядка распределения компетенции между федерацией и субъектами федерации и пр. Решению названных и других проблем, безусловно, может помочь опыт
' Рос. газ. 2014. 12 септ.
регулирования указанных отношений в других государствах с федеративным устройством, в первую очередь Федеративной Республики Германия, и это не случайно.
Федеративная Республика Германия придерживается схожего с нашим вектора развития федеративных отношений. Кроме того, Россия и Германия похожи между собой в главном (причем данное обстоятельство в литературе зачастую определяется как недостаток): это относительная молодость федеративных отношений, поскольку германский федерализм оформился лишь после Второй мировой войны. Наряду с этим мы можем указать и на то, что в историческом аспекте множество государственных конструкций заимствовалось нашей страной у Германии.
Немцы называют свой федерализм кооперативным, федерализмом на основе сотрудничества. В отличие от России, где централизованное государство существовало, по крайней мере, четыре века, Германия была разбита на удельные княжества, королевства, герцогства вплоть до 70-х гг. XIX в. В связи с этим федерализм быстрее и лучше прижился на германской почве, чем на российской.
Исторически германский федерализм был основан таким образом, что федерация всегда имела и имеет решающий голос при рассмотрении каких-либо вопросов. Причиной тому считают тот факт, что в ФРГ полномочия распределяются по видам компетенции, а именно: первоначально выделяют компетенции в сфере законодательной, исполнительной и судебной властей, а затем — компетенцию федерации, совместную компетенцию федерации и земель (субъектов федерации) и компетенцию земель. На практике это выглядит следующим образом: федерация принимает большинство законов, а правоприменителями являются земли, которые выполняют эти законы. Интересы земель защищает Бундесрат - верхняя палата парламента, представительный орган земель, в то время как Бундестаг - тганяя палата, избирается как представительный орган, выражающий интересы всей германской нащш.
После 1949 г. в ФРГ на федеральном уровне было сконцентрировано достаточно большое количество полномочий. Однако при этом четкости в их распределении в то время еще не было, в результате чего имело место переплетение, дублирование идентичных полномочий на различных уровнях, что привело к сложностям в их реализации: распределение идентичных полномочий на двух различных «этажах» власти неизбежно ведет к тому, что полномочия не реализуются совсем. К тому же основное финансирование относилось на федеральный уро-
вень, в результате чего ряд земель, относившихся к числу дотационных, вынуждены были существовать за счет субсидий. В качестве способа решения данной проблемы была предложена концепция совместной реализации отдельных полномочий.
Очевидно, что каждая федеративная система предполагает сотрудничество федеральных и региональных уровней власти, однако его эффективность напрямую зависит от степени их взаимодействия, а именно взаимодействия федерации и субъектов федерации, а также взаимодействия субъектов федерации между собой. Устойчивость федерации предопределяется оптимальностью выстроенной модели взаимодействия, предполагающей достижение определенного баланса интересов, поэтому вопросы распределения компетенции между уровнями власти в нашей стране не теряют своей остроты.
Все изложенное и обусловливает актуальность темы настоящего исследования.
Степень научной разработанности темы. На современном этапе развития юридической науки сравнительный федерализм получает все большую популярность, поскольку именно в ходе сопоставительного анализа фиксируются проблемные моменты и определяются векторы совершенствования законодательства, открываются новые грани и возможные направления совершенствования федеративных отношений и федерализма в целом.
При подготовке диссертационного исследования были использованы труды отечественных ученых в области теории и истории государства и права, конституционного права, политических и правовых учешш, международного права, прежде всего С. Л. Авакьяна, С. С. Алексеева, Н. С. Бондаря, Д. Л. Златопольского, В. Т. Кабышева, Е. Р. Кастеля, Н. М. Коркунова, В. А. Кряжкова, М. И. Кукушкина, О. Е. Кутафи-на, А. А. Мишина, Б. А. Страшуна, Т. Я. Хабриевой, В. Е. Чиркина, Г. Н. Чеботарева, Б. С. Эбзеева, А. А. Югова и др.
Проблемами федерализма в целом занимались такие видные ученые, как Р. Г. Абдулатипов, С. А. Авакьян, А. С. Автономов, Р. У. Айба-зов, М. В. Баглай, А. В. Безруков, Л. Ф. Болтенкова, С. Д. Валентей, В. Г. Вишняков, М. В. Глигич-Золотарева, М. В. Гончаров, В. В. Гошу-ляк, II. М. Добрынин, Т. В. Заметана, Д. Л. Златопольский, Л. М. Кара-петян, С. Д. Князев, А. Н. Кокотов, И. А. Конюхова (Умнова), Б. С. Крылов, В. А. Кряжков, М. И. Кукушкин, О. Е. Кутафин, И. Д. Левин, А. И. Лепешкин, А. А. Ливеровский, В. Н. Лысенко, Н. А. Михалева, А. Н. Мочалов, В. В. Невинский, В. И. Савин, П. И. Савицыш, М. С. Са-ликов, Ю. И. Скуратов, Ю. Г. Судницын, Э. В. Тадевосян, Ю. А. Тихо-
миров, Б. Н. Топоршш, Т. Я. Хабриева, Е. И. Шавловский, Ю. JI. Шуль-женко, В. А. Черепанов, С. Н. Чернов, А. Н. Чертков, В. Е. Чиркин, О. И. Чистяков, Б. С. Эбзеев, А. А. Югов, Э. С. Юсубов и др.
