Местное самоуправление в системе властеотношений в Российской Федерации

Дементьев, Александр Николаевич

Местное самоуправление в системе властеотношений в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.01 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Местное самоуправление в системе властеотношений в Российской Федерации»

На правах рукописи

ДЕМЕНТЬЕВ Александр Николаевич

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ВЛАСТЕОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальности: 12.00.01 - теория и история права и государства;

история правовых учений; 12.00.02 - конституционное право;

муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2003

Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор

Керимов Александр Джангирович.

Официальные оппоненты: - доктор юридических наук, профессор

Лаптева Людмила Евгеньевна; кандидат юридических наук Глигич-Золотарева Милена Валерьевна.

Ведущая организация: Московская государственная юридическая академия.

Защита состоится 30 июня 2003 года, в 14.00 на заседании диссертационного Совета Д-502.006.10 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 117606, г. Москва, пр. Вернардского, 84, ауд. 2297.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Автореферат разослан 30 мая 2003 года.

Ученый секретарь * о

диссертационного Совета И.С.ЯЦЕНКО

I. Общая характеристика диссертационной работы

Актуальность темы исследования. Местное самоуправление является общепризнанным институтом, составляющим одну из основ гражданского общества. В Конституции Российской Федерации 1993 года институт местного самоуправления включен в основы конституционного строя. Многие теоретики и практики местного самоуправления указывают на наличие в Конституции Российской Федерации положений, присущих общественной теории местного самоуправления, и обосновывают необходимость внесения в нее изменений, в том числе и в основы конституционного строя, в частности, в статью 12 Конституции Российской Федерации. Реальная практика осуществления местного самоуправления отстоит далеко от той модели, которая заложена в Конституции Российской Федерации. Поэтому не случайно на протяжении десяти лет вопросы соответствия конституционной модели местного самоуправления реалиям и объективным условиям развития российского государства являются предметом политических и научных дискуссий. В посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2002 и 2003 годах задача становления реального местного самоуправления была выделена в качестве одной из приоритетных проблем. Приходится констатировать, что на федеральном уровне не выработано адекватных механизмов, которые обеспечивали бы реализацию принципов местного самоуправления, заложенных в конституционной модели.

Углубленное теоретическое рассмотрение проблем развития местного самоуправления имеет также важное значение с практической точки зрения в связи с завершением деятельности Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Несмотря на то, что Комиссией проведен всесторонний и глубокий анализ законодательной базы и практики деятельности местного самоуправления, подготовленный на основе результатов ее работы проект новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит немало принципиальных противоречивых и дискуссионных положений.

Актуальным является не только анализ концептуальных положений законопроекта в сопоставлении их с конституционными нормами и действующим федеральным законом, постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации, практикой организации местного самоуправления в период с 1990 года и по настоящее время, но и разработка конкретных базовых положений по дальнейшему совершенствованию системы нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Степень научной разработанности темы. Несмотря на наличие обширной научной правовой литературы, как общетеоретической, так и специальной, - до настоящего времени существуют различные точки зрения на конституционную модель местного самоуправления. До сих пор остаются дискуссионными вопросы о природе местного самоуправления, о наличии в Конституции Российской Федерации положения об исключении органов местного самоуправления из системы органов государственной власти.

между уровнями власти по вертикали и в связи с этим - о степени и пределах самостоятельности местного самоуправления в системе властеотношений в целом; соотношения в местном самоуправлении принципов разделения властей "по горизонтали и по вертикали"; об уровнях и территориальной организации местной власти; о пределах контроля за местным самоуправлением со стороны органов государственной власти.

Диссертант придерживается мнения тех ученых, которые считают, что с принятием Конституции Российской Федерации в 1993 году местное самоуправление как институт получило лишь формально-юридические основы в виде системных и, в целом, непротиворечивых конституционных норм и положений по сравнению с существовавшими до 1993 года. В реальной же практике местное самоуправление оказалось в состоянии начального периода его формирования, характерного для 1990 - 1991 годов.

Цели и задачи исследования. Исходя из актуальности темы, в настоящем диссертационном исследовании поставлена следующая цель -проведение теоретико-правового исследования конституционных принципов местного самоуправления в их соотношении с современными теориями и моделями местного самоуправления и общепризнанными международными нормами и разработка на этой основе правовых мер, позволяющих обеспечить совершенствование института местного самоуправления как одного из уровней власти и одной из основ гражданского общества.

На основе анализа теоретических и практических проблем местного самоуправления диссертант формулирует и пытается непосредственно решить следующие задачи диссертационного исследования:

- провести теоретико-правовой анализ конституционных положений о местном самоуправлении в их соотношении с теориями местного самоуправления, международными нормами, а также в их соотношении с принципами разделения властей «по вертикали и по горизонтали»;

- проследить динамику реализации конституционных принципов в законодательстве Российской Федерации, законодательстве субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актах органов местного самоуправления;

- провести сравнительно-правовой анализ принципа автономии местного самоуправления и принципа федерализма в системе властеотношений на примере рассмотрения доктрины укрепления «единой вертикали» исполнительной власти;

- выявить тенденции законодательного регулирования вопросов организации и деятельности местного самоуправления, провести их систематизацию;

- предложить возможные меры по совершенствованию правового регулирования организации местного самоуправления.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности института местного самоуправления как одного из уровней власти в Российской Федерации.

Предметом исследования являются теоретико-правовые, конституционно-правовые и нормативные правовые аспекты реализации принципов местного самоуправления в системе властеотношений в Российской Федерации.

Методологическая и теоретическая база исследования. Диссертационное исследование проведено с использованием сравнительно-правового, нормативного и исторического методов анализа. При изучении и анализе конституционных положений, нормативных правовых актов использованы общеизвестные методы диалектического познания, системный и логический методы исследования, некоторые приемы и методы проблемного подхода.

Исследование проблем нормативного правового регулирования организации и деятельности местного самоуправления проводится в

системной связи с изучением проблем организации и деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Исходя из принципа комплексности, в диссертации учитываются как политические, социально-экономические аспекты осуществления властных полномочий, так и правовые особенности, отраженные в конституционных положениях, нормах международного права, нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Важное значение в диссертационной работе отдается методам сравнительного правоведения. Положения Европейской хартии местного самоуправления анализируются в сопоставлении с положениями Конституции Российской Федерации, постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации.

Принцип историзма используется диссертантом при рассмотрении проблем становления местного самоуправления в исторической ретроспективе при исследовании проблем разграничения единой государственной власти на три уровня, начиная с принятия первого закона о местном самоуправлении в СССР в 1990 году.

Все это позволило на основе анализа монографических источников и нормативных правовых актов выявить основные проблемы, сформулировать цели и задачи исследования, выявить основные закономерности развития местного самоуправления, установить наличие противоречий между формально-юридической конституционной моделью местного самоуправления и типичными вариантами воплощения этой модели на практике.

Методологическая позиция диссертанта заключается в следующем. Институт местного самоуправления должен исследоваться в системной связи с институтами государственной власти. Многие исследователи исходят из противопоставления теорий местного самоуправления (государственной, общественной, юридической и др.) и сложившихся моделей местного

самоуправления (англосаксонской и континентальной). Диссертант же полагает, что методологически важно попытаться найти способы эффективного совмещения и сочетания на практике непротиворечивых элементов каждой из идеализированных теорий и концепций (моделей).

Теоретическую базу диссертационного исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых, относящиеся к теории государства и права, истории государства и права, конституционному, муниципальному и административному праву.

Диссертантом изучены основные работы по данной проблеме отечественных ученых и специалистов, в том числе С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, И.В. Выдрина, Б.Н. Габричидзе, Е.М. Ковешникова, A.B. Козлова, М.А. Краснова, O.E. Кутафина, Б.М. Лазарева, J1.B. Лазарева, Л.Е. Лаптевой, Г.В. Мальцева, H.A. Михалевой, В.А. Невинского, М.И. Пискотина, Н.В. Постового, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова, К.Ф. Шеремета и др.

Анализ современных проблем местного самоуправления проведен с учетом исторически обусловленных взглядов и идей, которые сформировались в дореволюционной школе ученых и исследователей, таких, как А.И. Васильчиков, Б.Б. Веселовский, Л.А. Велихов, В.М. Гессен, А.Д. Градовский, И.А. Ильин, Н.М. Коркунов, H.H. Лазаревский и др.

При подготовке работы использованы результаты исследований зарубежных авторов, таких, как М. Вебер, Ж. Ведель, А. Гамильтон, Р. Давид, А. де Токвиль, Ш.-Л. Монтескье, Дж. Ст. Милль.

уставов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В сравнительном анализе использовались разделы конституций ряда зарубежных государств, а также типовые уставы (хартии) местного самоуправления, рекомендованные Национальной гражданской лигой (США), некоторые положения законов об организации местной власти в Германии, Франции, Австрии. При изучении проблем местного самоуправления использованы многочисленные публикации, аналитические доклады и записки, материалы и рекомендации Конгресса местных и региональных властей Европы.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующих выводах и предложениях:

автором предложена систематизация и классификация конституционных принципов местного самоуправления на две группы: группу принципов автономии местного самоуправления в системе властеотношений и группу принципов, обеспечивающих демократическую организацию и деятельность местного самоуправления;

- теоретически обоснована необходимость при выборе режима правового регулирования вопросов местного самоуправления исходить из дуалистической природы местного самоуправления, сочетания непротиворечащих друг другу элементов различных теорий и концепций (моделей) местного самоуправления;

- обосновано положение о необходимости при нормативном правовом регулировании организации и деятельности местной власти рассматривать институт местного самоуправления как институт, включенный в систему властеотношений, находящийся во взаимодействии с институтами государственной власти на основе конституционных принципов местной автономии. Элементы общественной теории местного самоуправления должны находить свое отражение при реализации группы принципов, на основе

которых обеспечивается демократический характер организации и деятельности местного самоуправления как одного из важнейших институтов гражданского общества;

- в диссертационном исследовании проведен анализ нормативного содержания доктрины укрепления «единой вертикали» исполнительной власти в соотношении с принципом автономии местного самоуправления. Диссертантом обосновано положение о том, что конституционный принцип организационной автономии местного самоуправления не противоречит принципу единства власти.

Диссертант также обосновывает и выносит на защиту следующие положения, обладающие элементами новизны:

- в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должны быть конкретизированы правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: об исключительном праве представительных органов местного самоуправления образовывать свои исполнительные органы; о принципах, порядке, формах и пределах контроля за деятельностью органов местного самоуправления; уточнены принципы и порядок определения уровней местного самоуправления в части обязательности осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации - в городах, поселках, сельских округах и районах;

- нормы федеральных законов, конкретизирующие положения и устанавливающие демократические требования внутренней организации и деятельности местного самоуправления, должны быть нормами прямого действия;

- общее направление совершенствования законодательства о местном самоуправлении должно заключаться в дополнении Федерального закона вариантами норм для законодателей субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Причем, в случае, если субъект Российской

Федерации или органы местного самоуправления не реализуют один из вариантов норм в установленный Федеральным законом срок, Федеральным законом должна быть предусмотрена процедура прямого введения в действие конкретного варианта по истечении этого срока;

- в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо за каждым уровнем местного самоуправления закрепить исключительный объем компетенции, а также сферу компетенции, которая законом субъекта Российской Федерации может быть перераспределена между двумя уровнями местного самоуправления с учетом региональных и местных условий, исторических традиций, социально-экономических, культурных и иных особенностей муниципальных образований;

- предложена процедура трансформации существующих в субъектах Российской Федерации моделей самоуправления в систему двухуровневой организации местной власти в территориальных границах городов, поселков, сельских округов и районов.

Научно-практическая значимость исследования и апробация его результатов. На основе анализа теоретических концепций и моделей местного самоуправления, положений Европейской хартии местного самоуправления, отечественного и зарубежного законодательства, правоприменительной практики, а также результатов научных исследований диссертантом выявлен ряд научно-теоретических и практических проблем формирования и совершенствования местного самоуправления в Российской Федерации.

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что на основе полученных теоретических выводов могут быть предложены конкретные механизмы совершенствования местного самоуправления в Российской Федерации в развитие конституционных положений на основе сочетания элементов различных теорий и концепций (моделей) местного самоуправления.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что оно содержит теоретические выводы и конкретные предложения, на основе которых может совершенствоваться законодательная база на разных уровнях правового регулирования (федеральном, региональном и местном) вопросов местного самоуправления. Материалы, выводы и положения работы могут быть также использованы в учебных целях при преподавании курсов «Муниципальное право», «Публичное право», «Теория государства и права» и др.

Апробация результатов исследования. Выводы и материалы диссертации представлены в докладах, тезисах и научных сообщениях на семи всероссийских и международных научно-практических конференциях и семинарах в 1992-2002 годах по вопросам совершенствования местного самоуправления в Российской Федерации.

Основные результаты исследования, выводы и рекомендации изложены автором в научных публикациях. Некоторые положения диссертации использованы автором при подготовке проектов нормативных правовых актов о местном самоуправлении в Московской области (1990-1993 г.), проекта Устава Балашихинского района Московской области, при проведении экспертизы раздела о местном самоуправлении проекта Устава Московской области (1993-1996 г.), экспертизы проектов федеральных законов, регулирующих вопросы местного самоуправления (1997-2003 г.), подготовке аналитических записок и материалов по проблемам разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти (2001-2003 г.) в Аппарате Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Материалы диссертационного исследования использованы при подготовке авторской программы и чтении специального курса «Политические и избирательные технологии на местном уровне».

Основные положения и выводы диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях методического семинара и кафедры государственного

строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Структура и содержание диссертации определяются целями и задачами исследования и включают в себя введение, две главы с двумя параграфами в каждой из них, заключение, список использованной литературы и нормативных правовых актов.

