АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Становление и развитие законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях»
На правах рукописи
Баталин Александр Владимирович
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ (ПО МАТЕРИАЛАМ РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ)
Специальность 12.00.14 — Административное право; административный процесс
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 5 ФЕВ 2015
005559550
Москва — 2015
005559550
Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации».
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Стахов Александр Иванович
Официальные оппоненты: Воронов Алексей Михайлович,
доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», Институт проблем эффективного государства и гражданского общества, директор Центра правовых основ развития государственного управления и гражданского общества
Казина Татьяна Васильевна, кандидат юридических наук, НОУ ВПО «Институт гуманитарного образования и информационных техно-. логий», декан юридического факультета
Ведущая организация: ФГКОУ ВПО «Академия Генеральной
прокуратуры Российской Федерации»
Защита состоится 9 апреля 2015 года в 1600 часов на заседании диссертационного совета Д 229.001.01, созданного на базе ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции-Российской Федерации», по адресу: 117638 г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1, зал заседаний диссертационного совета. .
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерацию) и на официальном сайте: http://rpa-mu.ru/.
Автореферат разослан « /л #-,•<$£/■'£>¿1 С-7 2015 года.
„ I !
Ученый секретарь диссертационного совета /'[¿/(л*/ & В. Каменева
. •/ ' // ■ ■
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Одним из главных принципов государственно-правовых преобразований, проведенных в России в начале 90-х гт. XX в., было создание обновленной Федерации с обеспечением фактического равноправия регионов и наличием системы сдержек и противовесов в отношениях «центр — регионы». Вместе с тем после юридического оформления новых федеративных отношений реформирование отечественной правовой системы было подчинено установлению современных правил правового регулирования, прежде всего гражданско-правовых, уголовно-правовых и судопроизводственных отношений. Административная реформа растянулась на длительный срок. При этом если в начале 90-х гг. определенные и достаточно сильные позиции в осуществлении административно-правового регулирования приобрели российские регионы, то впоследствии, т. е. после принятия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП), нормотворческая деятельность взяла обратный вектор направленности. Кроме того, в ходе эволюции регионального законодательства имели место тенденции как подмены федерального законодателя, так и сужения их региональной компетенции. Вместе с тем, поскольку в реализации государством управленческой деятельности ведущую роль имеет отрасль, административного права, а также особенности жизни региона, вопросы установления административной ответственности в нормативных правовых актах субъектов РФ не только не утратили своего значения, но и приобрели определенные нюансы.
На сегодняшний день в субъектах РФ создана обширная административно-правовая база, общие тенденции развития которой федеральный законодатель старается держать в русле, определенном Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах ор-. ганизации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Региональная правотворческая деятельность в данном аспекте имеет определенную активность: обновляются правовые нормы, устанавливающие административную ответственность за нарушение законодательства субъекта РФ; меняется структура нормативных правовых актов; совершенствуется деятельность административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, функционирующих на территории субъекта РФ, в том числе в муниципальных образованиях. Набирает темпы и реализация проектов создания сервисного государства, вследствие чего реформируется сфера оказания государственных и муниципальных услуг, насущно требующая охраны от административных правонарушений.
Принятие в субъектах РФ законов об административной ответственности дополняют свод правил, которые развивают положения КоАП, способствуют поддержанию регионального административного порядка, основанного на нормах федерального законодательства и законодательства субъектов РФ.
В то же время имеют место и негативные тенденции: создание региональным законодателем некачественных по правовому содержанию и неработающих в связи с этим правовых норм; включение в региональные нормативные правовые акты об административной ответственности положений, урегулированных в КоАП; использование неправовых конструкций; непроработанность механизма применения создаваемых норм. Также не в полном объеме согласовано взаимодействие в сфере применения регионального законодательства об административных правонарушениях между органами внутренних дел, административными комиссиями и комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав; не завершена научная дискуссия о самой допустимости регулирования административной ответственности нормами законодательства субъектов РФ; не разработан единообразный механизм административно-правовой охраны общеобязательных правил поведения, закрепляемых в нормативных правовых актах муниципальных образований. Для регионального законодательства об административных правонарушениях в полном объеме характерна тенденция частого изменения правовых норм, отчего своевременная актуализация положений об ответственности становится затруднительной.
Выбор темы диссертационного исследования обусловлен указанными вы4пе положениями, свидетельствующими об актуальности, научном и практическом его значении.
Целью диссертационного исследования является разработка и обоснование теоретических положений, а также практических рекомендаций по оптимизации действующего законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях на основе комплексного анализа становления и развития законодательства Республики Карелии об административных правонарушениях.
Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:
- определить специфику структуры и содержания законодательства об административных правонарушениях в годы существования Карельской АССР (1956-1991 гг.);
- выявить особенности развития законодательства об административных правонарушениях в Республике Карелии в составе Российской Федерации (1991-2001 гг.);
- выявить особенности развития законодательства об административных правонарушениях в Республике Карелии после вступления в силу КоАП;
- определить место и роль законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях в системе административного законодательства;
- разработать предложения по модернизации структуры и содержания законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях;
- определить специфические особенности, основные пути и способы оптимизации практики применения законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях.