В свою очередь вопросы порядка распределения компетенции между федерацией и субъектами федерации отражены в работах таких авторов, как А. Бланкенагель, А. С. Бурнасов, М. В. Глигич-Золотарёва, Е. В. Гриценко, Ю. В. Ким, И. А. Конюхова, И. В. Лексин, Ж. Марку, А. В. Саленко, М. С. Саликов, Ю. А. Тихомиров, Э. Фритц, К. Цвай-герт, X. Кетц, В. А. Черепанов, В. Е. Чиркин, А. Ященко и др.
За рубежом (особенно в Германии) вопросы федерализма в целом и порядка распределения компетенции между федерацией и ее субъектами изучали Н. Бенке (N. Rehnke), А. Бенц (А. Benz), Е. Бер-кманн (J. Berckmann), Е. Блаттер (J. Blatter), Д. Бранд (D. Brand), Д. Браун (D. Braun), М. Бургесс (М. Burgess), Е. Брошек (J. Bros-chek), Р. Ватте (R. Watts), Ф. Декер (F. Decker), К. Дегенхарт (С. Degenhart), К. Деттербек (К. Detterbeck), Х.-Е. Дитше (H.-J. Dietsche), Е. Ипсен (J. Ipsen), Д. П. Карри (D. Р. Currie), П. И. Квинт (Р. Е. Quint), О. Кляйн (О. Klein), К. Клессер (К. Kloesser), Е. Линд-нер (J. Lindner), X. Маурер (Н. Maurer), В. Ф. Мерфи (W. F. Murphy), Г. Михаэль (G. Michael), У. Мюнх (U. Muench), В. Ренын (W. Renzsch), Дж. Таненхаус (J. Tanenhaus), С. Ширен (S. Schieren), К. Хэс-се (К. Hesse), Ф. Шарпф (F. Scharpf), Р.-О. Шултце (R-O. Schultze), К. Шлютер (К. Schlueter), Р. Штурм (R. Sturm), А. Уде (A. Uhle), К. Цвиллинг (С. Zwilling), Д. Е. Элазар (D. J. Elazar), Д. Элерс (D. Ehlers), А. Эпплер (A. Eppler) и ряд других ученых.
Сравнительному анализу федерализма в России и Германии посвящено крайне мало трудов. Так, в качестве примера можно привести работы А. В. Саленко «Федерализм в России и Германии (Сравнительный анализ)» (СПб., 2002 г.) и Р. В. Знаменщикова «Принципы федерализма в России и Гермашш. Сравнительное конституционно-правовое исследоваш1е» (Тюмень, 2003 г.). Собственно же порядок распределения компетенции в федеративных системах России и Германии ранее сравнительно-правовому исследовашпо не подвергался.
Автор настоящего диссертациошюго исследования продолжает работу именно в указанном направлении.
Цель настоящей работы — комплексное исследование современного российского федерализма с точки зрения порядка распределения компетенщш между федерацией и субъектами федерации через призму его сравнительного анализа с федерализмом ФРГ, а также выявлешге общих черт и особенностей в развитии российского и германского фе-
дерализма на основе сравнительного конституционно-правового исследования порядка распределения компетенции в федеративных системах России и Германии. В диссертации предпринята попытка теоретически обосновать необходимость внесения изменений в существующий в нашей стране порядок распределения компетенции и спроектировать модель нового порядка распределения компетенции между федерацией и субъектами федеращш в федеративной системе России.
В соответствии с указанной целью были сформулированы и решались следующие задачи:
1) проанализировать теоретические подходы к изучению порядка распределения компетенции между федерацией и субъектами федерации в федеративных государствах, в том числе в контексте эволюции указанных правоотношений;
2) выявить особенности порядка распределения компетенции между федерацией и субъектами федеращш в России и Германии;
3) исследовать модели распределения компетенции в федеративных системах России и Германии, выделяя следующие уровни:
распределение компетенции в области законодательной власти,
распределение компетенции в области исполнительной власти,
распределение компетенции в области судебной власти,
распределение компетенции в области внешних отношений;
4) спроектировать применительно к Российской Федерации модель распределения компетенции между федерацией и субъектами федерации с учетом опыта эффективно функционирующих элементов порядка разграничения компетенции, применяемого в Германии.
