АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Становление системы местного самоуправления в Российской Федерации»
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ
ЛЯСКОВСКИЙ Александр Иванович
СТАНОВЛЕНИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.02 — государственное право и управление; советское строительство; административное право; финансовое право
Автореферат диссертации на соискание у™«™" м»™™ кандидата юридичее*
На правах рукописи
Москва—1992
Работа выполнена в Центре государства и права Российской Академии управления.
Научный руководитель — доктор юридических наук, профессор МАЛЬЦЕВ Г. В.
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор — СОЛОВЬЕВА С. В.
кандидат юридических наук, доцент — СЛИВА А. Я.
Ведущая организация — Московский юридический институт.
Защита состоится 21 мая 1992 г. в ^ ^гас. на заседаш специализированного совета Д—151.04.05 в Российской Ака; мии управления по адресу: 117606, Москва, пр. Вернадского 84, ауд.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАУ Автореферат разослан 21 апреля 1992 года.
Ученый секретарь специализированного совета
ШТУКИН в.
} I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Проводимые в настоящее время реформы, направленные на демонтаж административно-командной сииещ, и переход Российской Федерации к рыночной экономике развивают во всем обществе демократические, самоуправленческие начала.
Ход собьггкй показывает, что без четкого разграничения компетенции, с одной стороны, различных уровней государственной власти и управления, с другой - управления и самоуправления, без сильной исполнительной власти невозможна политичес-» кая и экономическая стабилизация и преодоление кризисных явлений в обществе и государство.
Острые проблемы, возникающие в ходе рассматриваемых преобразований, во многом обусловлены несбалансированностью реформ политической и экономической систем, наличием прежних , несовместимых с рынком, органов управления как на федеральном, так и на местном уровнях. Современная тенденция процесса разрешения данных: проблем состоит, по мнению автора, в разработке, формировании и правовом закреплении новых структур и принципов управления территорией, предполагаюсь« действие системы управления функционального типа.
В связи с этим особую значимость приобретают теорети-тическое обоснование и практическая реализация концепции самоуправления, как одной из форм управления в обществе, основанной на автономии государственного управления и самоуправления, и их общем базовом уровне - местном самоуправлении.
Принятие в гооле 1991 года Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" положило начало формированию структуры местного самоуправления на уровне килевого территориального звена некогда единой системы Советов народных депутатов, экономической основой которой являлась единая государственная собственность. Этим же законом определен статус муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления. Практика применения законодательства Российской Федерации, регулирующего процессы разграничения государствен-
ной собственности и передачи части ее объектов в муниципальную собственность, приватизации муниципальных предприятий нуждается в осмыслении. Важной задачей является анализ сложных комплексных процессов формирования и развития инфраструктуры муниципальной экономики, обусловленных изменением содержания и повышением социальной значимости вопросов, решаемых на местном уровне.
В ходе современной муниципальной реформы необходимо создать конституционные, организационные, правовые, экономические, финансовые механизмы, позволяющие обеспечить реальную самостоятельность и ответственность органов местного самоуправления, их эффективную деятельность в интересах населения территории.
Состояние научной разработанности теш. Изучение проблем местного самоуправления имеет в России исторические традиции. После отмены крепостного права и проведения земской реформы 1864 г, в результате исследований русских юристов и историков Гольцова В.Д., Веселовского Б.Б., Звягинцева Е.А., Михайлова Г.С. и др. были заложены основы отечественной научной концепции местного самоуправления. Однако, ее дальнейшее развитие было прервано в связи с установлением Советской власти и укреплением тоталитарного режима,официальная политическая доктрина которого исходила из несовместимости, едино} системы Советов народных депутатов и местного самоуправления,
Только в начале 60-х годов советские ученые стали последовательно обращаться к тематике местного самоуправления. В этот период были опубликованы статьи и монографии Ю.Е.Волкова, Л.А.Григоряна, В.А.Пертцика, Г.Х.Шахназарова и др.
С середины 80-х годов в научной теории активизируется исследование проблем самоуправления и, в частности, местного, Разнообразные философско-методологические, политико-правовые и экономико-правовые аспекты самоуправления рассмотрены в трудах С.С.Алексеева, Г.В.Атаманчука, Г.В.Варабашева, А.П. Бутенко, Б.Н.Габричидзе, И.П.Ильинского, Е.И.Кореневской, .Б.М.Лазарева, Г.В.Мальцева, В.И.Новоселова, В.А.Пертшка,
H.В.Постового, Ю.И.Скуратова, С.В.Соловьевой, Ю.А.Тихомирова, А.И.Щигяика, К.Ф.Швремет* и др.
Однако, большинство работ, посвященных местному само- • управлению, опубликованы в виде журнальных, газетные статей и рассматривают,;как правило, лишь отдельные аспекты этой темы, глубокое изучение всей многогранной практики и теоретической проблематики местного самоуправления в отечественной государственно-правовой науке практически только начи-зается.
До настоящего времени еще не опубликованы специальные исследования, рассматривающие механизмы формирования и структуру системы местного самоуправления и местного хозяйства, а также вопроси использования и развития экономической основы местного самоуправления - природных ресурсов и муниципальной собственности.
