АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Теоретические основы местного самоуправления на Украине»
СМИРНОВА ТЕТЯНА СЕРГІЇВНА
УДК 342.533 (477)
ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ
Спеціальність 12.00.02 - конституційне право
АВТОРЕФЕРАТ дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук
Київ - 1998
Дисертацією є рукопис.
Робота виконана на кафедрі конституційного та адміністративного права юридичного факультету Київського університету ім.Тараса Шевченка
Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор
Селіванов Анатолій Олександрович, професор кафедри конституційного та адміністративного права юридичного факультету Київського університету ім.Тараса Шевченка.
Офіційні опоненти:
доктор юридичних наук Медведчук Віктор Володимирович, президент Спілки адвокатів України, голова Вищої кваліфікаційної комісії адвокатури при Кабінеті Міністрів України, Радник Президента України з питань податкової політики,
кандидат юридичних наук, професор Корнієико Микола Іванович, суддя Конституційного суду України.
Провідна установа:
Інститут держави і права ім.В.М.Корецького НАН України, м.Київ, вул.Трьохсвятительська, 4.
Захист відбудеться 25 червня 1998 року о 10-00 годині на засіданні спеціалізованої вченої радії Д.26.00.1.04 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук при Київському університеті
і.м.Тараса Шевченка (252037, .м.Київ, вул.Володимирська, 64).
З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Київського університету ім.Тараса Шевченка (252017, м.Київ, вул.Володимирська, 64).
Автореферат розісланий 23 травня 1998 року.
Вчений секретар спеціалізованої вченої ради
ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
Актуальність теми дисертаційного дослідження. Прийняття Конституції України від 28 червня 1996 року, яка вперше в національній конституційній практиці визнала місцеве самоврядування як принцип організації місцевої влади, зумовило активізацію законотворчого процесу в напрямі вдосконалення, а іноді Гі створення нової правової бази місцевого самоврядування на засадах, проголошених Конституцією України.
Так, Закон Україні) “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 року шляхом конкретизації відповідних положень Конституції України визначив поняття, принципи і систему місцевого самоврядування в Україні; порядок формування органів місцевого самоврядування; перелік і порядок здійснення ними власних, самоврядних повноважень і делегованих повноважень державної виконавчої влади; матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування; правові засади здійснення державного контролю за діяльністю місцевого самоврядування, тощо.
Однак, прийняття Закону не вирішило всіх проблем щодо створення стабільної правової бази місцевого самоврядування в Україні. Справа в тому, що закріплення Конституцією концептуально нових порівняно з попередніми роками підходів до побудови системи місцевого самоврядування спричинило неузгодженість норм Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” і норм інших законодавчих актів України. Саме тому одним з пріоритетних завдань державотворення в Україні на найближчу перспективу стало вдосконалення правової бази місцевого самоврядування з метою усунення такої неузгодженості, що з практичного погляду має бути досягнуто шляхом прийняття нових законів або внесення змін до чинних.
Враховуючи, що загальновизнаною вимогою до законотворчого процесу в сучасних умовах є його наукова обгрунтованість, без якої неможливо забезпечити підвищення якості законів, необхідним уявляється проведення комплексних наукових досліджень проблем державотворення, в тому числі теоретичних засад організації і здійснення місцевої влади.
Актуальність теми дисертаційного дослідження зумовлена до того ж комплексним характером місцевого самоврядування як правового інституту, який складається з норм різних галузей національного законодавства, що регулюють суспільні відносини, пов'язані з організацією і функціонуванням місцевого самоврядування, а саме: конституційного, адміністративного, фінансового, цивільного тощо. Така особливість місцевого самоврядування вимагає досягнення оптимального співвідношення і єдиної
концептуальної спрямованості цих норм у правовій реглам< суспільних відносин, що виникають, змінюються і припиняються в місцевого самоврядування, без порушення його основних принци зв'язку з цим особливого значення набувас встановлення концептуг теоретичних засад місцевого самоврядування, що мають бути вихі для галузевих науково-юридичних досліджень цієї проблематики.
Заслуговує на увагу й зовнішньо-політичний аспект актуал теми. Вступ до Ради Європи України і ратифікація 15 липня 1997 рок ховною Радою України Європейської Хартії місцевого самовряду яка закріплює визначальні принципи організації і функціон) місцевого самоврядування, спричинили суттєві наслідки для визнг концепції розвитку законодавства України про місцеву владу. Украі бов'язана приєднатися до європейських стандартів місцевої демок насамперед шляхом імплементації основних положень Хартії у націоі законодавство. Саме тому, дослідження теоретичних засад місцевого врядування в Україні з урахуванням принципів місцевого самоврядуі проголошених Хартією, є актуальним напрямком сучасної правової и
Отже, актуальність теми дисертаційного дослідження зумовлеї перше, необхідністю розробки науково-обгрунтованих прикладних мендацій щодо подальшого вдосконалення законодавства Україн місцеве самоврядування, по-друге, потребою у грунтовному теорети дослідженні теоретичних засад місцевого самоврядування як комплєї правового інституту, по-трете, орієнтацією України на інтеграцію у с співтовариство (вступом України до Ради Європи).
