Становление и развитие местного самоуправления в субъекте Российской Федерации

Щепачев, Виктор Александрович

Становление и развитие местного самоуправления в субъекте Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Становление и развитие местного самоуправления в субъекте Российской Федерации»

На правах рукописи

ЩЕПАЧЕВ ВИКТОР АЛЕКСАНДРОВИЧ

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ ОРЕНБУРГСКОЙ ОБЛАСТИ)

Специальность 12.00.02.— конституционное право;

муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва — 2004

Диссертация выполнена в Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова (юридический факультет)

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Авакьян Сурен Адибекович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Фадеев Владимир Иванович

кандидат юридических наук Бабичев Игорь Викторович

Ведущая организация: Институт государства и права РАН

Защита состоится «27» мая 2004 г. в 15 часов 15 минут на заседании диссертационного Совета К.501.001.13 при Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова по адресу: 119992, Москва, Ленинские горы, МГУ, 1-й корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет, аудитория 826.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке им. М.В. Ломоносова по адресу: Москва, Ленинские горы, МГУ, 2-й корпус гуманитарных факультетов.

Автореферат разослан «20» апреля 2004 г.

Ученый секретарь

диссертационного Совета О.Л. Лысенко

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. С принятием Конституции РФ 1993 года и Федерального закона 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в России стало более приближенным к основным принципам, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления.

В соответствии с концепцией разграничения предметов ведения и полномочий, изложенной в вышеназванных нормативных правовых актах огромный массив правовых отношений по поводу осуществления местного самоуправления регламентируется актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также актами органов местного самоуправления.

Каждый субъект Российской Федерации, с учетом особенностей региона, самостоятельно выстраивает систему местного самоуправления на соответствующей территории в рамках, установленных федеральным законодательством, образуя тем самым региональную модель местного самоуправления.

Федеральный закон 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также закрепляет за органами государственной власти субъектов Российской Федерации достаточно широкие полномочия в сфере правовой регламентации местного самоуправления.

Исходя их этого, в настоящей работе предпринят анализ регионального аспекта становления и развития местного самоуправления, взаимодействия уровней публичной власти.

Разработанность темы исследования. На сегодняшний день в трудах отечественных и зарубежных исследователей по конституционному и муниципальному праву, государственному управлению, общей теории государства и права довольно широко рассмотрены многие аспекты местного самоуправления; Это позволяет наиболее комплексно подойти к изучению и анализу поставленной темы исследования.

К числу отечественных современных авторов, чьи работы посвящены местному самоуправлению, несомненно следует отнести С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, И.В. Бабичева, В.И. Васильева, Л.В. Гильченко, А. А. Замотаева, В. А. Кирпичникова, Е.М. Ковешникова, О.Е. Кутафина, А.Н. Писарева, Н.В. Постового, B.C. Четверикова, Е.С. Шугрину, В. И. Фадеева и других.

РОС НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА

Все большее количество публикаций, посвященных региональным аспектам развития местного самоуправления, наработкам и проблемам, с которыми приходится сталкиваться на местах, появляется на страницах научных журналов. К числу их авторов относятся, в том числе Т.М.Бялкина, В.С.Бочко, М.Н.Кирюхина, В.В.Киселев, ГАЛувашова. Однако данные публикации носят точечный характер и не позволяют раскрыть целостное содержание региональной модели местного самоуправления.

Следует отметить, что наличие немалого числа научных работ и публикаций вовсе не означает существования единых подходов к реформированию местного самоуправления и конкретным его направлениям. К сожалению, некоторые теоретические и практические вопросы исследованы весьма слабо. Это в том числе относится и к региональным аспектам развития местного самоуправления.

Цель и задачи исследования. Целью работы является анализ процессов становления и развития местного самоуправления, на базе отдельно взятого субъекта Российской Федерации — Оренбургской области; особенностей взаимодействия уровней публичной власти по поводу осуществления местного самоуправления; определение потенциала субъекта Российской Федерации в самостоятельном правовом регулировании развития местного самоуправления на своей территории.

Для достижения данных целей в работе решались следующие

задачи:

1. на основе положений Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 (с последующими изменениями и дополнениями) и 2003 годов исследовано соотношение территориальной основы местного самоуправления с фактическим территориальным устройством муниципальных образований Оренбургской области;

2. проведен анализ структуры органов местного самоуправления и входящих в нее элементов, определены основные проблемные точки действующего законодательства;

3. проанализированы с учетом сложившейся в Оренбургской области практики место и роль территориального общественного самоуправления как одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления;

4. проведено подробное обобщение вопросов межбюджетных отношений и бюджетно-налоговой политики;

5. обобщены проблемы разграничения муниципальной

собственности и управления ею;

6. выделены и оценены наиболее яркие и показательные проблемы во взаимоотношениях муниципальной власти с государственной властью в Оренбургской области;

7. определены перспективы дальнейшего развития муниципальной власти как самостоятельного уровня публичной власти.

Теоретико-методологическую основу диссертации составляет совокупность основных положений и выводов теории государства и права. В работе использованы исторический, сравнительно-правовой, технико-юридический и другие методы научного познания.

Нормативная база исследования включает в себя законодательные акты Российской Федерации, Оренбургской области, ряда муниципальных образований Оренбургской области, а также правоприменительную практику - решения судов. В работе использованы Конституция Российской Федерации, Европейская Хартия местного самоуправления, федеральные законы в области местного самоуправления, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления. Особая роль отведена анализу Федерального закона от 6 октября 2003 г.№ 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и сопоставлению с иными актами действующего законодательства.

Особое место уделяется региональному законодательству, а именно Уставу (Основному закону) Оренбургской области, законам Оренбургской области, а также муниципальным нормативным правовым актам - уставам отдельных муниципальных образований и нормативным актам органов местного самоуправления.

Эмпирическая база, практическая значимость и апробация результатов исследования. Эмпирической базой исследования является анализ практики становления местного самоуправления и формирования правовой основы местного самоуправления в России и в Оренбургской области, в частности, а также собственная работа автора в органах местного самоуправления г.Оренбурга.

Развитие федерального законодательства и его реализация осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями. Именно здесь, порой методом проб и ошибок, накапливается опыт, необходимый для дальнейшего реформирования местного самоуправления в России.

Результаты данной работы могут быть использованы при

дальнейшем исследовании и осмыслении проблем местного самоуправления, при подготовке нормативных актов в области местного самоуправления на всех уровнях публичной власти, в практической деятельности органов местного самоуправления.

Мнение и взгляды автора, обобщение его опыта по организации местного самоуправления и опыта нормотворческой деятельности опубликованы в печати и доложены на ряде межрегиональных и местных совещаний, конференций, сессий. Они также использованы в процессе работы автора в Ассоциации муниципальных образований Оренбургской области.

Научная новизна работы основывается на попытке автора проанализировать становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации, определить основные проблемные моменты действующего законодательства и конкретные пути их разрешения в аспекте развития отдельно взятого региона, правоприменительной практики.

В диссертации выделены основные составляющие правовой системы местного самоуправления — территориальная основа, типология структуры органов местного самоуправления, финансово-экономическая основа, муниципальная собственность и др.

В качестве временных рамок исследования используются три основных уровня: исторический, современное состояние правовой системы местного самоуправления, дальнейшее правовое развитие местного самоуправления.

Результатом разработки указанной проблемы являются следующие наиболее значимые положения, которые выносятся на защиту:

1. Обосновывается необходимость и целесообразность перехода на двухуровневую организацию местного самоуправления;

2. Доказывается, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части правовой регламентации территориальной основы местного самоуправления направлен на ограничение самостоятельности субъектов Российской Федерации в выборе и построении системы местного самоуправления в рамках конкретного региона.

3. Делается вывод, что недопустимо влияние органов государственной власти субъектов Российской Федерации на формирование органов местного самоуправления, приводящее к зависимости и ограничению самостоятельности муниципальных образований.

4. Утверждается о недопустимости формирования правовой основы местного самоуправления в рамках федерального и регионального законодательства, противоречащего Конституции Российской Федерации и Европейской Хартии местного самоуправления.

5. Делается вывод, что территориальное общественное самоуправление следует рассматривать как форму участия населения в осуществлении местного самоуправления, а не как разновидность общественного объединения.

6. Утверждается, что существующая на сегодняшний день система мсжбюджстных отношений не способствует финансовой самостоятельности муниципальных образований и требует кардинальной доработки.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, ее значимость, показываются степень ее разработанности, цели и задачи исследования.

В первой главе - «Становление и развитие местного самоуправления в Оренбургской области» - подвергнуты детальному правовому рассмотрению исторические этапы формирования местного самоуправления в Оренбургской области, проведено сопоставление сложившейся в регионе системы местного самоуправления с федеральным законодательством, определены пути и перспективы дальнейшего развития муниципальных образований Оренбургской области в свете требований Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления -в Российской Федерации».