Объект исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся с участием Республики Карелии в сфере становления и развития законодательства об административных правонарушениях субъектов РФ.
Предмет исследования. Предметом исследования являются основные научные концепции, разработанные в рамках исследования правовой природы регионального законодательства в федеративном государстве, правовые нормы, устанавливающие административную ответственность в Республике Карелии и граничащих с ней субъектах РФ, а также практика применения указанных правовых норм.
Степень научной разработанности темы исследования. Бесценный вклад в теоретическое обоснование концепции административной ответственности и произведенных в России административных преобразований и разграничения федеральной и региональной компетенции, приведшего к формированию двух уровней законодательства об административной ответственности, был сделан в трудах таких ученых, как А. Б. Агапов, Ю. С. Адушкин, А. П. Алехин, Т. Т. Алиев, Д. Н. Бахрах, К. С. Вельский, И. И. Веремеенко, А. М. Воронов, И. А. Га-лаган, А. А. Дёмин, В. В. Денисенко, А. С. Дугенец, 3. М. Казачкова, В. И. Кайнов, И. Ш. Килясханов, А. В. Кирин, Ю. М. Козлов, А. П. Коренев, П. И. Кононов, Б. М. Лазарев, А. Е. Лунев, И. В. Максимов,
B. Н. Манохин, М. Я. Масленников, Л. Л. Попов, Л. И. Поспелова, Б. В. Рос-синский, Н. Г. Салищева, В. Е. Севрюгин, П. П. Серков, Ю. Л. Смир-никова, А. П. Солдатов, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, А. И. Стахов,
C. С. Студеникин, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров, А. В. Филатова, А. П. Шергин, А. Ю. Якимов, О. М. Якуба и др.
Особенности регионального законодательства об административных правонарушениях исследовались в ряде научных работ. В диссертациях на соискание ученой степени кандидата юридических наук, подготовленных А. А. Антоновым (2006 г.), К. Г. Филантом (2006 г.), Н. А. Петровой (2008 г.), проведен комплексный анализ регионального административно-деликтного законодательства, действовавшего до вступления в силу ст. 1.3.1 КоАП, установившей предметы ведения
субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях. О. А. Рогачевой (2012 г.) в диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук проанализированы концептуальные особенности регионального законодательства об административных правонарушениях. В комплексном плане с учетом современного состояния федерального законодательства об административных правонарушениях построено диссертационное исследование Б. А. Старостина (2013 г.). Особенности регионального законодательства об административных правонарушениях на примере отдельных субъектов РФ анализировались И. Р. Винаркевичем (2005 г.), А. Л. Монгуш (2008 г.) в диссертациях на соискание ученой степени кандидата юридических наук.
Особенности формирования и развития законодательства об административных правонарушениях в Республике Карелии на диссертационном уровне до настоящего времени не исследовались. Среди авторов исследовательских работ, посвященных правовым аспектам развития данного субъекта РФ, можно назвать Е. В. Пашкова (1994 г.) и А. А. Ларичева (2008 г.).
Методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания, позволяющий изучить объект и предмет исследования как в статике, так и в динамике, с учетом его взаимодействия с окружающими политическими, экономическими, социальными и правовыми явлениями, отражающими особенности административных правонарушений и формы реагирования на данный социальный феномен в российском обществе и государстве. В ходе исследования использовались также исторический, компаративный (сравнительно-правовой), статистический, .социологический методы, частные социологические методики.
Эмпирической основой исследования послужили изученные диссертантом материалы судебной практики по делам об административных правонарушениях, предусмотренных Законом Республики Карелии «Об административных правонарушениях», а также рядом аналогичных законов, принятых в других российских регионах, статистические данные органов внутренних дел Республики Карелии, административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, судов общей юрисдикции и мировых судей Республики Карелии за период с 2009 по 2014 г., постановления и определения Конституционного Суда РФ и Конституционного Суда Республики Карелии, результаты анкетирования практических работников.
Нормативной основой исследования являются Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, Конституция Республики Карелия, Закон Республики Карелии «Об административных правонарушениях», республиканское законодательство и подзаконные
акты, регламентирующие деятельность по составлению протоколов об административных правонарушениях, законы об административных правонарушениях, принятые в ряде других субъектов РФ и подготовленные при участии ведущих научных административно-правовых школ (Москвы, Санкт-Петербурга, Республики Татарстан, Воронежской, Новосибирской и Омской областей, Хабаровского края).
Теоретическую основу исследования составили труды российских ученых, посвященные проблемам нормативного регулирования административной ответственности и возможности ее установления законодательным актом субъекта РФ.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что автором на примере Республики Карелии впервые проведено сравнительное исследование законодательства об административных правонарушениях субъектов РФ советской эпохи и в современный, постсоветский, период, которое позволило обосновать ряд новых для административно-правовой науки положений, направленных на совершенствование законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях.