Объектом исследования стали общественные отношения, возникающие при распределении компетенции между федерацией и субъектами федеращш в России и Германии.
Предмет исследования - конституционное и законодательное регулирование порядка распределения компетенции в федеративных системах России и Германии, динамика развития федеративных отношений в области распределения компетенции, практика федеративного строительства и судебной интерпретации норм, регулирующих федеративные отношения по вопросам распределения компетенции между федерацией и ее субъектами в этих странах.
Методология исследования. Для решения поставленных задач и проверки рабочих гипотез был использован комплекс взаимопроверяющих и взаимодополняющих методов исследования, прежде всего метод теоретического анализа и диалектический метод познания политико-правовой действительности. Наряду с ними использовались системно-
структурный, исторический, социологический, формально-логический, сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический и другие методы.
Ключевую роль при этом играл системный подход - направление методологии исследования, в основе которого лежит рассмотрение объекта как целостного множества элементов в совокупности отношений и связей между ними, т. е. рассмотрение объекта как системы1.
Методика теории систем и системный подход при сравнительно-правовом исследовании федерализма используются достаточно широко (см., например, работы М. С. Саликова, Н. М. Добрынина, М. В. Гли-гич-Золотарёвой и других ученых). Применение системного подхода позволяет наиболее полно, глубоко и всесторонне исследовать ту или иную юридическую конструкцию в контексте исторических особенностей ее развития, векторов формирования и совершенствования, выявить общие и особегаше тенденции развития сравниваемых категорий, объяснить существующие между ними различия и их причины.
Теоретическую основу исследования составили труды ведущих отечественных и зарубежных ученых по проблемам теории и истории государства и права, конституционного права, политических и правовых учений, международного права, федерализма, порядка распределения компетенции между федерацией и субъектами федерации, сравнительного правоведения и т. д., в том числе аутентичные источники на немецком и английском языках по исследуемым проблемам. Для подготовки настоящей работы автором было изучено свыше трехсот российских и зарубежных доктринальных источников.
Правовая основа исследования — Конституция Российской Федерации, Основной закон ФРГ, законы и иные нормативные правовые акты федерального уровня России и ФРГ, регламентирующие порядок распределения компетенции между федерацией и субъектами федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и земель ФРГ, конституции и уставы субъектов федерации РФ, конституции земель ФРГ, конституции и иные нормативные правовые акты ряда других зарубежных государств.
Эмпирическую базу работы составили материалы судебной практики, отражающие деятельность представительных и иных органов власти разного уровня в исследуемой сфере. Важнейшее место занял анализ судебных актов Конституционного Суда России и Федерального Конституционного Суда Германии, а также конституционных
1 Философский энциклопедический словарь / га. ред. Л. Ф. Ильичев, II. Н. Федосеев и др. М.: Сов. энциклопедия, 1983. С. 340.
(уставных) судов субъектов РФ и конституционных судов земель ФРГ, которые иллюстрируют практику в области реализации порядка распределения компетенции между федерацией и субъектами федерации в России и Германии. В ходе работы были изучены материалы правоприменительной практики, статистические данные, около двухсот нормативных и судебных актов.
Научная новизна исследования. В данной работе в отличие от ранее проведенных исследований был применен комплексный сравнительно-правовой подход при изучении порядка распределения компетенции в России и Германии, что позволило сформулировать конкретные рекомендации по изменению российского законодательства, направленные на решение задач по совершенствованию механизма распределения компетенции. Настоящая диссертационная работа представляет собой первое системное научное исследование основных теоретических и практических проблем, существующих в области распределения компетенции между федерацией и субъектами федерации в федеративных системах России и Германии.
Научная новизна диссертационного исследования нашла отражение в следующих основных положениях, выносимых на защиту.
1. В результате проведенного доктриналыюго сравнителыю-право-вого исследования определены базовые категории применительно к рассматриваемой проблематике; конкретизировано содержание понятия «порядок распределения компетенции между федерацией и субъектами федерации», выделены факторы, разграничивающие понятия 1) «компетенция», «полномочие», «предмет ведения»; 2) «разграничение», «распределение», «делегирование» предметов ведения и/или полномочий; показано соотношение этих понятий.
2. На основе анализа эволюции федеративных систем России и Германии применительно к деятельности государства выявлено влияние исторической обусловленности и так называемого юридического «насаждения» определенных юридических конструкций (в частности, в области распределешм компетенции между федерацией и субъектами федерацш!) на качество и системность функционирования федераций в целом. Установлено, что и в России, и в Германии становление и развитие федеративных отношений и федерализма в целом шло по однонаправленным векторам, так как федерации, будучи формой государственного устройства, и в России, и в Германии достаточно «молоды»: германский федерализм оформился после Второй мировой воины, российский начал претворяться в жизнь лишь в 90-е гг. XX в. При этом в обоих государствах федерация изначально была зафиксирована юри-
дически и лишь потом федеративные отношения стали складываться фактически; обычно данный процесс проистекает в обратном направлении.