Отметим, что в теоретических работах и в различных законопроектах 1983-1990 годов термин "самоуправление"отождествлялся с органами государственной власти, с органами территориальных общественных объединений, с добровольными объединениями граждан, с общественными организациями трудовых коллективов, с формами непосредственной демократии (референдумами, сходами и т.д.).
При обсузвдении проекта и принятии Закона СССР "Об об-ipx началах местного самоуправления" и местного хозяйства в ХСР"* в периодической печати появилось значительное количество работ ученых-юристов и экономистов (А.Д.Акименко, О.С.ГМелинцева, А.Я.Сливы, А.А.Собчака и др.}^, посвященных проблемам разграничения компе?енции Советов народных депутатов, развитии местного хозяйства, формирования финансовых ресурсов органов самоуправления, был опубликован ряд мате-
I.Ведомости Съезда народных депутатов СССР и, Верховного Совета СССР. - 199?), - fc Ï6. - Ст.267.
2.Всесоюзная научно-практическая конференция "Проблемы самоуправления в районе (городе) на этапе перехода к рынку". 23-26 апреля T99I г. Кпаткиэ тезисы докладов и сообщений.* Ш0 "Ризальт"-2и. Тип. .ТАСС. - M.- I9SI. Слива А.Я. Совет. Президиум, Исполком // Народный депутат. 1990, - 9 II.' ~ C.7-I3, Собчак Л*А. Ктана коренная гюфоша Советоа // Народный депутат. ÎS90c - Р 18; - C.74V ■ ..:
риалов, касающихся организации местного самоуправления в республиках. Серьезные недостатки Союзного Закона привели к тому, что он не оказал заметного влияния на практику, а закрепленный в кем ошибочный принцип независимости Советов разного уровня, способствовал нарушению вертикальные связей в системе государственного управления. В дальнейшем была продолжена работа над соответствующим республиканским законодательством.
Более прогрессивная концепция принятого в июле 1991 года Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР"* и ее практическая реализация привлекает к себе повышенное внимание ученых и специалистов-практиков. Становление местного самоуправления в условиях рыночного реформирования экономики нуждается в непрерывном комплексном анализе практики и теоретическом осмыслении.
Не умаляя значимости данных исследований отметим, вместе с тем, что изучение многогранной проблематики становления системы местного самоуправления в Российской Федерации является неполным. В дополнительном исследовании нуждаются вопросы местного самоуправления в национально-территориальных образованиях, муниципализации, приватизации на местном уровне и другие.
Предметом исследования выступают государственно-, административно- и гражданско-правовые отношения в сфере становления и развития системы местного самоуправления Российской Федерации, теория и практика их правового регулирования и экономического обеспечения.
Целью диссертационной работы является определение путей, форм и методов разрешения актуальных теоретических и практических, экономико-правовых проблем формирования и развития системы местного самоуправления, разработка научно обоснованных рекомендаций по улучшению его правового регулирования, анализ опыта и тенденций современной муниципальной реформы.
Исходя из этого, автор ставит перед собой следующее
I.Ведомости Съезда народных депутатов РСШСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - Р 29. - СтЛОЮ*
основные задачи:
- изучить отечественный и мировой опыт местного самоуправления, учесть его положительные и отрицательные черты при обоснования понятия и содержания костного самоуправления;
- определить место, роль и основы взаимоотношений органов местного самоуправления в системе реформируемой государственной власти, управления и общественного самоуправления;
- выработать принципы и метода структурного анализа системы местного самоуправления и местного хозяйства, определить ее структурные элементы и необходимые экономические и эргаиизационно-правовыз предпосылки формирования и развития;
- предложить пути решения проблем, связанных с созда-гием, владением, пользованием, распоряжением муниципальной ¡обственностью как экономической основой местного самоуправ-гекия;
- показать направления совершенствования механизмов мест-[ого самоуправления.
Теоретическую и методологическую основу диссертации сос-'авляют: диалектико-материадиетическая теория исследования бщества, государства, права, демократии и самоуправления, редполагающая комплексный анализ изучаемых явлений в их вза-мосвязи и взаимозависимости. Применены также системный, срав-ительный, конкретно-социологический, исторический методы аучного познания.
Многогранность проблемы исследования обусловила привле-ение материала не только по теме местного самоуправления, о и научной литературы по философии, социологии, экономике, янансаы, общей теории государства и права, отечественному зарубежному гоеударствоведеншо и управлению. Использованы атериалы высших органов государственной власти Союза ССР 1989-1991 гг.), Российской федерации, Украины, Белоруссия других субъектов Содружества независимых государств, ряда» • властных, краевых Советов народных депутатов Российской Фз-5рации, програшздю документы различна партий (Демократа-
ческая Россия, Демократический Союз и др.) и общественных движений (Российское Движение демократических реформ) по вопросам демократии и самоуправления.
Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской федерации, конституции республик в составе Российской Федерации, текущее законодательство, подзаконные нормативные и локальные акты (Уставы, договоры), регулирующие порядок создания и деятельности органов местного хозяйства и муниципальной собственности^.