Диссертационная работа охватывает значительный круг теоретических и прикладных вопросов. Автором сформулированы положения о разработке полномочий общественных объединений правоохранительной. направленности по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, прохождении членами таких общественных объединений специальной (профессиональной) подготовки; о закреплении в законах об административных правонарушениях, изданных в субъектах РФ, норм, устанавливающих административную ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение общеобязательных правил поведения, предусмотренных нормативными правовыми актами муниципальных образований; выделен перечень типичных работоспособных составов административных правонарушений, рекомендуемый для закрепления в законах субъектов РФ; сформулированы предложения о разработке эффективного механизма нормативного правового регулирования деятельности административных комиссий.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Результат анализа становления и развития законодательства Карельской АССР об административных правонарушениях позволяет выделить несколько этапов, во многом общих для автономных образований, входивших в состав РСФСР, со следующими отличительными признаками: полное отсутствие полномочий в сфере установления административной ответственности (1917—1956 гг.), активизация правоприменительной деятельности и ведомственного нормотворчества по
вопросам местного значения (1956-1984 гг.), установление административной ответственности в тех случаях, когда отсутствует соответствующая норма в федеральном законодательстве (1984-1991 гг.).
2. Действующее законодательство Республики Карелии об административных правонарушениях сформировалось в пределах предметов ведения субъектов РФ, установленных ст. 72 Конституции РФ, ст. 1.3.1 КоАП, и является оправдавшим себя эффективным средством административно-правовой охраны ряда наиболее важных правоотношений, регулируемых нормами республиканского законодательства, в том числе законодательства о мерах по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей в Республике Карелии, законодательства о предоставлении жилья на условиях договора социального найма, нормативных правовых актов Республики Карелии, регулирующих общественные отношения в сферах градостроительства, природопользования и природоохраны.
3. Лицам, являющимся членами общественных объединений правоохранительной направленности, и сотрудникам частных охранных предприятий, функционирующих на территории Республики Карелии, а также других субъектов РФ, предлагается предоставить право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, на основании соглашений о передаче части полномочий, заключаемых опосредованно между МВД России и органом исполнительной власти субъекта РФ, а далее — между органом исполнительной власти РФ и общественными объединениями правоохранительной направленности или частными охранными предприятиями. В этой связи необходимо:
- дополнить ч. 2.1 ст. 1.3.1 КоАП следующим положением: «Законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях правом составлять протоколы об административных правонарушениях могут наделяться выявившие административные правонарушения, предусмотренные законами субъекта Российской Федерации, лица, являющиеся членами общественных объединений правоохранительной направленности либо сотрудниками частных охранных предприятий (частными охранниками)»;
- дополнить ч. 1.1 ст. 23.3 КоАП положением следующего содержания: «Органы внутренних дел (полиция) рассматривают дела об административных правонарушениях, которые предусмотрены законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях и протоколы о которых составлены лицами, являющимися членами общественных объединений правоохранительной направленности, либо сотрудниками частных охранных предприятий (частными охранниками)»;
- изложить ч. 4 ст. 3 Закона РФ от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности» в следующей редакции: «Организациям, осуществляющим частную охранную деятельность (частным охранникам), предоставляется право содействовать правоохранительным органам в обеспечении правопорядка, в том числе путем выявления и пресечения административных правонарушений, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации. При выявлении такого правонарушения, сотрудник организации, осуществляющей частную охранную деятельность (частная охрана), имеет право составить протокол об административном правонарушении, который незамедлительно направляется в органы внутренних дел (полицию) для рассмотрения по существу. Частным детективам предоставляется право содействовать правоохранительным органам в предупреждении и раскрытии преступлений, предупреждении и пресечении административных правонарушений»;
-дополнить ч. 5.ст. 8 Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» и п. 4 ст. 2 Федерального закона от 02.04.2014 № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» следующим положением: «Общественным объединением правоохранительной направленности признается общественная организация, основанная на членстве, основная уставная цель которой включает охрану общественного порядка, защиту прав, свобод и законных интересов граждан, взаимодействие с полицией и иными правоохранительными органами»;
- дополнить ч. 1 ст. 27 Федерального закона «Об общественных объединениях» положением следующего содержания: «В случаях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации».
4. В целях обеспечения надлежащего уровня профессиональной компетенции лиц, наделенных полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законом Республики Карелии, а также законами других субъектов РФ, предлагается дополнить ч. 5 ст. 1.3.1 КоАП следующим положением: «Лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, должны пройти специальную подготовку в порядке, предусмотренном постановлением Правительства РФ».