Ступінь дослідженості теми дисертацій В спеціально-юрці науці тема організації місцевої влади і діяльності місцевих рад нар депутатів в контексті загальних проблем конституційного (держаї права і радянського будівництва розглядалась у працях С.А.Ава С.С.Алексесва, М.І.Байтіна, Г.В.Барабашева, Д.М.Ба
О.О.Безуглова, Ю.М.Козлова, Є.І.Колюшина, О.Є.Кут
Л.Є.Лаптевої, О.В.Москалева, М.І.Піскотіна, В.О.Пер
Б.М.Топорніна, В.О.Четверніна, М.О.Шафіра, К.Ф.Шер
С.І.Шишкіна, Л.С.Явича, .Я.В.Якимовича, тощо. Відмічаючи значни сок цих авторів у розробку проблематики місцевого самоврядуванн гальнотеоретичному аспекті, слід мати на увазі, що більшість їх на) праць видано до 1990 року, у часи, коли ідеологічна спрямованість і вих досліджень зумовлювала виведення на перший план тези про дер самоврядування народу, про статус місцевих рад як органів державні
дії і громадського самоврядування, і тому містить положення дискусійного (з позицій сучасної теорії місцевого самоврядування) характеру.
Починаючи з 1990 року, коли у національних науково-юридичних колах почалось формування сучасних поглядів на інститут місцевого самоврядування як елемент громадянського суспільства, форму організації місцевої влади недержавного походження, науково-теоретичній розробці питань політико-правової природи, системи, функцій і повноважень, відповідальності місцевого самоврядування приділяли увагу М.О.Банмуратов, І.П.Бутко, Р.К.Давидов, В.М.Кампо, О.О.Карлов, М.І.Козюбра, В.В.Копсйчиков, М.І.Корніснко, Б.О.Кравченко,
В.Ф.Кузнсцова, В.В.Медведчук, В.Ф.Мелащенко, В.Ф.Опришко, М.П.Орзіх, В.Ф.Погорілко, М.І.Пухтинський, А.О.Селіванов, Є.А.Тихонова, А.Ф.Ткачук, О.Ф.Фрицький, Л.П.Юзьков та інші автори.
У розробку теорії фінансів місцевого самоврядування внесли свій вклад Н.В.Барахтян, Д.А.Бекерська, О.Д.Василик, Л.К.Воронова
Н.К.Ісаева, В.І.Кравченко, О.В.Шевердіна, тощо.
На думку автора, при науковому дослідженні сучасних аспектів місцевої демократії доцільно використовувати досвід дореволюційних російських правників - О.В.Васильчикова, Н.М.Коркунова, П.І.Новгородцева, П.М.Подлігайлова, Б.Н.Чичеріна, А.Ю.Ященка.
Дисертаційне дослідження спирасться також на розробки провідних науковців Російської Федерації - Г.В.Барабашева, В.Г.Вішнякова, Е.І.Козлової, М.О.Краснова, О.Є.Кутафіна, О.Є.Постнікова, С.А.Пяткіної, М.Р.Сафарової, А.Я.Сліви, Ю.О.Тихомирова, В.І.Фадесва, О.Д.Цивілевої, та інших зарубіжних країн - Р.Боклета, Ж.Веделя, В.Гізевіуса, Б.Гурне, К.Кронваля, К.Рібердаля, Г.Райта, Б.Г.Сігана, Є.Харлофа, С.Хеггрута.
Слід зазначити, що останніми роками в Україні захищено декілька дисертацій, що вміщують науковий аналіз окремих проблем теорії і історії місцевого самоврядування, зокрема: реалізації конституційного статусу органів місцевого самоврядування, статусу органів місцевого самоврядування як суб'єктів конституційного процесу, міжнародного співробітництва органів місцевого самоврядування, місця органів місцевого самоврядування в механізмі реалізації державної влади, тощо. Однак, ці роботи не містять комплексного наукового аналізу теоретичних засад місцевого самоврядування і тому їх наявність не впливає на актуальність теми.
Метою дисертаційного дослідження є науково-теоретичний аналіз правовідносин, пов'язаних з організацією і функціонуванням місцевого самоврядування як форми організації місцевої влади. Шляхом узагальнення
аі тор намагався встановити теоретичні засади місцевого самоврядувані «к такі вихідні положення, що являють собою його найбільш суттсві юр діічні риси, і обгрунтувати на їх базі конкретні пропозиції і рекомендаї щодо вдосконалення правової бази місцевого самоврядування в Україні.
Виходячи з цього автор мав за мету вирішити такі завдання:
- узагальнити росповсюджені легальні (за законодавством України доктринальні дефініції місцевого самоврядування з метою встановлені його змісту й сутності як публічно-правового інституту;
- дати структурну характеристику системи місцевого самоврядуваї ня за законодавством України, розглядаючи її як цілісну, організаційні впорядковану сукупність елементів, що існують на єдиних принципах;
• розкрити зміст основних принципів місцевого самоврядування * основннх засад його організації і функціонування;
- з позицій науково-історичного аналізу відомих теорій організаи місцевої влади, спираючись на дослідження етапів реформування місцеві влади в Україні протягом останніх років, визначити правову природу зміст місцевого самоврядування як форми організації місцевої влади;
- застосовуючи системний підхід, встановити складові матеріальної фінансової основи місцевого самоврядування, визначити шляхи вдоскон; лення їх правового регулювання;
- визначити систему правових гарантій захисту місцевого самоврі дування у випадках посягань на встановлені Конституцією України о< новні принципи його організації;
- прраналізувати ефективність правових механізмів реалізац місцевого самоврядування територіальними громадами і рівень законе давчого закріплення юридичних гарантій здійснення окремими громад) нами права на участь в управлінні місцевими справами.