Эмпирическую базу исследования составили практика работы Комитета Верховного Совета СССР по вопросам государственного строительства, развитию управления и самоуправления, Комитета Верховного Совета Российской Федерации по вопросам работы Советов народных депутатов и развитию самоуправления, ряда Советов народных депутатов, исполкомов, администрации городов Москвы (Таганского, Москворецкого районов), Самары, Ярославля, Вжно-Сахалинска, Запорожья, Екатеринбурга, Калинин града и др., органов территориального общественного самоуправления, материалы собственных исследований и разработок, выполненных в 1991 г. по заказам органов власти г.Москвы и Самары, публикации периодической печати, статистические и другие данные. Диссертант использовал также личный опыт работы в органах власти, управления и самоуправления в г.Самаре.
Научная новизна диссертационной работы связана с тем, что она является одной из первых попыток проведения комплексного исследования актуальных проблем местного самоуправле ния с позиций не. только государственно-правовой науки, но и аа основе достижений таких фундаментальных наук, как экономика, организация управления, финансовое и гражданское право* Осмысление дискуссионных теоретических вопросов, критическая оценка складывающейся практики позволили диссертанту вынести на защту ряд самостоятельных выводов, новых пояоже-
1.В диссертации дается анализ нормативных актов по состоянии на I апреля 1992 года.
яий и рекомендаций, направленна на формирование и развитие системы местного' самоуправления, улучшение ее правового регулирования.
На завету Едаосятся сдедусщле новые или содержаще существенные элементы новизны положения:
- на основе исследования зарубежного опыта и истории территориального самоуправления в России, а также анализа политических и экономических реформ, проводимых в настоящее время в Российской Федерации уточнено определение местного самоуправления как систематизированной формы организации самостоятельного и правомерного решения вопросов местной жизни гражданами или уполномоченными ими органами согласно своей компетенции и на соответствующей экономической и финансовой основе, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей;
- аргументировано предложение о создании правового механизма включения субъекта в состав системы местного самоуправления путем регистрации его Устава на сессии Совета или уточнения перечня субъектов в Уставе самого местного самоуправления;
- обоснована целесообразность включения в систему местного самоуправления в качестве субъектов (структурных элементов) национально-этнических территориальных общественных объединений, трудовых коллективов предприятий муниципальной формы собственности, а также объектов, входяпрх в состав местного хозяйства;
- предложения по детализации и разграничению компетенции местных Советов и местной администрации в сфере формиро-зания и развития муниципальной собственности и местного-хозяйства, исходящее из того, что управление и распоряжение збъектами собственности в рамках Закона и решений местного Совета осуществляет местная администрация;
- сформулировано понятие и обоснованы критерии структур-юго состава местного хозяйства и отличия правового.статуса
5го объектов от объектов муниципальной собственности;
- показана необходимость укрепления экономической основы местного самоуправления в первую очередь за счет предложенной диссертантом модели передачи федеральной собственности, собственности республик, краев, областей и т.д. в состав муниципальной собственности и последующей приватизации с целью повышения эффективности функционирования местного хозяйства и местного самоуправления;
- в целях координации и регулирования процессов развития местного самоуправления в регионах и республиках разработано понятие системы местных самоуправлений как совокупности расположенных в границах края, области, республики, федерации местных самоуправлений, объединяемых общт интересами, единым законодательством и территорией;
- на основании анализа зарубежного опыта, различных вариантов проектов Конституции Российской Федерации делается вывод о недопустимости отказа от жизнеспособного, устойчивого института представительной демократии - местных Советов народных депутатов. Обосновывается необходимость совершенствования системы местных Советов как реальной основы муниципальной власти и последовательного приближения
"Советов по своему содержанию и формам деятельности к городским, земским собраниям;
- обосновывается целесообразность в определенных случаях объединения в общую, совместную, долевую собственность государственного, муниципального, частного имущества, что позволяет, руководствуясь интересами местного хозяйства, при ограниченных финансовых, материальных, ресурсных возможностях органов местного самоуправления без ущерба для населения обеспечивать нормальную деятельность жизненно важных объектов;
- исходя из двойственного характера органов местного самоуправления (юридических лиц в гражданско-правовых отношениях и органов с административно-властными полномочиями) предложено в целях обеспечения партнерского характера отношений между местной администрацией (ее органами) и предприятиями, не находящимися в муниципальной собственности, установить ответственность должностных лиц местной
администрации за систематические нарушения договорных обязательств вплоть до прекращения полномочий или"отстранения от должности. Соответствующее уточнение можно сделать либо в ст.95 Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РС<5СР",либс> ввести в Закон отдельную статью в лаву УП "Ответственность местной администрации". В этом же Законе следует уточнить статьи 50, 57, 68, отразить ограничения для местной администрации по участию в гражданско-правовых отношениях путем четкой регламентации видов, объемов и форм разрешенных сделок,;
- обоснованы критерии определения объема полномочий органов местного самоуправления со взаимоотношениях с предприятиями местного хозяйства как находящимися, так и не находящимися в муниципальной собственности. В качестве критериев предложено рассматривать вид деятельности, прибыльность, дотационноеть и способ образования (учреждения);
- обоснована целесообразность разработки органами местного самоуправления комплексных муниципальных программ разгосударствления и приватизации, утверждаемых местным Советом на сессии.