II. Основное содержание диссертационной работы Во Введении приводится краткий обзор исследований по теме диссертации, систематизируются результаты этих исследований, выявляются проблемы, анализируются взгляды исследователей на проблемы местного самоуправления, обусловленные историческими и политическими реалиями современного периода, влиянием политических сил на процессы реформирования властных отношений. На основе анализа особенностей этапов реформирования местного самоуправления в постсоветский период, а также характерных проблем, возникших в связи с этим, обосновывается актуальность темы диссертации, формулируются цели и задачи, излагаются методологические и теоретические основы исследования, научная новизна и практическая значимость работы, приводится информация о результатах апробации положений, содержащихся в исследовании.

Глава первая - «Теоретические концепции и методологические основы исследования института местного самоуправления в системе властеотношений в Российской Федерации» - имеет два параграфа.

Первый параграф - «Местное самоуправление в системе конституционного строя российского государства и общества» - посвящен теоретическим проблемам местного самоуправления, историческим и правовым аспектам значения местного самоуправления в теории и практике гражданского общества. Автором анализируются актуальные теоретико-правовые проблемы местного самоуправления, а также вопросы конституционного и законодательного регулирования статуса местного

самоуправления в системе властеотношений, рассматривается соотношение понятий «местное самоуправление» и «общественное самоуправление», прослеживается генезис понятий «общественная самодеятельность», «самоуправление» в советской и постсоветской политико-правовых системах. Выдвигается предложение о необходимости уточнения термина «местное 1

самоуправление». Обосновывается принципиальное различие между территориальным общественным самоуправлением и местным ( самоуправлением.

Автором диссертации анализируются доводы государственной и общественной теорий местного самоуправления, оценивается аргументация исследователей об исключении местного самоуправления из системы публично-властных отношений и о противопоставлении в конституционной модели государства и местного самоуправления, проводится анализ положений статьи 12 Конституции Российской Федерации с позиций двух теорий местного самоуправления. Делается вывод о необходимости на практике придерживаться представлений о дуалистической природе местной власти, в рамках которых искомое соотношение государственных и самоуправленческих (общественных) элементов в институте местного самоуправления определяется в зависимости от конкретных исторических условий.

Одна из основных проблем в развитии местного самоуправления в Российской Федерации заключается в том, что до сих пор не найдено устойчивого баланса между реализацией принципов федерализма, местной автономии и принципа единства системы власти по вертикали в рамках, предусмотренных Конституцией Российской Федерации.

Для практики деятельности местного самоуправления в Российской Федерации наиболее важным, по мнению автора диссертации, являются две основополагающие позиции, разделяемые большинством современных исследователей. Первая заключается в том, что местное самоуправление есть

первая ступенька демократических начал. Местное самоуправление является институтом, обеспечивающим приближение власти к гражданам и создающим условия для их непосредственного участия в управлении делами государства и общества.

Вторая позиция основана на признании местной власти в качестве одной из форм осуществления власти в государстве. Эта позиция особенно актуальна в современный период, поскольку существует иная точка зрения на местное самоуправление как на институт, не наделенный властными полномочиями. Точка зрения автора основывается на единстве власти государственной и местной, представляющих единую систему властеотношений. МестнаА^ласть

- это власть, действующая в рамках полномочий, установленных государственной властью. Поскольку рамки полномочий, вопросы ведения местного самоуправления устанавливаются государственной властью, понятие автономии местной власти не абсолютно, а относительно. Автором диссертации делается вывод о том, что степень автономии местного самоуправления зависит от исторических и иных условий. При этом публично-властные полномочия являются неотъемлемой характеристикой органов местного самоуправления. В параграфе также сопоставляются публично-властные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, выявляются их общие черты и различия.

В параграфе 1.2 - «Соотношение конституционных принципов местного самоуправления и общепризнанных норм международного права» - дана характеристика принципов местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации (с учетом толкования их Конституционным Судом Российской Федерации) в сравнении с положениями Европейской хартии местного самоуправления, толкованием Комитета местных и региональных властей Европы и практикой их реализации в странах

- членах Совета Европы.

Обращается особое внимание на необходимость не только точного формального перевода текста Европейской хартии местного самоуправления, но и установления сущности данного института в европейской традиции на примере различных переводов термина «public affairs» (публичные дела, общественные дела, государственные дела).

Методом сравнительного анализа установлено, что положения Конституции Российской Федерации в своей фундаментальной основе соответствуют положениям Европейской хартии местного самоуправления, выявлены и некоторые отличия. Одним из существенных отличий положений Европейской хартии местного самоуправления от положений статьи 130 Конституции Российской Федерации является то обстоятельство, что в Европейской хартии наличие и реальная деятельность институтов местного самоуправления связываются с наличием выборных представительных органов. В конституционной формуле в статье 130 на первое место ставится осуществление гражданами местного самоуправления путем референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления, а затем уже через выборные и другие органы местного самоуправления. В исследовании сопоставляются и анализируются такие положения Европейской хартии и Конституции Российской Федерации, как право местных органов власти определять свои административные структуры (часть 1 статьи 6 Хартии) и самостоятельное установление структуры органов местного самоуправления населением (часть 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации); употребление терминов «делегирование полномочий» в части 5 статьи 4 Хартии и «наделение государственными полномочиями» в части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации.

Диссертант дает общую характеристику принципов местного самоуправления в системе нормативного правового регулирования властеотношений в Российской Федерации, проводит их систематизацию и классификацию. Для классификации принципов местного самоуправления

автор диссертации предлагает использовать критерий, устанавливающий положение местного самоуправления в системе властеотношений. Основу такого деления составляют базовые положения Европейской хартии местного самоуправления о децентрализации и демократизации публичной власти в государстве. С использованием такой классификации нормы Конституции

Российской Федерации о местном самоуправлении сопоставляются с основными положениями Европейской хартии местного самоуправления.

| Предлагается систему принципов разделить на две группы:

принципы, устанавливающие систему взаимодействия местного самоуправления и государственной власти, и принципы, устанавливающие требования к внутренней организации и деятельности местного самоуправления.

К первой группе принципов предлагается отнести: принципы компетенционной, организационной самостоятельности, имущественной и финансовой обособленности местного самоуправления в пределах,

установленных законом; принцип соразмерности финансовых ресурсов органов местного самоуправления компетенции, установленной законом; право органов государственной власти наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и право государственного контроля за реализацией этих полномочий; принцип территориальной стабильности муниципальных образований; право местного

> самоуправления на судебную защиту; право органов местного самоуправления

образовывать ассоциации органов местного самоуправления.

Ко второй группе отнесены: принципы выборности (сменяемости), гласности, законности деятельности органов местного самоуправления, подотчетности и подконтрольности органов местного самоуправления населению; принцип обязательного наличия представительного органа местного самоуправления; право представительных органов образовывать

подотчетные им исполнительные органы; принцип создания условии для

вовлечения жителей в процесс подготовки, обсуждения, принятия, исполнения и контроля за исполнением решений органов местного самоуправления; принцип сочетания местных и государственных интересов в деятельности органов местного самоуправления.

На основе деления на две группы принципов предлагаются методы сочетания положений различных теорий местного самоуправления. Диссертантом обосновывается положение о том, что при построении и совершенствовании системы местного самоуправления в основу организации внутренней деятельности местной власти не может быть положен принцип разделения властей. Использование принципа разделения властей противоречит принципам приоритета представительного органа в системе властеотношений на уровне местного самоуправления, производное™ полномочий исполнительных и иных органов местного самоуправления от полномочий представительного органа.

Глава вторая - «Анализ тенденций реализации принципов местного самоуправления в системе властеотношений в Российской Федерации» -имеет два параграфа.

В параграфе 2.1 - «Соотношение конституционных принципов автономии местного самоуправления и положений доктрины укрепления «единой вертикали» исполнительной власти» - приводится краткий обзор исторических и политико-правовых аспектов возникновения современных проблем разграничения публичной власти по вертикали. На основе анализа проблем разграничения государственной власти на три уровня диссертантом устанавливается существо доктрины укрепления «единой вертикали» исполнительной власти, указывается, что в 1993 году была восстановлена система организационного подчинения органов власти «по вертикали». Автором делается вывод о том, что во многих субъектах Российской Федерации в 1994-1995 годах произошла «консервация» системы власти на

местном уровне, соответствующая Указам Президента Российской Федерации, изданным в конце 1993 - начале 1994 года.

Подробно анализируется соотношение принципов автономии местного самоуправления и конституционных, законодательных положений о единстве исполнительной власти, исследуются и систематизируются признаки «вертикальности» отношений в системе организации трех уровней власти. Доказывается, что конституционные и законодательные положения, регулирующие взаимодействие трех уровней власти в Российской Федерации, содержат практически весь спектр норм «вертикальности» отношений, за исключением организационной подчиненности органов власти и должностных лиц «по вертикали». Диссертантом аргументируется позиция, согласно которой конституционный принцип организационной автономии местного самоуправления не нарушает принципа единства власти, а также обосновывается вывод о том, что существо доктрины укрепления «единой вертикали» власти заключается в утверждении о необходимости ликвидации организационной автономии местного самоуправления. Юридически это означает введение в законодательство процедур назначения (отстранения от исполнения полномочий) «вышестоящими» должностными лицами или органами государственной власти должностных лиц, реализующих исполнительно-распорядительные полномочия местного самоуправления.

Восстановление организационной вертикали исполнительной власти на уровне "субъект Российской Федерации - местное самоуправление" равнозначно ликвидации элементов местного самоуправления, как это произошло в некоторых субъектах Российской Федерации, таких, как Татарстан, г. Москва, Республика Башкортостан, Ингушская Республика, Ставропольский и Краснодарский края.

В параграфе 2.2 - «Анализ тенденций нормативного правового регулирования вопросов местного самоуправления в системе властеотношений» - приведены результаты анализа нормативной правовой

основы местного самоуправления в Российской Федерации. Констатируется, что существенные отклонения федерального законодательства от конституционных принципов связаны с отсутствием нормативного регулирования вопросов наделения государственными полномочиями, обеспечения самостоятельности местного самоуправления в бюджетной и налоговой сферах.

Диссертантом проводится обсуждение технико-юридических особенностей формул статьи 72 Конституции Российской Федерации в системе трехуровневого нормативного правового регулирования вопросов организации местного самоуправления в Российской Федерации, приводится сопоставление правового содержания терминов «вопросы местного значения», «предметы ведения», «вопросы ведения», широко используемых в федеральном законодательстве. Автор устанавливает различие в юридических конструкциях формул статьи 72 Конституции Российской Федерации, содержащей как вопросы ведения, так и отдельные полномочия. Делается вывод о необходимости более широкого использования в текущем законодательстве наряду с указанными терминами понятия «компетенция», которое позволяет детализировать разграничение властных полномочий в конкретной сфере между органами власти трех уровней. Обосновывается вывод о необходимости в федеральных законах наряду с перечнем вопросов ведения каждого из уровней местного самоуправления устанавливать и объем компетенции каждого из уровней органов местного самоуправления. На основе анализа положений проекта новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в соотношении с положениями действующего Федерального закона и практикой законодательного регулирования вопросов местного самоуправления в 1990 - 1994 годах показано, что в указанном проекте не нашли своего удовлетворительного разрешения проблемы разграничения вопросов ведения и полномочий не только между органами местного

самоуправления и органами государственной власти, но и между двумя уровнями местного самоуправления.

При анализе принципов наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями диссертантом обращается внимание на то, что объем таких полномочий должен быть ограничен, поскольку в части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации говорится об отдельных полномочиях. В качестве критерия оценки объема государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления, может быть рекомендовано соотношение финансовых средств, предназначенных для исполнения этих полномочий, с объемом доходной части местного бюджета.

В данном параграфе проведен анализ концептуальных положений проекта новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Показано, что в указанном законопроекте отсутствуют принципиальные положения о запрете передачи полномочий с «нижнего» уровня власти на «верхний», в частности, в качестве концептуальной основы принято положение о формировании вопросов и полномочий межмуниципального характера путем перераспределения полномочий и бюджетных ресурсов между двумя уровнями местного самоуправления.

На основе анализа тенденций реализации принципа территориальной стабильности муниципальных образований диссертантом обосновывается тезис о необходимости двухуровневой территориальной модели организации местного самоуправления в Российской Федерации. В большинстве субъектов Российской Федерации на местном уровне сложилась двухуровневая территориальная модель либо местного самоуправления, либо государственного управления, которое в нарушение конституционных положений реализует полномочия местных органов власти. На основе анализа переходных положений действующего Федерального закона и постановлений

Конституционного Суда Российской Федерации доказывается, что ликвидация двухуровневой системы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году проводилась с нарушением конституционных и законодательных предписаний.

Наибольшие нарушения принципов местного самоуправления связываются диссертантом именно с законодательным регулированием вопросов местного значения на уровне субъектов Российской Федерации. Общей тенденцией, характеризующей законодательное регулирование вопросов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, является "копирование" системы власти федерального и регионального уровня и перенесение ее в законодательство о местном самоуправлении. Характерным примером является введение «квазипрезидентской» должности главы местного самоуправления на уровне муниципальных образований.

В параграфе приведены типичные примеры нарушения принципов местного самоуправления в нормативных правовых актах и практике деятельности местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Отмечается, что несмотря на концептуальное требование организации двух уровней местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации, в проекте новой редакции федерального закона отсутствуют однозначные механизмы реализации этой модели на практике. Полномочия по установлению границ муниципальных образований находятся в ведении субъектов Российской Федерации, которые в переходный период предлагается определять без учета мнения населения. В отличие от проекта новой редакции федерального закона, к несомненным достоинствам действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации» следует отнести наличие раздела о переходных положениях, которые учитывают непрерывность осуществления власти на местном уровне.