Переважно теоретичний підхід автора до дослідження теми д< терміновано обмеженістю практики застосування у діяльності місцевог самоврядування новел, запроваджених Конституцією України і Законої України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 року.
Методологічною основою дисертації є дослідницькі методи, що іруь туються на вимогах об'єктивного та всебічного аналізу суспільних явні політико-правового характеру, яким є місцеве самоврядування. У робот використовуються загальнонаукові методи - системного підходу, стру* туршш, функціональний, і спеціально-юридичні - порівняльно-правовиі історнко-юридичний, формально-логічний. При розробці конкретних рс
комендацій щодо вдосконалення законодавства України про місцеве самоврядування у дисертації застосовується також метод прогнозування.
Об сктом дисертаційного дослідження с правові норми, що у сукупності визначають поняття місцевого самоврядування, його систему, принципи, основні засади формування органів місцевого самоврядування, форми і методи їх діяльності, умови здійснення державного контролю за діяльністю місцевого самоврядування, форми здійснення місцевого самоврядування територіальними громадами і участі громадян у місцевому самоврядуванні, види юридичної відповідальності місцевого самоврядування тощо. Автором піддано критичному аналізу також ряд наукових висновків та положень, що містить теорія держави і права, конституційне, фінансове, адміністративне, цивільне право, тощо.
Предметом дисертаційного дослідження с врегульовані нормами права суспільні відносини, що виникають у процесі здійснення територіальними громадами місцевого самоврядування, забезпечення державних гарантій дотримання основних принципів і гарантій захисту місцевого самоврядування, а також окремі аспекти правового статусу суб’єктів системи місцевого самоврядування.
Наукова новизма дисертаційного дослідження полягас:
1. У дослідженні взасмообумовленості і взаємозв'язку різних науко-в»-теоретичних підходів до визначення місцевого самоврядування - як принципу організації і здійснення публічної влади, як права територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення і як форми організації і здійснення місцевої влади.
2. У застосуванні системного підходу до дослідження місцевого самоврядування як правового інституту, що надає можливість: виділити коло суб єктів місцевого самоврядування, що мають особливий конституційно-правовий статус; визначити єдині засади і принципи функціонування системи місцевого самоврядування в цілому, і, як наслідок, сформулювати конкретні науково-обгрунтовані пропозиції щодо вдосконалення законодавчого регулюванню правового статусу суб'єктів системи.
3. У дослідженні змісту принципів місцевого самоврядування як вихідних, концептуальних засад його організації і функціонування.
4. У проведенні порівняльно-правового аналізу сучасних концепцій організації місцевої влади - концепції державної політико-правової природи місцевої влади та концепції дуалізму функцій і повноважень місцевого самоврядування, з метою визначення стратегічних напрямів подальшого реформування правової бази місцевого самоврядування в Україні.
5. У комплексному дослідженні місцевого самоврядування з позиції сучасної теорії держави і права, аксіоматичних положень конституційного фінансового, адміністративного, цивільного права, тощо з метою внз начення загальних теоретико-правовнх засад місцевого самоврядування що мають бути покладені в основу спеціальних галузевих досліджень.
6. У застосуванні системного підходу при дослідженні правових га рантін захисту місцевого самоврядування, що дас можливість встановит» межі здійснення державного контролю за діяльністю місцевого самовряду вання, сформулювати основні принципи взаємовідносин місцевого само врядування з державною виконавчою владою, визначити шляхи вдоскона лення правових механізмів судового захисту місцевого самоврядування.
7. У дослідженні форм безпосереднього здійснення місцевого само врядування первинними суб'єктами місцевого самоврядування • тери торіальними громадами і форм реалізації окремими громадянами права ні участь в управлінні місцевими справами.
На захист виносяться наступні положення і висновки, що є резуль татом проведеного автором дисертаційного дослідження:
1. Інститут місцевого самоврядування с комплексним правовш інститутом і потребує відповідних підходів до його наукового дослідженню з позицій застосування методів, характерних для конституційного фінансового, адміністративного, цивільного права, тощо, що обумовлю іагальну потребу визначення основних теоретичних засад місцевого само ьрядування, виходячи з положень Конституції України і принципів, закла дених Європейською Хартією місцевого самоврядування.
2. Місцеве самоврядування - це проголошене Конституцією Україну гарантоване державою право територіальної громади безпосередньо аб через уповноважені нею органи, відокремлено від державних органів, неза лежно і самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах зг конів та власної матеріальної і фінансової основи, під свої відповідальність та в інтересах населення. Одночасно місцеве самоврядз вання правомірно розглядається як детермінована таким конституційне гарантованим правом форма організації та здійснення місцевої влади, щ забезпечує реалізацію місцевого самоврядування як конституційног принципу організації і здійснення публічної влади в державі.