5. Наиболее типичными работоспособными составами административных правонарушений, которые можно рекомендовать для включения
в законы субъектов РФ об административных правонарушениях, представляются: нарушение правил благоустройства; отправление естественных надобностей в не предназначенных для этого общественных местах, непринятие организатором развлекательных мероприятий мер по обеспечению мест для их проведения местами для отправления естественных надобностей; несоблюдение мер по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей. Наиболее бесперспективными с точки зрения практического правоприменения для субъектов РФ представляются следующие составы административных правонарушений: нарушение правил поведения при проведении массовых мероприятий, безбилетный проезд, а также практически все правонарушения, посягающие на институты государственной власти и местного самоуправления.
6. В целях создания эффективного механизма нормативного правового регулирования деятельности административных комиссий, функционирующих на территории субъектов РФ, предлагается:
1) в ст. 22.1 КоАП закрепить положение следующего содержания: «Административные комиссии создаются в соответствии с муниципальным правовым актом и являются коллегиальным органом, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, ответственность за которые установлена законом субъекта Российской Федерации или нормативным правовым актом, принятым органом местного самоуправления в пределах своей компетенции»;
2) разработать и принять федеральный закон «Об административных комиссиях», в котором определить:
- специальные категории «административная комиссия», «председатель административной комиссии», «полномочия административной комиссии» и др.;
1 - общие принципы организации административных комиссий в субъектах РФ;
- порядок формирования административных комиссий в субъектах РФ;
- квалификационные требования к членам административных комиссий;
- порядок организации деятельности административных комиссий;
- порядок рассмотрения административными комиссиями дел об административных правонарушениях;
- общие положения о порядке обжалования постановлений административной комиссии;
- общие положения о прокурорском надзоре за деятельностью административных комиссий;
- положения об основаниях и видах ответственности членов административных комиссий.
7. В целях обеспечения исполнения муниципальных нормативных правовых актов представляется целесообразным в законе Республики Карелии об административных правонарушениях, а также аналогичных законах, изданных в других субъектах РФ, в обязательном порядке закреплять нормы, устанавливающие административную ответственность в виде предупреждения или административного штрафа за неисполнение или ненадлежащее исполнение общеобязательных правил поведения, предусмотренных нормативными правовыми актами муниципальных образований, принятыми в установленном порядке. Дела об административных правонарушениях данной категории следует отнести к подведомственности административных комиссий муниципальных образований.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость заключается в том, что разработанные диссертантом предложения можно применять для дальнейшего развития теории административного права и административного процесса, расширять с их помощью сформировавшиеся теоретические подходы к пониманию механизма нормативно-правового регулирования административной ответственности, устанавливаемой субъектами РФ. Результаты диссертационного исследования могут быть также использованы для разработки общей концепции административного законодательства субъектов РФ.
Практическая значимость проведенного исследования определяется возможностью использования полученных результатов для оптимизации деятельности законодательных органов Республики Карелии и других субъектов РФ по формированию и развитию законодательства об административных правонарушениях. Выдвинутые научно обоснованные положения могут найти применение при внесении корректив в КоАП по совершенствованию сформировавшегося механизма административно-правовой защиты норм законодательства субъектов РФ с участием общественных объединений и административных комиссий.
Результаты исследования найдут применение в учебном процессе по учебным дисциплинам «Административное право», «Административная ответственность».
Степень достоверности и апробация результатов исследования. Работа выполнена с использованием известных в юридической науке и четко фиксируемых методов научного исследования, проверяемых данных; подтверждается проанализированным в диссертационном исследовании значительным перечнем нормативных источников и эмпирических данных, а также широким кругом использованной специальной литературы, что позволяет верифицировать научно-методологические подходы в диссертации и полученные научные результаты. Сформулированные диссертантом выводы и предложения базируются на анализе норм российского законодательства, подзаконных нормативных правовых актах,
а также сформировавшихся в административно-правовой науке доктри-нальных подходах.
Основные положения, выносимые на защиту, нашли отражение в опубликованных автором статьях по теме работы, в том числе в изданиях, входящих в перечень рецензируемых научных изданий Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации. .
Результаты исследования также прошли апробацию на следующих научно-практических конференциях: научно-практическая конференция аспирантов и соискателей «Актуальные проблемы современного права в научных исследованиях молодых ученых-юристов» (Москва, 2011, 2012, 2014 гг.); всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы административной ответственности» (Омск, 2011 г.); всероссийские Державинские чтения (Москва, 2012 г.); межрегиональная научно-практическая конференция студентов и аспирантов «Управление: история, наука, культура» (Петрозаводск, 2013, 2014 гг.); научно-практическая конференция «Судебная власть в Республике Карелия: прошлое, настоящее, будущее» (Петрозаводск, 2013 г.); объединенная научно-практическая конференция «К 20-летию Конституции России: история, проблемы и направления развития российского конституционализма» (Петрозаводск, 2014 г.); межрегиональная научно-практическая конференция «Актуальные вопросы развития государства и общества» (Петрозаводск, 2014 г.).