Структурно первая глава включает в себя 6 параграфов: Первый параграф первой главы посвящен территориальной основе организации местного • самоуправления. Конституция Российской Федерации определила, что местное самоуправление в России может осуществляться в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Принятый в 1995 году Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», развивая указанные конституционные положения, позволял субъектам Российской Федерации выбирать любую модель территориальной

организации местного самоуправления с учетом местных политических, культурных, национальных, географических, исторических и других особенностей. На практике выбор моделей территориальной организации местного самоуправления в большинстве субъектов Российской Федерации происходил в процессе конкуренции региональных и местных политических элит, исходя из их интересов. В результате имелись территории муниципальных образований всех возможных типов: отдельные поселения, в том числе городские и сельские, сельские округа (сельсоветы, волости и т.п.), районы, двухуровневые организации и др.

В Оренбургской области формирование органов местного самоуправления протекало в несколько этапов.

1. За период с декабря 1996 года по март 1997 года на территории Оренбургской области было образовано 579 муниципальных образований. На протяжении более чем трех лет существовала модель, при которой местное самоуправление осуществлялось на территории населенных пунктов — городов (таковых было 11), сел, поселков, либо на территории сельсоветов, объединявших несколько находившихся рядом небольших сельских поселений (таковых было 567). Районы, как муниципальные образования, были упразднены, оставшись административно-территориальными единицами, и в их границах были созданы территориальные органы государственной власти Оренбургской области. Исключением являлось муниципальное образование Абдулинский район, в котором в качестве эксперимента местное самоуправление было организовано на уровне района. При этом администрации города Абдулино, сел и поселков были территориальными подразделениями администрации муниципального образования Абдулинский район.

2. Весной 2000 года в Оренбургской области состоялся этап «укрупнения» существующих муниципальных образований до уровня районов. К декабрю 2000 года на территории области было образовано 48 муниципальных образований.

Положительным моментом укрупнения муниципальных образований в Оренбургской области явилось то, что район — исторически сложившееся единое целое, на этом уровне легче реализовывать единые экономические и социальные программы. Несомненен эффект от упорядочивания системы управления. Сокращаются расходы на содержание аппарата управления. Что касается экономической выгоды, то, прежде всего, появляется возможность проведения единой экономической политики на территории, включая

анализ социально-экономического положения и разработку конкретных программ. Затем осуществляется единое управление развитием района и собственностью; формируется направление товарных и финансовых потоков, их регулирование. И, наконец, выравниваются бюджетные доходы и расходы на одного жителя за счет аккумулирования доходов в единый бюджет.

Федеральный закон 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит требования к формированию территорий муниципальных образований, существенно отличающиеся от соответствующих положений названного Закона 1995 года. Если ранее субъекты Российской Федерации имели возможность устанавливать территории муниципальных образований практически без каких-либо ограничений, разделять или не разделять вопросы местного значения, доходные источники местных бюджетов, объекты собственности между муниципальными образованиями по собственному усмотрению, то в новой ситуации устанавливаются обязательность наличия нескольких категорий муниципальных образований (городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородская территория города федерального значения); вопросы местного значения, относящиеся к компетенции каждой из категорий муниципальных образований; требования к формированию территорий муниципальных образований.

По мнению автора, несмотря на концепцию вышеназванного Федерального закона 1995 года, построение одноуровневой системы местного самоуправления (в смысле его территориальной организации) на практике оказалось неразрешимой задачей. Требования, предъявляемые к местному самоуправлению, противоречивы. С одной стороны, местная власть по своей природе максимально приближена к населению. Исходя из этого, территории муниципальных образований должны быть локализованы, чему соответствует организация местного самоуправления в отдельных населенных пунктах или их небольших группах. С другой стороны, для достижения экономической эффективности деятельности местного самоуправления необходимо наличие достаточных собственных ресурсов (материальных, финансовых, природных), которые, как правило, имеются на относительно больших территориях (не менее существующих районов). Особенно это относится к объектам налогообложения, прежде всего к хозяйствующим субъектам, расположенным по территории неравномерно. Еще одним весомым доводом в пользу двухуровневой

территориальной организации местного самоуправления и типологизации муниципальных образований, по мнению автора, является необходимость разграничения компетенции и требующихся для ее реализации ресурсов. Редакцией Федерального закона 1995 года установлена единая для всех муниципальных образований безотносительно к их видам компетенция, включающая как вопросы местного значения, так и отдельные государственные полномочия. Это приводит к тому, что и крупный город, и район, и сельское поселение должны решать один и тот же круг вопросов независимо от того, располагают ли они необходимой инфраструктурой, материальными и финансовыми ресурсами. В статье 6 Закона содержалась норма, согласно которой «в случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований - уставом города». Но она, во-первых, касалась только тех субъектов Российской Федерации, которые приняли двухуровневую модель территориальной организации местного самоуправления, во-вторых, могла реализоваться, как правило, таким образом, что возникала запрещенная Законом соподчиненность муниципальных образований.

Второй параграф первой главы посвящен типологии структуры органов местного самоуправления. Понятие «структура органов местного самоуправления» введено в юридическую практику Конституцией Российской. Федерации. В статье 131 Конституции установлено: «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно».

В Федеральном законе 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено, что население муниципального образования реализует свое право самостоятельно устанавливать структуру органов местного самоуправления непосредственно, то есть на местном референдуме или на собрании (сходе) граждан, или через органы местного самоуправления. При этом правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения обладает представительный орган местного самоуправления.

Поскольку структура органов местного самоуправления муниципального образования закрепляется в его уставе, то принятие устава является основным решением о структуре органов местного

самоуправления данного муниципального образования. Согласно действующему Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

Автором проводится детальный анализ элементов структуры органов местного самоуправления Оренбургской области, особенностей их взаимодействия, а именно представительного органа, местной администрации, главы муниципального образования, финансово-контрольного органа.

Отмечается, что в большинстве муниципальных образований Оренбургской области и около 2/3 муниципальных образований по России сформирована структура, известная как «сильный мэр - слабый совет». Избранный населением глава муниципального образования возглавляет исполнительный орган местного самоуправления, входит в состав представительного органа и председательствует на его заседаниях. В связи с этим следует отметить, что концепция реформирования местного самоуправления, воплощенная в новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливает запрет на совмещение функций председателя представительного органа и главы местной администрации главой муниципального образования.

Федеральный закон 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» значительно подробнее регламентирует структуру органов местного самоуправления, определяя в качестве обязательных органов местного самоуправления: представительный орган, главу муниципального образования и исполнительно распорядительный орган — местную администрацию. В качестве органов местного самоуправления, создание которых, согласно Закону, не является обязательным, предусмотрен контрольный орган, а также иные органы. Отдельная статья в главе 6 Закона посвящена избирательной комиссии муниципального образования, однако ее создание и функционирование регламентируется нормами законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о выборах.

В целом глава 6 нового Федерального закона, а также иные его нормы посвященные структуре органов местного самоуправления являются прогрессивными нововведениями, основанными в первую очередь на закреплении принципа разделения властей на местном уровне, а также на построении двухуровневой системы местного

самоуправления. Однако проявляются и «негативные стороны» Закона. А именно: закрепление в пункте 5 статьи 40 максимального предельного пропорционального количества депутатов представительного органа местного самоуправления, работающих на постоянной основе — не более 10 процентов от общего числа депутатов. При таком подходе депутаты, работающие на непостоянной основе, не смогут эффективно участвовать в подготовке и проработке документов, проектов решений, а представительный орган не сможет быть профессиональным.

Пунктом 5 статьи 37 предусмотрено, что одна треть членов конкурсной комиссии (в случае назначения главы местной администрации муниципального района по контракту) назначается законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Данное положение Закона фактически предоставляет субъектам Российской Федерации инструмент воздействия на формирование органов местного самоуправления, что по сути местного самоуправления не допустимо.

Кроме того, Законом предусмотрено, что в состав представительного органа муниципального района могут входить главы поселений, расположенных на территории района. Однако данное положение существенно ограничивает развитие принципа разделения властей на местном уровне, так как представительный орган муниципального района будет сформирован, в том числе, из должностных лиц исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.

Третий параграф первой главы посвящен характеристике правового поля, в рамках которого осуществляется нормативная регламентация местного самоуправления.

В отличие от Федерального закона 1995 года, возложившего основную нагрузку по правовому регулированию вопросов организации местного самоуправления на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, Федеральный закон 2003 года непосредственно осуществил правовое регулирование значительной части вопросов организации и деятельности муниципальной власти.