3. Система місцевого самоврядування в Україні являє собою ви начену законодавством цілісну, структурно і функціонально впорядковал сукупність суб'єктів, в процесі функціонування і взаємодії яких рі алізуються принципи місцевого самоврядування, і включає - територіальї
громади, представницькі органі місцевого самоврядування, їх виконавчі органи, органи самоорганізації населення.
4. Сучасна спрямованість конституційних перетворень в Україні на подальшу демократизацію і децентралізацію державної влади внмагас визнання і законодавчої реалізації таких загальноправовнх принципів місцевого самоврядування як принцип гуманізму (захисту прав, свобод і законних інтересів особи), принцип стабільності і послідовності, а також таких спеціальних принципів як оптимальна децентралізація і реальна керованість територією, оптимальна взаємодія місцевого самоврядування з державною виконавчою владою, державний контроль за діяльністю місцевого самоврядування, багатоманітність організаційних форм місцевого самоврядування, відповідальність.
5. Визнання й гарантування Конституцією України місцевого самоврядування, за умови врахування основних напрямів законотворчості на попередніх етапах інституціоналізації місцевого самоврядування в правовій системі України, дає підстави стверджувати, що законодавство України про місцеву владу, спираючись на положення Конституції України і Закону України Про місцеве самоврядування в Україні”, мас розвиватися відповідно до концепції дуалізму функцій і повноважень місцевого самоврядування, яка повністю відповідає принципам місцевого самоврядування, проголошеним Європейською Хартією місцевого самоврядування.
6. Основною передумовою дія створення надійної матеріальної основи місцевого самоврядування мас бути визнання комунальної власності самостійним видом публічної власності, що мас недержавну природу і належить територіальним громадам. З цією метою необхідно розробити й прийняти відповідні законодавчі акти або внести зміни до чинних, що мас бути зроблено на підставі науково-обгрунтованих рекомендацій, вироблених комплексними дослідженнями за участю фахівців у галузі конституційного, цивільного, фінансового, адміністративного права, тощо.
7. Вдосконалення правового регулювання фінансової основи місцевого самоврядування мас здійснюватися виходячи з принципів формування та використання фінансів місцевого самоврядування, закріплених Європейською Хартією місцевого самоврядування. Конституція України створила для цього всі необхідні передумови.
8. Актуальність загально-юридичної проблеми захисту прав людини в умовах запровадження в Україні судової реформи на засадах, встановлених Конституцією України, обумовлює необхідність грунтовного вдосконалення системи правових гарантій захисту місцевого самоврядування, на-
самперед - судових, включаючи судові механізми розв'язання конфлі між місцевим самоврядуванням і державною виконавчою владою, їх о нами, посадовими особами, тощо.
9. Межі і форми державного контролю за діяльністю місцевогс моврядування мають визначатися відповідно до поділу повнова> місцевого самоврядування на власні і делеговані. В галузі власних, а врядних повноважень місцеве самоврядування підлягає загальному жавному контролю, що обмежусться перевіркою на правомірність. В г£ здійснення місцевим самоврядуванням делегованих повноважень орг виконавчої влади державний контроль може мати за мету встановленн тільки легальності, але н доцільності дій місцевого самоврядування.
10. Конституційне закріплення дворівневої системи первш суб'єктів місцевого самоврядування (територіальна громада - громадян зумовлює виділення двох аспектів в межах єдиної проблеми законодав’ забезпечення умов реально-самостійного вирішення громадянами пи місцевого значення. Це, по-перше, розвиток засобів безпосередньої алізації місцевого самоврядування територіальними громадами, по-ді вдосконалення форм реалізації громадянами права на участь в місцеї самоврядуванні і становлення юридичних гарантій такого права.
11. Визнаючи в цілому прогресивний характер концепції місце самоврядування, що закріплена Конституцією України, необхідно на науково-обгрунтованих пропозицій і рекомендацій провести суттєве о лення поточного законодавства України про місцеве самоврядування, власність, фінансового, земельного законодавства, тощо, з метою усун протиріч та неузгодженості з нормами Конституції України, що має з. печити ефективне функціонування місцевого самоврядування в Ук відповідно до загальновизнаних принципів місцевої демократії.
Практична значимість дисертації визначається її орієнтаціє* розв'язання актуальних проблем вдосконалення правової бази місце самоврядування в Україні, на підвищення його ефективності, створ надійної системи гарантій захисту місцевого самоврядування і вдоа лення форм реалізації громадянами права на участь в управлінні місце: справами. Висновки, концептуальні підходи, що містяться в дисер-можуть бути використані в законотворчій діяльності Верховної Рада раїни, її комітетів, правотворчій роботі органів місцевого самоврядува
Матеріали дисертації можуть бути використані в навчальному цесі, включаючи систему підготовки і підвищення кваліфікації держав муніципальних службовців, а саме - при викладенні курсів констит
ного, конституційного процесуального, комунального права (за умови введення такого курсу в програму навчальних закладів юридичного профілю).
Теоретична цінність дисертаційного дослідження полягас у можливості використання положень дисертації у науково-дослідницькій діяльності. Результати дослідження здатні допомогти у подальшій розробці комплексних науково-практичних проблем, пов'язаних з функціонуванням в Україні місцевого самоврядування як форми організації місцевої влади. Окремі наукові положення, висновки, пропозиції, що с результатом дисертаційного дослідження, можуть скласти основу для подальших наукових пошуків стосовно місцевого самоврядування у галузі конституційного, фінансового, адміністративного права, тощо.