Практическая значимость исследования определяется его ориентацией на решение актуальных проблем местного самоуправления, реальной возможностью использования ряда выработанных диссертантом предложений и рекомендаций в процессе формирования и развития системы местного самоуправления, при подготовке нового законодательства Российской Федерации и законода--гельства входящих в нее республик, локальных нормативных акров, регулирующих вопросы создания и деятельности территориального (национально-этнического) общественного самоуправления.
В частности автор диссертации предлагает:
- расширить непосредственно в Законе РСФСР "О местном :амоуправлении в РСФСР" перечень структурных элементов сис-?емы местного самоуправления, включив в него национально-этические территориальные общественные объединения, трудовые еоллективы предприятий местного хозяйства;
- ввести в законодательство термин "местное хозяйство", как это было в Законе СССР "Об обпрх началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", поскольку понятия муниципальной собственности и природных ресурсов не в полной мере характеризуют содержание экономической основы местного самоуправления;
- обосновано предложение, исходя из положений ст.66 Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", изменить структуру постоянных депутатских комиссий, перейдя от отраслевого к функционально-территориальному принципу их формирования, что позволит депутатам, работая в комиссии у себя в округе выполнять представительские, а не координирующие функции, свойственные исполнительной власти;
- привести ст. 6, 7, 14 Закона РСФСР "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР"* и ст. 20 Закона РСФСР "О собственности в РСФСР"^ в соответствие со ' ст. 50, 57, 68 Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" в части единой трактовки правового статуса органов федеральной, республиканской, краевой, областной, местной исполнительной'власти: как субъектов управления и распоряжения государственным и муниципальным имуществом;
- предоставить органам местного самоуправления полную автономий в распоряжении средствами, полученными от приватизации муниципальных предприятий;
- в целях обеспечения единой финансовой политики в отношении местного самоуправления конституционно закрепить в числе полномочий органов местного самоуправления права на муниципальные финансы, самостоятельный бйдает» ускорить разработку и принятие федерального и республиканских законов о местных налогах;
- концепцию формирования и развития местного хозяйства на базе инвестиционных и внебюджетных фондов, банков - хол-
1.Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - $ 27. - Ст.927.
2,Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. - 1990. - V 30. - Ст. 416.
дингов и разветвленной структуры муниципальных предприятий различных организационно-правовых фэрм как экономико-правовую основу программ реорганизации городского хозяйства в городах с районным делением.
Материалы диссертации могут быть использованы при дальнейшей разработке данной теш, проведении научных исследований в области государствоведения и теории управления, преподавании правовых дисциплин в различных учебных заведениях, на курсах повышения квалификации депутатов Советов различного уровня, сотрудников государственного аппарата, в деятельности законодательных, органов и местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены на методологических семинарах сотрудников и аспирантов Центра Государства и права Российской академии управления в 1991-1992 годах, в научных статьях, опубликованных в журналах "Народный депутат" и "Социологические исследования", обсуждены на научной проблемной группе Центра.
Отдельные предложения, содержаниеся в диссертации, приняты и использованы в работе Комитета Верховного Совета СССР по вопросам государственного строительства, управления и самоуправления, Таганского районного Совета народных депутатов г.Москвы, Самарского городского Совета народных депутатов, ряда органов местного самоуправления. Среда них: регламент Таганского райсовета, устав и учредительный договор территориального межхозяйственного объединения Самарского горисполкома.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, и списка использованных источников и литературы.
П. ОСНОВНОЕ СОДОШИЕ РАБОТЫ.
Первая глава "Система местного самоуправления" посвящена определению понятия, содержания, исследованию основных системообразующих качеств системы местного самоуправления, ее соотношению с другими системами - общественным самоуправ-
дением, государственным управлением, демократией,
В главе исследуются определения рассматриваемого объекта имевшиеся в философской, юридической, экономической литературе, а также в проектах Конституции Российской Федерации, За коне РСФСР "О местном самоуправлении в РСёСР", Законе СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР".
Диссертант считает, что в основе многообразия форм и содержания местного самоуправления лежат две противоположных друг другу логические концепции понимания смысла местного сам управления. Первая отстаивает необходимость предоставления территориальному сообществу возможности самому обеспечивать свои интересы, оставляя государству заведование делами всей страны. Вторая видит суть организации местной жизни в возложении на локальные территориальные сообщества задач государ ствешого управления. Вся сложная проблематика местного самоуправления происходит от двуединой природы местных дел. По мнению автора, местное самоуправление - это систематизированная форма организации самостоятельного и правомерного решения вопросов местной жизни гражданами или уполномоченными ими органами согласно своей компетенции и на соответствующей экономической и финансовой основе, исходя из интересов населения его исторических, национально-этнических и иных особенностей.
Автор исходит из того, что система местного самоуправления состоит из ряда крупных подсистем, в числе которых выделяются ресурсная (экономическая база, финансы и т.д.), организационно-структурная (взаимосвязанные элементы - местные Советы, администрация, вышестоящие органы, общественное территориальное самоуправление и т.д.), регулятивная (нормы, принципы), функционально-содержательная (функции, компетенция, формы и методы их реализации).