В настоящее время практически во всех субъектах Российской Федерации действуют региональные законы о местном самоуправлении, которые на 90 процентов повторяют положения Федерального закона 1995 года. Поэтому пункт 1 статьи 6 Федерального закона 2003 года, устанавливающий запрет на правовое регулирование органами государственной власти субъектов Российской Федерации

вопросов организации местного самоуправления в случаях, не предусмотренных данным Федеральным законом, направлен на упорядочение законодательства субъектов Российской Федерации и тем самым исключает имеющее место дублирование норм федерального законодательства.

Из анализа Федерального закона 2003 года следует, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации решают вопросы территориальной организации местного самоуправления, передачи отдельных государственных полномочий, муниципальной службы, участвуют в формировании правовой базы осуществления непосредственного волеизъявления жителей муниципальных образований, принимают решения о мерах ответственности представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, главы местной администрации, а также о введении временной финансовой администрации.

По мнению автора, правовое регулирование данных вопросов организации местного самоуправления в субъекте Российской Федерации целесообразно осуществлять отдельными, отраслевыми законодательными актами.

При этом сроки проведения законодательной реформы определены в переходных положениях Закона.

Применительно к Оренбургской области, надо полагать, это коснется следующих законов: Об организации местного самоуправления в Оренбургской области; О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Оренбургской области; О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; О муниципальной службе в Оренбургской области; О порядке осуществления права законодательной инициативы органами местного самоуправления в Оренбургской области; О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Оренбургской области; О собраниях (сходах) граждан в Оренбургской области.

Особую роль Федеральный закон отводит уставам муниципальных образований, закрепляя их содержание. Поскольку Федеральным законом 2003 года установлены общие принципы организации местного самоуправления, имеющие много отличий от общих принципов, установленных Федеральным законом 1995 года, по мнению автора, представляется целесообразным в сохраняемых муниципальных образованиях принять устав в новой редакции, а не вносить изменения и дополнения в действующий устав.

Исходя из пункта 1 статьи 84 нового Федерального закона выборы органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в муниципальных образованиях, существующих на день принятия Закона, проводятся в соответствии с их уставами. При этом уставы данных муниципальных образований до проведения выборов должны быть приведены в соответствие с вступившими в законную силу требованиями Федерального закона. В Оренбургской области очередные муниципальные выборы должны пройти в период с сентября по декабрь 2004 года. Возможна ситуация, что необходимые изменения в устав муниципального образования не будут внесены. В связи с этим встает вопрос о том, состоятся ли муниципальные выборы, и каким образом должны быть сформированы органы местного самоуправления. К сожалению, Федеральным законом данная правовая коллизия никоим образом не урегулирована.

Из нового Закона вытекает также необходимость внесения изменений в другие муниципальные правовые акты или разработки новых. По мнению автора, это, прежде всего: муниципальный правовой акт о сходе граждан; типовой устав территориального общественного самоуправления; положение о порядке организации и проведения публичных слушаний; положение о порядке назначения и проведения собраний граждан; положение о порядке назначения и проведения конференции граждан (собрания делегатов); положение о порядке назначения и проведения опроса граждан; положение о правотворческой инициативе граждан; положение о муниципальном заказе и другие.

Четвертый параграф первой главы посвящен территориальному общественному самоуправлению (ТОС). Здесь проводится анализ правовой основы создания и функционирования территориального общественного самоуправления, закрепленной в статье 27 Федерального закона 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В соответствии пунктом 5 статьи 27 Закона 2003 года ТОС считается учрежденным с момента регистрации устава ТОС уполномоченным органом местного самоуправления поселения. Однако ТОС в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации. Это концептуально важное изменение, в соответствии с которым возможность наделения органов ТОС статусом юридического лица зависит не от устава муниципального образования (поселения), а от устава самого ТОС.

Согласно абзацу 2 пункта 1 статьи 27 Федерального закона 1995 года порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. При этом согласно статье 27 Закона 2003 года субъекты Российской Федерации не наделены правом законодательного регулирования вопросов, связанных с ТОС.Это чрезвычайно важное положение Закона, вступающее в силу с 1 января 2006 года, по-видимому, повлечет признание утратившими силу законов субъектов Российской Федерации, либо их отдельных положений, регулирующих ТОС.

В Оренбургской области в соответствии с Федеральным законом 1995 года данные правоотношения регулируются статьей 28 Закона «Об организации местного самоуправления в Оренбургской области», по сути дублирующей текст статьи 27 Федерального закона 1995 года, и Законом Оренбургской области «О территориальном общественном самоуправлении в Оренбургской области». Согласно пункту 2 статьи 2 Закона Оренбургской области «О территориальном общественном самоуправлении в Оренбургской области» формы осуществления ТОС включают в себя:

1. собрания граждан по их местожительству, собрания

представителей; .

2. органы территориального общественного самоуправления (советы или комитеты поселений, населенных пунктов (групп населенных пунктов), микрорайонов, кварталов, улиц, дворов, домов и т.п.

Законом Оренбургской области «О территориальном общественном самоуправлении в Оренбургской области» предусмотрено, что регистрацию уставов ТОС осуществляют органы местного самоуправления. Также в Законе закрепляется возможность наделения органов ТОС статусом юридического лица.Однако вопросы о регистрации в качестве юридического лица и соответствующей организационно-правовой формы, в которой должно быть создано юридическое лицо, Законом области даже не упоминаются.

Полномочия органов ТОС Федеральным законом 1995 года не установлены, данное право возложено на органы местного самоуправления и субъекты Российской Федерации. В пункте 2 статьи 9 Закона Оренбургской области «О территориальном общественном самоуправлении в Оренбургской области» определен закрытый перечень полномочий органов ТОС. Данное положение Закона

Оренбургской области представляется неверным. Во всяком случае, статьей 11 Закона области представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования наделены правом, с учетом возможности органов территориального общественного самоуправления и местных условий своими правовыми актами с согласия органов территориального общественного самоуправления, передавать им свои полномочия по предметам ведения местного самоуправления с одновременной передачей соответствующих материальных и финансовых ресурсов, устанавливать в местных бюджетах размеры или нормативы отчислений для финансирования расходов органов территориального общественного самоуправления.

Из положений Федерального закона 2003 года следует, что ТОС наделено правом самостоятельного решения собственных инициатив по вопросам местного значения. Наделение органов ТОС статусом юридического лица не определяет объема решаемых задач, а лишь направлено на обеспечение их решения и не является обязательным.

Передача полномочий, имущества и финансовых ресурсов органам территориального общественного самоуправления в соответствии с Законом Оренбургской области «О территориальном общественном самоуправлении в Оренбургской области» оформляется соответствующим договором между представительным органом местного самоуправления, администрацией муниципального образования и органом территориального общественного самоуправления.

Условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета, согласно Федеральному закону 2003 года, определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

С вступлением в силу Федерального закона 2003 года отпадут правовые основания для существования законов субъектов Российской Федерации, регулирующих ТОС, поэтому положения существующих законов субъектов Российской Федерации, конечно с учетом требований и новелл федерального законодательства, должны быть трансформированы в нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Во второй главе «Основные направления и проблемы осуществления местного самоуправления в Оренбургской области» особое внимание уделяется актуальным аспектам местного самоуправления, проблемным моментам, тормозящим развитие

местного самоуправления, и путям выхода из складывающихся в Оренбургской области ситуаций. Глава состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе второй главы анализируется формирование межбюджетных отношений и бюджетно-налоговой политики в Оренбургской области. Одной из важнейших конституционных гарантий осуществления местного самоуправления являются муниципальная собственность и ее составная часть - муниципальные финансы. Отмечается, что без наличия собственных средств у местных органов власти сама идея местного самоуправления теряет весь смысл. Невозможно «самостоятельно и под свою ответственность» решать вопросы местного значения, если нет на это достаточных материальных и финансовых средств.

Автором проведен анализ бюджетных показателей муниципальных образований, расположенных на территории Оренбургской области за 2002 год, который показал, что формирование доходной части бюджетов распределяется следующим образом:

- финансовая помощь составляет 55,6 %, при этом большей

частью в виде дотаций;

- налоговые доходы - 41,4 %;

- неналоговые доходы - 2,6 %.

При этом плановые цифры доходной части бюджетов на 2003 год и прогнозные показатели бюджетов 2004 и 2005 годов свидетельствуют о возрастающем уровне финансовой помощи, незначительных отклонениях в налоговых доходах и о снижении уровня неналоговых доходов. Данное обстоятельство свидетельствует о дотационном характере развития большинства муниципальных образований Оренбургской области.