Інформаційна база дослідження включає норми Конституції України Європейської Хартії місцевого самоврядування, чинного законодавства України про місцеве самоврядування, а також положення й висновки теорії держави і права, конституційного, адміністративного, фінансового, цивільного права, тощо, філософії і політології, а також теоретичні і практичні розробки, наукові праці українських і іноземних фахівців.
Апробація дисертаційного дослідження і впровадження його результатів. Дисертація виконана і обговорена на кафедрі конституційного та адміністративного права юридичного факультету Київського університету ім.Тараса Шевченка.
^ Основні положення дисертаційного дослідження знайшли відображення, у п яти наукових публікаціях; у доповідях на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях, зокрема “Проблеми реформування державної влади: конституційні та управлінські аспекти” (Київ, березень 1995 p.), Теоретичні та практичні проблеми становлення правової держави в Україні” (Чернівці, травень 1995 p.); “Проблеми фінансового права” (Чернівці, червень 1996 p.), тощо.
Протягом 1993-1998 p.p. автор брала участь у розробці декількох проектів Закону про місцеве самоврядування, як науковий консультант доповідала результати теоретичних досліджень на засіданнях Комітету з питань державного будівництва і діяльності рад Верховної Ради України, використовувала їх в учбовому процесі при проведенні семінарських занять.
Структура дисертації визначається змістом наукової проблеми та метою дослідження. Дисертація включає вступ, два розділи, які поділяються на шість підрозділів, висновки, список використаних джерел (293 найменування), додатки (сім). Загальний обсяг дисертації 231 сторінка.
ЗМІСТ РОБОТИ
У Вступі дисертації обгрунтовується актуальність теми наукої дослідження, визначається його мета, основні завдання, об'єкт і пред теоретична, інформаційна та методологічна база, характеризує практична і теоретична значимість дисертаціґіної роботи, розкриває наукова новизна і формулюються положення, що виносяться на захист.
У першому розділі «Місцеве самоврядування як форма органі: місцевої влади», який складається з трьох підрозділів, автор досліджує нятгя, систему місцевого самоврядування, намагається розкрити змісті новних загальноправових і спеціальних принципів місцевого самовр вання, встановити правову сутність місцевого самоврядування як фо організації місцевої влади і визначити основні законодавчі еі інституціоналізації місцевого самоврядування в правовій системі Украй
Розглядаючи місцеве самоврядування як правовий інститут, ав досліджує визначення місцевого самоврядування, що міститься в Євро: ській Хартії місцевого самоврядування1 і шляхом критичного аналізу в новлює основні етапи розвитку нормативних підходів до визначення няггя місцевого самоврядування за законодавством України, починаю 1990 року до прийняття нової Конституції України.
Проведений аналіз дає підстави для висновку, що місцеве самої дування з позицій нормативного підходу може розглядатися двоаспею як один з основоположних конституційних принципів організації здійснення публічної влади в державі, що мас бути закріплений у кон туції країни і як гарантоване державою право територіальної громади мостійно, під свою відповідальність вирішувати питання місцеї значення в межах Конституції і законів України.
Враховуючи, що сучасній правовій теорії відомі й інші підході визначення поняття місцевого самоврядування, автор досліджує дою нальні дефініції місцевого самоврядування і приходить до висновку, місцеве самоврядування правомірно може розглядатися й як форма ганізації місцевої влади, за якою громадяни-мешканці відповідної теріп (територіальні громади) безпосередньо або через уповноважені ними о ни, незалежно і самостійно, під свою відповідальність, в межах констит законів країни і власної матеріальної та фінансової основи, вирішують тання місцевого значення.
* Європейська Хартія місцевого самоврядування. 15 жовтня 1985 р. // Місцеї регіональне самоврядування України. * Вин.1-2 (&-7). -1994. * С.70-77
При зовнішній відмінності, наведені науково-теоретичні і нормативні підходи до визначення місцевого самоврядування не вступають в протиріччя, а характеризують різні аспекти існування, окремі сторони одного н того ж явища. Обираючи основоположним критерієм ставлення до визначення місцевого самоврядування його правову природу, автор досліджує логічну взасмообумовленісп і взаємозв'язок цих підходів до розуміння поняття, сутності і змісту місцевого самоврядування.