Далее в работе исследуется такой важнейший компонент системы местного самоуправления как организационная структура, При этом диссертант исходит из органической взаимосвязи "системы" и "структуры", парности этих категорий» Оба термина
близки по своему содержанию. Вместе с тем, с познавательной точки зрения "система" - категория более богатая, включающая в себя не только организационно-структурное построение системы из устойчивых компонентов, но и ее функционирование, весь действующий, "работающий" механизм местного самоуправления. "Структура" же как относительно самостоятельная категория -это внутренняя организация системы, представляющая собой взаимосвязанный комплекс устойчивых образований, своеобразный "каркас" системы. Она олицетворяет собой не все, а лишь наиболее существенные» многократно повторяющиеся, по сути постоянно действующие взаимосвязи между структурными элементами системы местного самоуправления.
В диссертации показывается неразрывная связь систем местного и общественного самоуправления, обусловливаемая такими факторами, как-наличие общих интересов и целей у жителей различных городов, административно-территориальных единиц и населения республики, страны в целом;
- ряда единых для этих систем политико-правовых институтов (выборы, референдумы, собрания, иные формы прямой демократии), посредством которых решаются как местные, так и общегосударственные вопросы.
Обосновывая такую связь, автор вводит в логическую схему рассуждений понятие системы местных самоуправлений и формулирует его как совокупность расположенных в границах края, области, республики, Федерации местных самоуправлений, объединяемых общими интересами, единым законодательством и территорией. Целесообразность применения этого понятия связывается с решением проблем координации, регулирования процессов развития местного самоуправления в пределах края, области,, республики. :
Диссертант, анализируя определение местного самоуправления, данное в ст.Х Закона РС£СР "О местном самоуправлении в РС£СРИ отмечает недостатки, связанные с закреплением в Законе определений тех или иных понятий. Нет единственно.верных и окончательных определений, так как процесс движения мысли, от-
ражающей явление, и формирующей понятие непрерывен - значит и нет оснований превращать определение в норму Закона. Достаточно закрепления в Законе основных черт принципиально важных понятий. .
Процесс динамического развития всего комплекса взаимоотношений мекду элементами системы местного самоуправления влечет за собой не только видоизменение качеств этих компонентов, но и устраняет старые, недействующие, а также порождает новые интегративные образования внутри самой системы. В частности, греэидиумы, во многих избранных в 1990 г. местных Советах, частично перекрывая сферу компетенции исполкомов, внесли коррективы в деятельность постоянных депутатских комиссий и это в дальнейшем привело к упразднению исполкомов. Этапом интеграции и эволюции явилось упразднение уже наряду с исполкомами и президиумов местных Советов.
Таким образом, нередко в дело наряду с нормальными интег-ративными процессами вмешивается столь знакомый по нашей истории волюнтаризм. И хотя создание президиумов местных Советов сегодня не предусматривается Законом, но и не запрещается, Советы, верные традициям административно-командной системы, отказались от этих, отнюдь не исчерпавших свои возможности органов, и принялись за выполнение отнюдь не директивного положения Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", предусматривающего создание малых Советов.
Далее автор аргументирует свои выводы о включении тех или иных элементов в состав системы местного самоуправления. В качестве таковых рассматриваются:
- местные Советы народных депутатов; местная администрация;
- органы общественного территориального самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты);
- территориальные организации массовых общественных объединений;
- национально-этнические, национально-территориальные органы общественного самоуправления;
- трудовые коллективы предприятий местного хозяйства.
Включение органа (субъекта) в состав системы местного самоуправления, а его предприятий в местное хозяйство может принести выгоду всем при гибком регулировании этих взаимоотношений со стороны Совета и администрации путем предоставления предприятиям муниципального заказа, а под него субсидий, кредитов, налоговых льгот, аренды производственных площадей и т.д.
Что касается трудовых коллективов, то закон не включает их в систему местного самоуправления. Тем не менее,этот вопрос остается в науке дискуссионным. Исходя из анализа правового и фактического положения трудовых коллективов в политической системе, автор поддерживает позицию тех ученых, которые считают, что трудовые коллективы могут быть включены в систему местного самоуправления в силу своего конституционного статуса и обосновывает включение в систему трудовых коллективов предприятий местного хозяйства.
Глава завершается анализом структуры местного самоуправления г.Москвы и изучением статуса органов исполнительной власти: мэра, Моссовета, муниципалитетов, префектуры; подчеркивается высокая степень интегративности системы местного самоуправления, основным звеном которой по прежнему остаются Советы народных депутатов. Вместе с тем, в ходе проведения реформы местной власти в Москве проявились противоречия между старыми структурами управления, с одной стороны, и новыми функциями и целями местного самоуправления с другой, обусловленные утверждением приоритета взаимовыгодных горизонтальных отношений, способных увязать социально-экономическое развитие территории с результатами ее хозяйственной деятельности.
Во второй главе "Формирование местного самоуправления" автор, анализируя практику организации местного самоуправления в Российской Федерации и за рубежом, изучает исторически складывавшиеся формы и структуры местного самоуправления, особенности правового регулирования их организации, концепции формирования экономической основы местного самоуправления, механизмы взаимоотношений государственной власти и мест-
ного самоуправления, сочетание местного самоуправления и национально-культурной автономии, проблемы разграничения компетенции органов местного самоуправления.