3. Анализ эволюции федеративной системы России в историческом аспекте позволил выделить этапы конституционно-правового регулирования порядка распределения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, определить особенности его правовой регламентации на каждом из этапов. При этом развитие федеративных отношений рассмотрено с начала 90-х гг., поскольку современная модель федерализма в России стала формироваться именно после распада СССР. В частности, выделены следующие этапы: 1)март 1990-март 1992 г.: этап формирования двухзвенного порядка распределения компетенции между федерацией и ее субъектами, при котором был определен четкий перечень вопросов, находящихся в ведении Федеращга, все остальное, что осталось за пределами федерального ведения, было передано на уровень субъектов федерации. Сфера совместного ведения федеращга и ее субъектов еще не была выделена; 2) март 1992 — декабрь 1993 г.: этап формирования трехзвенного порядка распределения компетенции между федерацией и ее субъектами, начавшийся с заключения Федеративного договора от 31 марта 1992 г.1 и завершившийся принятием Конституции 1993 г., в соответствии с которой были выделены предметы ведения федерации, предметы совместного ведения федерации и субъектов федерации, а также закреплен принцип остаточной компетенции субъектов федерации; 3) декабрь 1993 — май 2000 г.: этап сочетания конституционного и договорного способов регулирования порядка распределения компетенции между федерацией и ее субъектами при известном доминировании договорного способа в отношениях с отдельными видами субъектов, в первую очередь с республиками; 4) май 2000 г. — настоящее время: этап укрепления конституционной модели распределешм компетенции и, по сути, «отмирания» договорного способа регулирования порядка распределения компетенции, постепенной централизации федеральной власти, предоставления возможности федеращш расширять или сужать компетенцию субъектов федеращш путем внесения изменений или дополнений в федеральные законы.
4. Установлено, что в области распределения компетенции возможно и необходимо заимствование Россией применяемого в германской федеративной системе порядка. В частности, для Российской Федерации оптимальной представляется следующая модель: сначала необхо-
1 Федеративный договор: Документы. Комментарий. М, 1994. С. 48-56.
димо выделить компетенцию в области законодательной, испол1штель-ной и судебной властей, а затем распределить ее по уровням: ведения федерации; совместного ведения федерации и субъектов федерации; ведения субъектов федерации. При этом изначально должен действовать так называемый принцип общих презумпций, на основе которого собствешю и осуществляется распределение компетенции (например, субъекты федеращш обладают правом на законодательствование лишь тогда и постольку, когда и поскольку они прямо уполномочены на это федеральным законом).
5. Обоснованы предложения по совершенствованию действующего российского законодательства путем внесения изменений в ряд нормативных правовых актов, регламентирующих порядок распределения компетенции между федерацией и ее субъектами, на основе разумной рецепции правовых мехатомов, функционирующих в Германии. В частности, предлагается внести в Конституцию РФ поправки с целью введения правовой конструкции так называемого «блокирующего законодательства» в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерацию) для упразднения правовой конструкции договоров о разграничении компетенции и др.
6. Сформулированы предложения по совершенствованию применяемого в российской федеративной системе порядка разграничения полномочий в сфере законодательной деятельности по предметам совместного ведения с учетом опыта Германии в части использования «блокирующего законодательства»: пршштый по вопросам совместного ведения федеральный закон обладает блокирующим воздействием в отношении регионального законодательства. Цель применения института блокирующего законодательства заключается в следующем: когда по вопросу совместной законодательной компетенции федерацией уже принят закон, вопрос считается окотателыю урегулированным и не требующим дальнейшей регламентации на уровне субъекта федерации, что позволяет избежать ненужного дублирования в данной сфере.
7. Сформулирован вывод о возможности использовашш в российской правовой доктрине и практике реализации законодательной власти такой правовой конструкции, как «неписаная компетенция» федерации, теоретические и практические основы которой детально разработаны немецкими правоведами. В Германии «неписаная законодательная компетенция» федерации проявляется: а) в силу взаимосвязи вещей (если для полноценного регулирования закрепленного за федерацией вопро-
са необходимо урегулировать и иные вопросы, формально не входящие в компетенцию федерации, однако неразрывно связанные с ней, то в компетенцию федерации входит регулирование и этих вопросов); б) в силу природы вещей (существуют сферы, в которых федерация обладает определенными полномочиями, хотя в Основном законе они не закреплены). В российской правовой системе своеобразным аналогом «неписаной компетенции» выступает институт «подразумеваемых полномочий», который использовался, к примеру, главой государства для заполнения так называемого «законодательного вакуума». Обоснована необходимость юридического закрепления данной правовой категории именно для сферы деятельности законодательной власти.