Так, конституційне закріплення місцевого самоврядування як принципу організації та здійснення публічної влади в державі зумовлює визнання пріоритетним напрямком ЇЇ реформування децентралізацію. В теорії права децентралізація влади характеризується передачею прав прийняття рішень з питань місцевого значення органам, що не знаходяться в ієрархічному підпорядкуванні центральним органам державної влада, а як правило обираються зацікавленими у вирішенні цих питань громадянами ■ Звідс. випливає, що територіальні громади в демократичній державі з при-таманою ж децентралізацією влади, мають право самостійно вирішувати питання місцевого значення. Опсе, місцеве самоврядування можна розглядати не тільки як принцип організації та здійснення публічної влади але й як детерміноване цим принципом право територіальних громад незалежно і самостійно вирішувати питання місцевого значення. Звичайно, правоздатність місцевого населення на вирішення питань місцевого значення не є природною та невід'ємною, а є встановленою законом і гарантованою державою. Саме тому визначення місцевого самоврядування як права територіальних іромад передбачає визнання з боку держави самостійності і незалежності місцевого самоврядування в межах повноважень, наданих законом, встановлення законодавчих гарантій створення державою певних умов для реалізації цього права, його захисту тощо.з
Однак, з організаційно-функціонального боку місцеве самоврядування як право територіальних іромад незалежно і самостійно вирішувати питання місцевого значення реалізується шляхом створення специфічної форми організації місцевої влади, за якою територіальні громади безпосередньо або через уповноважені ними органи незалежно і самостійно під свою відповідальність, в межах законів і власних матеріально-фінансових можливостей вирішують питання місцевого значення. Саме тому місцеве самоврядування правомірно розглядається і як форма організації місцевої влади. Таким підхід, на думку автора, цілком відповідає сучасній науковій концепції місцевого самоврядування.
! ДЄАЬ ^:^*”инистРативное право франции. - М.: Прогресе 1973 ГЯі Фадеев В.И. Муниципальное право России. - М.: Юри£!Ч&94.'. с.32
Місцеве самоврядування як форма організації місцевої влади доі кас різноманітність своїх конкретних проявів, які у сукупності склада певну систему. Система місцевого самоврядування - це визначена закс давством цілісна, структурно і функціонально впорядкована сукупн елементів, що існують і діють на єдиних принципах і разом складають і цнфічну форму організації місцевої влади - місцеве самоврядування.1
Критичний аналіз відбиття у законодавстві України останніх рі елементного складу системи місцевого самоврядування дас підстави наступних висновків. По-перше, нормативний підхід до визначення си ми місцевого самоврядування не може обмежуватися переліком її і ментів, а мас шляхом законодавчої деталізації їх правового статусу сп; ти поглибленню уявлень про політико-юрндичну сутність всієї систе По-друге, в основу теоретичної систематизації місцевого самоврядува може бути покладено лише один з критеріїв (адміністративно-терит альний поділ країни, суб'єкти, форми реалізації ними місцевого самої дування). По-трете, оскільки система - це сукупність елементів, що діюті єдиних принципах, немас підстав для визнання її елементами суб'єктів, функціонують на засадах, інші« ніж засади місцевого самоврядування.
Елементний склад системи місцевого самоврядування за Коне туцісю України і Законом України “Про місцеве самоврядування в раїні” від 21 травня 1997 року, на думку автора, є науково-обгрунтовані практично доцільним, оскільки базується на суб'єктних засадах і заі печуюс високу ступінь єдності елементів в системі.
Враховуючи, що системний підхід до місцевого самоврядування не тільки встановити коло суб'єктів місцевого самоврядування, але й } воляс розкрити окремі аспекти наукової теорії місцевого самоврядуваї встановити його сутність, зміст і принципи, автор аналізує деякі осн< засади правового статусу складових системи місцевого самоврядуванн Конституцією і Законом України “Про місцеве самоврядування в Україї
Принципи місцевого самоврядування розглядаються автором обумовлені природою місцевого самоврядування основні, докорінні зас його організації та функціонування.3 Принципи місцевого самоврядува хактеризуються імперативністю (мають бути встановлені або санкціоні ні державою, закріплені у конституційних, законодавчих або підзакон актах) та універсальністю (нормативно фіксуються лише ті принципі) якими побудована та функціонує вся система місцевого самоврядуванні
1 Карлов А-А. формирование института местного самоуправления: Монография. - К.: I
ш., 1993. - С.41
3 Фадеев В .А. Муниципальное право России. - М.: Юрист, 1994. - С.33
Систему принципів місцевого самоврядування складають загально-правові (що характеризують організацію та діяльність будь-якого органу влади в демократичні» державі) та спеціальні принципи місцевого самоврядування (що закріплюють особливі якості саме місцевого самоврядування як форми організації місцевої влади).
З метою розкриття сутності та характерних рис місцевого самоврядування як форми організації місцевої влади, автором досліджується зміст основних принципів місцевого самоврядування, закріплених у законодавстві України і розроблених юридичною наукою.
Проведений аналіз дас підстави для висновку, що нормативна фіксація принципів місцевого самоврядування, як основних засад його організації і функціонування, с на сучасному етапі становлення місцевого самоврядування в Україні практично доцільною. Так, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» містить перелік принципів-місцевого самоврядування. Проте, деякі принципи, обумовлені конституційно-правовою природою місцевого самоврядування, заслуговують подальшої науково-теоретичної розробки і нормативного закріплення. Насамперед, це загальноправові принципи - принцип гуманізму (захисту прав, свобод і законних інтересів людини), принцип стабільності і послідовності, спеціальні принципи - принцип державної підтримки і гарантій місцевого самоврядування, судового захисту прав місцевого самоврядування, принцип оптимальної децентралізації і реальної керованості територією, принцип оптимальної взаємодії місцевого самоврядування з державною виконавчою владою та іншими суб'єктами, принцип багатоманітності організаційних форм місцевого самоврядування, принцип відповідальності.
