АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Теоретические проблемы государственного суверенитета Российской Федерации»
На правах рукописи
ГАРИБЯН КАРИНЭ ЭДУАРДОВНА
Теоретические проблемы государственного суверенитета Российской Федерации
Специальность 12.00.01 - теория и история права и государства; история правовых учений
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2003
Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права Российского государственного торгово-экономического университета.
Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор
БАБУРИН Сергей Николаевич
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации ЛАЗАРЕВ Валерий Васильевич,
кандидат юридических наук, доцент МАЛИНОВСКИЙ Алексей Александрович
Ведущая организация - Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации, кафедра государственного строительства и права
Защита состоится 26 июня 2003 года в 14.00 часов на заседании Диссертационного совета К 227.001.01 при Российском государственном торгово-экономическом университете по адресу: 125993, Москва, А-445, ГСП-3, ул. Смольная, 36, ауд. 209.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российского государственного торгово-экономического университета.
Автореферат разослан 23 мая 2003 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент // Л
--Л Македонская Ж.Х.
I. Общая характеристика диссертационной работы
Актуальность темы диссертационного исследования. Несмотря на многовековую научную разработку категории «государственный суверенитет», она нуждается в новом научном осмыслении и конкретизации. Это связано с тем, что каждая эпоха ставит перед государствами такие вопросы, от ответа на которые зависит их собственная судьба, само их существование. Особую сложность проблема суверенитета приобретает для федеративного государства. Нередко высказывается мнение, что она практически неразрешима. Известный французский юрист начала XX века Л.Дюги справедливо подчеркивал: «Каково бы ни было понятие, составленное относительно суверенитета, нельзя... создать юридически удовлетворительную конструкцию федерального государства»1. К моменту принятия действующей Конституции Российской Федерации ни юристы, ни политические силы не пришли к теоретически выдержанному и практически удовлетворительному выводу относительно допустимости или недопустимости признания суверенного статуса за субъектами федерации. Данным обстоятельством во многом и объясняются «странности» российского суверенитета в 90-е годы прошлого века.
Суверенитет — категория, которая в новейшей истории России вызывала и продолжает вызывать острые политические споры. Борьба за суверенитет регионов в постсоветской России совпала с демократическими преобразованиями в стране. Опасность всеобщей «суверенизации» не была оценена своевременно и в должной мере. Осуществление Президентом Российской Федерации В.В.Путиным политики, направленной на восстановление единой вертикали власти в России, приведение в соответствие с федеральным законодательством нормативных правовых
' ДюгиЛ. Конституционное право. М., 1908. С. 194.
Ii Cut. ii^4i,C>riAJlbriA3 I БИБЛИОТЕКА I СПетербург , I * 09
актов всех субъектов Российской Федерации, связано со сменой подходов в понимании суверенитета.
Конституция Российской Федерации 1993 г. сделала значительный шаг к формализации федеративной структуры - в ней был закреплен принцип равноправия субъектов федерации. Но из-за логики внутриполитической борьбы этот принцип так и не был реализован. Процесс подписания договоров и соглашений между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации свел на нет принцип равноправия субъектов Федерации. Так начала формироваться не конституционная, а по сути договорная, асимметричная федерация. Это лишь на очень короткий срок позволило снять острые противоречия национально-государственного устройства и даже не столько их, сколько противоречия, связанные с формированием новой политической системы и утверждением новой политической элиты.
Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем программном, первом в качестве Главы государства, выступлении при представлении ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 г. подчеркнул: «В России федеративные отношения недостроены и недоразвиты. Региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на дезинтеграцию государства. Мы все время говорим о федерации и ее укреплении, годами об этом же говорим. Однако надо признать: у нас еще нет полноценного федеративного государства... у нас создано децентрализованное государство»2. В ежегодном послании 16 мая 2003г. Президент В.В.Путин особо отмечал: «Во все периоды ослабления страны перед Россией вставала угроза распада. Мы стоим перед лицом серьезных угроз».