Анализ тенденций реализации принципа организационной автономии местного самоуправления проводится диссертантом во взаимосвязи с реализацией принципа о праве представительного органа местного самоуправления образовывать подотчетный ему исполнительный орган. На основе анализа типичных вариантов уставов муниципальных образований показано, что в большинстве из них не проведено разграничения полномочий и ответственности между органами и должностными лицами местного самоуправления. Автором диссертации аргументируется позиция, разделяемая рядом ученых и специалистов, о недопустимости на местном уровне следовать принципу разделения властей. Здесь можно говорить лишь о разделении полномочий и функций между органами местной власти при верховенстве представительного органа местного самоуправления. В этой связи анализируется правовое положение главы местного самоуправления, иных органов местного самоуправления. В действующем Федеральном законе так же, как и в проекте новой редакции закона, не определено понятие других органов местного самоуправления, не установлены общие принципы, определяющие их статус по отношению к представительному органу местного самоуправления. Автором предлагается систематизация органов местного самоуправления, исходя из следующих критериев: особого порядка образования, наличия сферы собственной компетенции и собственных исключительных полномочий по решению вопросов местного значения, установленных уставом муниципального образования. Обосновывается предложение о недопустимости отождествлять главу местного самоуправления с органом местного самоуправления.

В Заключении содержатся выводы и предложения по всей диссертационной работе, вносятся предложения по совершенствованию законодательства, приводятся выводы о возможных тенденциях развития местного самоуправления.

По теме диссертации опубликованы следующие научные работы:

1. Дементьев А.Н. О «системе советов» и земских учреждениях в России // Государство и право. - 1996. - № 8. - с.с. 112-119 - 0,4 п.л.

2. Дементьев А.Н. Местное самоуправление в России: исторические параллели // В сб. «Местное самоуправление в современной России: Политика, практика, право. Серия «Библиотека муниципального служащего», Выпуск № 2. - М.: Моск. обществ, науч. фонд; Международный институт гуманитарно-политических исследований. - 1998. - с.с. 27-31 - 0,3 п.л.

3. Дементьев А.Н. Местное самоуправление как один из уровней осуществления публичной власти // В сб. «Центр-регионы-местное самоуправление: Сб. учеб. м-лов по курсу «Политическая регионалистика»/ Под ред. Г.М. Люхтерхант-Михалевой и С.И. Рыженкова. - М.; СПб.: ИГПИ: Летний сад. 2001 r..(Studia política; Вып 4). - 2001. - с.с. 106-113 - 0,5 п.л.

4. Дементьев А.Н. Проблемы разграничения полномочий местного самоуправления и органов государственной власти по вертикали // Гражданин и право. - 2002. - № 5. - с.с. 16-22 - 0,6 п.л.

5. Дементьев А.Н. Генезис современных проблем разграничения компетенции между органами государственной и местной власти в Российской Федерации // Право и политика. - 2002. - № 9. - с.с. 41-47 - 0,4 п.л.

6. Дементьев А.Н. Конституционный статус местного самоуправления не противоречит принципу единства власти // Федерализм. - 2002. - № 4 (28). - с.с. 217-228-0,7 п.л.

7. Дементьев А.Н. Принципы двухуровневой организации местного самоуправления в Концепции разграничения полномочий органов публичной власти по вертикали // В сб. «Аналитический вестник Аналитического управления Аппарата Совета Федерации «Проблемы разграничения компетенции между уровнями публичной власти по вертикали». - 2003. - № 1 (194). - с.с. 26-63 - 2,4 п.л.

(

1а

Автореферат

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Дементьева Александра Николаевича

Тема диссертационного исследования:

«Местное самоуправление в системе властеотношений в Российской Федерации»

Научный руководитель

Доктор юридических наук

Керимов Александр Джангирович

Изготовление оригинал-макета

Подписано в печать Тираж экз.

Усл. п.л.

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № ¿30

119606 Москва, пр-т. Вернардского, 84

I ♦

) I

(о <fü\

* 10 9 в 1

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Дементьев, Александр Николаевич, кандидата юридических наук

Введение

Глава I. Теоретичие концепции и методологичие овы ледования иитута многомоуправления встеме влеотношений в Риой Федерации

1.1. Мноемоуправление встеме коитуционногороя риого гдава и общва

1.2. Соотношение коитуционных принципов многомоуправления и общепризнанных норм международного права

Глава II. Анализ тенденций реализации принципов многомоуправления встеме влеотношений в Риой Федерации

2.1. Соотношение коитуционных принципов автономии многомоуправления и положений доктрины укрепления "единой вертикали" олнительной вли

2.2 Анализ тенденций нормативного правового регулирования вопрв многомоуправления встеме влеотношений

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Местное самоуправление в системе властеотношений в Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Местное самоуправление является общепризнанным институтом, составляющим одну из базовых основ гражданского общества.

Конституция Российской Федерации 1993 года с введением принципа местного самоуправления в основы конституционного строя содержит положения, позволившие на начальном этапе её действия до принятия Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 1995 году и вынесения соответствующих постановлений Конституционного Суда Российской Федерации толковать их как элементы модели местного самоуправления, ориентированной на инициативу населения и механизмы его самоорганизации.

Многие теоретики и практики местного, самоуправления не только убеждены в наличии в Конституции Российской Федерации положений присущих общественной теории местного самоуправления, но и обосновывают необходимость внесения изменений в Конституцию Российской Федерации, в том числе и в основы конституционного строя, в частности в статью 12. Вместе с тем, приверженность теоретической модели общественной теории самоуправления на практике означает эклектичное сочетание публично-правовых и частно-правовых принципов и юридических норм в построении системы местного самоуправления. Следование в нормотворчестве и на практике на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации различным теориям местного самоуправления, наряду с неоднозначным решением вопросов территориальной организации местного самоуправления привело к необоснованной и нерациональной множественности и пестроте систем организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. В результате в большинстве субъектов Российской Федерации было утрачено одно из принципиальных достоинств местной власти - близость и доступность этого уровня власти для населения.

Приходится констатировать, что на федеральном уровне не выработано адекватных механизмов, обеспечивающих реализацию принципов местного самоуправления, заложенных в конституционную модель. Реальная практика осуществления местного самоуправления отстоит далеко от той модели, которая заложена в Конституции Российской Федерации. Поэтому не случайно на протяжении десяти лет вопросы соответствия конституционной модели местного самоуправления реалиям и объективным условиям развития российского государства являются предметом политических и научных дискуссий. В послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2002 году задача становления реального местного самоуправления была выделена в качестве одной из ^ приоритетных проблем.

Теоретическое рассмотрение проблем развития местного самоуправления имеет также весьма важное значение с практической точки зрения в связи с завершением деятельности Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Проблемы разграничения вопросов ведения и полномочий между тремя уровнями публичной Ф власти трижды в 2003 году рассматривались на заседании Государственного Совета.

Несмотря на то, что в Комиссии проведен всесторонний и глубокий анализ законодательной базы и практики деятельности местного самоуправления после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 1995 году, подготовленный на основе результатов ее работы, проект новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит ряд принципиальных противоречивых положений. Указанный проект был внесен Президентом Российской Федерации в Государственную Думу и принят ею в первом чтении. Однако остаются дискуссионными, и таким образом неразрешенными ряд важных теоретических проблем и юридических аспектов соответствия конституционным принципам таких положений законопроекта, как введение института отстранения от исполнения обязанностей выборных должностных лиц и прекращения полномочий представительных органов местного самоуправления без решения судебной инстанции, ориентация формирования местных бюджетов через специальные фонды субвенций, введение института временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации и назначения временной финансовой администрации арбитражным судом субъекта Российской Федерации, механизмы перераспределения муниципальной собственности и др.

Существенное негативное влияние на развитие местного самоуправления оказывают также отрицательные тенденции в реализации конституционной модели российского федерализма и, прежде всего, существенное несоответствие законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству.1 В последнее время меры, предпринятые по инициативе Президента Российской Федерации по приведению регионального законодательства в соответствие с конституционными положениями и федеральным законодательством практически не коснулись норм и положений регионального законодательства о местном самоуправлении. В конституциях и уставах субъектов Российской Федерации содержатся нормы, противоречащие конституционным положениям о местном самоуправлении и правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, изложенным в постановлениях, относящихся к организации системы публичной власти в Российской Федерации, разграничению полномочий между ее уровнями и т.д.

После принятия новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», как показывает опыт реализации трех предыдущих законов в СССР в 1990 году, в Российской Федерации в 1991 и 1995 годах, на практике возникнет большое число проблем переходного периода. Наиболее сложная из них будет обусловливаться отсутствием в законопроекте однозначной и детальной правовой проработки механизма перехода от сложившихся в настоящее время территориальных систем организации власти в субъектах Российской Федерации к системе двухуровневой территориальной организации местного самоуправления. Именно эта глава законопроекта о переходных положениях вызывает наибольшие дискуссии. Поэтому весьма актуальным является не только анализ концептуальных положений законопроекта в сопоставлении их с конституционными нормами и действующим федеральным

1 Основные аспекты этой проблемы исследованы И.А. Умновой в работе «Конституционные основы современного российского федерализма» [186 ]. законом, постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации, практикой организации местного самоуправления в период с 1990 года и по настоящее время, но и разработка конкретных базовых положений по совершенствованию федерального законодательства, в том числе и проекта новой редакции федерального закона.

Актуальность данной темы связана и с тем, что Российская Федерация в 1998 году присоединилась к Европейской хартии местного самоуправления, что также накладывает обязательства на нашу страну, особенно в плане практической реализации принципов местного самоуправления, ориентированных на общепризнанные нормы международного права. Этому документу посвящено ряд исследований [93, 94, 155, 162, 218]. Достаточно подробно исследованы вопросы инкорпорации норм Европейской хартии в законодательство Российской Федерации [93, 94]. До сих пор существуют различные теоретические трактовки положений Европейской хартии местного самоуправления в обоснование общественной природы местного самоуправления.

Обращение к этой теме исследования обусловлено также потребностью поиска правовых способов разрешения тех проблем, которые вот уже в третий раз возникают на этапе реформирования местного самоуправления. В частности одним из важнейших вопросов является поиск эффективных методов решения проблемы соответствия отраслевого федерального законодательства, законов субъектов Российской Федерации и правовых актов местного самоуправления конституционным принципам и положениям базового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Степень научной разработанности темы. Несмотря на наличие обширной научной правовой литературы и общетеоретической, и специальной - до настоящего времени существуют различные точки зрения на конституционную модель местного самоуправления. До сих пор остаются дискуссионными вопросы о природе местного самоуправления, о наличии в Конституции Российской Федерации положения об исключении органов местного самоуправления из системы властеотношений.

Теоретическую базу диссертационного исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых, относящиеся к теории государства и права, конституционному, муниципальному и административному праву, истории государства и права, в том числе С. А. Авакьяна, Г. В. Барабашева, В. И. Васильева, Р. Ф. Васильева, Б. Н. Габричидзе, Е.М. Ковешникова , А. В. Козлова, М. А. Краснова, О. Е. Кутафина, К. А. Кряжкова, Б. М. Лазарева, JI. В. Лазарева, Л. Е. Лаптевой, Г.В. Мальцева, Н. А. Михалевой, В. А. Невинского, М. И. Пискотина, Постового, Б. А. Страшуна, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, В. А. Фадеева, А. И. Черкасова, К. Ф. Шеремета и др.[ 49, 50, 64, 75, 76, 107, 121, 126, 154, 160, 161, 184, 194]

Анализ современных проблем местного самоуправления проведен с учетом исторически обусловленных взглядов и идей, которые сформировались в дореволюционной школе ученых и исследователей, таких, как А.И. Васильчиков, Б.Б. Веселовский, Л.А. Велихов, В. М. Гессен, А.Д. Градовский, И.А. Ильин, Н.М. Коркунов, H.H. Лазаревский [65, 68, 67, 92, 118, 123]и др.

При подготовке работы использованы результаты, изложенные в трудах зарубежных исследователей, таких, как Ж. Ведель, Р. Давид и др. Диссертант в своем исследовании опирался на общефилософские труды М. Вебера, А. Гамильтона, А. де Токвиля, Ш.-Л. Монтескье, Дж. Ст. Милля [185].

Важное методологическое и теоретическое значение имели работы С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, В.И.Васильева, И.В.Выдрина, Л.Е.Лаптевой, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова.

Анализу отдельных аспектов конституционных принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации посвящена обширная литература [56, 63, 65, 74-77, 80]. Число таких публикаций постоянно возрастает. Значительное число работ посвящено анализу противоречий законов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству [72, 81, 86, 91, 129, 130, 147, 159, 163, 170, 175, 178, 189, 195, 196]. В специальной литературе в основном указываются многочисленные отклонения от федеральных законов, прямое невыполнение их требований, предлагаются формулировки определенных изменений и дополнений конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации, предлагаются поправки в федеральное законодательство [84, 139, 140, 147, 159, 163]. В диссертациях ряда авторов анализируются также различные варианты организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, устанавливаются их положительные стороны и недостатки [268,272,273, 275, 276, 278, 281].

Изучение обширной литературы показало, что практически все авторы отмечают и выявляют многочисленные и существенные недостатки в сфере законодательного регулирования вопросов местного самоуправления, особенно на региональном уровне, предлагают возможные пути их устранения. Как представляется, одной из основных причин таких недостатков и противоречий является широко распространенное мнение среди ученых и практиков о наличии в Конституции Российской Федерации положения об исключении органов местного самоуправления из системы властеотношений.

Принцип местной автономии в Российской Федерации в течение последнего время подвергается существенным испытаниям. Наиболее жесткими его противниками являются региональные органы государственной власти, ученые правоведы, политологи, экономисты - сторонники унитарной, административной системы управления. Причем, представители региональной власти, ратуя за федеративное устройство России, выступают против значительно более слабого принципа местной автономии местного самоуправления. Однако принципы федерализма и принципы местного самоуправления неразрывно связаны. Об этом свидетельствует практика развития федеративных государств. На российско-германской конференции "Регионы в федеральном парламентском механизме: опыт России и Германии" 18 сентября 2000 года, организованной Советом Федерации, Бундесратом ФРГ, Германо-Российским форумом, известный германский ученый правовед Эдцарт Шмидт-Иорциг обратил внимание участников на фундаментальную связь этих принципов: "Принцип федерализма можно назвать в одном ряду с принципом местного самоуправления, поскольку местное самоуправление - логичное продолжение федеративного устройства"2.