Принцип самостоятельности бюджетов предусматривает самостоятельное формирование, утверждение и исполнение бюджетов, в том числе и местных. Автором отмечается, что на практике попытки муниципальных образований сформировать собственный бюджет натыкаются на массу проблем. Во-первых, местные налоговые платежи в общем объеме доходов бюджетов муниципалитетов составляют незначительную часть и не могут в достаточной мере обеспечить хотя бы основную часть необходимых расходов. В связи с этим формирование местных бюджетов и закрепление за ними тех или иных доходных источников должно быть связано с минимальными государственными социальными стандартами и нормативами минимальной бюджетной обеспеченности, на основании которых рассчитывался бы минимальный бюджет муниципального образования. Однако

Правительство Российской Федерации уже около пяти лет разрабатывает минимальные государственные социальные стандарты и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности и пока что безрезультатно. А ведь именно эти показатели, по мнению авторов действующего Бюджетного кодекса Российской Федерации, должны были стать «краеугольными камнями» при расчете бюджетов.

Во-вторых, при формировании проектов местных бюджетов органы местного самоуправления не знают о действительной сумме доходов бюджета, так как нет достаточных и четко закрепленных за муниципальными образованиями регулирующих налоговых доходов. Автором диссертации делается вывод о том, что сохранение системы регулирующих налоговых доходов, закрепляемых в бюджетах субъектов Федерации, является наиболее проблемным моментом в развитии местного самоуправления. Именно в результате этого муниципальные образования не способны порой реализовывать долгосрочные программы развития, своевременно формировать местные бюджеты, составлять прогнозы финансово-экономического развития. Автор отмечает, что наиболее целесообразным является пересмотр перечня местных налогов, введение налога на недвижимое имущество и долгосрочное закрепление регулирующих налоговых доходов в региональных бюджетах.

В-третьих, одним из инструментов межбюджетных отношений между субъектом Российской Федерации и органами местного самоуправления является фонд финансовой поддержки муниципальных образований, формирующийся в бюджетах субъектов Российской Федерации. Однако на сегодняшний день федеральное законодательство не дает определенной методики формирования и распределения средств указанного фонда. Решение данного вопроса полностью отдано «на откуп» региональным органам власти. Во многих субъектах Российской Федерации методики расчета долей каждого муниципального образования в фонде до сих пор не утверждены. В соответствии с пунктом 3 статьи 10 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» при расчете доли муниципального образования в фонде финансовой поддержки учитываются «численность населения муниципального образования, доля лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а также другие факторы, определяющие особенности данного субъекта Российской Федерации».

То есть на получение финансовой помощи может претендовать любое муниципальное образование, если его бюджетная обеспеченность не покрывает «минимальных государственных социальных стандартов, ответственность за финансирование которых возложена на органы местного самоуправления». В Оренбургской области средства фонда финансовой поддержки распределяются среди муниципальных образований, доходов которых не хватает на покрытие минимальных расходов. Распределение средств рассчитывается по единой, утвержденной распоряжением главы администрации Оренбургской области, «Методике формирования прогноза консолидированного бюджета области на 2003 год». Но данная методика вызывает сомнение в правомерности ее использования для определения размера финансовой помощи муниципальным образованиям, так как он в данной методике рассчитывается исходя не из бюджетной обеспеченности муниципальных образований, а как разность между расходами муниципального образования, его доходами и дефицитом консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, приходящегося на каждое муниципальное образование.

К тому же в соответствии с пунктом 4 статьи 139 Бюджетного кодекса РФ «порядок определения и расчет финансовой помощи определяется законом субъекта Российской Федерации, либо законом о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год», а не распоряжением главы администрации субъекта Российской Федерации, как это имеет место в Оренбургской области. При этом данная методика должна быть не только утверждена законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, но и опубликована, чтобы каждое муниципальное образование могло самостоятельно рассчитывать свою долю в фонде финансовой поддержки.

Наделение субъекта Российской Федерации правом утверждения методики распределения средств районного фонда финансовой поддержки, по мнению автора диссертации, является излишним, целесообразнее было бы предусмотреть данную методику в Бюджетном кодексе Российской Федерации, ограничив степень влияния региональных властей на муниципальные образования.

В-четвертых, сложившаяся практика зачисления экологических платежей лишила органы местного самоуправления возможности финансирования местных экологических программ. Муниципалитеты с крупными промышленными предприятиями на своей территории зачастую вынуждены осуществлять дополнительные расходы на здравоохранение, вызванные неблагоприятной экологической

деятельностью этих предприятий, никак не компенсируя эти затраты.

В-пятых, одним из источников пополнения доходной части бюджета призваны служить доходы от использования муниципальной собственности. Но, как правило, в собственности муниципального образования находятся либо объекты здравоохранения или образования, либо объекты, доходность которых требует определенных предварительных капитальных вложений, которых, естественно, при существующем недофинансировании не хватает.

В-шестых, развитие законодательства об административных правонарушениях привело практически к полному отступлению от принципа, провозглашенного Бюджетным кодексом Российской Федерации - «все штрафы подлежат зачислению в бюджет муниципалитета, на территории которого они взимаются». Мало того, что органы местного самоуправления в большинстве случаев лишили какого-либо контроля за тем, что происходит на территории муниципалитета, но и «забрали» один из достаточно регулярных источников доходов бюджета.

Федеральный закон 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил возможность представительного органа местного самоуправления образовывать целевые внебюджетные фонды. Вместе с тем, порядок формирования и использования муниципальных внебюджетных фондов, источники их формирования на сегодняшний день не урегулированы. Законодатель в Бюджетном кодексе Российской Федерации при определении элементов бюджетной системы не указал на возможность формирования муниципальных внебюджетных фондов. Федеральный закон 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления» поставил точку в разрешении данного вопроса. Создание внебюджетных фондов муниципальных образований как финансового инструмента Законом не предусмотрено.

Автор диссертации отмечает, что в Оренбургской области сложилась практика направления «контрольных цифр бюджета» и предварительной «защиты» бюджетов. Последняя состоит в том, что глава муниципального образования совместно со своими финансовыми органами получают «согласие» главы администрации и финансовых органов области по каждой цифре местного бюджета. При этом органы местного самоуправления действительно вправе самостоятельно формировать свой бюджет, но вот отчисления от регулирующих налогов, закрепляемые в областном- бюджете для каждого муниципального образования, будут установлены исходя из

«контрольных» цифр, рассчитанных финансовым управлением администрации области. При этом расчеты областного финансового органа строятся не на законодательно установленной методике, а на методике, им же самим и разработанной. Таким образом, «на бумаге» органы местного самоуправления самостоятельны в формировании своих бюджетов, но на практике сохранилась жесткая централизованная финансовая система, при которой «вышестоящий» орган решает, какие и в каком объеме расходы производить муниципалитетам.

По мнению автора диссертации, серьезное беспокойство вызывает закрепленный в статье 75 Федерального закона 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок введения временной финансовой администрации и временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации, так как основания ее введения предусматривают довольно широкое толкование. В данных положениях видится противоречие статьям 132 и 133 Конституции Российской Федерации.

Кроме того, автор отмечает финансовые проблемы реализации Федерального закона 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не учитываемые внесением изменений в бюджетно-налоговое законодательство. Речь идет о расходах, связанных с увеличением численности выборных должностных лиц органов местного самоуправления, а также муниципальных служащих.

Учитывая, что реализация указанного Федерального закона 2003 года напрямую связана с формированием финансово-экономической базы местного самоуправления, автором диссертации проводится анализ рассмотренных Государственной Думой РФ в первом чтении проектов Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и «О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации».

Второй параграф второй главы посвящен проблемам разграничения и управления муниципальной собственностью. В соответствии с пунктом 2 статьи 8 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Согласно пункту 1 статьи 70 Устава (Основного Закона) Оренбургской области в Оренбургской области признаются и

обеспечиваются равной защитой все формы собственности. В пункте 1 статьи 72 Устава области указывается, что в соответствии с законами в государственной собственности Оренбургской области находятся земельные участки, горные отводы, природные объекты, средства областного бюджета, валютного и внебюджетных фондов, предприятия, учреждения, организации, иное имущество.

Пунктом 1 статьи 30 Закона Оренбургской области «Об организации местного самоуправления в Оренбургской области» установлено, что в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

Автором проводится исторический анализ процесса разграничения собственности на основе Закона от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». При этом отмечается, что в качестве реализации данного постановления Верховного Совета в Оренбургской области распоряжением Главы администрации области от 17 января 1995 г. N 31-р к объектам, передаваемым в муниципальную собственность, были отнесены объекты социально-культурного назначения, в частности детские сады.

В развития данного постановления Верховного Совета распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г. № 114-пр утверждено Положение «Об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности». Указанное Положение устаноЕило порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность, а также порядок оформления прав собственности в соответствующем реестре муниципальной собственности. Однако простота данного решения не

привела к разделению собственности, позволяющему эффективно использовать имущество на всех уровнях власти.