Отдельные положения, сформулированные в работе, внедрены при разработке проектов законов Республики Карелии «Об административных комиссиях» и «Об административных правонарушениях», подготовке научно-практического комментария к закону Республики Карелии «Об административных правонарушениях», а также в деятельность Координационного совета при Управлении Минюста России по Республике Карелии, конкурсной и аттестационных комиссий Министерства юстиции Республики Карелии.
Структура диссертации. Выполненная работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, показывается степень ее научной разработанности, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, раскрываются методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения о степени достоверности, об апробации результатов и структуре исследования.
Первая глава «Становление законодательства об административных правонарушениях в Республике Карелия» посвящена анализу историко-правовых закономерностей развития законодательства об административных правонарушениях в субъектах РФ. Опыт Республики Карелии положен в основу такого анализа в связи с выявленными особенностями эволюции региона как части Советской Федерации.
В первом параграфе «Законодательство об административных правонарушениях в годы существования Карельской АССР (1956-1991 гг.)» рассматриваются историко-правовые особенности развития законодательства об административных правонарушениях в период существования Карельской АССР.
Диссертантом выявлена периодизация развития Карельской АССР как государственно-правового образования в составе Союза ССР и РСФСР, выделены тенденции развития законодательства Карельской АССР об административных правонарушениях в советский период, являющиеся общими для всех автономий, образованных внутри РСФСР или других союзных республик.
Эволюцию законодательства КАССР об административных правонарушениях в зеркале исторических периодов можно представить следующим образом: 1917—1956 гг. — полное отсутствие нормотвор-ческих полномочий в силу положений конституций РСФСР и СССР; 1956-1984 гг. — при отсутствии нормотворческой деятельности активизация правоприменения на фоне увеличения числа правоприменительных органов и последующей кодификации административного законодательства; 1984-1991 гг. -— этап ведомственного нормотворчества, благодаря которому была установлена административная ответственность за совершение правонарушений местного значения.
Учитывая роль и значение КоАП, этапы развития правовой регламентации на фоне выявленной тенденции частичного возврата к принципу установления административной ответственности, законами субъектов РФ в случаях, если соответствующее правоотношение не охраняется нормами
КоАП, вносится предложение предоставить лицам, являющимся членами общественных объединений правоохранительной направленности, и сотрудникам частных охранных предприятий, функционирующих на территории Республики Карелии, а также других субъектов РФ, предоставить право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, на основании соглашений о передаче части полномочий, заключаемых опосредованно между МВД России и органом исполнительной власти субъекта РФ, а далее — между органом исполнительной власти РФ и общественными объединениями правоохранительной направленности или частными охранными предприятиями. Для этого следует внести изменения в следующие нормативные правовые акты: ст. 1.3.1 и 23.3. КоАП, ч. 4 ст. 3 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности», ст. 8 и в ч. 1 ст. 27 Федерального закона «Об общественных объединениях», Федеральный закон «Об участии граждан в охране общественного порядка».
Кроме того, имеет значение профессиональная подготовка лиц, являющихся членами общественных объединений правоохранительной направленности. В целях реального исполнения ими полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях необходимо обучить их основам документооборота и правилам подготовки процессуальных документов: В этой связи представляется необходимым дополнить ч. 5 ст. 1.3.1 КоАП следующим положением: «Лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, должны пройти специальную подготовку в .порядке, предусмотренном постановлением Правительства РФ».
Второй параграф «Развитие законодательства об административных правонарушениях в Республике Карелия в составе Российской Федерации (1991-2001 гг.)» построен с учетом того обстоятельства, что процесс формирования регионального законодательства об административных правонарушениях в 90-х гг. XX в. был вызван государственно-правовыми преобразованиями, происходившими в этот период в России, организацией новых властных структур на федеральном и местном уровнях, попытками приспособить положения КоАП РСФСР к новым социально-экономическим реалиям. Диссертантом обоснован вывод о том, что с момента принятия Декларации о государственном суверенитете Карельской АССР в 1990 г. и до принятия КоАП в 2001 г. развитие регионального законодательства об административных правонарушениях шло по оригинальному пути, хотя во многом восприняло советский правовой опыт. Во-первых, Республика Карелия стала одним из немногих субъектов РФ, где в 1992 г. был принят комплекс-
ный нормативный акт -— Закон «Об административных правонарушениях». Во-вторых, хотя этот Закон во многом дублировал положения КоАП РСФСР, имел ряд юридико-технических недостатков, в некоторых случаях обусловленных социально-политической нестабильностью начала 90-х гг., им вынужденно подменялось федеральное законодательство, он обеспечил возможность выявления и пресечения административных правонарушений.