2 Эдцарт Шмидт-Йорциг на этой конференции привел убедительный пример эффективности реально действующего федерализма и местного самоуправления. Он отметил: "В решении кризисных ситуаций в послевоенное время в Германии (воссоздание инфраструктуры) оправдало себя правило: сначала коммуны, муниципальные образования, а потом - федеральные земли. Федеративная Республика Германия была создана йсего за четыре года после катастрофы. Именно эти структуры, а не центральные органы несли главную ношу, внесли решающий вклад в дело обустройства беженцев, создание новой системы школьного образования, восстановление железнодорожной сети и автодорог" [172, с. 60].

Существуют, по крайней мере, две точки зрения по поводу конституционной модели и принципов местного самоуправления. Первая из них состоит в том, что модель, заключенная в конституционных положениях, не имеет под собой объективных исторических условий и поэтому не может быть реализована на практике в Российской Федерации. Диссертант придерживается иной точки зрения - точки зрения тех ученых и специалистов, которые считают конституционную модель местного самоуправления не только формально соответствующей общепризнанным нормам международного права о местном самоуправлении, но и имеющей объективные условия для её реального воплощения на практике, богатые исторические традиции, и по-настоящему еще не оцененный исследователями и специалистами положительный современный опыт реформирования. Такая позиция основана на анализе на оценке, во многом, положительного опыта деятельности местного самоуправления в период с 1990 -1993 года - период наиболее эффективного постепенного его реформирования. В то же время с принятием Конституции Российской Федерации в 1993 году местное самоуправление, как институт, получило лишь формально-юридические основы в виде системных и в целом непротиворечивых конституционных норм и положений по сравнению с существовавшими до 1993 года.

В реальной деятельности местное самоуправление оказалось на стадии начального периода его формирования 1990 - 1991 годов. Этот вывод подтверждается также практическими мерами федеральной власти: принятием Государственной Думой в первом чтении проекта нового федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и поправок в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», существенно изменяющих баланс властных полномочий по вертикали. Более того, вот уже в третий раз необходимость реформирования местного самоуправления обусловлена возникновением тех же проблем, которые оказывались не разрешенными на предыдущих этапах: в 1990-1991 после принятия первого союзного закона; в 1993-1994 после принятия указов Президента Российской Федерации и Конституции Российской Федерации; в 1995 году после принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К таковым проблемам относятся следующие: отсутствие сложившейся практики реализации «рамочных» законов на уровне субъектов Российской Федерации и в муниципальных образованиях, фактическая реализация на практике идеологии укрепления «единой вертикали» исполнительной власти - приоритета исполнительных органов власти в их взаимодействии с представительными; «копирование» организационных структур и методов реализации полномочий «нижестоящими» органами власти у «вышестоящих» органов власти; отсутствие детальных, проработанных законодательных механизмов, обеспечивающих рациональный баланс принципов федерализма и принципов автономии местного самоуправления во взаимодействии трёх уровней власти, отсутствие реальных государственных гарантий финансовой и имущественной самостоятельности муниципальных образований и др.

Несмотря на то, что современные принципы местного самоуправления вот уже в течение 10 лет являются правовой реальностью, тем не менее, приходится констатировать наличие существенных разногласий и дискуссий по следующим ключевым вопросам конституционной модели местного самоуправления: соотношения элементов теорий общественного и государственного местного самоуправления в конституционных положениях; соотношению принципов федерализма, местного самоуправления и принципов единства системы власти; об объеме и порядке разграничения полномочий уровней власти по вертикали, и в связи с этим о степени и пределах самостоятельности местного самоуправления в системе властеотношений; соотношения в местном самоуправлении принципов разделения властей "по горизонтали и по вертикали"; уровням и территориальной организации местной власти; пределов контроля за местным самоуправлением со стороны органов государственной власти.

Цели и задачи исследования. Исходя из актуальности темы, в настоящем работе поставлена следующая цель - проведение теоретико-правового исследования конституционных принципов местного самоуправления в их соотношении с современными теориями и моделями местного самоуправления и общепризнанными международными нормами и разработка на этой основе правовых мер, позволяющих обеспечить совершенствование института местного самоуправления как одного из уровней власти и основ гражданского общества.

На основе анализа теоретических и практических проблем местного самоуправления формулируются и следующие задачи:

- провести теоретико-правовой анализ конституционных положений о местном самоуправлении в их соотношении с теориями местного самоуправления, в соотношении с международными нормами и с принципами разделения властей по вертикали и по горизонтали; проследить динамику реализации конституционных принципов в законодательстве федерального уровня и субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления; провести сравнительно-правовой анализ принципов местного самоуправления и федеративных принципов в системе властеотношений на примере рассмотрения доктрины укрепления «единой вертикали» исполнительной власти;

- выявить тенденции законодательного регулирования вопросов организации и деятельности местного самоуправления;

- провести систематизацию типичных недостатков и позитивных примеров законодательного регулирования вопросов организации и деятельности местного самоуправления;

- предложить возможные правовые меры для совершенствования правового регулирования местного самоуправления.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в системе организации и деятельности института местного самоуправления как одного из уровней власти в Российской Федерации.

Методологическая и теоретическая база исследования.

Диссертационное исследование проведено с использованием сравнительно-правового, нормативного и исторического методов анализа. При изучении и анализе конституционных положений, нормативных правовых актов использовались общеизвестные методы диалектического познания, системный и логический методы исследования.

Исследование проблем нормативного правового регулирования организации и % деятельности местного самоуправления как одного из уровней власти проводится в системной связи с изучением проблем организации и деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Руководствуясь принципом комплексности, в работе учитываются как политические, социально-экономические аспекты осуществления власти по вертикали, так и правовые особенности, отраженные в конституционных положениях, нормах международного права, правовых актах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, ф Важное значение в работе отдается методам сравнительного правоведения.

Положения Европейской хартии местного самоуправления анализируются в сопоставлении с положениями Конституции Российской Федерации, Постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации

Принципы историзма используется при рассмотрении проблем становления местного самоуправления в исторической ретроспективе при исследовании проблем разграничения единой государственной власти на три уровня, начиная с принятия первого закона о местном самоуправлении в СССР 1990 году.

Автор использовал также некоторые приемы и методы проблемного подхода. Опыт реформирования местного самоуправления рассматривался на различных этапах, выявлялись общие и особенные проблемы на каждом этапе реформирования, рассматривались в диалектическои связи ретроспективные, современные и перспективные проблемы реформирования местной власти. Это позволило на основе анализа литературных данных и нормативных правовых актов выявить основные проблемы, сформулировать цели и задачи исследования, выявить основные закономерности развития местного самоуправления, установить противоречия между формально-юридической конституционной моделью местного самоуправления и типичными реальными вариантами воплощения этой модели на практике в субъектах Российской Федерации.

Институт местного самоуправления должен исследоваться в системной связи с институтами государственной власти. Многие исследователи исходят из противопоставления известных теорий местного самоуправления (государственной, общественной, юридической и др.) и сложившихся моделей местного самоуправления (англосаксонской и континентальной). Методологически важно попытаться найти способы эффективного совмещения и сочетания на практике непротиворечивых элементов каждой из идеализированных теорий, концепций (моделей).

Нормативно-правовую и источниковедческую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, постановления Конституционного Суда Российской Федерации и Европейская хартия местного самоуправления. Автором проведен анализ конституций и уставов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В сравнительном анализе использовались разделы конституций ряда зарубежных государств, а так же типовые уставы (хартии) местного самоуправления, рекомендованные Национальной лигой США, некоторые положения законов об организации местной власти в Германии, Франции, Австрии. При изучении проблем местного самоуправления использованы многочисленные публикации, аналитические доклады и записки, материалы и рекомендации Конгресса местных и региональных властей Европы.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующих выводах и предложениях.

Первое. Предложена авторская систематизации конституционных принципов местного самоуправления на две группы: группу принципов автономии местного самоуправления в системе властеотношений и группу принципов обеспечивающих демократическую организацию и деятельность местного самоуправления.

Второе. Теоретически обоснована необходимость на практике при выборе режима правового регулирования вопросов местного самоуправления исходить из дуалистической природы местного самоуправления, сочетания не противоречащих друг другу элементов различных теорий и концепций (моделей) местного самоуправления.

Третье. Диссертантом обосновано положение о необходимости при нормативном правовом регулировании организации и деятельности местной власти рассматривать институт местного самоуправления как институт включенный в систему властеотношений, находящийся во взаимодействии с институтами государственной власти на основе конституционных принципов местной автономии. Элементы общественной теории местного самоуправления должны находить свое отражение при реализации группы принципов, на основе которых обеспечивается демократический характер организации и деятельности местного самоуправления.

Четвертое. В исследовании проведен анализ нормативного содержания доктрины укрепления «единой вертикали» исполнительной власти в соотношении с принципом автономии местного самоуправления. Автором обосновано положение о том, что конституционный принцип организационной автономии местного самоуправления не противоречит принципу единства власти.

Пятое. Обосновывается вывод о необходимости сочетания федеративных начал и принципов местного самоуправления в нормативном правовом регулировании вопросов местного самоуправления на федеральном уровне, принципов децентрализации и деконцентрации власти.

Диссертант также обосновывает и выносит на защиту следующие положения, обладающие элементами новизны:

1. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должны быть конкретизированы правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: запрете договорных отношений при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; об исключительном праве представительных органов местного самоуправления образовывать свои исполнительные органы; о запрете передачи органами местного самоуправления полномочий органам государственной власти; о принципах, порядке, формах и пределах контроля за деятельностью органов местного самоуправления и др.

При этом, учитывая правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, в Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" необходимо внести изменения и дополнения, регламентирующие принципы и порядок образования территориальных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов власти соответствующих административно-территориальных единиц), принципы и порядок их взаимодействия с органами местного самоуправления, уточнить принципы и порядок определения уровней местного самоуправления в части обязательности осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации -в городах, поселках, сельских округах и районах.

2. Нормы федеральных законов, конкретизирующие конституционные положения, устанавливающие демократические требования внутренней организации и деятельности местного самоуправления должны быть нормами прямого действия.

3. Общее направление совершенствования законодательства о местном самоуправлении должно заключаться в дополнении федерального закона вариантами рекомендательных норм для законодателей субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Причем в случае, если законодатели субъекта Российской Федерации в своем законе или органы местного самоуправления в своих решениях не реализуют одну из предлагаемых диспозитивных, рекомендательных норм в установленный федеральным законом срок, федеральным законом должна быть предусмотрена процедура прямого введения действия конкретных норм по истечении этого срока.

4. Предложения о принципах внесения изменений и дополнений в федеральные законы, предусматривающие включение в федеральное законодательство различных апробированных в субъектах Российской Федерации вариантов организации и деятельности местного самоуправления, основанных на балансе принципов федерализма и принципов местного самоуправления. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо за каждым уровнем местного самоуправления закрепить исключительный объем компетенции, объем компетенции, который законом субъекта Российской Федерации может быть перераспределен между двумя уровнями местного самоуправления с учетом региональных и местных условий, исторических традиций, социально-экономических, культурных и иных особенностей муниципальных образований.

5. Предложения о процедурах трансформации существующих моделей ♦ одноуровневого самоуправления в систему двухуровневой организации местной власти, предусматривающие постепенность такого перехода. Введение двухуровневой системы организации местного самоуправления должно основываться на сложившейся системе двухуровневого территориального государственного и местного управления в городах, поселках, сельских округах и районах. Обосновывается необходимость в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установить норму об обязательности образования представительных органов ф местного самоуправления во всех тех территориальных единицах в субъектах Российской Федерации, в которых полномочия по решению вопросов местного значения осуществляются местными территориальными органами государственной власти субъектов Российской Федерации или местными территориальными администрациями муниципальных образований.

Научно-практическая значимость исследования и апробация его результатов. На основе анализа теорий местного самоуправления и теоретических концепций (моделей) местного самоуправления, положений Европейской хартии местного самоуправления, отечественного и зарубежного законодательства, правоприменительной практики, а также результатов научных исследований выявлен ряд научно-теоретических и практических проблем формирования и совершенствования местного самоуправления в Российской Федерации.

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что на основе полученных теоретических выводов могут быть предложены конкретные механизмы совершенствования местного самоуправления в Российской Федерации в развитие основополагающих конституционных положений на основе сочетания элементов различных теорий и концепций (моделей) местного самоуправления.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что оно содержит теоретические выводы и конкретные предложения, на основе которых может совершенствоваться законодательная база на трех уровнях правого регулирования (федеральном, региональном и местном) вопросов местного самоуправления. Материалы, выводы и положения работы могут быть также использованы в учебных целях при преподавании курсов «Муниципальное право», «Публичное право», «Теория государства и права» и др.

Апробация результатов исследования. Материалы и выводы диссертации представлены на пленарных докладах, а также в тезисах и научных сообщениях на всероссийских и международных, научно-практических конференциях и семинарах, таких как международная конференция, организованная Советом Европы и Ассоциацией Центрального региона России "Проблемы местного самоуправления" (г. Калуга, 1992 год); Всероссийская научно-практическая конференция "Проблемы местного самоуправления" (г. Омск, 1993 год); научно-практический семинар "Местное самоуправление: состояние и перспективы" (г. Пермь, 1997 год); научно-практическая конференция "Проблемы местного самоуправления" (г. Москва, МГУ, 1996 год); секция «круглого стола» на тему «Об особенностях организации местного самоуправления в городах федерального значения», организованного Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления и мэрией г. Москвы; Международная конференция по проблемам разграничения полномочий между тремя уровнями публичной власти в Российской Федерации (г. Санкт-Петербург, апрель 2002 год).