Досліджуючи правову сутність місцевого самоврядування, автор звертається до аналізу основних теорій організації місцевої влади - теорії природних прав вільної територіальної громади, державної і громадсько-господарської теорії організації місцевої влади, що історично склалися у різних країнах у різні часи, і під впливом новітнього національного і зарубіжного досвіду державотворення стали підгрунтям для формування сучасних концепцій організації місцевої влади: концепції державної політико-правової природи місцевої влади і концепції дуалізму функцій і повноважень місцевого самоврядування. Зазначені концепції передбачають утворення на місцевому рівні відповідно місцевих органів державної виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, побудованих на засадах, проголошених Європейською Хартією місцевого самоврядування.
Аналіз характерних якісних рле державної влади в контек дослідження правової природи місцевого самоврядування надас мо ливість встановігги докорінну різницю між місцевою державною владою місцевим самоврядуванням, як формами організації місцевої влади, і дій висновку, що органи місцевої влади не можуть одночасно виступати як < гани державної влади і як органи місцевого самоврядування. Про співіснування в межах однієї адміністративно-територіальної одиниці < ганів місцевої державної влади і органів місцевого самоврядування п дотриманні певних умов співіснування стас необхідним елементом заб печення ефективного та демократичного територіального управління.
Ретроспективне дослідження законодавчих етапів реформуван місцевої влади в Україні призводить до висновку, що стратегічним і прямком реформування місцевої влади в Україні є поступовий перехід і концепції державної політико-правової природи місцевої влади до к< цепцІЇ дуалізму функцій і повноважень місцевого самоврядування, осної положення якої закріплені новою Конституцією України і Законом ї раїни «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року.
Розділ другий «Вдосконалення правової бази місцевого самовря ванни в Україні» складається з трьох підрозділів, в яких автор дослід» шляхи вдосконалення правового регулювання матеріальної і фінансо: основи місцевого самоврядування, системи правових гарантій захиі місцевого самоврядування і механізму їх реалізації, а також фо здійснення громадянами права на участь в управлінні місцевими справаї як необхідну умову забезпечення місцевого самоврядування.
Враховуючи, що ефективне місцеве самоврядування можливе ли за наявності у територіальної громади повноважень володіння, корис вання та вільного розпорядження матеріальними, фінансовими та інши ресурсами, необхідними для здійснення самоврядних функцій, автор ш хом аналізу чинного законодавства України з позицій його відповідне основним принципам місцевого самоврядування намагається визначі основні напрямки вдосконалення правового регулювання матеріальні фінансової основи місцевого самоврядування.
Перш за все, становлення надійної матеріальної основи місцеві самоврядування вимагає суттєвого оновлення законодавства про ко нальну власність, яка за Конституцією України виступає особливим ви; публічної власності, що не належить державі, а є надбанням відповідної риторіальної громади. Але поки що статус комунальної власності відбш
чинному законодавстві України вкрай непослідовно і суперечливо. Насамперед це стосується Закону України “Про власність".
Вдосконалення потребус правове регулювання статусу суб'єктів права комунальної власності, якими мають бути визнані територіальні громади; кола об ектів права комунальної власності, що мас визначатися за функціональним принципом; змісту права комунальної власності, тобто конкретного обсягу прав територіальних громад відносно належного їм на праві власності майна, насамперед з позицій забезпечення захисту прав територіальної громади як власника майна; розмежування повноважень управління комунальною власністю між органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
Важливою складовою матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування с доходи місцевих бюджетів, позабюджетні цільові (в тому числі валютні) та інші кошти, якими органи місцевого самоврядування можуть розпоряджатися відповідно до наданих їм Конституцією і законами України повноважень. На думку автора, законодавство України щодо фінансової основи місцевого самоврядування мас розвиватися відповідно до основних принципів формування та використання фінансів місцевого самоврядування, закріплених Європейською Хартією місцевого самоврядування, що мають визначати фінансово-правову політику будь-якої демократичної держави по відношенню до місцевого самоврядування.
Систему юридичних гарантій місцевого самоврядування складають гарантії реалізації місцевого самоврядування і гарантії його захисту. Враховуючи, що юридичними гарантіями першої групи є весь масив матеріальних і процесуальних норм, що у сукупності створюють механізм здійснення місцевого самоврядування, автор концентрує увагу на менш досліджених гарантіях захисту місцевого самоврядування, тобто системі правових засобів, спрямованих на захист порушених прав місцевого самоврядування і на попередження подібних вчинків з боку будь-яких суб'єктів.
Своєрідною гарантією захисту місцевого самоврядування є законодавче врегулювання державного контролю за діяльністю місцевого самоврядування, необхідність здійснення якого обумовлюється підзаконним її характером. Виходячи з основних принципів здійснення такого контролю, проголошених Європейською Хартією місцевого самоврядування, дисертант намагається визначити підстави, межі і форми парламентського контролю за діяльністю місцевого самоврядування і контролю з боку органів державної виконавчої влади. Взаємовідносини ж судової влади і місцевого самоврядування не обмежуються здійсненням судового контролю за діяль-
ністю останнього. Суди забезпечують також безпосередній захист місці вого самоврядування, створюючи в системі гарантій захисту місцевого сі моврядування цілу низку так званих судових гарантій.
В контексті дослідження форм і методів державного контролю з діяльністю місцевого самоврядування розглядаються юридичні підстав конституційної і цивільної відповідальності місцевого самоврядування.