2 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)». М„ 2000. С. 25,26.
В полном преодолении децентрализации, упрочении единства государственного суверенитета страны, ее управляемости видится перспектива и залог эффективного развития России.
В исторической эволюции национально-государственного устройства развитых стран можно выделить две основные тенденции: «федерализацию» унитарных и «унитаризацию» федеративных государств. То есть речь идет о формировании некоей усредненной политической и административной модели государственного устройства. В основе этой эволюции лежат объективные потребности национального и международного развития, которые оказывают непосредственное воздействие как на государственное устройство федеративных государств, в том числе и России, так и на понимание теории суверенитета в них. Фундаментальные принципы государственного устройства Российской Федерации (обеспечение ее государственно-территориальной целостности, укрепление единства системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами государственной власти членов Федерации, равноправие народов многонациональной страны) в полной мере отражают влияние этих потребностей.
Необходимость анализа современного состояния теории суверенитета и особенностей ее реализации в условиях России обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Диссертационное исследование имеет целью теоретическое обоснование места категории «суверенитет» в юридической науке и возможностей ее использования при оценке современного состояния и перспектив развития российской государственности.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
• рассмотреть концепцию суверенитета в федеративном государстве, закрепленную в действующей Конституции Российской Федерации;
•представить сравнительно-правовой анализ Конституции Российской Федерации, Федеративного договора и конституционных актов субъектов федерации;
•изучить практику применения теоретических положений о суверенитете в процессах правотворчества и правоприменения в Российской Федерации;
• охарактеризовать коллизии между федеральной правовой системой и правовыми системами субъектов Российской Федерации и способы их преодоления;
• изучить правовые механизмы обеспечения единства государственного суверенитета Российской Федерации.
Итогом проведенного исследования стало обоснование концепции единого суверенитета Российской Федерации, а также представление конкретных предложений, направленных на разрешение ряда актуальных проблем государственного строительства России.
Объектом исследования являются государственно-правовые отношения, складывающиеся в Российской Федерации между субъектами-носителями суверенитета в связи с практической реализацией функций государства.
Предмет исследования составляют теоретические вопросы понимания суверенитета и практические вопросы обеспечения единства государственного суверенитета Российской Федерации. В диссертации исследованы отечественная и зарубежная доктрины регулирования отношений суверенитета в федеративном государстве.
Степень научной разработанности и круг использованных источников. Вопросы теории и практики суверенитета относятся к числу тех, к которым российские правоведы и политологи обращаются довольно часто.
Однако уровень научной разработанности и понимания вопросов суверенитета в 1990-е годы не обеспечил необходимой степени эффективности государственного управления, не способствовал сохранению целостности государства, не отвечал требованиям, предъявляемым к современной научно разработанной концепции федерализма. Концептуальным для понимания проблемы единства суверенитета в Российской Федерации является решение Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. № 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»3.
Настоящее диссертационное исследование подготовлено на основе критического изучения отечественной и зарубежной научной литературы, анализа практики государственного строительства в Российской Федерации, РСФСР, СССР и ряде зарубежных стран. При подготовке диссертационного исследования были использованы труды: С.А.Авакьяна, Г.Б. Агабекова, С.Н. Бабурина, Г.В. Барабашева, И.Н. Барцица, A.A. Безуглова, И.П. Блищенко, Л.Ф.Болтенковой, М.С. Джунусова, Б.Л. Железнова, Д.Л. Златопольского, И.А.Исаева, В.Б. Исакова, Л.М.Карапетяна, Д.А. Керимова, Ю.М. Колосова, O.E. Кутафина, Б.М.Лазарева, В.В.Лазарева, Д.Б. Левина, И.Д. Левина, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, H.A. Михалевой, B.C. Нерсесянца, Г.В. Осипова, М.И. Пискотина, Э.А. Позднякова, В.В. Пустогарова, З.А. Станкевича, Б.А. Страшуна, Э.В.Тадевосяна, Ю.А. Тихомирова, В.А. Тишкова, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, Н.А.Ушакова, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, Т.М. Шамбы, М.А. Шафира, B.C. Шевцова, К.Ф. Шеремета, Б.С. Эбзеева, А.И.Экимова и других ученых.