Третий параграф «Законодательство Республики Карелия об административных правонарушениях после вступления в силу КоАП РФ» посвящен современному состоянию республиканского законодательства об административных правонарушениях. Развитие законодательства Республики Карелии об административных правонарушениях после принятия КоАП не ограничивалось только внесением изменений и дополнений в Закон «Об административных правонарушениях», большая часть которых в период с 2002 по 2007 г. была связана с приведением в соответствие регионального закона с положениями федерального кодифицированного нормативного акта. Следуя общей тенденции, появившейся в региональном законодательстве этого периода, в Республике Карелии имел место и процесс совершенствования норм, оптимизирующих применение законодательства об административных правонарушениях, деятельность субъектов административной юрисдикции. Подводя итоги анализу особенностей развития регионального законодательства об административных правонарушениях после принятия КоАП, следует отметить, что в этом процессе возобладали следующие тенденции:
1) корректировка региональных норм с учетом правил, появившихся в федеральном законодательстве;
2) перераспределение полномочий в определенной степени между Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления;
3) корректировка региональных норм, которая способствовала частичной (в некоторых субъектах) кодификации административного законодательства.
На примере Республики Карелии дополнительно можно отметить, что действующий Закон Республики Карелии «Об административных правонарушениях» имеет современную структуру (построен по принципу определения общих понятий административно-правового характера, отдельных видов правонарушений в соответствии с правилами, установленными в ст. 1.1, 1.3, 1.3.1 КоАП), а также положения процессуального характера. Одновременно с комплексным нормативным актом об административных правонарушениях в Республике Карелии действуют и иные нормативные источники административно-правового характера (как Законы Республики Карелии, так и подзаконные акты), что
способствует правильному применению законодательства об административных правонарушениях.
Вторая глава «Основные пути совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях и практики его применения (по материалам Республики Карелия)» построена с учетом территориальных особенностей, географического положения и интеграции Республики Карелии в СевероЗападный федеральный округ, вследствие чего диссертантом рассматриваются положения законодательства об административной ответственности, принятого в субъектах РФ, образующих округ: Санкт-Петербурга, Мурманской, Ленинградской, Вологодской, Псковской, Новгородской, Архангельской, Калининградской областей, Республики Коми, Ненецкого автономного округа.
В первом параграфе «Место и роль законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях в системе административного законодательства» выявлены наиболее работоспособные составы административных правонарушений, установленных законами субъектов РФ, а также наиболее бесперспективные, не получившие практической апробации. В частности, обоснован вывод, что в Республике Карелии наиболее эффективно применяются нормы следующего содержания:
- ст. 2.14 — нарушение правил благоустройства (35,23 % дел);
- ст. 2.15 — отправление естественных надобностей в не предназначенных для этого общественных местах, непринятие организатором развлекательных мероприятий мер по обеспечению мест их проведения местами для отправления естественных надобностей (22,29 % дел);
- ст. 5.1 — размещение транспортных средств на детских и спортивных площадках, газонах, участках с зелеными насаждениями, а также вне специально отведенных для этих целей мест (норма утратила силу в декабре 2012 г. в связи с изменениями, внесенными в КоАП, но до того количество таких дел составило 13,4 9%);
- ст. 2.18 — несоблюдение мер по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей в Республике Карелии (10,79 % дел).
Указанные четыре состава в общей сложности образуют 81,8 % от общего массива дел об административных правонарушениях, предусмотренных Законом Республики Карелии «Об административных правонарушениях». Долю оставшихся 18,2 % составляют 16 других правонарушений, предусмотренных региональным законом, а еще 17 имеют нулевую практику применения.
Действующая редакция ст. .1.3.1 КоАП относит к ведению субъектов РФ две важные позиции: организацию производства по делам об
административных правонарушениях, предусмотренных законом субъекта РФ, и определение подведомственности дел о таких административных правонарушениях. В связи с этим в каждом субъекте РФ должен быть решен вопрос о перечне должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях.
Целесообразно рассмотреть возможность предоставления должностным лицам, местного самоуправления составлять протоколы об административных правонарушениях, прежде всего в тех сферах, где предусмотрено осуществление муниципального контроля (земельного, лесного). В ст. 1.2 Закона Республики Карелия «Об административных правонарушениях» в качестве одной из его целей установлено обеспечение законности. В этой связи можно отметить, что рассматриваемый закон является административно-правовой гарантией реализации иных республиканских нормативных правовых актов, перечень которых достаточно разносторонен, что подтверждает оправданность конституционного распределения полномочий в части установления административной ответственности. Для реального установления административно-правовой охраны общественных отношений, урегулированных этими нормативными правовыми актами, необходима оптимизация полномочий должностных лиц муниципальных образований в части составления протоколов об административных правонарушениях.
Далее представляется необходимым в законодательстве субъектов РФ об административных правонарушениях предусмотреть механизм обеспечения исполнения муниципальных правовых актов. Для этого следует своевременно корректировать положения законодательства субъекта РФ об административных правонарушениях, оперативно отражая в нем переданные федеральным законом полномочия; детализировать перечень должностных лиц, уполномоченных на составление протоколов об административных правонарушениях соответствующих видов (например, должностные лица органов исполнительной власти субъекта РФ и муниципальных образований, осуществляющие регулирование деятельности в области благоустройства, градостроительства, торговли ит. д.).