8. Доказано, что совершенствованию модели распределения компетенции, используемой в российской федеративной системе, будет способствовать рецепция ряда принципиальных правоположений, применяемых при распределении компетенции между федерацией и землями в ФРГ в сфере осуществления исполнительной власти, где реализована четкая схема разграничения и реализации компетенции между федерацией и землями: самостоятельная исполнительная деятельность федерации; исполнительная деятельность земель по поручению федерации; самостоятельная исполнительная деятельность земель.
9. На основе анализа института федерального делегирования полномочий, применяемого как в российской, так и в германской федеративных системах, выделены особенности его конституционного закрепления и реализащш. Так, в России предмет федерального поручения четко не установлен и определяется законодателем в произвольном порядке. В Германии же круг этих полномочий закреплен непосредственно в Основном законе. В Росаш делегированные полномочия могут быть изъяты в любое время, в Германии они делегируются на бессрочной основе; в России делегирование оформляется соглашением, в Германии — федеральным законом и др.
10. Обосновано предложение о передаче вопросов судоустройства из сферы ведения Российской Федерации в совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также поддержано и дополнительно аргументировано высказанное ранее в доктрине предложение о необходимости предоставления субъектам Российской Федерации права формирования собственных судебных систем на основании единых принципов судоустройства и судопроизводства.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что его результаты расширяют научные представления о содержании понятий «компетенция», «полномочие», «порядок распределения компетен-
щш», «сравнительный федерализм». Установлены критерии, по которым возможно всестороннее исследование порядка распределения компетенции, в том числе в разрезе сравнительного правоведения. Кроме того, разработаны и обоснованы предложения по совершенствованию порядка распределения компетенции между федерацией и субъектами федерации в Российской Федерации. В результате проведенного исследования федерального законодательства Российской Федерации, законодательства субъектов Российской Федерации, земель Федеративной Республики Германия, конституционного законодательства ряда зарубежных стран, научной доктрины отечественных правоведов, а также современных научных теорий немецких исследователей в области порядка распределения компетенции между федерацией и субъектами федерации введены в научный оборот правовые конструкции «блокирующее законодательство», «принцип общих презумпций в сфере распределения компетенции между федерацией и субъектами федерацию), «неписаная компетенция».
Практическая значимость исследования. Результаты исследования направлены на совершенствование российского законодательства в сфере порядка распределешм компетенции между федерацией и субъектами федерации. Сформулированы конкретные предложения по внесению поправок в нормативные правовые акты, обоснована необходимость их внесения.
Результаты исследования, теоретические выводы, предложения, а также научно-практические рекомендащш могут быть:
а) учтены при дальнейшем изучении порядка распределения ком-петенщш между федерацией и субъектами федерации в России и Германии;
б) использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Росашской Федерации;
в) пршшты во внимание при подготовке международно-правовых документов;
г) использованы в учебном процессе при преподавании дисциплин «Конст1ггуционное право Россию), «Конституционное право зарубежных стран», «Сравнительное правоведение».
Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование подготовлено, прошло обсуждение и рецензирование на кафедре конституционного права Уральского государственного юридического университета (ранее - Уральская государственная юридическая акаде-
мия). В ходе его подготовки автор дважды стажировался в Федеративной Республике Германия (Мюнхен, Штутгарт), участвовал в обсуждениях особенностей взаимодействия федерации и ее земель с немецкими юристами и политологами.
Основные положения работы изложены в докладах и обсуждены на научно-практических конференциях разного уровня:
на международных научно-практических конференциях, форумах и конгрессах: Петербургском международном юридическом форуме 2009 г. (Санкт-Петербург), Европейско-Азиатском правовом конгрессе 2011, 2012., 2013, 2014 гг. (Екатеринбург), Всероссийских научно-практических конференциях «Проблемы конституционного судебного контроля в Российской Федерации: федеральный и региональный уровни» 2013 г. (Екатеринбург), «Актуальные проблемы современного права в научных исследованиях молодых ученых-юристов» 2014 г. (Москва);
на конференциях регионального и межрегионального уровней (Екатеринбург, 2007, 2008, 2009, 2010 гг.).
Основные положения диссертации изложены в статьях и тезисах докладов. По теме исследования опубликованы три статьи в рецензируемых научных журналах, включенных в перечень Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации, годана монография в издательстве «LAP LAMBERT Academic Publishing» (Германия, Саарбрюкен, 2011).
Структура диссертации предопределена целью и задачами исследования: работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и пяти приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследовашш, показана степень ее научной разработанности, определяются цель, объект, предмет и задачи исследования, методологическая, теоретическая и практическая основы, эмпирическая база, формулируются основные положения, выносимые на защиту, раскрывается научная и практическая значимость исследования, приводятся сведения об апробации его результатов и структуре.