3 Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 25. Ст. 2728.
Особое внимание уделено изучению работ отечественных правоведов XIX-начала XX века: И.Е. Андреевского, В.М. Гессена, А.Д. Градовского, В.Н. Дурденевского, Н.М. Коркунова, H.H. Палиенко, Г.Ф. Шершеневича, М.Г. Черняева, Б.Н. Чичерина, A.C. Ященко, и др., а также зарубежных ученых: Г. Еллинека, X. Дриера, JI. Дюги, П.Лабанда, Т.Маунца, Г.Навиаского, В.Острома, Р.Пайпса, А. де Токвиля, К.Хессе и др.
Помимо теоретических исследований в работе использовано значительное количество исторических документов по вопросам государственного и территориального устройства в Российской империи, Советском Союзе, РСФСР, зарубежных федеративных государствах.
Концепция суверенитета, вопросы реализации ее на практике на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации исследованы на основе анализа конституционных норм, действующего законодательства, нормативных актов федеральных органов государственной власти и органов власти ряда субъектов Российской Федерации.
Методологическая и теоретическая основа. В диссертации рассматриваются проблемы, затрагивающие предметы теории права и государства, конституционного права, административного права и других отраслей. Это обусловило комплексный и междисциплинарный характер проведенного исследования, использование различных методов при анализе состояния и перспектив суверенитета Российской Федерации. В числе методов исследования использованы системно-структурный, логический, метод моделирования и др. Рассмотрение вопросов теории и практики суверенитета в Российской Федерации основано на диалектико-материалистическом подходе к проблемам государства и права. Суверенитет показан в его историческом развитии. При изучении вопросов правовой практики, проблем реализации концепции суверенитета в Российской Федерации применялись сравнительно-правовой, конкретно-исторический и теоретико-прогностический методы научного анализа.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в нем представлена концепция суверенитета как фундаментальной категории государствоведения. Системному анализу подвергнуты различные аспекты предмета исследования, направленного на преодоление противоречий в понимании суверенитета в Российской Федерации в современных условиях.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
• Суверенитет государства представляет собой особое качество государственной власти, выражающееся в ее способности быть независимым при осуществлении как внешних, так и внутренних функций государства. В современных условиях суверенитет государства в его внешнеполитическом аспекте ограничен системой международных правовых отношений, а во внутреннем плане - демократическим правом народа выступать единственным источником государственной власти. Внешние и внутренние факторы, обусловливающие суверенитет государства, имеют тенденцию к постоянному сближению и взаимодействию, определяя тем самым демократизацию всего мирового порядка.
• Следует различать содержание и форму государственного суверенитета. Изучение содержания суверенитета позволяет ответить на вопрос, что представляет собой суверенное государство, а при анализе формы исследуется вопрос, каким именно органам государственной власти надлежит выступать в качестве представителей суверенного государства.
• Суверенитет федеративного государства не сводится только к его полномочиям. Он отражает также особенности взаимодействия федерации и ее субъектов. В реальности нет и не может быть во всем одинаковых способов взаимодействия федерации с ее различными субъектами. Особенности развития субъектов РФ обусловлены: историческим опытом их развития в качестве субъекта федерации, этнокультурными особенностями, географическим фактором, экономическим уровнем развития и т.д. Единство
суверенитета федерации не может быть эффективно обеспечено без учета указанных особенностей субъектов федерации.