В целом современная ситуация в сфере развития отношений публичной собственности характеризуется в основном уже состоявшимся к настоящему времени и продолжающимся формальным разделом имущества между Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления. При этом сохраняются значительные экономически не оправданные различия между субъектами Федерации по доле отдельных видов публичной собственности. Это обусловлено нечеткостью понимания целевых функций каждого уровня публичной собственности, отсутствием глубоко проработанных научно-методических основ и критериев оптимальных границ на каждом из уровней власти.

Разграничение собственности осуществляется нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. К числу нормативных актов в данной сфере относится Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Он устанавливает порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

Несмотря на отсутствие единого понимания государственного имущества в различных регионах все субъекты Российской федерации закрепляют в своих конституционно-правовых актах в качестве предмета своего ведения вопросы управления государственной собственностью. Например, подпункт «г» пункта 2 статьи 9 Устава (Основного Закона) Оренбургской области гласит, что к ведению Оренбургской области относится управление и распоряжение объектами государственной собственности. Согласно подпункту «г» пункта 1 статьи 8 Устава к совместному ведению Российской Федерации и Оренбургской области отнесено разграничение государственной собственности. В силу этого 24 марта 1997 года Законодательным Собранием Оренбургской области был принят Закон № 22/3-03 «О разграничении прав собственности на землю на территории Оренбургской области», которым осуществлялось разграничение прав собственности между органами государственной власти и органами местного самоуправления Оренбургской области. В

соответствии с данным законом земли, на которых расположены государственные предприятия, относящиеся к собственности Оренбургской области, а также земельные участки, занятые приватизированными предприятиями, которые до приватизации находились в собственности области, но не имеют право собственности на эти участки, являются государственной собственностью Оренбургской области. Земли, на которых расположены муниципальные предприятия, государственные предприятия, переданные в муниципальную собственность, а также земельные участки, занятые приватизированными предприятиями, которые до приватизации относились к муниципальной собственности, но не имеют право собственности на эти участки, являются муниципальной собственностью. Данный Закон был признан утратившим силу с 8 декабря 2000 года.

Совершенно очевидно, что новое распределение или перераспределение собственности неизбежно вызовет серьезные противоречия, в том числе и по линии передела совокупного налогового потенциала. Поэтому содержание этих процессов не должно сводится к простому механическому разделу объектов собственности. Важно сделать упор на том, что в соответствии с закрепленными за федеральным центром, субъектами Федерации, органами местного самоуправления бюджетными полномочиями должны перераспределяться функции регулирования прав владения, распоряжения и пользования собственностью. Сроки проведения мероприятий по перераспределению имущества, а также полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления установлены переходными положениями Федерального закона 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Анализир>я проблемы управления муниципальной собственностью, автор отмечает необходимость четкого определения ее функции с позиции обеспечения социально-экономического развития муниципального образования. По мнению автора, основной функцией муниципальной собственности является имущественное обеспечение решения вопросов местного значения, а именно:

обеспечение деятельности муниципального сектора экономики;

обеспечение доходов местного бюджета;

обеспечение развития социальной инфраструктуры,

социальная поддержка и обеспечение занятости;

обеспечение развития и содержания инженерной инфраструктуры, транспорта, экологической инфраструктуры;

обеспечение развития рыночной инфраструктуры, создание условий для развития малого и среднего бизнеса.

В связи с этим размер и структура муниципальной собственности должны соответствовать перечисленным функциям, каждая из которых имеет свое содержание и раскрывается в процессе жизнедеятельности муниципалитета.

В свете принятия Закона 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» требует существенной корректировки законодательство, определяющее механизмы распределения государственных земельных ресурсов между Федеральным центром, субъектами РФ и местным самоуправлением. Автором отмечается, что закрепленный в статье 50 нового Федерального закона закрытый перечень муниципального имущества вовсе не стимулирует процесс развития неналоговых доходов местных бюджетов, а так же порождает правовую коллизию, когда в случае наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями муниципальным образованиям будет передаваться государственное имущество, отсутствующее в перечне статьи 50. В связи с этим, целесообразно изменение правовой конструкции статьи 50 с целью установления возможности нахождения в муниципальной собственности и иного имущества, не указанного в перечне.

Местное самоуправление должно стать крупнейшим собственником земельных ресурсов в силу закона, а не решений исполнительных органов. Муниципальные земельные ресурсы — один из важнейших источников поступления неналоговых доходов. Кроме того, земельные ресурсы являются также и стабильным источником налоговых доходов, особенно в территориально крупных муниципальных образованиях. Автор отмечает, что в Оренбургской области процесс получения налоговых доходов неоднократно становился предметом судебных споров. В качестве примера приводится подтвержденное судом право органов местного самоуправления дифференцировать ставки земельного налога.

Также анализируется подтвержденное решениями судов право органов местного самоуправления проводить конкурс на замещение муниципальных маршрутов частными перевозчиками, поскольку данный аспект управления муниципальной собственностью вызвал

широкий резонанс в Оренбургской области.

Рассматривая вопросы управления муниципальной собственностью, автор определяет основные направления, стимулирующие развитие экономической основы местного самоуправления:

-развитие таких видов имущественных отношений, экономическая отдача от которых будет наибольшей по сравнению с аналогичными отношениями на других уровнях собственности, а затраты наименьшими;

-установление благоприятной налоговой политики; -проведение рыночной оценки объектов муниципальной недвижимости;

-координация работы по проведению на территории муниципального образования полной инвентаризации собственности, в том числе муниципальной;

-поощрение инвестиционной деятельности в имущественных рыночных отношениях путем создания предприятий с участием муниципалитета либо передачи муниципального имущества при приоритете внутренних региональных инвесторов перед внешними; -содействие местным товаропроизводителям; -установление дифференцированной платы за пользование муниципальной собственностью;

приватизация муниципального имущества, не приносящего дохода в бюджет только после того, как исчерпаны все возможности по поднятию его рентабельности и другие.

Третий параграф второй главы посвящен анализу тех аспектов деятельности муниципальных образований, которые наложили особый отпечаток на развитие местного самоуправления в Оренбургской области. Они касаются взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти в связи с возложением отдельных государственных полномочий, а также финансовых и экономических правоотношений, требующих отдельного рассмотрения. В основе рассматриваемых положений лежит неправильное применение органами государственной власти Оренбургской области ряда норм федерального законодательства и как следствие - ограничение прав органов местного самоуправления. Речь идет в особенности о следующих актуальных вопросах реализации полномочий местного самоуправления:

-о совмещении должностей главы муниципального образования и депутата законодательного органа государственной власти субъекта

Российской Федерации;

-о наделении органов местного самоуправления г. Оренбурга финансово затратными полномочиями по реализации функций административного центра Оренбургской области;

-о наделении органов местного самоуправления полномочиями по осуществлению отдельных нотариальных действий;

-о наделении органов местного самоуправления полномочиями по переводу жилых помещений в нежилые и нежилых помещений в жилые;

-о компенсации органам местного самоуправления расходов, связанных с предоставлением льгот отдельным категориям граждан в соответствии с Федеральным законом «О ветеранах» и Федеральным законом «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».

Четвертый параграф второй главы посвящен характеристике межмуниципального сотрудничества с учетом требований нового Федерального закона 2003 года «Об общих принципах организации Образования, расположенного в границах субъекта Российской Федерации, входить в состав совета. Создание некоммерческих организаций в соответствии с гражданским законодательством строится на принципе добровольности. В связи с этим автор отмечает, что теоретически возможна ситуация, когда ни одно муниципальное образование в субъекте Российской Федерации не изъявит желания войти в члены совета. Однако без подобного желания совет как некоммерческая организация образован быть не может.

Закон в статье 67 установил возможность существования и иных объединений муниципальных образований, закрепив, что в состав единого общероссийского объединения могут входить иные объединения -муниципальных образований. При этом Закон не уточнил, какие именно и в какой организационно-правовой форме. В настоящее время существует достаточно большое количество специализированных и межрегиональных объединений муниципальных образований ~ например, Союз представительных органов местного самоуправления муниципальных образований России, Ассоциация сибирских и дальневосточных городов России, Ассоциация городов Юга России, Ассоциация муниципальных образований «Города Урала» и др. Новый Закон 2003 года, как будто специально, не хочет опираться на проверенное и хорошо зарекомендовавшее себя и требует фактически создать советы муниципальных образований во всех субъектах, и именно их наделяет правом создания общероссийского объединенияЗакон лишь допускает наличие иных союзов и ассоциаций, которым явно отводится

второстепенная роль.

В соответствии с новым Федеральным законом о местном самоуправлении до 1 июня 2006 года каждый субъект Российской Федерации должен создать региональный совет муниципальных образований и во второй половине 2006 года, эти советы сольются в единое общероссийское объединение. На сегодняшний день статусом такого объединения обладает Конгресс муниципальных образований Российской Федерации. Однако согласно статье 67 Закона создание общероссийского объединения муниципальных образований не является обязательным и может быть таковым лишь в случае вхождения в него двух третей региональных советов.