Глава 1 «Основы теории компетенции в федеративных системах» состоит из двух параграфов.
Параграф 1 «Понятие и содержание основных конституционных категорий теории компетенции применительно к федеративным системам» посвящен рассмотрению исторического развития представлений о природе, содержании, сущности и соотношении понятий 1) «компетенция», «полномочие», «предмет ведения»; 2) «разграничение», «распределение», «делегирование» предметов ведения и (или) полномочий. Анализ основных существующих подходов к определению термина «компетенция» позволяет утверждать, что компетенция представляет собой совокупность полномочий и предметов ведения органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц и иных публично-правовых и частноправовых субъектов, их прав и обязанностей, установленных основным законом государства и принятыми в соответствии с ним конституциями субъектов федерации, обусловленную целями, задачами и функциями государства. В связи с этим при проведении сравнительного конституционно-правового исследования в диссертации используется термин «компетенция». В юридической литературе в отношении предметов ведения и полномочий помимо понятий «установление», «разграничение» и «определение» употребляются также понятия «распределение» и «разделение». Последние два термина зачастую употребляются как синонимы, так как не имеют функциональных различий.
Так, разделение — это разъединение на части, отделение одной части от другой, распределение по частям.
Распределение — это разделение между кем-либо и чем-либо; определение порядка, последовательности протекания, совершения чего-либо1.
' Кузнецов С. А. Большой толковый словарь русского языка. СПб., 2000. С. 1067, 1094.
В работе разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов рассматривается в рамках предметов ведения, которые уже разграничены самой Конституцией Российской Федерации. В научной литературе наряду с термином «разграничение» употребляются такие понятия, как «размежевание», «распределение» и пр. В функциональном плане различий между этими терминами не усматривается, поскольку они отражают одну и ту же правовую реалию. Для целей настоящего диссертационного исследования понятие «распределение» определено как установление (закрепление) полномочий по конституционным предметам ведения.
В параграфе 2 «Модели распределения компетенции между федерацией и субъектами федерации» определены наиболее общие схемы распределения компетенции между «этажами» власти, выделены их особенности. В мире не существует ни одного федеративного государства, в котором бы не было произведено разграничение компетенции между федеральным и региональным уровнями. Оно вытекает из сущности федерации и федеративных отношений и строится на единых принципах. Однако историческая обусловленность, экономические, социально-культурные и иные особенности привели к тому, что различные федерации формируют свои, особенные порядки распределения компетенции, разграничения по уровням реализации властных полномочий. В науке высказано мнение, согласно которому нет ни одной абсолютно одшшковой модели разграничения компетенции: сколько в мире федераций, столько и моделей разграничения компетенции. При этом важно обратить внимание на то, что любая типологизация способов разграничения компетенции, хотя и имеет право на существование, носит весьма условный характер. И юридическая, и практическая стороны разграничения в каждом конкретном государстве отличаются определенной спецификой, плохо поддающейся систематизации. Поэтому любая их классификация, сопровождаемая отнесением того или иного государства к определенной категории, будет носить, скорее, методологический, нежели сущностный характер.
Глава 2 «Конституционно-правовое регулирование порядка распределения компетенции в федеративных системах России и Германии: история и современность» состоит из двух параграфов.
Параграф 1 «Эволюция и формы конституционно-правового регулирования порядка распределения компетенции в федеративных системах России и Германии» посвящен вопросам развития федеративных отношений в исследуемых федеративных системах.
В частности, здесь выделены этапы эволюции конституциошю-право-вого регулирования порядка распределения компетенции применительно к каждому из названных государств.
В диссертации отмечено, что эволюция конституционно-правового регулирования порядка распределения компетенции в Российской Федерации во многом продиктована кардинальной сменой в ней политической ситуации в начале 90-х гг. прошлого столетия, что демонстрирует глобальную перестройку существовавших до этого правовых механизмов в данной области.
В Федеративной Республике Германия настолько радикальных из-менешга не происходило, однако определенная эволюция правоотношений все же прослеживается. Наиболее значимым преобразующим событием можно считать Федеративную реформу 2006 г., в ходе которой компетенция между федерацией и землями в ФРГ была существенно перераспределена. Эта реформа оценивается в немецкой литературе неоднозначно. С одной стороны, высказываются определенные сомнения в целесообразности проведенных изменений, с другой же стороны, отмечается, что серьезных изменений на практике, в особенности изменений к худшему, ожидать не приходится, поскольку общественность не потерпит снижения качества или количества предоставляемых государством услуг. Кроме того, утверждается, что Федеративная реформа в том виде, в котором она состоялась в 2006 г., не достигла в достаточной степени ни одной из своих основных целей - ни усиления самостоятельности федерации в сфере законотворчества, ни значительного расширении компетенции земель, ни повышения прозрачности в принятии государственных решений.