Основные положения диссертации использовались автором при подготовке проектов нормативных правовых актов о местном самоуправлении в Московской области (990-1993 г.), проекта Устава Балашихинского района Московской области, экспертизе раздела о местном самоуправлении проекта Устава Московской области (1993 - 1996 г.), экспертизе проектов федеральных законов, регулирующих вопросы местного самоуправления (1997-2003 г.), аналитических записок и материалов по проблемам разграничения вопросов ведения и полномочий между тремя уровнями публичной власти (2001-2003 г.) в Аппарате Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Материалы, выводы и положения работы использованы диссертантом при подготовке авторской программы и чтении специального курса «Политические и избирательные технологии на местном уровне» в Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации.

Основные положения и выводы диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях методического семинара и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Дементьев, Александр Николаевич, Москва

Выводы

1. Одно из основных противоречий современного этапа развития местного самоуправления заключается в непреодоленности существенного разрыва между конституционными нормами о местном самоуправлении и продолжающейся тенденцией централизации публично-властных полномочий на уровне субъектов Российской Федерации.

Основным причинами такого состояния являются: политическое противодействие субъектов Российской Федерации; нерациональная децентрализации власти по случайным, конъюктурно-ситуационным основаниям, характеризующаяся распределением полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации.

В частности, негативно сказалась на положении органов местного самоуправления передача полномочий субъектам Российской Федерации по установлению системы административного территориального деления и установления границ муниципальных образований.

2. Характерными особенностями нормативного правового регулирования вопросов организации местного самоуправления являются: а) Децентрализация и регионализация нормативного правового регулирования в отраслях государственного, муниципального и административного права. Формирование массива нормативных правовых актов на трех уровнях власти. б) Тенденция разрешения правовых коллизий в деятельности местного самоуправления через использование судебных процедур, что привело к обширной практике рассмотрения подобных дел Конституционным Судом Российской Федерации.

3. На федеральном уровне создана начальная нормативная база, регулирующая правовые отношения, связанные с деятельностью местного самоуправления. Прежде всего, это основополагающий Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Основной федеральный закон, устанавливающий общие принципы местного самоуправления, содержит и развивает в конкретных нормах все принципы, отражающие конституционные положения, регулирующие деятельность института местного самоуправления в системе властеотношений. В целом в своей основе Федеральный закон в редакции 1995 года соответствует международным принципам местного самоуправления. Однако как показала практика его реализации существенным его недостатком в современных российских условиях является отсутствие в нем однозначных положений по установлению уровней местного самоуправления и разграничению вопросов местного значения между двумя уровнями местного самоуправления.

4. В развитие конституционных положений также приняты Федеральные законы "О финансовых правах местного самоуправления", "Об основах муниципальной службы" и др. Особенностью этих федеральных законов является их "рамочный" характер, который в соответствии с Конституцией Российской Федерации предусматривает наличие уполномачивающих и отсылочных норм. Теоретически введение таких норм позволяет реализовать права органов государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению правового регулирования деятельности местного самоуправления с учетом исторических, экономических и других факторов в каждом субъекте Российской Федерации.

Указанные федеральные законы обеспечивают возможность учета индивидуальности и особенности каждого муниципального образования, наделяя муниципальные образования и органы местного самоуправления широкими правами регулирования вопросов местного значения и, не нарушая общих принципов местного самоуправления, правом регулировать систему организации местного самоуправления в каждом из муниципалитетов.

5. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": а) Введение понятия "главы местного самоуправления" без установления круга его полномочий противоречит принципу приоритета представительного органа и положению самого федерального закона, устанавливающего в первой главе понятия и основные термины. Введение понятия выборного должностного лица, наделенного полномочиями, установленными частью 1 статьи 16 Федерального закона, возглавляющего деятельность местного самоуправления, вступает в противоречие с частью статьи этого же Федерального закона, в соответствии с которым должностные лица местного самоуправления наделяются полномочиями уставом муниципального образования. б) Отсутствует понятие и признаки исполнительного органа и право представительного органа образовывать такие исполнительные органы. в) В федеральном законе неопределенно понятие других органов местного самоуправления, не установлены общие принципы, определяющие их статус по отношению к представительному органу местного самоуправления, другим (в частности исполнительным органам местного самоуправления, как это установлено в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации) органам местного самоуправления.

Тем не менее, проведенный анализ показывает, что в целом процесс создания нормативной правовой базы местного самоуправления характеризуется его незавершенностью и противоречивостью не только на местном и региональном уровне, но и на федеральном уровне.

6. Наряду с приведенными выше тенденциями выявлена и устойчивая тенденция уклонения муниципалитетов и субъектов Российской Федерации от разграничения полномочий и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц в уставах муниципальных образований и законах субъектов Российской Федерации в случаях непосредственно предусмотренных федеральными законами. В большинстве конституций и уставов субъектов Российской Федерации содержатся положения о местном самоуправлении, которые не соответствуют Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Выявлено так же наличие обширной фактической содержательной пробельности федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов местного самоуправления, несмотря на формальное наличие соответствующих нормативных правовых актов, принятие которых предусмотрено конституционными и законодательными положениями.

7. Характерной особенностью нормативных правовых актов муниципальных образований является то обстоятельство, что они в значительной степени отклоняются от выполнения императивных норм федеральных законов, предписывающих содержание вопросов, подлежащих включению в устав. В нормативных правовых актах местного самоуправления, в частности в уставах муниципальных образований содержится большое число пробелов. Вторая характерная особенность связана с избыточным воспроизведением большого числа норм, содержащихся в федеральном и региональном законодательстве, в нормативных правовых актах на местном уровне.

8. Конституционная концепция об установлении вопросов ведения местного самоуправления значительно деформирована в конкретных нормах федеральных законов и нормах законодательства за счет расширения вопросов ведения местного самоуправления и наделения их государственными полномочиями законами и подзаконными актами без передачи соответствующих материальных и финансовых ресурсов. Тем самым оказываются существенно деформированными конституционные принципы о компетенционной самостоятельности местного самоуправления. Наряду с этим на уровне федеральных законов происходит прямое разграничение полномочий между органами местного самоуправления, что приводит к косвенному нарушению принципов организационной самостоятельности муниципалитетов.

9. В субъектах Российской Федерации законотворчество характеризуется значительной неравномерностью как по содержанию так по числу и качеству принимаемых законов. В большинстве субъектов Российской Федерации приняты законы о местном самоуправлении.

Все субъекты Российской Федерации можно условно разделить на три группы. К первой группе субъектов Российской Федерации можно отнести те субъекты Российской Федерации, в которых полностью отсутствуют органы местной власти, а вместо них действуют управленческие структуры, подчиненные непосредственно органам государственной власти субъектов Российской Федерации. В таких субъектах Российской федерации на местном уровне действует прямое государственное управление. И, несмотря на наличие представительных органов, говорить даже о совещательном их характере не правомерно. Нарушение конституционных принципов местного самоуправления связано с общей ситуацией в таких субъектах Российской Федерации, игнорирующих не только конституционные положения о местном самоуправлении, но и многие другие нормы федерального законодательства. В последнее время в связи с деятельностью представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах некоторые правовые акты субъектов Российской Федерации приведены в соответствие с конституционными положениями. Однако изменения касались в основном в основном статуса самих субъектов Российской Федерации во взаимодействии с федеральным центром. Изменения практически не коснулись системы местного самоуправления.

Ко второй группе субъектов Российской Федерации относятся те субъекты Российской Федерации, которые существенно нарушают принципы местного самоуправления. Наиболее характерными для этой группы являются Ингушетия, Якутия, Татарстан, Башкортостан. Кроме того, игнорирование императивных норм федерального законодательства приводить к нарушению конституционных принципов. В частности нарушаются нормы об обязательности регулирования полномочий между уровнем муниципальных образований. Субъекты Российской Федерации пошли по пути не разграничения полномочий, а по пути ликвидации одного из уровней, игнорируя нормы части 1 статьи 12 Федерального закона и его переходных положений.

К третьей, немногочисленной группе субъектов Российской Федерации, следует отнести субъекты, последовательно восстанавливающие деятельность местной власти, не смотря на недостатки и противоречия в федеральном и региональном законодательстве. Сложности и противоречия в этих субъектах Российской Федерации связаны в основном с отсутствием необходимых федеральных законов и ресурсным обеспечением, а также традицией копирования структур вышестоящего уровня власти.

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов местного самоуправления, проведенный в настоящей главе показал, что эти права, предоставленные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, практически не реализуются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований. Уклонение органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления от выполнения полномочий по нормативному правовому регулированию в сфере муниципальных правоотношений существенным образом нарушает права граждан на осуществление местного самоуправления.

Общей типичной тенденцией для всех субъектов Российской Федерации также является копирование и дублирование (включая дословное текстуальное воспроизведение норм федеральных законов в законах субъектов Российской Федерации) системы власти федерального и регионального уровня и перенесение её регулирующих в законодательство о местном самоуправлении. Характерным примером является введение "квазипрезидентской " должности главы местного самоуправления на уровне муниципальных образований, основываясь на факультативной норме статьи 16 Федерального закона.

10. Указанные деформации и отклонения на практике приводят к нарушению демократических принципов организации и деятельности местного самоуправления и существенно деформируют принципы приоритета представительного органа и его реальной возможности образовывать и формировать подотчетный ему исполнительный орган за счет существенного перераспределения полномочий в сторону исполнительных органов и главы муниципального образования.

146 Заключение

Тенденция современного развития местного самоуправления в России характеризуется незавершенностью процесса разграничения власти "по вертикали" и его юридического оформления. Анализ показывает, что реально этот процесс в основном находится в сфере полномочий региональных властей.

В период с 1990 года по 1995 год местное самоуправление в своём развитии в России прошло несколько характерных этапов. Так, в период с 1990 по 21 сентября 1993 местное самоуправление развивались в направлении автономизации местной власти, трансформации единой системы советов в органы местного самоуправления, не соподчинённые по вертикали. С 1 сентября 1995 года после вступления в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" начинается медленное восстановление (воссоздание) местных органов власти. Для воссоздания местных органов и всей системы местного самоуправления до уровня существовавшего до 21 сентября 1993 года, по мнению автора, потребуется не менее десятилетия. Причём общие тенденции развития местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации характеризуются следующими признаками: значительным ограничением полномочий местной власти за счёт передачи их органам государственной власти; попытками ограничить местное самоуправление одноуровневой схемой (в одном из вариантов ликвидируется районный уровень, в другом - ликвидируется поселковый уровень и уровень сельских округов); введением региональных административных государственных исполнительных структур вместо районного уровня; образование местных административных структур районного подчинения на территории сельских и поселковых округов.

Современное состояние местной власти во многом подобно той системе, которая действовала в СССР, а затем в России до 1990 года. Свидетельство тому - не только резкое сокращение количества (с 23 тыс. в 1993 году до 11,5 тыс. в настоящее время) муниципальных образований, но и чрезмерная централизация бюджетных средств (с 30- 25 % в консолидированном бюджете страны в 1993 году до 20-25 % в настоящее время) и практически полная реальная подчиненность местным администрациям и главам местного самоуправления представительных органов местного самоуправления (хотя законодательством они и наделены реальными полномочиями).

Положительные тенденции в разграничении властных отношений на государственную и местную, характерные для периода деятельности местных советов с 1990 по 21 сентября 1993 года, были практически полностью девальвированы в результате перевода содержательных разногласий между представительными и исполнительными органами "на местах" в плоскость борьбы за власть под непосредственным воздействием конфликта между структурами власти федерального уровня. Необходимо отметить, что хотя в этот довольно короткий период в современной России не существовало представительной власти, однако это привело к тому, что властные полномочия были сконцентрированы в одних органах исполнительной власти, которые быстро восстановили привычную и объективно необходимую для иерархических административных структур систему управления, основанную на подчинении "по вертикали". После сентября 1993 года, как не раз было в нашей истории, вновь возобладала тенденции чрезмерной централизации власти, и как показывает практика, пока еще рано говорить о существовании развитой системы реального местного самоуправления.

Проект новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», основной концептуальной идеей которого является закрепление двухуровневой территориальной организации местного самоуправления, частично разрешает проблему рациональной унификации уровней местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Однако как показал анализ положений указанного закона, конкретные механизмы его реализации могут существенно дестабилизировать не только систему организации местной власти, но и систему государственного управления на местном уровне. К таковым относятся прежде всего процедуры установления границ муниципальных образований субъектами Российской Федерации в переходный период, требования о перераспределении муниципальной собственности. На основе анализа и сопоставления практики реализации положений действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и положений проекта новой редакции указанного федерального закона в настоящем исследовании делается вывод о еще большей централизации нормотворческих и бюджетных полномочий не только на уровне субъектов Российской Федерации, но и на федеральном уровне по сравнению с действующим Федеральным законом.

Анализ тенденций нормативного правового регулирования, а так же типичные примеры, приведенные в настоящем исследовании, анализ конкретных нормативных правовых актов, содержащийся в исследованиях, теоретических и обзорных работах, а также многочисленные примеры из деятельности местного самоуправления позволяют сделать вывод, что, в ряде случаев, как нормы федерального, так и в большей степени, регионального законодательства не только отклоняются от требований как конституционных норм, но и международных правовых стандартов о местном самоуправлении, а в некоторых случаях противоречат конституционным положениям.

В то же время модель, ориентированная на процессы самоорганизации населения, в отсутствие в действующем Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» норм прямого действия, регулирующих вопросы двухуровневой территориальной организации местного самоуправления, разграничение полномочий между уровнями местной власти, предоставила возможность субъектам Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование вопросов местного значения, не считаясь с конституционными принципами местного самоуправления. Возможность и право местного населения выбирать различные варианты местного самоуправления превратилась в возможность органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать вариант такой организации местной власти, который лишает самостоятельности местное самоуправление. Все это привело к тому, что на практике эта либеральная модель превратилась в свою противоположность - модель одновариантного способа организации местного самоуправления, установленного субъектами Российской Федерации, способа прямого государственного управления на местном уровне. Исключение из этого правила составляют лишь крупные города.