• Механизм реализации суверенитета федерации требует всестороннего анализа субъективных факторов, определяющих деформации этого суверенитета, и действующих как в рамках всей федерации, так и отдельных ее субъектов. Региональный сепаратизм может быть вызван неумелой политикой «центра», пренебрегающего интересами «регионов». Структуры государственной власти в России должны быть крайне чувствительны ко всякого рода деформациям. Всеобщее соблюдение законов и единство законности - главное средство обеспечения единства суверенитета федеративного государства.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение диссертации состоит в изучении актуальных аспектов проблемы единого суверенитета Российской Федерации.
Содержащиеся в работе положения и выводы формируют необходимую теоретическую базу при обосновании конкретных мер по преодолению противоречий в понимании суверенитета в России в современных условиях, совершенствованию федеративного государственного устройства страны.
Особой сферой практического применения материалов диссертации является область законопроектных работ как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. Диссертационное исследование может быть использовано в процессе преподавания в юридических и гуманитарных учебных заведениях теории и истории государства и права, конституционного права, международного права, политологии и некоторых других дисциплин.
Апробация результатов исследования. Основные положения работы одобрены и рекомендованы к защите на кафедре теории и истории государства и права Российского государственного торгово-экономического университета, отражены в публикациях автора.
Структура работы определена задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
П. Основное содержание диссертационной работы
Во Введении обосновывается актуальность темы, определяются предмет, цели и задачи исследования, характеризуется состояние теоретической разработки проблемы, излагаются методологическая основа, научная новизна, практическая значимость работы, сформулированы основные положения, выносимые на защиту.
В Главе I - «Государственный суверенитет: понятие и содержание» - рассматривается история становления понятия «суверенитет» (§1), содержится анализ развития теории суверенитета в отечественном правоведении (§ 2), исследуется суверенитет как категория международного права (§ 3).
Под историческим развитием категории "суверенитет" диссертант понимает не только выяснение того, какими особенностями характеризуются представления о суверенитете в те или иные исторические эпохи, но и историю воздействия этих представлений на государственные отношения. При теоретическом исследовании проблемы, подчеркивается в диссертации, необходимо прежде всего вскрыть сущность политико-правовых отношений, на основе которых данное понятие стало основной характеристикой государства.
В современной Российской Федерации теория государственного суверенитета используется различными политическими силами, которые зачастую вкладывают в нее различное, иногда конъюнктурное, содержание.
Поэтому утверждение той или иной концепции суверенитета в общественной и правовой науке может означать не только и не столько победу одной юридической школы над другой, сколько победу сил одной политической ориентации над силами другими ориентации. Действующая Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство и нормативно-правовые акты субъектов Федерации поставили на повестку дня ряд важнейших проблем, среди которых создание правового механизма обеспечения соответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству, вопросы правового статуса субъектов Федерации. Их разрешение предполагает взвешенную и обоснованную концепцию суверенитета.
В диссертации исследуется история становления категории «суверенитет». Суммируя многочисленные споры относительно идеи суверенитета, диссертант выделяет два основных подхода к его пониманию, которые и сегодня определяют главное содержание дискуссий о нем. Условно диссертант называет их «подходом Руссо» и «подходом Гегеля». По Руссо, источником власти и носителем суверенитета выступает народ. Согласно концепции Гегеля, суверенитет представляет собой прежде всего верховенство государства. При оценке внутригосударственного аспекта суверенитета основное теоретическое значение представляют, по мнению диссертанта, две проблемы: 1) утверждение единства государственного суверенитета; 2) взаимодействие суверенного государства и гражданского общества.
Сегодня российские юристы стоят перед необходимостью создать юридически стройную конструкцию, чтобы обосновать единство и неделимость суверенитета Российской Федерации, и при этом не прийти в открытое противоречие со статусом субъектов Федерации.
Характеризуя государство и государственную власть посредством понятия «суверенитет», исследователь сталкивается со следующим
противоречием: или при характеристике сложносоставных государств не вводить в их конструкцию понятие «суверенитет», или поставить под вопрос принцип полновластия государства, единства государственной власти.