В параграфе 2 «Действующий порядок распределения компетенции в федеративных системах России и Германии и его конституционно-правовое регулирование» проведен сравнительный анализ порядка распределения компетенции в федеративных системах России и Германии, его закрепления в Конституции РФ и Основном законе ФРГ и иных нормативных правовых актах. Выделены основные элементы моделей, применяемых в обеих федеративных системах. К числу указанных элементов относятся:
1) способ разграничения компетенции (допустимость иного, помимо Конституции, разграничения предметов ведения между федерацией и субъектами федерации);
2) метод разграничения компетенции между федерацией и субъектами федерации;
3) возможность делегирования федерацией предметов ведения и (или) полномочий субъектам федерации (каким образом, на основании какого акта, какие предметы ведения и (или) полномочия могут делегироваться и пр.);
4) распределите компетенции в области законодательной власти между федерацией и субъектами федерации;
5) распределение компетенции в области исполнительной власти между федерацией и субъектами федерации;
6) распределение компетенции в области судебной власти между федерацией и субъектами федерации;
7) распределение компетенции в области международных отношений между федерацией и субъектами федерации.
Определено, что в обоих государствах используется метод остаточной компетенции, именуемый в Германии «презумпцией компетенции земель». Кроме того, и в России, и в Германии в сфере законодательной компетенции субъектов федерации выделены предметы ведения федерации, предметы совместного ведения и те сферы, на которые распространяется действие презумпции компетенции субъектов, известной в России как метод остаточной компетенции. Также в качестве общей черты можно назвать правило «особого указания», когда Конституция содержит отсылку к федеральному регулированию тех или иных вопросов. Не только общей чертой, но и общей проблемой в России и Германии является малая законодательная активность субъектов федерации, которая приводит к тому, что субъекты федерации добровольно отказываются от тех полномочий, которые закреплены за ними конституционно.
Наряду с указанными в качестве общих черт определено также то, что в распределении компетенции между федерацией и ее субъектами в сфере судебной власти существует презумпция компетенции федерации, что закреплено в обеих федеральных конституциях.
При распределении компетенции в сфере международных отношений использована презумпция компетенции федерации. Субъекты обеих федераций могут самостоятельно, но в строго ограниченных рамках, вступать в отношения с иностранными государствами и международными организациями.
Безусловно, отличительных моментов на порядок больше. Так, в России закреплены два способа распределения компетенции: конституционный и договорный, а в Германии — только конституционный. В Германии ее распределение идет в первую очередь по ветвям власти — законодательной, исполнительной и судебной и только потом по
уровням власти, в России же предметы ведения сразу делятся на предметы ведения федерации, предметы совместного ведения и предметы ведения субъектов федерации. Кроме того, если условно выделить в России так называемую законодательную компетенцию, то очевидно, что она реализуется на трех уровнях. В Гермашш же их больше — наряду с известными российскому законодателю предметами ведения федерации, совместного ведения и ведения субъектов выделяются также: рамочное законодательство (применявшееся вплоть до 2006 г., когда оно было исключено в результате проведенной Федеративной реформы) и конкурирующее законодательство. Два последних уровня, хотя и схожи с областью российского совместного ведения, все же имеют ряд отличительных черт. В качестве особенности также можно назвать то, что в Германии сфера совместного ведения строго регламентирована, на данном уровне четко проработан порядок распределения компетенции, чего, к сожаленшо, нет в России. Так, одним из положительных моментов здесь можно назвать действие блокирующего законодательства, не допускающего «переписывашм» субъектами федерации федеральных законов, т. е. предупреждающего перенасыщение законодательства дублирующими друг друга законами.
В свою очередь в сфере исполнительной власти в Германии существует презумпция компетенции земель, в России же подобного порядка разграничения нет.
Глава 3 «Проблемы правового регулирования порядка распределения компетенции в федеративных системах России и Германии и возможные пути их решения» состоит из двух параграфов.
Параграф 1 «Общие проблемы, характерные для федеративных систем России и Гермашш» содержит анализ общих недостатков существующих порядков распределения компетенции в России и Гермашш. К их числу относятся: 1) малая степень участия субъектов федерации в федеральном законодательном процессе; 2) тенденции к излишней централизации, главным образом в сфере законотворчества; 3) наличие так называемых нефшгасируемых федеральных мандатов, т. е. расширение федеральным центром полномочий субъектов федерации, их финансовой ответственности, но за счет их собственных бюджетов; 4) использование грантов (субсидий) в качестве основного способа выравпивашм доходов субъектов федерации и др.