Принцип децентрализации власти составляющий основу конституционной модели и прямо провозглашенный в соответствующем постановлении Конституционного суда Российской Федерации в большинстве субъектов Российской Федерации также превратился в свою противоположность - принцип концентрации властных полномочий (организационных, информационных, финансовых) в органах государственной власти субъектов Российской Федерации. В совокупности все это привело не к приближению власти к народу, а к еще большему отдалению от непосредственного носителя этой власти - жителей городов, поселков и сел. Это в наибольшей степени относится к тем субъектам Российской Федерации, в которых ликвидирована двух уровневая система местного самоуправления. Основные проблемы становления и развития местного самоуправления проистекают не только из особенностей самого института местного самоуправления, но и из складывающейся правовой ситуации в целом в государстве, которая характеризуется как субъективными факторами - игнорированием федерального законодательства в субъектах Российской Федерации, слабостью судебной системы, так и объективными факторами - не развитостью институтов гражданского общества, кризисом экономики и др.

В настоящей диссертационной работе проведено исследование правового положения органов местного самоуправления в системе властеотношений в Российской Федерации. Предложена систематизация принципов местного самоуправления на основе анализа, прежде всего, норм конституционного, административного и муниципального права в сопоставлении с общепризнанными нормами международного права, международной практикой деятельности местного самоуправления и практикой преобразования местного государственного управления в систему местного самоуправления в 1990 - 2003 годах в Российской Федерации. На базе полученных результатов осуществлен анализ тенденций развития норм федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов местного самоуправления.

В работе предложено деление принципов местного самоуправления на две взаимосвязанные и взаимообусловленные группы. На основе такого подхода особо выделена задача - провести анализ и исследование тенденций реализации принципов компетенционной и организационной автономии, как одной из особо актуальных проблем, как представляется диссертанту, для практики нормативного правового регулирования организации и деятельности местного самоуправления в системе властеотношений. Предложенное деление на две группы принципов условно. Все принципы местного самоуправления находятся в диалектический взаимосвязи, дополняют и взаимообуславливают друг друга. На примерах анализа конкретных норм муниципального права, содержащихся в нормативных правовых актах различного уровня, в работе устанавливается и выявляется такая взаимосвязь. Выявлены типичные и наиболее значимые по своим последствиям тенденции, которые как негативно, так и позитивно влияют на организацию и деятельность реального местного самоуправления.

На основе анализа нормативных правовых актов, анализа отечественной и зарубежной специальной литературы, прессы, личного опыта работы в органах местного самоуправления, органах государственной власти выявлено, как представляется, одно из основных противоречий современного этапа развития местного самоуправления. Оно заключается в непреодоленности существенного разрыва между конституционными нормами о местном самоуправлении и продолжающейся тенденцией централизации публично-властных полномочий на уровне субъектов Российской Федерации. В работе на примере анализа реализации принципов компетенционной и организационной автономии выявлены негативные тенденции в правовом регулировании системы организации местного самоуправления: централизация властных полномочий в субъектах Российской Федерации за счет ликвидации муниципальных образований; противоправное вторжение в их компетенцию и ограничения компетенции местных органов власти,: прямое подчинение органов местного самоуправления органам и должностным лицам государственной власти субъектов Российской Федерации; деформация правовых норм в практике деятельности местного самоуправления в сторону расширения полномочий выборных должностных лиц и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления за счет полномочий выборных представительных органов.

Проведенные анализ и исследования позволяют сформулировать следующие предложения для совершенствования нормативного правового регулирования организации и деятельности местного самоуправления в системе властеотношений.

1. Практика реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" показала, что в федеральном законе недостаточно установить общие принципы в форме декларации. Необходимо облечь эти общие принципы в конкретные правовые предписания, а в ряде случаев установить и запретительные нормы прямого действия. Фундаментальной правовой основой для включения подобных норм в федеральный закон являются известные постановления Конституционного Суда Российской Федерации46, относящиеся к организации и деятельности местного самоуправления в системе публичной власти.

В федеральном законе должны быть конкретизированы правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: о запрете договорных отношений при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; о праве органов местного самоуправления образовывать свои исполнительные органы; о запрете передачи органами местного самоуправления полномочий органам государственной власти; о принципах, порядке, формах и пределах контроля за деятельностью органов местного самоуправления и др.

46 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 1996 года по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 22 апреля 1996 года), Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области" и др. дополнения, регламентирующие принципы и порядок образования территориальных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов власти соответствующих административно-территориальных единиц), принципы и порядок их взаимодействия с органами местного самоуправления, принципы и порядок определения уровней местного самоуправления.

Особой нормативной детализации требуют правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, относящиеся к обеспечению конституционных гарантий прав граждан, такие как изменение границ муниципальных образований, на проведение местных референдумов, запрет ограничений прав граждан на местное самоуправление и др. Нормы федеральных законов, конкретизирующие конституционные нормы и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации в этой сфере, должны быть нормами прямого действия.

2. Общая идеология совершенствования законодательства о местном самоуправлении должна заключаться в дополнении федерального закона вариантами рекомендательных норм для законодателей субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Причем в случае, если законодатели субъекта Российской Федерации в своем законе или органы местного самоуправления в своих решениях не реализуют одну из предлагаемых диспозитивных, рекомендательных норм в определенный, установленный федеральным законом срок, федеральным законом должна быть предусмотрена процедура прямого введения действия конкретных норм.

Учитывая сложившуюся практику, целесообразно предложить два варианта преодоления сложившихся негативных тенденций: совершенствование Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятие специальных законов о государственных гарантиях реализации прав граждан на осуществление местного самоуправления. В некоторых субъектах Российской Федерации действующие законы, противоречат конституционным принципам и постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации. В сложившейся ситуации, учитывая, что отсутствует реальный механизм выполнения решений Конституционного Суда Российской

Федерации, практически единственным способом является введение временного прямого правого регулирования вопросов организации местного самоуправления в федеральное законодательство.

В случае принятия такого решения в Федеральный закон предлагается ввести нормы прямого действия, регулирующие структуру, полномочия органов местного самоуправления, процедуры учета мнения населения в деятельности местного самоуправления, меры ответственности муниципальных служащих за не предоставление информации и др., разграничение полномочий между органами местного самоуправления, разграничение вопросов ведения муниципальных образований различного уровня.

3. В дополнении к этим мерам, учитывая опыт подготовки и принятия Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, необходимо подготовить законопроекты по актуальным конкретным вопросам обеспечения конституционных прав граждан и государственных гарантий в сфере местного самоуправления, таким, например, как обеспечения права на доступ к информации граждан и юридических о деятельности муниципальных органов, обеспечения государственных финансовых, имущественных гарантий и др.47

Некоторые специалисты по проблемам федеративных отношений подвергают сомнению правомерность введения норм прямого действия на уровне федерального закона. Эти сомнения, в частности, обосновываются узким толкованием пункта "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации. На основании этого утверждения делается вывод о том, что по содержанию в Федеральном законе не должно быть норм прямого действия и положения закона должны лишь касаться основных принципов местного самоуправления. С такой позицией согласиться нельзя, поскольку в федеральном законе должны быть приведены не только принципы организации местного самоуправления, но и нормы, позволяющие гарантировать реализацию этих принципов и не допускающие возможности двоякого толкования конституционных принципов, которые в какой-то мере являются декларациями. Поэтому без конкретных норм, обеспечивающих условия реализации этих принципов, конечно же, не обойтись.

В статье 12 Конституции Российской Федерации государством гарантируется местное самоуправление, что означает равную ответственность органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации за реализацию конституционных положений. А такая ответственность может быть обеспечена при включении в текст закона конкретных положений, нормативно излагающих Другим способом, позволяющим устранить такой недостаток, может быть выделение статутных законов о местном самоуправлении в особую категорию близкую по статусу к федеральным конституционным законам. Такой приём использован в практике принятия федеральных законов Государственной Думой. Например, Гражданский кодекс в части 2 статьи 3 содержит указание на приоритетность норм гражданского права, установленных Гражданским кодексом по отношению к нормам, установленными другими федеральными законами. Введение подобных норм с научной точки зрения вряд ли можно признать обоснованным и правомерным, поскольку такой иерархии конституцией не предусмотрено. Тем не менее, практика пошла именно по такому п\ти.

4. В Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"48 внести следующие изменения и дополнения.

4.1. Учитывая, что в последнее время в отраслевых федеральных законах полномочия органов местного самоуправления не разграничиваются на исполнительские и нормотворческие, необходимо ввести в Федеральный закон понятие "исполнительного органа местного самоуправления" и установить основные принципы взаимодействия представительных и исполнительных органов местной власти.

Учитывая, также сложившуюся практику формирования и функционирования органов местного самоуправления в муниципальных образованиях практически всех субъектов Российской Федерации, которая предусматривает наличие исполнительных органов местного самоуправления, необходимо внести дополнения в Федеральный закон, устанавливающие принципы организации деятельности исполнительных органов местного самоуправления, а также принципы разграничения полномочий между исполнительными, представительными органами и выборными должностными лицами местного самоуправления. При этом полномочия исполнительных органов местного самоуправления целесообразно устанавливать во взаимной связи с полномочиями представительных органов, используя практику' Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации".49 В этом законе перечень исполнительных полномочий органов местного самоуправления по каждому из комплексов вопросов местного значения был сформулирован во взаимной связи с полномочиями представительных органов устанавливать общеобязательные правила по конкретному вопросу местного значения.

4.2. Наряду с указанием в статье 14 действующего Федерального закона на право населения самостоятельно определять структуру местного самоуправления целесообразно ввести в эту же статью понятие об исполнительном органе местного

48 Указанные предложения могут быть использованы при совершенствовании проекта новой редакции федерального закона.

49 Необходимо напомнить, что в соответствии с положениями статьи 56 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в настоящее время статьи 49-76, 80-86 Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации" продолжают действовать. Однако, в большинстве субъектов Российской Федерации они не применяются не смотря на то, что удовлетворительного разграничения предметов ведения между муниципальными образованиями двух уровней в законах субъектов Российской Федерации не проведено. самоуправления или органе местного самоуправления (должностном лице местного самоуправления), которое может быть наделено уставом исполнительными полномочиями. При этом в случае, если в уставе не содержится разграничения полномочий между представительным и исполнительным органом целесообразно установить норму о наделении всеми исполнительными полномочиями представительного органа местного самоуправления.

В случае если уставом не предусмотрено образование такого органа, наделенного исполнительными полномочиями, то все полномочия исполнительного характера должны осуществляться представительным органом местного самоуправления.

Предусмотреть норму о праве представительного органа местного самоуправления, перераспределять исполнительные полномочия, разграничение которых между органами местного самоуправления проведено в рекомендательных нормах федеральных законов. При этом рекомендательные нормы являются обязательными для применения в муниципальных образованиях, до тех пор, пока в уставах муниципалитетов не будет проведено иное разграничение полномочий.

4.3. Дать нормативные формулировки правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации и принципов местного самоуправления, а также развернутые толкования, таких, понятий, например, как "другие органы местного самоуправления", и, в максимальной степени, устранить тройные и двойные ссылки на федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований.

5. Предлагаемые принципы должны быть реализованы и в системе федерального финансового и налогового законодательства. Так, в Бюджетный кодекс Российской Федерации должны быть внесены нормы о запрете включения в местные бюджеты статей расходов, предусматривающих исполнение государственных полномочий, в случае, если такими полномочиями органы местного самоуправления не были наделены законом. Последнее предполагает детализацию расходов местных бюджетов в федеральном законе о бюджетной классификации. Такие нормы могут быть включены в федеральный закон о бюджетной классификации в качестве рекомендательных, однако, их необходимо вводить, поскольку разграничение полномочий по конкретным вопросам местного значения должно осуществляться в системной связи с разграничением бюджетных ресурсов и ответственности за исполнение полномочий и использование финансовых ресурсов, предусмотренных для реализации этих полномочий.

6. Поскольку в части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации предусматривается осуществление местного самоуправления не только в городских и сельских поселениях, но и на иных территориях. Исходя из исторических российских традиций, сложившейся объективной экономической и управленческой реальности, учитывая что, такими территориями являются, не только города и иные населенные пункты, но и сельские районы, и сельские округа,50 необходимо на федеральном уровне закрепить систему двухуровневой организации местной власти.

Учитывая, что программой Правительства Российской Федерации предусмотрен переход на закрепление налогов за каждым уровнем бюджетной системы, в том числе и при двухуровневой схеме местного самоуправления, с целью более гибкого разграничения полномочий в зависимости от местных условий, можно предложить установить в этом разделе федерального закона минимальный перечень полномочий для муниципальных образований "второго уровня" и перечень полномочий, которые в соответствии с законом субъекта Российской Федерации могут быть перераспределены между органами местного самоуправления первого и второго уровня. В качестве одного из вариантов решения проблемы территориальной организации системы местного самоуправления51 могут быть также рассмотрены следующие предложения:

50 Необходимо помнить, что и районы, и сельские округа исторически "выросли" из земского уездного и волостного самоуправления, а позднее из территорий районов и "сельсоветов". Попытки трансформировать такую исторически сложившуюся территориальную организацию терпели неудачу в советское время и, как показал опыт территориальной организации местной власти последних лет после принятия Конституции Российской Федерации, потерпели неудачу и сейчас. И это не случайно. Поэтому к предложениям укрупнения районов в округа, радикальному изменению их границ необходимо относиться с большой осторожностью. Практическая реализация подобных предложений может существенно дезорганизовать не только местное самоуправление как элемент системы осуществления публичной власти, но и дестабилизировать государственное управление.

51 Как известно, после принятия Конституции Российской Федерации весьма популярной была идея поселенческого принципа организации местного самоуправления. Сторонники этой идеи полагали, что конституционная формула статьи 131 об осуществлении местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях, исчерпывающим образом устанавливает поселенческий принцип организации одноуровневого местного самоуправления. Однако практика реализации этой идеи привела к многочисленным малообоснованным изменениям в субъектах Российской Федерации территориальной организации местного самоуправления. Зачастую эта идея использовалась также в политических целях и служила оправданием преобразований одноуровневой модели в двухуровневую и наоборот. введение в федеральный закон процедур и принципов образования межмуниципальных органов для реализации конкретного вопроса ведения или отдельного полномочия по определенному вопросу ведения; закрепления в федеральном законе двухуровневой структуры территориальной организации местного самоуправления.