Враховуючи, що юридичні гарантії захисту місцевого самоврядц вання можуть відповідно до законодавства встановлюватися локальним нормативними актами, наприклад статутами територіальних громад, аі тор шляхом узагальнення досвіду зарубіжних країн розкриває функціє нальну роль і окреслюс зміст статуту територіальної громади.
Однією з основних функцій місцевого самоврядування с забезпечся ня ефективної участі населення у вирішенні місцевих справ. За суб'сктамі виділяють два аспекта цієї проблеми: розвиток засобів безпосередньої ре алізації місцевого самоврядування місцевими громадами і вдосконаленн форм реалізації окремими громадянами права на участь в місцевому само врядуванні і становлення юридичних гарантій такого права.
В дисертації досліджується механізм забезпечення реалізації грома дянами права на участь у місцевих референдумах, місцевих виборах, за гальних зборах громадян за місцем проживання; на службу в органа: місцевого самоврядування; на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяль ності органів місцевого самоврядування; на відшкодування за рахуної місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої не законними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів місцевого самовря дування; на звернення; тощо. Аналізується правова природа органів само організації населення, порядок проведення зборів, мітингів і демонстрацій здійснення місцевих ініціатив і влаштування громадських слухань.
Проведене дослідження дає підстави для висновку, що одним з пер елективних напрямків розвитку національного законодавства с вдоскона лення форм реалізації громадянами права на участь в місцевому самовря дуванні шляхом конкретизації положень Конституції України, встановлен ня процедури, механізму здійснення гарантованих нею прав, що надасті можливість подолати байдужість членів територіальних громад до питані діяльності органів місцевого самоврядування і забезпечити реальні умові для виконання місцевим самоврядуванням своєї соціальної ролі.
У Висновках містяться загальні підсумки дисертаційного дослід ження, формулюються конкретні пропозиції щодо вдосконалення правово бази місцевого самоврядування в Україні.
Основні положення дисертації викладено в публікаціях:
1. Поняття і система правових гарантій захисту місцевого самоврядування в Україні. // Науковий вісник Чернівецького університету. -Правознавство. Збірник наукових праць. - Вип.24. - Чернівці- ЧДУ, 199S -С.194-202
2. Спеціальні принципи місцевого самоврядування як форми організації місцевої влади. // Науковий вісник Чернівецького університет)’. -Правознавство. Збірник наукових праць. - Внп.24. - Чернівці: ЧДУ, 1998 -
С.203-211
3. Форми реалізації громадянами права на участь у місцевому самоврядуванні за новою Конституцією України. // Право України. - 1998. -№5.-С.21-24
4. До питання про організацію місцевої влади. //Теоретичні та практичні проблеми становлення правової держави в Україні. - Матеріали доповідей і тези виступів наукової конференції. 4-5 травня 1995 р. - Вип.2. -Чернівці, 1995. - С.110-115
5. Місцеве самоврядування в системі територіальної організації влади. // Проблеми реформування державної влади: конституційні та управлінські аспекти. - Тези доповідей і наукових повідомлень науково-практичної конференції. 10-11 березня 1995 р. - K.: Українська правнича фундація, 1995.-С.113-115
Смирнова Т.С. Теоретичні засади місцевого самоврядування в Україні. - Рукопис.
Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.02 - конституційне право. - Київський університет ім.Тараса Шевченка, Київ, 1998.
В дисертації розкриваються теоретичні засади місцевого самоврядування як форми організації місцевої влади; розглядаються складові системи місцевого самоврядування, його правова сутність, принципи і етапи становлення; сформульовані рекомендації щодо вдосконалення правового регулювання матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування, гарантій його захисту і форм реалізації громадянами права на участь у місцевому самоврядуванні.
Ключові слова: місцеве самоврядування, місцева влада, принципи місцевого самоврядування, гарантії місцевого самоврядування.
Смирнова T.C. Теоретические основы местного самоуправлеш Украине. * Рукопись.
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридичес наук по специальности 12.00.02 - конституционное право. - Киевский ; верситет им.Тараса Шевченко, Киев, 1998.
В диссертации раскрываются теоретические основы местного сг управления как формы организации местной власти; рассматриваются ставляющие системы местного самоуправления, его правовая сущнс принципы и этапы становления; сформулированы рекомендации по со шенствованию правового регулирования материальной и финансовой новы местного самоуправления, гарантий его защиты i форм реализа гражданами права на участие в местном самоуправлении.
Ключевые слова: местное самоуправление, местная власть, прт пы местного самоуправления, гарантии местного самоуправления.
Tetyana S. Smymova. Theoretical foundations of the local government in Ukraine. - Typescript.
Dissertation for the research degree of the Candidate of Law. * Sped Code 12.00.02 - Constitutional Law. - Kyiv University by Taras Shevche Kyiv, 1998.
Theoretical foundations of the local self-government as forms of or ising of local authorities; the components of the system of the local government, its law essence, principals and stages of formation; the recomr dations on improving of the law regulation of the material and financial bas the local self-government, its guarantees of defence and forms of realizatio citisens’ rights on participating in the local self-government are considered formulated in the dissertation.
Key-words: local self-government; local authorities; principals of the 1 self-government; guarantees of the local self-government.