Далее автором анализируется практика межмуниципального сотрудничества в Оренбургской области на примере Ассоциации муниципальных образований области, выделяются цели и задачи Ассоциации, структура управления Ассоциации. Автором отмечается, что в целях обеспечения постоянного взаимодействия Ассоциации с органами государственной власти области главой администрации Оренбургской области назначается представитель главы администрации Оренбургской области в Ассоциации, который участвует во всех мероприятиях проводимых ею. Однако правом голоса представитель главы администрации области не обладает.

Федеральный закон 2003 года вводит институт межмуниципального экономического сотрудничества, практически отсутствующий в Федеральном законе 1995 года. Муниципальным образованиям дано право создавать межмуниципальные объединения, учреждать хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации, объединяя финансовые средства, материальные и иные ресурсы для решения вопросов местного значения. В этих целях органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения.

Аналогична ситуация и с созданием некоммерческих организаций, предусмотренная статьей 69 Закона 2003 года.

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, определяются основные проблемы дальнейшего правового развития местного самоуправления в Оренбургской области в свете принятия Федерального закона 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и обобщаются конкретные пути их решения.

СПИСОК ОСНОВНЫХ ПУБЛИКАЦИЙ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1 .Судебная зашита интересов муниципального образования // Местное право. 2001. №7.-0,5 п.л.

2. Нормотворчество в органах местного самоуправления и организация исполнения нормативных актов // Местное право. — 2001. № 7. - 0,3 п.л.

3. О ресурсах муниципального образования и их соответствии полномочиям, осуществляемым органами местного самоуправления / / Местное право. 2001. № 8. - 0,3 п.л.

4. Если власть работает профессионально, проблем быть не должно // Муниципалитет. 2001. № 5 — 0,1 п.л.

5. Организация правовой работы в органах местного самоуправления г. Оренбурга.- Оренбург: Оренбургское книжное издательство, 2000 - 12,6 п.л.

6. Местное самоуправление в Оренбурге. Сборник методических материалов.- Оренбург: ИПК «Южный Урал», 2003 — 23,5 пл.

7. Как запряжешь, так и поедешь. О муниципальном регулировании пассажирских перевозок автомобильным транспортом.// Управа.2003. №12.-0,1 п.л.

8. Проблемы правового регулирования предпринимательской деятельности и землепользования на муниципальном уровне // Муниципальная власть. 2003. № 6. — 0,2 п.л.

Типография «Штрих» г. Оренбург, ул. Туркестанская, 23, тел./факс: (3532) 72-34-72 Зак. 1111 Тир. 100 экз.

ÜM о 7 15

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Щепачев, Виктор Александрович, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1. Становление и развитие системы местного самоуправления в Оренбургской области.

1.1. Территориальная основа организации местного самоуправления.

1.2. Типология структуры органов местного самоуправления.

1.3. Правовые основы организации местного самоуправления.

1.4. Территориальное общественное самоуправление.

Глава 2. Основные направления и проблемы осуществления местного самоуправления в Оренбургской области

2.1. Формирование межбюджетных отношений и бюджетно-налоговой политики.

2.2. Муниципальная собственность: проблемы разграничения и управления.

2.3. Актуальные аспекты реализации полномочий органов местного самоуправления.

2.4. Межмуниципальное сотрудничество.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Становление и развитие местного самоуправления в субъекте Российской Федерации"

Прошедшее десятилетие для России ознаменовались становлением и активным развитием нового уровня публичной власти - местного самоуправления.

Начало этому процессу было положено принятием в 1990 году Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и поправками, внесенными в Конституцию (Основной Закон) РСФСР 24 мая 1991 года на III Съезде народных депутатов РСФСР.

Согласно внесенным поправкам, из статьи 137 Конституции исключалось упоминание о Советах народных депутатов в районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах как местных органах государственной власти. В статью 138 было введено положение о том, что местное самоуправление в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населением через соответствующие местные Советы народных депутатов, через местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии, а также через органы территориального общественного самоуправления. Однако, как отмечает С.А.Авакьян, эти положения диссонировали со статьей 85 Конституции, которая осталась без изменений, и согласно которой все Советы, включая районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские, составляли «единую систему представительных органов государственной власти в РСФСР»1.

С принятием Конституции РФ 1993 года и Федерального закона 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в России стало более приближенным к основным принципам, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления.

1 Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. - М.: РЮИД., 1997. С. 108

Каждый субъект Российской Федерации с учетом исторических, местных традиций и особенностей региона самостоятельно выстраивает систему местного самоуправления на соответствующей территории в рамках, установленных федеральным законодательством.

В настоящей работе предпринят анализ именно регионального аспекта становления и развития местного самоуправления, взаимодействия в связи с этим уровней публичной власти.

Степень разработанности темы и круг источников. На сегодняшний день в трудах отечественных и зарубежных исследователей по конституционному и муниципальному праву, государственному управлению, общей теории государства и права довольно широко рассмотрены многие аспекты местного самоуправления, исторические этапы его развития, субъекты. Это позволяет наиболее комплексно подойти к изучению и анализу поставленной темы исследования, а также создает своего рода теоретическую базу, являющуюся отправной точкой для данного исследования.

К числу отечественных современных авторов, чьи работы посвящены местному самоуправлению, несомненно следует отнести С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, И.В.Бабичева, В.И.Васильева, Л.В.Гильченко, А.А.Замотаева, В.А.Кирпичникова, Е.М.Ковешникова, О.Е.Кутафина, А.Н.Писарева, Н.В.Постового, В.С.Четверикова, Е.С.Шугрину, В.И.Фадеева и других.

Все большее количество публикаций, посвященных региональным аспектам развития местного самоуправления, наработкам и проблемам, с которыми приходится сталкиваться на местах, появляется на страницах научных журналов. К числу их авторов относятся в том числе Т.М.Бялкина, В.С.Бочко, М.Н.Кирюхина, В.В.Киселев, Г.А.Чувашова. Однако данные публикации носят точечный характер и не позволяют раскрыть содержание региональной модели местного самоуправления.

Наличие немалого числа публикаций вовсе не означает существования единых подходов к реформированию местного самоуправления и конкретным его направлениям. К сожалению, некоторые теоретические и практические вопросы исследованы весьма слабо. Это в том числе относится и к региональным аспектам развития местного самоуправления.

Целью диссертационного исследования является анализ процессов становления и развития местного самоуправления на базе отдельно взятого субъекта Российской Федерации — Оренбургской области; особенностей взаимодействия уровней публичной власти по поводу осуществления местного самоуправления; определение потенциала субъекта Российской Федерации в самостоятельном правовом регулировании развития местного самоуправления на своей территории.

Для достижения данных целей в работе решались следующие задачи:

3. рассмотрены с учетом сложившейся практики место и роль территориального общественного самоуправления как одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления;

4. проведено подробное обобщение межбюджетных отношений и бюджетно-налоговой политики;

5. обозначены и изучены проблемы разграничения муниципальной собственности и управления ею;

6. определены наиболее яркие и показательные проблемы во взаимоотношениях муниципальной власти с государственной властью в Оренбургской области;

7. определены перспективы дальнейшего развития муниципальной власти.

Научная новизна работы основывается на попытке автора проанализировать становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации, определить основные проблемные моменты действующего законодательства и конкретные пути их разрешения через призму развития отдельно взятого региона, правоприменительную практику.

Нормативная база исследования включает в себя законодательные акты Российской Федерации, Оренбургской области, ряда муниципальных образований Оренбургской области, а также правоприменительную практику -решения судов. В работе использованы Конституция Российской Федерации, Европейская Хартия местного самоуправления, федеральные законы в области местного самоуправления, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления. Особая роль отведена анализу Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и его сопоставлению с предшествующим правовым регулированием.

В качестве нормативной базы особое место уделяется региональному законодательству, а именно Уставу (Основному закону) Оренбургской области, законам Оренбургской области, а также муниципальным нормативным правовым актам - уставам отдельных муниципальных образований и нормативным акты органов местного самоуправления. Эмпирической базой исследования является анализ практики становления и развития местного самоуправления, формирования правовой основы местного самоуправления, собственная работа автора в органах местного самоуправления г. Оренбурга.

Результатом разработки темы диссертации являются следующие наиболее значимые положения, выносимые на защиту:

2. Доказывается, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части правовой регламентации территориальной основы местного самоуправления направлен на ограничение самостоятельности субъектов Российской Федерации в выборе и построении системы местного самоуправления в рамках конкретного региона.