Второй параграф «Модернизация структуры и содержания законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях» посвящен анализу действующей структуры нормативных правовых актов об административных правонарушениях. Структура региональных нормативных актов, устанавливающих административную ответственность, как правило, выглядит следующим образом:
- Общие положения (предмет регулирования, цели, в некоторых регионах — принципы (например, в КоАП Нижегородской области));
- Особенная часть (перечень правонарушений, объединенных в несколько групп по признаку родственных объектов);
- Процессуальная часть (перечень должностных лиц и органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях).
Данная структура выдержана во всех региональных нормативных актах, устанавливающих административную ответственность.
Проведенный анализ законодательства об административных правонарушениях, принятого в субъектах федерации, входящих в СевероЗападный федеральный округ, позволяет предложить следующую классификацию административно-правовых норм:
1) правонарушения в сфере благоустройства;
2) правонарушения в сфере общественного порядка;
3) правонарушения в сфере природопользования;
4) правонарушения, связанные с воспрепятствованием законной деятельности должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ;
5) правонарушения, связанные с реализацией товаров, проведением работ, оказанием услуг.
В процессе совершенствования регионального законодательства об административных Правонарушениях представляется возможным определить согласно вышеприведенной классификации именно местное (региональное) значение следующих объектов:
1) установленный порядок благоустройства. Благоустройство как деятельность, осуществляемая органами местного самоуправления, нуждается именно в региональной правовой защите, поскольку ведется на основании адресных программ, финансируемых из бюджета субъекта РФ или с его участием, правонарушения в рассматриваемой сфере совершаются в основном жителями соответствующих муниципальных образований, вследствие чего в каждом субъекте РФ возможно принятие Правил благоустройства и Закона о порядке деятельности по благоустройству на территории соответствующего субъекта РФ (унифицированных нормативных актов, на базе которых возможно конструирование соответствующих составов правонарушений по объективной стороне: порча газонов, хранение частично разукомплектованных транспортных средств во дворах, нарушение правил содержания или выгула животных и пр.);
2) общественный порядок. В режиме регионального значения в эту категорию может быть включено несоблюдение установленных правил
поведения в ходе массовых мероприятий (пронос и выбрасывание посторонних предметов), в общественных местах (отправление естественных надобностей) либо в сфере частной жизни, доступной вниманию широкого круга лиц (нарушение покоя граждан в ночное время);
3) установленный порядок природопользования, осуществляемого вне рамок предпринимательской деятельности. Очевидно, что в большей степени региональным, чем федеральным, значением обладают такие деяния, как уничтожение редких животных, занесенных в Красную книгу субъекта РФ, нарушение правил поведения на водных и лесных объектах, нарушение региональных правил охраны водных и лесных объектов;
4) установленный порядок деятельности должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ. Особая правовая охрана способна придать большую степень уважения к представителям региональной власти, вследствие чего воспрепятствование их деятельности может быть включено в перечень административных правонарушений, установленных законом субъекта РФ;
5) установленный порядок реализации товаров, проведения работ, оказания услуг. В целом он охраняется и нормами КоАП, Законом РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей» и гражданским законодательством, однако субъекты РФ в некоторых случаях устанавливают особые дополнительные требования, соблюдение которых может гарантироваться наличием регионального административно-правового запрета (например, нарушение порядка отпуска алкогольной продукции).
Третий параграф «Оптимизация практики применения законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях» посвящен разработке практических рекомендаций по применению регионального законодательства об административных правонарушениях. Обобщение анализа законодательства субъектов РФ, включенных в состав Северо-Западного федерального округа, позволило выявить ряд проблемных вопросов в организации деятельности административных комиссий. Если давать общую оценку региональным нормативным актам, то получается, что административные комиссии, с одной стороны, наделены достаточно значимыми правами по применению мер административной ответственности, а с другой — работа в них выглядит или бесплатным совместительством для муниципальных служащих и сотрудников правоохранительных органов, или «хождением во власть» для представителей общественности. В таком виде институт административных комиссий не является жизнеспособным и эффективно работающим.
Для увеличения результативности деятельности административных комиссий диссертантом предлагается следующий комплекс мероприятий:
1) установить единообразный порядок формирования административных комиссий либо распоряжением органа исполнительной власти, либо решением органа местного самоуправления;
2) установить правила конкурсного отбора кандидатов в члены административной комиссии (наличие высшего юридического образования, стажа работы по юридической специальности);
3) определить статус члена административной комиссии и ее председателя, объем полномочий, ответственность и пр.
4^) придать членам административных комиссий статус муниципальных служащих, наделенных комплексом прав и обязанностей и пользующихся специальными гарантиями.
В заключении суммируются авторские выводы по теме проведенного исследования и определяются перспективные направления дальнейшего научного анализа особенностей модернизации законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях.