Федеративное государство, считает диссертант, если свести его к простым элементам, является государством, включающим в себя определенное число субъектов. При построении теории федеративного государства к классическим элементам — нация, территория, суверенитет — прибавляется 4-й элемент — соединение известного числа государственных образований. Существуют публичная власть федерального государства и публичная власть каждого из субъектов федеративного государства.
Из понятия суверенитета следует, что одна и та же территория, одни и те же индивиды никогда не могут подчиняться двум суверенным властям. Но в федеративном государстве, по самому его определению, один и тот же индивид, одна и та же территория, всегда подчинены двум государственным властям: федеральной власти и власти субъекта федерации.
Другим уровнем внутригосударственного аспекта проблемы выступает механизм взаимодействия государственных структур с институтами гражданского общества. В России последние находятся в стадии своего формирования. Если внешнеполитический аспект суверенитета государства полнее выражается через независимость власти от какой бы то ни было власти извне, то характеристика внутригосударственного аспекта основывается на верховенстве, а не на независимости, ибо чем более зависимо государство от общества, чем сильнее развито гражданское общество, чем больше степень взаимодействия гражданских структур и органов государственной власти, тем более явственно в суверенитете государства выражается воля народа.
Государственный суверенитет, основанный на народном суверенитете, выражающийся в праве народа самостоятельно определять свой образ
жизни4, по определению не может принадлежать субъекту федерации как части федеративного государства, делегировавшей ему свои суверенные государственные права при вхождении в федерацию. Данная точка зрения нашла свое отражение в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. № 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»5. В пункте 2.1 названного постановления говорится: «Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т. е. не допускает* суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.»
Диссертант обосновывает вывод, что механизм реализации суверенитета прежде всего связан с осуществлением государственными органами властных полномочий, а суверенные свойства государственной власти проявляются прежде всего в процессе правотворчества.
Диссертант классифицирует предлагаемые учеными определения понятия «суверенитет», подразделяя их на две основные группы. Наиболее выразительным из первой группы он считает определение Г.И. Тункина. «Государственный суверенитет, — пишет он, — это присущее государству верховенство на своей территории, независимость в международных
4 Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 2001. С. 81.
5 Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 25. Ст. 2728.
отношениях»6. Аналогичные определения суверенитета давались И.Д. Левиным, С.М. Равином, Г.В. Александренко, H.A. Ушаковым и др. авторами7. Главная особенность таких формулировок состоит в том, что понятие суверенитета в них определяется как свойство государства.
Наиболее характерным из второй группы определений является понятие суверенитета, сформулированное Д.Б. Левиным. «Суверенитет, — утверждает он, — это верховенство государственной власти внутри страны и ее независимость от какой бы то ни было другой власти в международных отношениях»8. В основе своей такие же определения содержатся в работах И.П. Трайнина, В. Дорогина, Д.Л. Златопольского, А.И. Лепешкина, С.С. Алексеева и других9. Отличительная черта этих определений состоит в том, что в них суверенитет рассматривается как свойство государственной власти.
Несмотря на указанное различие, анализируя обе группы формулировок, следует отметить совпадение в них признаков суверенитета, которыми являются:
1) полновластие и верховенство государства внутри границ;
2) независимость государства на международной арене;
3) единство суверенитета государства (государственной власти). Одной из важнейших проблем теории суверенитета является
необходимость ее применения при характеристике совершенно различных
6 Тункш Г.И. Основы современного международного права. М., 1956. С. 15.
7 См., напр.: Левин И.Д. Суверенитет. М., 1948; Равин С.М. Принцип федерализма в советском государственном праве. Л.: ЛГУ, 1961; Александренко Г.В. Буржуазный федерализм. Киев, 1962; Ушаков H.A. Суверенитет и его воплощение во внутригосударственном и международном праве // Московский журнал международного права. 1994. № 2.
8 Левин Д.Б. Основные проблемы современного международного права. М., 1958.
С. 200.