6. Утверждается, что существующая на сегодняшний день система межбюджетных отношений не способствует финансовой самостоятельности муниципальных образований и требует кардинальной доработки

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что результаты данной работы могут быть использованы при дальнейшем осмыслении проблем местного самоуправления, муниципального законодательства, а также в качестве методических разработок, применяемых при составлении учебных программ для подготовки специалистов в сфере местного самоуправления и преподавания курса муниципального права.

Практическая значимость работы состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе предложения могут быть использованы в практической деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти, в особенности при подготовке нормативных актов в области местного самоуправления на всех уровнях публичной власти.

Апробация результатов исследования. Мнение и взгляды автора, обобщение его опыта по организации местного самоуправления и опыта нормотворческой деятельности опубликованы в печати и доложены на ряде межрегиональных и местных совещаний, конференций, сессий. Они также использованы в процессе работы автора в Ассоциации муниципальных образований Оренбургской области.

Структура диссертации обусловлена содержанием темы исследования и состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Щепачев, Виктор Александрович, Москва

Заключение

Публичная власть в Российской Федерации включает в себя три уровня: федеральный, региональный и местный. Конституция Российской Федерации, а также федеральные законы заложили в себе правовые основы статуса, полномочий и взаимоотношений данных уровней. Федеральный уровень включает в себя всю территорию Российской Федерации, региональный — территорию субъекта Российской Федерации.

Территориально каждый уровень включает в себя нижестоящий. Местное самоуправление является низовым звеном публичной власти, что никоим образом не должно сказываться на его значимости.

Главную, содержательную сторону местного самоуправления характеризует осуществление установленных законодательством функций и полномочий.

Безусловно, важно создать муниципальные образования, сформировать на демократической основе органы местного самоуправления. Но если эти органы плохо выполняют или не выполняют вовсе своих полномочий, важнейшая цель которых состоит в том, чтобы удовлетворять основные жизненные потребности и интересы населения городов, поселков, сел, деревень, их деятельность приобретает номинальный характер, самоуправление по сути становится фиктивным.

Исходя из законодательного закрепления разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, следует вывод, что местное самоуправление складывается как региональная модель.

Невозможно представить муниципальное образование, находящееся в границах двух или более субъектов Российской Федерации. В основе этого лежит вовсе не территориальный признак, а юрисдикция и собственная компетенция органов государственной власти регионов.

Общая тенденция развития законодательства о местном самоуправлении, в частности, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» несет на себе отпечаток централизации власти. В новом Законе урегулирована часть тех вопросов, которые ранее относились исключительно к компетенции либо субъекта Российской Федерации, либо муниципальных образований. Но отказаться от участия регионов в регулировании местного самоуправления невозможно, ибо это приведет к слому всей системы публичной власти России.

Заложенное в статье 12 Конституции положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти вовсе не должно расцениваться как изолированность данного уровня публичной власти либо его абсолютное обособление. Между органами государственной власти и органами местного самоуправления существует тесная взаимосвязь, например, в рамках реализации единой государственной политики в сфере образования, здравоохранения.

Данная взаимосвязь наиболее ярко проявляется во взаимоотношениях органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Причем в основе данных взаимоотношений лежат, как правило, межбюджетные отношения.

Главная проблема, которую придется здесь решать, - это несоответствие полномочий органов местного самоуправления и их ресурсного обеспечения. Своими силами органы местного самоуправления с ней не справятся. Рассчитывать на либеральные реформы, скажем, в коммунальном хозяйстве районных центров, бессмысленно. Необходима финансовая помощь со стороны региональных и федеральных властей. Перекладывать в нынешних условиях все затраты на плечи самих жителей городов и сел не только безнравственно, но и неконституционно, если всерьез принимать положения статьи 7 Конституции Российской Федерации о социальном характере Российского государства. Поскольку федеральный бюджет невелик, необходимы изменения в приоритетах бюджетного планирования в пользу местного самоуправления, увеличение расходов на провозглашенные федеральные программы развития малых городов и обеспечения конституционных полномочий местного самоуправления. Не обойтись без уменьшения доли участия муниципальных органов в различных федеральных социальных программах (развития образования, здравоохранения, помощи малоимущим и др.). В этой связи следует считать оправданным принятие с 2001 года федеральным центром на себя обязательств по ряду ключевых и наиболее затратных законов социального характера.

Важнейшее условие, при котором органы местного самоуправления могут оптимально использовать свои собственные, хотя и невеликие, ресурсы -стабильность доходных источников местных бюджетов, отработанность механизмов их поступления. Это позволит местным властям действовать с учетом перспективы, планировать свои усилия на несколько лет вперед, сосредоточивая ресурсы на нужных направлениях.

Крайне необходимо урегулирование межбюджетных отношений федеральных, региональных и местных властей. Целесообразно, чтобы федеральная финансовая помощь оказывалась в ряде случаев местному самоуправлению напрямую без посредства субъектов Федерации. Задача состоит также в том, чтобы отчисления от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты осуществлялись, как того требует закон, на долговременной основе. Межбюджетные отношения региональных и местных властей следует считать по единой объективно обоснованной методике выравнивания доходной обеспеченности. Давно назрела потребность в разработке и внедрении минимальных государственных социальных стандартов.

Как уже не раз отмечалось, в развитии местного самоуправления требуется создание механизмов, воспрепятствующих государственному вмешательству в осуществление местного самоуправления. Формально границы допустимого вмешательства очерчены рамками правового поля, устанавливающего полномочия органов государственной власти в сфере местного самоуправления. Однако есть и скрытые механизмы, заложенные, в том числе и в Федеральном законе 2003 года. К ним следует отнести участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в проведении конкурса на назначение главы местной администрации муниципального района, в случае замещения главой местного самоуправления должности руководителя представительного органа местного самоуправления. Местное самоуправление, согласно Конституции РФ и федеральному законодательству есть «власть от народа», именно население должно формировать органы местного самоуправления, и в свою очередь, органы местного самоуправления должны представлять интересы избравшего их населения. Зависимость же от вышестоящих властных структур превращает в формальность те принципы, на которых строится местное самоуправление.

Уже давно назрела необходимость решения вопроса о регулирующих налогах, а именно, о долгосрочности их закрепления.

Способом воздействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации на органы местного самоуправления являются большей частью финансовые рычаги, ставящие глав муниципальных образований в зависимость от губернаторов. Хотя органы местного самоуправления обладают независимыми, собственными полномочиями по утверждению и исполнению местных бюджетов, их принятие напрямую зависит от принятия бюджета субъекта Российской Федерации.

В заключение приведем слова В.В. Путина из Послания к Федеральному Собранию 2003 года: «Мы, наконец, - юридически и фактически -восстановили единство страны. Укрепили государственную власть. Приблизили федеральную власть к регионам. Благодаря восстановлению единого правового пространства смогли вплотную заняться разграничением полномочий между центром и регионами. Здесь еще очень многое нужно сделать. Но мы, во всяком случае, вплотную занялись этой проблемой.

Приступили к строительству дееспособной, финансово обеспеченной власти на местах. Говорю очень аккуратно, как видите. Только приступили к этой работе»74.

74 Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ. РГ от 17 мая 2003. № 93.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Становление и развитие местного самоуправления в субъекте Российской Федерации»

1. Нормативные акты:

2. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.).

3. Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). СЗ РФ 1998. № 36. Ст. 4466.

4. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации". СЗ РФ 1997. № 1. Ст. 1.

5. Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР». Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР от 18 июля 1991 г., № 29. Ст. 1010.

6. Часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ. СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

7. Федеральный закон от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах». СЗ РФ. 1995. №3. Ст. 168.

8. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». СЗ РФ. 1995. № 35. Ст.3506.

9. Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации». СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4872.

10. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464.

11. Федеральный закон от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю». СЗ РФ. 2001. N 30. Ст. 3060.

12. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

13. Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 123-Ф3 «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений». СЗ РФ. 2003. № 28. Ст.2892.

14. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

15. Указ Президента РФ от 10 января 1993 г. № 8 «Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий». САПП. 1993. № 3. Ст. 168.

16. Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации». САПП. 1993. № 52. Ст. 5071.

17. Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации». СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.

18. Постановление Правительства РФ от 17 ноября 2001 г. № 797 «О подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы», СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4622.

19. Устав (Основной Закон) Оренбургской области от 20 ноября 2000 г. № 724/213-03 // "Южный Урал". 22 декабря 2000 г.

20. Закон Оренбургской области от 21 февраля 1996 г. «Об организации местного самоуправления в Оренбургской области» // "Южный Урал". 20 марта 1996 г.

21. Закон Оренбургской области от 24 апреля 1996 г. «О выборах глав муниципальных образований и других должностных лиц местного самоуправления в Оренбургской области» // "Южный Урал". 12 мая 2000 г.

22. Закон Оренбургской области от 4 сентября 1996 г. «Об административно-территориальном устройстве» // "Южный Урал". 21 сентября 1996 г.