В диссертации отмечается, что на разных этапах истории страны Советы имели различную структуру. Вначале они составляли систему органов власти, построенных снизу на базе городских и сельских Советов. Эта структура была закреплена в Конституциях РСФСР 1918 и 1924 годов. Так,в ст.49 Конституции РСФСР 1924 года установлено, что "Высшей властью в пределах данной территории - края, области и района - является, в границах своего ведения соответствующий Съезд Советов" . В съездах, согласно Основному Закону, принимали участие представители всех Советов, находящихся на территории данной административной единицы, в чем проявляется определенное сходство с земскими собраниями в формах реализации самоуправления. Конституцией предусматривалась строгая централизация власти: контроль со стороны вышестоящих Съездов Советов и их исполкомов за нижестоящими, включая право отмены или изменения постановлений местных съездов Советов вышестоящими съездами, исполкомами и их президиумами.
Затем, в связи с принятием Конституций 1936 года, Советы стали избираться на всех уровнях прямыми выборами. Между собой Советы были связаны отношениями руководства, Еще более прочные их связи по вертикали установила Конституция СССР 1977 года.
Единая система Советов базировалась на единой экономической основе. Ни одна из Конституций РС£СР не наделяла местные Советы собственной-экономической основой. В работе исследуются вопросы конституционных полномочий местных Советов в социально-экономической сфере, подчеркивается необходимость обеспечения координирующего воздействия со стороны Верховного Совета РС&СР на нормотворчество Советов разного уровня.
Диссертант делает вывод, что закрепление широкой компетенций местной-администрации непосредственно в'Законе РСФСР ''О
I*Основной Закон (конституция) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, Конституции Союза ССР и союзных республик. - М.: Власть Советов, - С.23.
местном самоуправлении в РСФСР" создает предпосылки для четкого разграничения полномочий в структуре низовых уровней исполнительной власти и начала формирования муниципальной управленческой инфраструктуры.
Далее автор останавливается на изучении вопроса, связанного с учреждением в Российской Федерации поста Президента и избрания главы государства в ионе 1991 г. Обращаясь к опыту президентского правления во Франции, США и организации исполнительной власти в России,аргументирует вывод о том, что для рациональной структуры взаимоотношений центральной исполнительной власти и местного самоуправления характерны:
- наличие промежуточного управленческого звена между ними на определенном региональном уровне (регион, штат, губерния, край, область и т.д.);
- назначение руководителя этого звена, как правило, центральной властью;
законодательное наделение региональной администрации полномочиями по контролю за деятельностью муниципального управления и принятия соответствующих мер в случае ее несоответствия актам центральной власти и закону;
- четкое законодательное определение исключительной компетенции органов местного самоуправления.
На основе сделанного вывода диссертант оценивает формирование структуры президентской власти в Российской Федерации: назначение в краях и областях представителей Президента РФ, наряду с назначением глав администрации, привело к дублированию в их деятельности. 3 соответствии со ст. 48 Закона Российской Федерации "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" именно на глав администрации возложены полномочия по контролю за исполнением и правильным применением актов, принимаемых Президентом Федерации. Сдерживающим фактором здесь автор считает положение Закона РСФСР "Об изменениях и дополнения Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления"^ о том, что
I.Российская газета. - 1992. - 20 марта.
¿.Ведомости Съезда народных депутатов РСКР и Верховного Совета РСФСР. - 1991» - ст. 778.
акты вышестоящих органов, обязательные для местной администрации, принимаются исключительно в пределах их полномочий.
Поскольку законодательно-правовой формой выражения полномочий является компетенция, в работе исследуется этот правовой институт. Анализируются взгляды и мнения ученых по вопросу понятия компетенции органов местного самоуправления к состав ее элементов. Под компетенцией понимается сложная политико-правовая категория, представляющая собой систему взаимосвязанных друг с другом предметов ведения, прав и обязанностей (полномочий).
Делается вывод, что в 1991-1992 годах законодательная и нормативная база местного самоуправления в Российской Федерации характеризуется новаторским подходом к решению ряда проблем. Но вместе с тем, в разграничении компетенции между Советом и администрацией не все заслуживает одобрения. Как и раньше, Советы, согласно Закону РСФСР, н0 местном самоуправлении в РСФСР", утверждают бюджет, планы и программы социально-экономического развития, решают некоторые вопросы муниципальной собственности, рассматривают отчеты администрации, утверждают руководителей ряда управленческих органов, принимают уставы о местном самоуправлении и регламенты Советов. Основной же объем работы приходится на администрацию. В ее ведение, в отливе от Совета, попадают, в сущности, все вопросы, .связанные с реализацией государственной власти, как таковой. Не районный Совет, а районная администрация обеспечивает соблюдение законов, охрану прав и свобод граждан, именно она осуществляет государственный контроль за использованием и охраной земель и т.д.
Совет вправе заняться рассмотрением перечисленных вопросов, согласовав свои действия с главой администрации. По тре-г бованию Совета руководитель органа или структурного подразделения местной администрации обязан представить доклад на сессии о состоянии дел в подведомственной сфере. Исполнения решения, принятого по докладу, Совету следует добиваться, действуя через главу администрации.