В параграфе 2 «Отдельные проблемы, характерные для каждой из федеративных систем» содержится анализ проблем в сферах распределения компетенции, присущих России и Германии, в отдельности и предлагаются возможные пути их решения. Применительно к Рос-
сийской Федерации выделены: отсутствие разграничения компетенции на основании принципа разделения властей; отсутствие так называемого «компенсаторного» характера распределения, который успешно применяется в Германии (суть его заключается в том, что существование презумпции компетенции федерации в одной сфере порождает так называемую «ответную» презумпцию компетенции земли в другой сфере); отсутствие блокирующего воздействия федерального закона по предметам совместного ведения, что порождает дублирование положений федеральных законов региональными законодателями и издание повторяющихся законов и пр. Применительно к Федеративной Республике Германия выделены: децентрализация исполнительной власти; концентрация решения практически всех вопросов на уровне федерального центра; конфликт компетенций Европейского Союза и ФРГ и др.
В заключении формулируются основные выводы диссертационного исследования, конкретные рекомендации по совершенствованию действующего российского законодательства, а также обозначаются перспективы развития разработанной модели распределения компетенции между федерацией и субъектами федерации применительно к России.
Предложена следующая модель распределения компетенции.
В качестве способа распределения компетенции необходимо оставить только конституционный, исключив договорный способ распределения.
В качестве метода требуется закрепить принцип разделения властей (на законодательную, исполнительную и судебную), применяя на каждом уровне систему презумпций (презумпция компетенции федерации и презумпция компетенции субъектов федерации).
Так, при закреплении на законодательном уровне презумпции компетенции федерации «внутри» нее необходимо выделить: сферу исключительной законодательной компетенции федерации; сферу совместной законодательной компетенции федерации и субъектов федерации; сферу исключительной законодательной компетенции субъектов федерации
В сфере исполнительной власти должна закрепляться презумпция исполнительной компетенции субъектов федерации: они самостоятельно исполняют закон, если не установлено иное. Наличие у федерации или субъекта федерации законодательной компетенции по тем или иным вопросам не означает автоматического предоставления им исполнительной компетенции.
В сфере судебной власти предлагается передача вопросов судоустройства из сферы ведения Российской Федерации в совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а субъектам Российской Федерации — предоставление возможности формировать собственные судебные системы на основании единых принципов судоустройства и судопроизводства.
В диссертационном исследовании сформулированы лишь основные предложения по изменепию федерального законодательства России, однако ограшяиваться этим не представляется возможным, поскольку, например, договорный способ разграничения полномочий упоминается во многих законодательных актах Российской Федерации, а закрепление измененных принципов распределения компетенции между федерацией и субъектами федерации в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» неизменно повлечет за собой необходимость внесения в них коррективов в будущем.
В приложении приводятся иллюстративные, дидактические материалы проведенного сравнительного исследования порядка распределения компетенции в России и Германии, а также предложения по совершенствованию российского законодательства в данной сфере.
По mente диссертации опубликованы следующие работы
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных изданиях, указанных в перечне ВАК
1. Сыманюк Н. В. О некоторых особенностях федерализма ФРГ как части Европейского Союза с позиции порядка распределения компетенции между федерацией и землями // Академический юрид. журн. -2014. - № 1 (55). - С. 35-37 (0,2 п. л.).
2. Сыманюк Н. В. Порядок распределения компетенции в России и Германии: сравнительно-правовой аспект // Конституционное и муниципальное право. - 2014. - № 2. - С. 35-39 (0,4 п. л.).
3. Сыманюк Н. В. Об использовании сравнительно-правового метода при проведении научного исследования // Рос. юрид. журн. - 2014. -№ 4. - С. 52-56 (0,4 п. л.).
Статьи, опубликованные в иных научных изданиях
4. Сыманюк Н. В. Сравнительный федерализм: Россия и Германия. Конституционно-правовое исследование: моногр. - Саарбрюксн, 2011. (6 п. л.).
5. Сыманюк Н. В. Ограничение как мера обеспечения конституционно-правовой защиты основных прав и свобод человека в Российской Федерации /У Конституция Российской Федерации и развитие современной государственности (к 15-летию Конституции Российской Федерации): сб. докладов (по материалам Междунар. науч.-практ. конф. Саратов, 3-4 октября 2009 г.). - Саратов, 2009. - С. 94-95 (0,1 п.л.).
Подписано в печать 08.10.14. Формат 60x84/16. Бумага писчая. Печать офсетная. Усл. печ. л. 1,39. Уч.-изд. л. 1,40. Тираж 150 экз. Заказ № 50
Согласно п. 1 ч. 2 ст. 1, п. 1 ч. 4 ст. 11 Федерального закона от 29.11.2010 № 436-ФЭ маркировке не подлежит
Уральский государственный юридический университет. 620137, Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21
Отдел дизайна и полиграфии Издательского дома Уральского государственного юридического университета. 620137, Екатеринбург, ул. Комсомольская, 23. Тел.: 375-58-31, 374-32-35. E-mail: idom@list.ru
л
^ИЗДАТЕЛЬСКИЙ ДОМ
' Уральского
государственного юридического университета