В приложениях представлены выборочные сведения о составах административных правонарушений, предусмотренных региональными законами в различных федеральных округах; юридической технике, использованной при создании региональных нормативных правовых актов об административных правонарушениях; данные об административной практике органов внутренних дел Республики Карелия; о количестве административных дел о правонарушениях, предусмотренных нормативными актами субъектов РФ, рассмотренных мировыми судьями Республики Карелия в 2008 г. — первой половине 2014 г.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК Минобрнауки России
1. Особенности структурирования регионального законодательства об административных правонарушениях в Российской Федерации /
А. В. Баталии // Образование. Наука. Научные кадры. — 2013. — № 7._
0,6 п. л.
2. Проблемы определения и разграничения компетенции Федерации и ее субъектов в сфере установления административной ответственности / А. В. Баталии // Закон и право. — 2014. — № 3._0,8 п. л.
3. Опыт регламентации отдельных административно-процессуальных норм как способ совершенствования административно-процессуального законодательства субъектов Российской Федерации / А. В. Баталии // Правовая культура. — 2014. — № 3. — 0,4 п. л.
4. О разработке механизма мониторинга регионального законодательства об административных правонарушениях территориальными органами Министерства юстиции Российской Федерации / А. В. Баталии // Образование. Наука. Научные кадры. — 2014. — № 3. — 0,4 п. л.
Другие публикации
5. Некоторые вопросы законотворчества субъектов Российской Федерации в области установления административной ответственности (на примере Закона Республики Карелия «Об административных правонарушениях») / А. В. Баталии // Актуальные проблемы современного права в научных исследованиях молодых ученых-юристов : материалы на-уч.-практ. конф. аспирантов и соискателей (Москва, 27 мая 2011 года) / отв. ред. Б. В. Яцеленко ; РПА Минюста России. — М. : РПА Минюста России, 2011.—0,3 п. л.
6. Роль территориальных органов Министерства юстиции Российской Федерации в развитии законодательства об административной ответственности в субъекте Российской Федерации (на примере Республики Карелия) / А. В. Баталии//.Актуальные проблемы современного права в научных исследованиях молодых ученых-юристов : материалы науч.-практ. конф. аспирантов и соискателей (Москва, 27 мая 2011 года) / отв. ред. Б. В. Яцеленко ; РПА Минюста России;— М. : РПА Минюста России, 2012. — 0,3 п. л.
7. Законодательство об административных правонарушениях в Республике Карелия в годы существования Карельской АССР (1956-1991 годы) / А. В. Баталин // Восьмые Всероссийские Державинские чтения (Москва, 14 декабря 2012 года): сб. ст. : в 7 кн. Кн. 3. Проблемы административного, финансового и налогового права / отв. ред. Б. В. Россин-ский ; РПА Минюста России. — М. : РПА Минюста России, 2013. — 0,3 п. л.
8. Принятие Административного процессуального кодекса как этап становления административной юстиции в Российской Федерации / А. В. Баталин, Е. Е. Петров // Судейское сообщество. — 2013. — № 2. — 0,5 п. л.
9. Законодательство Республики Карелия об административных правонарушениях после вступления в силу КоАП РФ / А. В. Баталин // Управление: история, наука, культура : материалы XVII межрегион, науч.-практ. конф. студентов и аспирантов (16-17 апреля 2013 г.). — Петрозаводск, 2013. — 0,4 п. л.
10. Проект Кодекса административного судопроизводства и развитие административного правосудия / А. В. Баталин // Актуальные проблемы современного развития гражданского, арбитражного и административного судопроизводств : сб. ст. по материалам Междунар. науч.-практ. конф. 18 октября 2013 г. — Ч. 1. — СПб. : ИД «Петрополис», 2013.-0,4 п. л.
11. Комментарий к Закону Республики Карелия об административных правонарушениях (научно-практический) / А. В. Баталин [и др.] / под общ. ред. А. А. Тайбакова. —Петрозаводск : ПИН, 2013. — 0,9 п л.
12. Вопросы совершенствования деятельности административных комиссий в Республике Карелия / А. В. Баталин // Управление: история, наука, культура : материалы XVIII межрегион, науч.-практ. конф. студентов и аспирантов (15-16 апреля 2014 г.). — Петрозаводск 2014, —0,4 п. л.
13. О совершенствовании законодательства субъекта Российской Федерации в области установления ответственности за правонарушения, посягающие на общественный порядок (на примере Закона Республики Карелия «Об административных правонарушениях») / А. В. Баталин, М. В. Летягина, М. Н. Смоленникова // Актуальные вопросы развития государства и общества : материалы I заоч. межрегион, науч.-практ. конф. (30 апреля 2014 года). — Петрозаводск : Карельский научный центр РАН, 2014. — 0,5 п. л.
Подписано в печать 06.02.2015. Формат 60x90 1/16. Усл. печ. л. 1,5. Тираж 100 экз.
Федеральное государственное бюджетное
образовательное учреждение высшего профессионального образования . «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации». 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1.