В условиях демократизации общественной кизни особый интерес нредсг^Еяяет разработка проблемы взаимодействия местных
Советов и администрации с органами территориального общественного самоуправления. Ключевой нормой, раскрывающей сущность взаимодействия самоуправления, является положение статьи 86 Закона "О местном самоуправлении в РСФСР": "Местные Советы, местная администрация и территориальные депутатские группы содействуют органам территориального общественного самоуправления в осуществлении их полномочий". Отметим, законодатель не употребляет термин "руководство", который раньше был определяющим в отношениях Советов с самодеятельными организациями граждан. Так, согласно ст.5 местный Совет утверждает положение о самоуправлении на своей территории. По предложению инициативных групп населения он обязан согласовать порядок, нормы представительства и сроки проведения выборов органов самоуправления, а если выборы прямые, то сформировать из числа жителей избирательные комиссии, согласовать порядок выдвижения кандидатов. Совет возмещает за свой счет расходы, связанные с подготовкой и проведением этих выборов. Наконец, в ст.49 и 66 говорится о делегировании Советом части своих полномочий органам самоуправления, о передаче им в управление и распоряжение объектов муниципальной собственности, а также части своих материально-технических, финансовых и иных ресурсов.
Только на сессии могут быть утверждены положения о самоуправлении на соответствующей территории, приняты решения о передаче отдельных полномочий, объектов муниципальной собственности и финансовых ресурсов органам общественного самоуправления. Разногласия, возникаше между органом общественного самоуправления и зарегистрировавшим его Советом, выносятся на сессию вышестоящего Совета.
Специфика правого положения администрации определяет фор« мы ее взаимодействия с органами общественного самоуправления. Если Совет регламентирует общие принципиальные положения,обеспечивающие функционирование органов общественного самоуправления, то дело администрации - конфетные практические вопроси, Она предоставляет им помещения, открывает очета в банке, выдает печати, перечисляет финансы, передает объекты муниципал?»»
ной собственности.
Местный Совет и местная, администрация не вправе вмешиваться в вопросы, которые в положении (уставе) органа самоуправления отнесены к его компетенции. В законе закреплены гарантии территориального общественного самоуправления. Так, общественный орган может обжаловать в суде необоснованный отказ в регистрации положения, обратиться в вышестоящий Совет или суд, если возникнут разногласия с зарегистрировавшим его местным Советом, а также потребовать через суд восстановления наруоен-ных прав и законных интересов граждан.
Местные Советы и местная администрация могут устанавливать сферы совместной с органами территориального общественного самоуправления компетенции, определять перечень вопросов, решения по которым нельзя принимать без согласования с ними. Закон не перечисляет эти вопросы, но круг их мокет быть довольно олрок. В заключение главы автор делает следующие выводы: - становление местного самоуправления сопровождается перо-ходом от исполкомовской - коллегиальной - формы деятельности к принципу единоначалия в руководстве местным исполнительным аппаратом, что предполагает четкую регламентацию компетенции различных звеньев местной администрации и утверждение регламента главой администрации;
*- декларированное прежним законодательством полновластие Советов, которого на практике не было, трансформировано в.ре- ■ альные и конкретные права представительного органа, которые достаточны для выполнения Советом, его депутатами ведущей роли в реализации демократических начал местного самоуправления.
Власть местного самоуправления осуществляется в совокупности Советом народных депутатов и главой местной администрации с подчиненным ему исполнительным аппаратом. Это должно подвинуть все местное самоуправление к практическим мерам по внедрению новых хозяйственных отношений, улучшений жизни населения.
Из компетенции Совета изымается запкгеккое в прением законодательстве право решать любой вопрос,отнесенный к сфере деятельности данного уровня власти. Tea №»« ставится барьер
эотив часто некомпетентного, произвольного вмешательства дебатов в текущую распорядительную деятельность, влекущего г дезорганизацию, снижение профессионального уровня и ини-«ативы.
В третьей главе - "Опыт и тенденции современной муници-зльной реформы" автор рассматривает политические, экономи-гские, правовые, организационные предпосылки и условия про-здения реформы системы местного самоуправления, анализирует рруктуру местного хозяйства, экономико-правовые проблемы, зязанные с разграничением государственной собственности и гредачи части ее объектов в состав муниципальной, управле-!ем муниципальной собственностью и муниципальным управлением >ъектами различных форм собственности, разгосударствлением приватизацией, вопросы правового обеспечения финансовой 1зы местного самоуправления, разработки конституционного зханизма совершенствования системы местного самоуправления.
Отмечается, что самоуправление возникает и развивается 1К в негосударственных, общественных формах, так и одновре-¡нно в форме государственности, о чем свидетельствует исто-[я земств и Советов в России, а также сегодняшняя практика гда стран. Самоуправление "вынуждено" ныне развиваться в го-'дарственно-правовых формах, "внутри" государства, поскольку юледнее все еще представляет собой уникальную организацию» :ватывающую почти все общество. Становление системы местного [моуправления происходит через поиск новых Форм реализации родной инициативы, изменение функций, реорганизацию как прекратившихся аппаратно-государственных структур, так и ¡стных Советов и администрации.