23. Закон Оренбургской области от 04 сентября 1996 г. «О порядке осуществления права законодательной инициативы органами местного самоуправления в Оренбургской области» // "Южный Урал". 2 октября 1996 г.

24. Закон Оренбургской области от 24 марта 1997 г. № 21/2-03 «О внесении изменений и дополнений в Устав Оренбургской области» // «Южный Урал». 29 марта 1997 г.

25. Закон Оренбургской области от 12 сентября 1997 г. № 129/31-03 «О совете представителей муниципальных образований района» // "Южный Урал". 19 сентября 1997 г.

26. Закон Оренбургской области от 10 октября 2000 г. № 717/207-03 «О территориальном общественном самоуправлении в Оренбургской области» // «Южный Урал». 21 октября 2000 г.

27. Распоряжение Главы администрации Оренбургской области от 14 октября 1996 г. № 811-р «О реализации Федерального закона «О социальномобслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» на территории Оренбургской области» // «Оренбуржье». 1996. № 226.

28. Распоряжение Главы администрации Оренбургской области от 25 апреля 2002 г. № 202-р «О создании областной комиссии по разграничению государственной собственности на землю» // "Оренбуржье". 2002. № 96.

29. Материалы судебной практики:

30. Постановление Конституционного Суда РФ от 01 февраля 1996 г. № 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Основного Закона Читинской области. СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 700.

31. Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике". СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708;

32. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. -М.: РЮИД, 1997.

33. Авакьян С.А. Территориальное сообщество — проблемы правового статуса // Материалы международного симпозиума «местное самоуправление: проблемы и решения». М., 1996.

34. Автономов А.С. Правовые и финансовые основы самоуправления в Российской Федерации: Учебное пособие. М.: МЗ ПРЕСС, 2002.

35. Акмалова А.А. Модели местного самоуправления. М.: Прометей, 2001.

36. Бабичев И.В. Местное самоуправление в современной России: некоторые итоги и перспективы // Муниципалитет. 2003. № 3.

37. Бабичев И.В. Реформу лучше начинать с головы // Российская Федерация сегодня. 2003. № 21

38. Бабичев И.В. Решения Конституционного Суда Российской Федерации как источник муниципального права // Местное право. 2002. № 5-6.

39. Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. М.: ЗАО Издательский дом «Восточный рубеж», 2000.

40. Баранчиков В.А. Право местного самоуправления Российской Федерации. М., 1999.

41. Бочко B.C. Местное самоуправление и саморазвитие. Выпуск 5 (Сборник материалов заседания Проблемного научного совета 24 мая 2000 г.). Екатеринбург: Уро РАН, 2000.

42. Бялкина Т.М. Муниципальные внебюджетные фонды. // Местное право. 2001. № 6.

43. Васильев В.И. Каким быть главному закону о местном самоуправлении // Журнал российского права. 2001. № 12.

44. Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. М., 1999.

45. Васильев В.И. По форме и по существу. Федеральный закон о местном самоуправлении нуждается в изменениях // Выборы: законодательство и технологии. 2001. №11.

46. Васильева Н., Маркварт Э. Муниципальный заказ или .? // Муниципалитет 2001. № 5.

47. Велихов JI.A. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М., 1928.

48. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2000.

49. Выступление В.В.Путина при представлении ежегодного Послания Президента РФ Федеральному Собранию 8 июля 2000 г. РГ. 11 июля 2000 г. № 133.

50. Гаврилов Е. Латание дыр до добра не доведет // Муниципальная власть, 2001. №1.

51. Гильченко Л.В., Замотаев А.А., Пашенцева В.В. Федеральные правовые акты о местном самоуправлении. М., 2000г.

52. Гильченко Л.В. Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление, федеральная и региональная власть. М., 2001.

53. Ежкова А. Внебюджетные фонды и муниципализация собственности как источники формирования экономических основ местного самоуправления // Право и жизнь. 2002. № 45.

54. Еремеева Л. Местные финансы: состояние, развитие, перспективы // Муниципалитет. 2003. № 3.

55. Замотаев А.А. Местное самоуправление как элемент государственного устройства // Российская юстиция. 1996. № 6.

56. Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М.: Редакционно-издательский центр «Муниципальная власть», 1999.

57. Замотаев А.А. Соответствуют ли нормы статьи 12 Конституции Российской Федерации требованиям Европейской Хартии местного самоуправления // Управа. 2002. № 12.

58. Захватова Ю. Мир муниципальный на пороге перемен // Российская Федерация сегодня. 2002. № 22.

59. Кирюхина М.Н. Проблемы взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления в области финансово экономической деятельности // Местное право. 2002. № 7.

60. Киселев В.В. Реалии жилищно-коммунальной реформы // Управа. 2002. № 10.

61. Ковешников Е.М. Муниципальное право. М.: Издательство НОРМА, 2002.

62. Колюшин Е.И. Проблемы концепции местного самоуправления. / Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. — М.: Изд-воМГУ, 1995.

63. Комментарий к Конституции Российской Федерации. — М.: Издательство БЕК, 1994.

64. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997.

65. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000.

66. Мамонов В .В. Некоторые конституционные аспекты реформы местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 2.

67. Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учебное пособие / Под ред. К.Ф.Шеремета, И.И.Овчинникова. М.г 1998.

68. Митрофанова Н., Панова М. Внебюджетные фонды на нелегальном положении // Муниципальная власть. 2001. №1.

69. Мокрый B.C. Проблемы реформирования межбюджетных отношений как основы местного самоуправления // Финансы. 2001. № 1.

70. Мокрый B.C. Межбюджетные отношения и финансовые основы местного самоуправления // Финансы. 2001. № 1.

71. Мокрый B.C. Развитие в России местного самоуправления как института публичной власти // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2003. № 3 (44).

72. Мокрый В., Фасеев И. Как провести выборы по новому закону // Российская Федерация сегодня. 2004. № 4.

73. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999.

74. Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997.

75. Понамарев В.А. Конституционные основы государственной власти иместного самоуправления в субъекте Российской федерации. Автореф. дисканд. юрид. наук. М., 2003.

76. Поскребышев А.Н. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления в областях — субъектах Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. М.: Изд-во МГАВП, 2003.

77. Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 1999.

78. Постовой Н.В. Территориальная основа местного самоуправления // Местное право. 2001. № 8.

79. Пылин В.В., Глущенко П.П. Муниципальное право. Спб., 2000.

80. Савранская O.JI. Территориальное общественное самоуправление: опыт деятельности. М., 1999.

81. Савченко Д.А., Шугрина Е.С., Горожанин В.А. Понятие и виды местного нормотворчества. Устав муниципального образования. — Новосибирск, 1997.

82. Сергеев А.А. Федеральное законодательство о местном самоуправлении нуждается в разумном реформировании // Местное право. 2001. № 10-11.

83. Смирнов Б., Калантаров Н. Региональный аспект развития местного самоуправления в современной России // Муниципалитет. 2003. № 3.

84. Смирнов Б. О перспективах развития законодательства в сфере местного самоуправления и нормативной правовой базы муниципальных образований // Муниципалитет. 2003 № 4.

85. Сомова О.А. Проблемы правового регулирования организации и деятельности органов местного самоуправления субъектами Российской Федерации // Местное право. 2001. № 6.

86. Сысоев О.Н. В будущее с местным самоуправлением // Управа. 2003. № 12.

87. Таболин В.В. Город как субъект муниципального права // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 5.

88. Уваров А.А. Система местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 2.

89. Уваров А.А. Вопросы территориальной оптимизации местного самоуправления в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 1.

90. Черников В.А. Основы Европейской Хартии местного самоуправления. М., 2000.

91. Четвериков B.C. Муниципальное право. Учебное пособие. М.: ИНФРА-М, 2002.

92. Чувашова Г.А. Проблемы управления муниципальным имуществом // Управа. 2002. №Ю.

93. Шелудько В.И. О нормативно-правовом регулировании территориального общественного самоуправления // Местное право. 2002. № 56.

94. Широков А., Юркова С. Организационные основы местного самоуправления Н Муниципальная власть. 2003. № 6.

95. Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999.

Автор: Щепачев, Виктор Александрович
Город: Москва
Год: 2004
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Становление и развитие местного самоуправления в субъекте Российской Федерации тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Становление и развитие местного самоуправления в субъекте Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Становление и развитие местного самоуправления в субъекте Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Щепачев, Виктор Александрович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Становление и развитие местного самоуправления в субъекте Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Щепачев, Виктор Александрович, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Становление и развитие местного самоуправления в субъекте Российской Федерации»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Становление и развитие местного самоуправления в субъекте Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Щепачев, Виктор Александрович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Становление и развитие местного самоуправления в субъекте Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Щепачев, Виктор Александрович, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Становление и развитие местного самоуправления в субъекте Российской Федерации»