7. Для обеспечения системности и непротиворечивости нормотворчества на федеральном уровне в рассматриваемой сфере разграничения полномочий, целесообразно в проекте разрабатываемого федерального закона о нормативных правовых актах в Российской Федерации предусмотреть иерархию федеральных законов в отношении разграничения полномочий, а в проекте федерального закона о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов предусмотреть нормы, процедурно обеспечивающие такую иерархию. В частности, в проекты необходимо внести нормы об обязательности внесения изменений и дополнений в Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в случае, если предполагаемые к принятию проекты отраслевых федеральных законов предусматривают разграничение полномочий между органами власти различного уровня. Если такие изменения и дополнения в указанные базовые законы не вносятся - это означает, что необходимо принимать специальный федеральный закон о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями с передачей им необходимых финансовых ресурсов. Соответствующие нормы, регулирующие юридико-технические особенности нормотворчества в системе разграничения полномочий между органами власти, необходимо предусмотреть и в проекте федерального закона о нормативных правовых актах в Российской Федерации.

Предусмотреть в проекте такого федерального закона положения, предусматривающие обязательность введения в другие федеральные законы рекомендательных норм о разграничении полномочий между органами местного самоуправления по конкретным вопросам ведения.

В этом законе предусмотреть также и процедуру обязательной заявительной регистрации нормативных правовых актов и определенной категории индивидуальных правовых актов органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в структурных подразделениях органов юстиции Российской Федерации.

Предлагаемые подходы и принципы разграничения полномочий органов власти "по вертикали и горизонтали", позволяют постепенно, без радикальных трансформаций, не разрушая сложившуюся систему органов власти, упорядочить их деятельность, разграничив одновременно и ответственность каждого из них в сфере своего ведения. Систематизация и унификация полномочий, детализация вопросов ведения позволят не только навести определенный порядок во взаимодействии органов власти по "вертикали и горизонтали", но и будут служить некоторой "эталонной" основой для издания подзаконных актов - постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, актов министерств и ведомств. Предлагаемые изменения и дополнения в федеральные законы могут существенным образом повлиять на упорядочение как подзаконного нормотворчества в системе исполнительной власти федерального уровня, так и законодательной деятельности субъектов Российской Федерации.

Таким образом, предлагаемые принципы совершенствования федерального законодательства позволят устранить те недостатки в системе властеотношений в Российской Федерации, которые были выявлены и исследованы в настоящей работе.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Местное самоуправление в системе властеотношений в Российской Федерации»

1. Законы, указы Президента Российской Федерации, другие нормативные правовые акты, судебные решения, документы.

2. Конституция Российской Федерации. М., Юридическая литература, 1993.

3. Европейская хартия местного самоуправления//Собрание зак-ва Российской Федерации, 1998, № 36, ст. 4466.

4. Федерации'7/Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета

5. РСФСР, 1991, № 29, ст. 1010; Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992, № 46, ст. 2618; 1993, №21, ст. 748.

6. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.95 года № 154-ФЗ//Собрание зак-ва Российской Федерации, 1995, № 35, ст. 3506 с изм. и доп. в ред. 21.03.2002 г.

7. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.98 года № 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 31. ст. 3823 с изменениями и дополнениями в ред. 24.07.2002 г.

8. Гражданский кодекс Российской Федерации (первая и вторая части) от 30.10.1994 г. № 51-ФЗ//Собрание зак-ва Российской Федерации, 1994, № 32, ст. 3301 с изм. и доп. в ред. 26.11.2002 г.

9. Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" от 12.02.1998 г. № 8-ФЗ //Собрание зак-ва Российской Федерации, 1998, № 2, ст. 224 с изм. и доп. в ред. 25.07.2002 г.

10. Налоговый кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 146-ФЗ (часть первая)//Собрание зак-ва Российской Федерации, 1998, № 31, ст. 3824 с изм. и доп. в ред. 09.07.2002 г.

11. Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации'7/Собрание актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, 1993, № 52, ст. 5071.

12. Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 г. № 1617 "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления"//

13. Собрание актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, 1993, № 41, ст. 3924.

14. Указ Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. № 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации'7/Собрание актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, 1993, № 44, ст. 2265.

15. Указ Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 г. № 568 "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации'7/Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 24, ст. 2741.

16. Указ Президента Российской Федерации от 22 октября 1998 г. № 1281 "О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации'7/Собрание зак-ва Российской Федерации, 1998, № 43, ст. 5336.

17. Стенографический отчет. Двадцать пятое заседание Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 27-27 июля 1995 года // Бюллетень № 2 (79) от 28 июля 1995 года. Издание Совета Федерации. М. 1995.-с.с. 145-153.

18. Стенографический отчет. Двадцать пятое заседание Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 27-27 июля 1995 года // Бюллетень № 1 (142) от 1 апреля 1998 года. Издание Совета Федерации. М. 1998. - с.с. 25-26

19. Государственная Дума: Стенограмма заседания. Осенняя сессия. Т. 9. 21-28 октября 1994 г. М.: Известия, 1995. - с.с. 520-533.

20. Государственная Дума: Стенограмма заседания. Весенняя сессия. Т. 6. 8-24 июня 1994 г. -М.: Республика, 1995. с.с. 125-147.

21. Стенографический отчет. Государственная Дума.// Бюллетень № 145 (593) от 25 января 2002 года. Издание Государственной Думы. М., 2002. - с.с. 51-55.

22. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 года № 2-П но делу "О проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края'7/Собрание зак-ва Российской Федерации, 1996, № 4, ст. 409.

23. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня1998 года № 19-П по делу "О толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации'У/Собрание зак-ва Российской Федерации, 1998, № 25, ст. 3004.

24. Абакумов Ю. Демократия сверху равнодушие снизу//Российская Федерация. 1998.-№8-9. -с.с. 36-37.

25. Авакьян С. А. Обоснованная критика лучше навешивания ярлыков//Российская Федерация, 1998. № 8-9. - с. с. 37-38

26. Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. Матер, научно-прак. конф. 25 января 1994 г. М.: Изд-во МГУ, 1994. - с.с. 43-57

27. Авакьян С. А. Рецензия на книгу В. И. Васильева "Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие'7/Государство и право. № 10, 2000. с.150-152

28. Авакьян С. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона//Вестник МГУ. Серия 11, право. № 2. 1996 г. М.: Изд-во МГУ, 1996. - с. 3-33.

29. Авакьян С. А. Проблемы народного представительства в Российской Федерации//Проблемы народного представительства в Российской Федерации: Сборник статей участников научной конференции, Москва, апрель, 1997 г. М., 1998 . - с.с. 5-12.

30. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации: ("Круглый стол" в Институте государства и права РАН)/Подгот. В.П. Антонов, Е.В. Мирошниченко, Л.А. Ревенко // Государство и право, 1997. № 5. - с.с. 24-45.

31. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Часть I. Сущность и основные институты административного права. Учебник. М.: "ТЕИС", 1994. - 280 с.

32. Алимурзаев Г. Местное самоуправление и местные финансы: модель "муниципальной общины'7/Рос. эконом, журнал, 1998. № 5. - с.с. 28-32.

33. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М.: Издат. группа ИНФРАМ, 1996.-512 с.

34. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания). М., 1971. - 280 с.

35. Барабашев Г.В. Местное самоуправление трудное дитя России//Сегодня! Рос. жур. самоуправл., 1992. - № 1. - с.с. 48-51.

36. Барабашев Г.В. О хартиях местного самоуправления в США //Государство и право, 1994. № 5. с.с.126-134.

37. Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская действительность // Государство и право, 1996, № 11. с. 137-142.

38. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. Сост.: Барабашев А.Г., Тимофеев Н.С. М.: Изд-во МГУ, 1996. - 351 с.

39. Белкин А., Еремин А. О категориальных пределах местного самоуправления // Право и жизнь, 1997. № 11. - с.с. 121-131.

40. Белкин A.A., Бурмистров A.C. Институт местного самоуправления в документах Конституционного Суда Российской Федерации (1996 1998 гг.) // Правоведение, 1999. -№ 1 (229). - с.с. 199-211.

41. Васильев В. Совместимы ли Советы и демократия?//Российская Федерация, 1993.-№ 12. с.с.43-44.

42. Васильев В. Не насаждать искусственно. Дать прорасти из глубин жизни. Заметки о научно-практ. конф. в МГУ//Российская Федерация, 1994. № 5. - с.с.28-31.

43. Васильев В. Готовится важнейший закон. Не допустить бы ошибок.//Российская Федерация. 1994, № 13. - с.с. 14-17.

44. Васильев В. И. Комментарий к главе 8 Конституции России//Право и экономика, 1995. № 19-20. - с.с. 5-10.

45. Васильев В.И. Местное самоуправление сегодня и завтра//Журнап российского права, 1997. № 8. - с.с. 10-23.

46. Васильев В., Пешин Н. Медленным шагом, робким зигзагом развивается законодательство о местном самоуправлении//Российская Федерация, 1997. № 7. -с.с.22-23.

47. Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. М.: Юринформцентр, 1999. 453 с.

48. Васильчиков А. В. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений: В 2 т. СПб., 1872.

49. Ведель Ж. Административное право Франции. М.: Изд. "Прогресс", 1973. -512 с.

50. Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. М.-Л.: Гос. Изд-тво, 1928.- 216с.

51. Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет.- СПб., 1909-1911.

52. Воронин А. Местом жизни пренебречь нельзя: К вопросу об определении оптимальной территории муниципальных образований//Муниципальная власть, 1998.- № 1.- с.с. 4-6.

53. Воронин А.Г. "Мы не командуем мы участвуем в формировании политики."// Российская Федерация, 1994. - № 14. - с.с. 22-24.

54. Воронин А.Г. Самоуправление "насаждать" сверху или ждать инициативу снизу?//Местная власть: Всерос. жур. мест, самоупр., кн. 1, 1996. с.с. 7-13.

55. Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, Москва, 17 февраля 1995 года. М.: Юрид. лит., 1995.- 159 с.

56. Выдрин И. В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник. Урал, гос. юрид. акад., Екатеринбург, 1997. 447 с.

57. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике: Конституционно-правовой аспект. Науч. ред. Кокотов А.Н.; Урал. гос. юрид. акад., Екатеринбург, 1998. 207 с.

58. Гарантии прав местного самоуправления в Российской Федерации: Научно-аналитический обзор. Авт. Фадеев В.И. М.: ИНИОН РАН, 1994. - 52 с.

59. Гельман В. Федеральная политика и местное самоуправление в России: идеология, интересы и практика//Местное самоуправление в современной России: Политика, практика, право: Материалы семинаров. 1998. - с.с. 12-26.

60. Гизевиус В. Политика местного самоуправления в ФРГ: Пер. с нем. Bonn: Фонд Фридриха Эберта, 1995. 144 с.

61. Гильченко Л. Почему не хотят "государевы люди" поделиться властью с народом//Российская Федерация, 1995. № 17. - с.с.41-44.

62. Гильченко Л. Зигзаги реформы//Российская Федерация, 1996. №8.- с.с. 26.

63. Гильченко Л. В. Из истории становления местного самоуправления России // Государство и право, 1996. № 2. - с.с.142-152.

64. Гильченко Л. Исполнительный аппарат исполнять не торопится: О реформе местного самоуправления//Российская Федерация, 1997. № 12. - с.с.21-22.

65. Гильченко Л. Варианты подсказывает жизнь//Российская. Федерация, 1997. -№ 3. с.с. 20-21.

66. Гильченко Л.В. Реформа местной власти в России: анализ состояние и исследование проблем становления местного самоуправления//Государственная власть и местное самоуправление в России. Проблемно-тематический сборник. М., 1998. - с.с. 8-49.

67. Гильченко Л.В. Местное самоуправление: долгое возвращение: Становление местного самоуправления в России. Библиотека муниципального служащего. Вып.1 Московский общественный научный фонд.- М., 1998. 109 с.

68. Гладышев А. Г. Правовые основы местного самоуправления. М.: "Славянский диалог", 1996 . - 224 с.

69. Говоренкова Т., Вобленко С. Обратимся к Азбуке//Российская Федерация, 1995.-№ 15. с.с.43-44.

70. Говоренкова Т.М. Читаем вместе Велихова. М.: Ред.- изд. центр "Муниципальная власть", 1999. - 321 с.

71. Государственная власть и местное самоуправление в России: Проблемно-тематический сборник: Федерализм, региональное управление и местноесамоуправление. Редкол.: Алферова Е.В., Лапин В.А., Умнова И.А.; ИНИОН РАН. -М., 1998.- 164 с.

72. Градовский А.Д. Начала русского государственного права.//Собр. соч.: В 9 т. -СПб., 1904. т. 9,-с. 595.

73. Дмшриев Ю., Тарасов О. Европейская хартия местного самоуправления и российское законодательство//Право и жизнь, 1997. -№ 12. с.с.162-172.

74. Дмитриев Ю.А., Тарасов О.Ю. Европейская Хартия местного самоуправления и муниципальное право Российской Федерации. -М.: Манускрипт, 1998. 77 с.

75. Дятленко А., Герасимов Ю. Местное самоуправление: закон буксует?//Президентский контроль. Информационный бюллетень, 1997. № 2. -с.с.24-30.

76. Емельянов H.A. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. М.-Тула: ТИГИМУС, 1997. - 339 с.

77. Емельянов H.A. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. М. -Тула: ТИГИМУС, 1997. 313 с.

78. Емельянов Н.А Становление местного самоуправления в России: конституционные нормы и реальность. Тула, 1997. 269 с.

79. Европейская хартия местного самоуправления//Народный депутат, 1993. № 11.- с.с. 57-59.

80. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов. Отв. ред. док. юридич. наук A.B. Иванченко. - М.: Издательство НОРМА, 1999. - 856 с.