Местное хозяйство есть средство, механизм функционирова-;я системы местного самоуправления. Определяя соотношение ниципальной собственности и местного хозяйства, автор отме-ет, что объекты муниципальной собственности, как правило, одят в состав местного хозяйства, а объекты местного хозяйка далеко не всегда базируются на муниципальной форме соб-зенности (на удовлетворение нужд населения ориентируют свой
-
профиль предприятия федеральной, республиканской, частной, кооперативной и других форм собственности). Муниципальная собственность, являясь основой местного хозяйства, образует, согласно ст.36 Закона "О местном самоуправлении в РСФСР", с точки зрения экономики, сущность местного самоуправления, состоит в понимании его как способа реализации муниципальной собственности.
В качестве муниципального собственника автор рассматривает ассоциацию населения административно-территориальной единицы и граждан, работающих на его территории, Местный Совет и ад> министрация - это субъекты управления, которые реализуют интересы данной ассоциации посредством участвующих в хозяйственной кооперации предприятий и объединений. Вместе с тем, отношения в сфере муниципальной экономики не могут быть сведены лишь к горизонтальным связям между хозяйствующими субъектами (предприятиями) и их контрагентами. Непосредственное влияние на хозяйственную деятельность оказывают и вертикальные связи, характеризующиеся схемой: закон - исполнительная власть (местная администрация) - хозяйствующий субъект (предприятие).
Диссертант подчеркивает, что властные» регулирующие функции государства и местного самоуправления сохраняются и в условиях рынка, обратив внимание на то, что в предшествующие годы Российским законодательством и юридической наукой уделялось недостаточно внимания проблемам, связанным с двойственным характером органов местного самоуправления - как юридических лиц в гражданеко-правовых отношениях и как органов с администр« тивно-властными полномочиями; обосновывает предложение об установлении ограничений для местной администрации на участие в хозяйственном обороте путем более детальной регламентации соответствующих полномочий в ст. 50, 57, 68 Закона РСФСР "0 ыесг• ном самоуправлении в РСФСР".
Далее автор рассматривает процесс формирования рыночной инфраструктуры муниципальной экономики, обосновывая координирующую роль местного Совета и администрации путем опосредованного воздействия через банки -холдинги, инвестиционные, вне-бшгетдае Лонск к т.д; на 'объекты местного хозяйства и пре&*
приятия, предлагает использование различных организационно-правовых форм для сохранения профиля объектов социальной сферы, передаваемых из государственной собственности в муниципальную.
Диссертант анализирует также экономико-правовые и организационные проблемы, связанные с разгосударствлением и приватизацией в муниципальной сфере и предлагает местной администрации регулировать и координировать эти процессы на ос-, нове комплексной муниципальной программы разгосударствления и приватизации, утверждаемой местным Советом на сессии.
Исследуется проблема законодательного обеспечения приватизации в связи с разграничением соответствующих полномочий Совета и администрации, исходя из положений Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", рассматривающих в качестве субъекта управления и распоряжения муниципальным имуществом местную администрацию. Вносится предложение привести законодательство и нормативные акты Российской Федерации о приватизации собственности в соответствие с данным Законом.
Автор отмечает, что наряду с законодательством, научные и практические разработки последнего времени служат ^выполнению системой местного самоуправления роли механизма для проведения реформ. Через Советы и местную администрацию различных уровней при участии органов территориального общественного самоуправления проводятся разгосударствление, муниципализация и приватизация основных фондов и земельных участков, вводятся экономические рычаги, заставляющие органы местного самоуправления пропустить бывшую государственную собственность через себя "транзитом", найти ее конкретных хозяев и обеспечить эффективное функционирование местного хозяйства.
Рассматривая перспективы развития и совершенствования системы местного самоуправления, диссертант анализирует концепцию муниципального самоуправления одного из пяти Проектов Конституции Российской Федерации'*', предусматривающего наибо-
I.Проект Конституции Российской Федерации (Российское Движение демократических реформ) Федерация // 1992. - )?. 15.
лее радикальный вариант реорганизации местного самоуправлени Обосновывается вывод о том, что предусмотренный Проектом Конституции РФ отказ от представительных органов в лице мест них Советов и закрепление в Конституции положения о необязательности избрания представительных муниципальных органов (городских земских собраний) может привести к наруиениа баланса представительной и непосредственной демократии.
Высказываются доводы о необходимости эволюционного совершенствования системы местных Советов как реальной основы муниципальной власти и ее последовательном сближении по форме и содержанию с городскими, земскими собраниями. Автор под« черкивает, что построение рыночной инфраструктуры в экономию и формирование соответствующих обществен;;»« отношений направ лены на становление демократических механизмов саморегуляции общества, основы которых закладываются в сфере местного само» управления.
Основные положения работы освещены в следующих цубли-кациях:
1. Как Совету стать предпринимателем // Народный депутат. - 1990. - № 13. - С.63-68.
2. Зачем на селе две власти? // Народный депутат. -1990. - № 14. - С.34-37.
3. В Москве-Президент. А кто в регионах? // Народный депутат. - 1990. - № 16. - С.26-34.
4. Отчуждение: методология, методика и практика проблемы // Социологические исследования. - 1991. - № 10. - С.158-
5. Координация в системе местного самоуправления // Сб. АОН. Актуальные проблемы демократизации общества.--^М., 1930,
х
X
X
159.
- С.20-32
Зак.У /¿9 Тир.экз. ЛМБ РАУ
117606 Москва,пр.Вернадского,84