81. Институты самоуправления: историко-правовое исследование/ Графский В.Г., Ефремова H.H., Карпец В.И. и др. М.: Наука, 1995.-301 с.

82. Канада: местное управление и самоуправление. Региональное управление и местное самоуправление. Авт.: Осавелюк A.M.; Отв. ред. Маклакова В.В.; РАН. ИНИОН. М.: ИНИОН РАН, 1995. - 56 с.

83. Кармолицкий A.A. К вопросу о местной администрации как органе управления//Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1993. № 3, - с.с. 23-30

84. Ю.Ковалева Т. Местное самоуправление: американский вариант//Народный депутат, 1991. № 8, - с.с. 111-115.111 .Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М: Изд-во НОРМА, 2002. - 172 с.

85. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: Изд-во БЕК, 1994. -458 с.

86. Конституция Российской Федерации. Коммент. Под общей ред. Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М: Юрид. лит., 1994. - 624 с.

87. Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий/ Отв. ред. Четвернин В.А. М., 1997, 574 с.

88. Конституции зарубежных государств. Учебное пособие. 2-е изд., исправ. и доп. М.: Издательство БЕК. - 586 с.

89. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1913. - 739 с.

90. Краснов M.A. Самоуправление это механизм реальной ответственности//Ваш выбор, 1994. - № 1. - с.с. 6-9.

91. Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993. - 16 с.

92. Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальной право России. Учебник. М.: Юристь, 1997. - 428 с.

93. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1962. 320 с.

94. Лазаревский М. И. Теория местного самоуправления.- М., 1903.-132 с.

95. Лапин В. Проблемы и перспективы становления местного самоуправления в Российской Федерации//Городское управление, 1998. №5. - с.с. 2-11.

96. Лаптева Л.Е. О соотношении понятий "местное самоуправление" и "территориальное общественное самоуправление'7/Местное самоуправление: проблемы и решения: Мат. межд. симп ма. Москва. 1995 г. - М., 1996. - с.с. 80-89.

97. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. Институт государства и права РАН.-М., 1993.- 133 с.

98. Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России: Вторая половина XIX века. М.: Институт государства и права РАН, 1998. - 151 с.

99. Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству: План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации. М.: Изд-во МГУ, 2002.-208 с.

100. Максимов В.А. Проблемы местного самоуправления в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. Московский общественный научный фонд. Союз российских городов. М., 1999. - 239с.

101. Мальцев А.Н., Гильченко Л.В. Практика законодательного обеспечения деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации // Вестник межпарламентской ассамблеи, 1997. -№ 1. с.с. 119-128.

102. Материалы республиканской научно-практической конференции "Проблемы местного самоуправления в РСФСР'УРед.-сост. Костюков А.Н., Зайцева Т.Г. Омск, 1991.-270 с.

103. Материалы международного семинара по проблемам местной и региональной власти. 23-25 ноября 1992 года. Совет Европы. Ассоциация областей игородов центрального решена России. Калуга.: Золотая аллея, 1993. - I2S с.

104. Мачульская И.Г. Государственные полномочия местного самоуправления//Федерализм, 1998. № 3. - с.с.165-180.

105. Межкоммунальное сотрудничество во Франции: Норматив. Материалы. Региональное управление и местное самоуправление. Ред. совет: Виноградов В.А. и др.; РАН. ИНИОН. М., 1995. - 66 с.

106. Местное самоуправление в Германии (на примере положения об общинах земли Баден-Вюртемберг): Пер. с нем. Германский фонд международного правового сотрудничества. М.: ДЕ-ЮРЕ, 1996. - 200 с.

107. Местное самоуправление в зарубежных странах (информационный обзор)/ Под общей редакцией Н. П. Медведева, А. И. Ракитова, А.Ю. Федорова, В.В. Бенкевича, С.И. Жупанова. М.: Юрид. лит., 1994. - 80 с.

108. Местное самоуправление в Российской Федерации. Региональный аспект. Редкол.: Воронин А.Г., Варламова Н.В., Гильченко JÏ.B. и др.; Московский общественный научный фонд, Институт государства и права РАН. М., 1998. - 101 с.

109. Местное самоуправление: день сегодняшний и завтрашний//Президентский контроль. Информационный бюллетень № 1. Издание Администрации Президента Российской Федерации, 1998. с.с. 21-30.

110. Миронова Н. Власть в России единая, но функции у каждого ее уровня разные//Российская Федерация сегодня, 1998. № 4. - с.с. 43-44.

111. Миронова Н. Территориальное общественное самоуправление (TOC). Институт гражданского общества. Законодательное регулирование TOC в Москве // Городское управление, 1997. № 7. - с.с. 21-23.

112. Митрохин С. Местное самоуправление: аргументы, проблемы, мифы/УГородское управление, 1998. -№ I (18). с.с.2-6.

113. Мицкевич A.B. Становление основ нового конституционного строя в Российской Федерации. ГиП, 1992, №8. - с.15.

114. Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий. Монография// Марийский гос. Ун-т. Йошкар-Ола, 2002. - 275 с.

115. Местное самоуправление в современной России: Реализация законодательства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления иосновные проблемы развития местного самоуправления в современной России:

116. Аналитический доклад / Воронин А.Г., Гильченко Л.В., Генисаретский О.И. и др.//Московский общественный научный фонд. Научные доклады. М., 1998. - 240 с.

117. Местные органы власти в США: организация управления экономической деятельностью: Сборник обзоров. Региональное управление и местное самоуправление/Отв. ред. Зарецкая C.JL, Капранова Л.Д.; РАН, ИНИОН. М.: ИНИОН РАН, 1996. - 134 с.

118. Морева E.JI. Местная власть в Испании: управление финансами: Научно-аналитический обзор. Региональное управление и местное самоуправление/ Отв. ред. Маклаков В.В., Жебрак БА.; РАН, ИНИОН. М.: ИНИОН РАН, 1994. - 50 с.

119. Основы Европейской хартии местного самоуправления. Методическое пособие для высших учебных заведений. Изд. втор. доп. и перераб. Под ред. В. А. Черникова. М., 2000. - 108 с.156.0сновы конституционного строя РФ. М.: Белые альвы, 1998. 510 с.

120. Пертцик В.А. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы//Материалы научно-практической конференции. 25 января 1994 г. М.: Изд-воМГУ, 1994. - с.с.142- 143.

121. Пискотин М. Президент разрубил узел конфликта в Удмуртии//Российская Федерация, 1997. № 6. - с.4.

122. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, пракгика//Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации: Сборник аналитических обзоров и рекомендаций. М., 1995. - с.с.165-187.

123. Постовой Н.В. Муниципальное право: Учебник.- М.: Новый Юрист, 1998. -349 с.

124. Проект федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации'У/Российская Федерация, 1994. № 15. -с.с.31-38.

125. Проект федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"// Местное самоуправление, 2003. № 6.

126. Пределы принципа субсидиарности. Совет Европы. -1995.

127. Проблемы народного представительства в Российской Федерации/ Под редакцией проф. С. А. Авакьяна.- М.: Изд-во МГУ, 1998. 184 с.

128. Ревенко J1. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": от концепции до реализации/ЛСонституционное право: восточноевропейское обозрение, 1995. -№ 3. -с.с.10-14.

129. Региональное и местное самоуправление. Демократия и местное самоуправление. Реферат на книгу: HILL D. М. DEMOCRATIC THEORY AND LOCAL GOVERNMENT. L,: ALLEN A. UNWIN, 1974.-234 P. - M.: ИНИОН PAH, 1994. - 48 c.

130. Реформа местного самоуправления в региональном изменении. По материалам из 21 региона Российской Федерации./Московский общественный научный фонд. Международный институт гуманитарно-политических исследований. -М., 1999. 627 с.

131. Реформа местного самоуправления: первый опыт. Информационная записка Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы//Городское управление, 1996. -№ 3. с.с 33-43.

132. Российско-Германская конференция "Регионы в федеральном парламентском механизме: опыт России и Германии. 18 сентября 2000 года". М., 2000. - 64 с.

133. Румянцева Т.С. Гражданское общество и личность//Конституционный строй России. Выпуск III. Институт государства и прав РАН. М., 1996 г. -с.с. 14-19.

134. Самойленко В.А. Общероссийское муниципальное движение и его роль на новом этапе муниципальных реформ//Право, 1998. № 4 . - с.с 4-8.

135. Сенатова О., Гельман В. Третья попытка реформы власти: Поиск золотой середины//Российская Федерация, 1995. № 13. - с.с 25-28.

136. Сенаторов А. Японская модель местного самоуправления//Знакомьтесь -Япония, 1996. -№ 12-13.- с.с. 19-31.

137. Слива А. Вернуться в прошлое нельзя//Российская Федерация, 1994. № 17. -с.с.23-25.

138. Сведения о ходе реформы местного самоуправления в Российской Федерации (на 1 сентября 1999 г.)/Российское статистическое агентство. М., октябрь, 1999. - 95 с.

139. Свешников М. И. Основы и пределы самоуправления: Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. СПб., 1892. -208 с.

140. СССР. Административно-территориальное деление союзных республик на 1 января 1987 года. Президиум Верховного Совета СССР. М., 1987.

141. Судебная защита прав местного самоуправления в Российской Федерации. Сборник судебных решений федеральных судов/Сост.: Л.В. Гильченко, А.Н. Дементьев, Л.Е. Лаптева; Вступ. статья, коммент. А.Н. Дементьева. М.: Юристъ, 1997.- 136 с.

142. Таллок Г. Новый федералист: Пер. с англ./общ. ред. д. э. н. Осадчей И. М., к. э. н. Ранневой Н. А., к. э. н. Чернявской Г. В. Вступительной слово Осадчей И. М. -М.: Фонд "За экономическую грамотность", 1993.- 192 с.

143. Тихомиров Ю. А. Публичное право. Учебник.- М.: Издательство БЕК, 1995. -446 с.

144. Токвиль Алексис де. Демократия в Америке: Пер. с франц./ Предисл. Гарольда Дж. Ласки. М.: Изд. группа "Прогресс" - "Литера", 1994. - 554 с.

145. Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. Учебно-практическое пособие. М.: Дело, 1998. - 280 с.

146. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: Юрист, 1994. - 168с.

147. Фадеев В. Система гарантий местного самоуправления//Право и жизнь, 1995. № 7. - с.с. 184-217.

148. Фасеев И. Выборы — по решению Фемиды//Российская Федерация, 1997. -№ 10.-с.с. 20-21.

149. Функции мэров, городских управляющих и глав администраций в структурах местного самоуправления США//Местная власть, 1998. Вып. 1. - Кн. 1. - с.с. 36-47.

150. Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. М., 1992. - 208 с.v

151. Хартия города Сан-Хосе. Калифорния. Введена в действие в мае 1965 года. Редакция с поправками до ноября 1988 года.

152. Чернофф А. Состояние местной демократии и федерализма в Российской Федерации. Доклад на Четвертой сессии Конгресса. Местных и Региональных властей Европы (КМРВЕ) 3-5 июня 1997 г. в Страсбурге // Городское управление, 1997. № 7. -с.с. 10-20.

153. Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М.: Издательская группа "ФОРУМ-ИНФРА-М", 1998. - 160 с.

154. Шеремет К.Ф. Что можно сделать уже сейчас. Комментарий к закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" // Малые города. Деловой вестник местного самоуправления, 1995. № 9-10. - с.с. 10-13.

155. Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учебное пособие. М., 1998. - с.с. 3-55.

156. Широков А. Классификация органов местного самоуправления // Городское управление, 1996. № 3. - с.с. 29-32.200.111ироков А.Н. Рекомендации по формированию структуры органов местного самоуправления // Городское управление. № 2,1995 г., стр. 35- 38.

157. Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебное пособие. Отв. ред. Борисов Б.Л. Российская академия государственной службы при Президенте РФ. Новосибирск: Изд-во Новосибирского университета, М.: Асас1егтА, 1995. 267 с.

158. Шугрина Е.С. Муниципальный кодекс. Почему он необходим // Российская Федерация, 1996. № 12. с.45.

159. Якимов А. Ю. Статус субъекта административной юрисдикции // Государство и право, 1996. № 8. - с.с. 100-111.

160. Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации: Автореф. дис. на соиск. учен. степ, д-ра юрид. наук: Спец.: 12.00.02-Конституц. право. Гос. упр. Адм. право. Мушшип. право/ Саратов, гос. акад. права.1. Саратов, 1997. 48 с.

161. Калашников C.B. Конституционные основы формирования гражданского общества в Российской Федерации: Автореф. дис. на сонск. учен. степ. док. юрид. наук: Спец.: 12.00.02- Конст. право. Муницип. право/ Акад. управ. МВД Рос. М., 2001.-39 с.

162. Мокрый B.C. Правовые проблемы становления и организации местного самоуправления в субъекте Российской Федерации: По материалам Самарской обл.:

163. Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. паук: Спец.: 12.00.02- Конст. право. Гос. упр. Адм. право. Мупицип. право/ Моск. город, пед. ун-т. М., 1997. - 22 с.

164. Тарасов О.Ю. Европейская хартия местного самоуправления и муниципальное право Российской Федерации: Автореф. дис. на соиск. учен. степ, канд. юрид. наук: Спец.: 12.00.02: Конституц. право, гос. упр., адм. право, муниц. право/ МГСУ. М., 1998. - 20 с.

Автор: Дементьев, Александр Николаевич
Город: Москва
Год: 2003
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.01

Диссертация

Местное самоуправление в системе властеотношений в Российской Федерации тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Местное самоуправление в системе властеотношений в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.01 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Местное самоуправление в системе властеотношений в Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Дементьев, Александр Николаевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Местное самоуправление в системе властеотношений в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Дементьев, Александр Николаевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Местное самоуправление в системе властеотношений в Российской Федерации»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Местное самоуправление в системе властеотношений в Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Дементьев, Александр Николаевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Местное самоуправление в системе властеотношений в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Дементьев, Александр Николаевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Местное самоуправление в системе властеотношений в Российской Федерации»