9 См., напр.: Дорогин В. Суверенитет в советском государственном праве. М.,1948; Лепешкин А.И. Советский федерализм: теория и практика. М., 1972; Курс советского государственного права / А.И. Лепешкин, А.И. Ким, Н.Г. Мишин, П.И. Романов. М., 1962; Златополъский ДЛ. Национально-государственное устройство СССР. М., 1977; Алексеев С.С. Государство и право. М.: Юрид.лиг., 1993.
субъектов: государства (государственной власти), народа, нации. В своем наиболее общем определении суверенитет предстает как политико-правовое понятие, выражающее внутреннюю самостоятельность субъекта-носителя, которая проявляется в верховенстве, независимости, политической, экономической самостоятельности, в реальной способности этого субъекта решать вопросы своего существования.
Систематизируя сущностные характеристики суверенитета, диссертант сводит их к следующим пяти положениям.
1. При раскрытии содержания суверенитета дается ответ на вопрос, что представляет собой независимое, суверенное государство, а при анализе формы суверенитета исследуется то, кому, каким органам власти и управления юридически и фактически принадлежит право осуществления независимой деятельности государства. Диссертант считает справедливым в современных условиях мнение Н.И.Палиенко, высказанное им еще в начале XX века: «Суверенитет является не только исторической категорией, но характеризует собой и ныне юридическую природу государственного властвования и является тем необходимым критерием, который дает возможность отличить государство от других публично-правовых союзов и отграничить сферу властвования каждого государства как субъекта суверенной власти в пределах своей территории от сферы власти других государств»10.
2. Суверенитет выступает как правовая категория, внешняя форма выражения государственно-правовых явлений и процессов. В то же время, суверенитет предстает и как политическое, и государственно-правовое явление. Что касается экономических основ государства, его военного, промышленного, научного потенциала, прочих факторов, то они влияют на
10 Палиенко Н.И. Суверенитет: историческое развитие идеи суверенитета и ее правовое значение. Ярославль, 1903. С. 566.
устойчивость и прочность внутренних и внешнеполитических позиций, однако сами по себе элементами характеристики суверенитета не являются.
3. Не сводя суверенитет государства лишь к перечню прав, которыми наделена государственная власть, необходимо заметить, что реализуется суверенитет именно посредством использования уполномоченными на то государственными органами своих полномочий. Если видеть в суверенитете не идеальное, а реальное явление с конкретным содержанием, поддающимся измерению, то надо признать, что в каждом конкретном случае под суверенитетом должно понимать (в частности) и перечень прав, их реальный объем.
4. Понятие суверенитета используется в государство- и правоведении для характеристики особых, специфических свойств, присущих лишь государству. Оно отражает наиболее общие черты и особенности любого государства — большого или малого, развитого или развивающегося, унитарного или федеративного, вне зависимости от политического строя.
Глава II - «Понимание государственного суверенитета в современной Российской Федерации» - посвящена анализу отражения теории суверенитета в правовых актах Российской Федерации (§ 1), раскрытию механизма обеспечения единства государственного суверенитета Российской Федерации (§ 2), исследованию процесса преодоления противоречий в понимании суверенитета в России в современных условиях ( §3).
По убеждению диссертанта, Конституция Российской Федерации закрепила достаточно строгую концепцию единого суверенитета Российской Федерации, который распространяется на всю территорию страны. Однако противоречие, имеющее место при сочетании суверенитета РФ с декларируемым суверенитетом входящей в состав России республики, не нашло своего конституционного разрешения.
«Парад суверенитетов» привел к тому, что для государственных институтов целого ряда республик в составе России отрицание их суверенного статуса стало означать отрицание их государственности. Республики придали суверенитету чрезвычайно важное значение. По словам президента Башкортостана М. Рахимова, «суверенитет — это важнейшее условие повышения политико-правового статуса, неотъемлемый признак , реальной государственности»". Но в действительности даже с точки зрения укрепления государственности республик в составе России проблема
«
суверенитета далеко не самая главная. Эта истина применима и к республикам бывшего СССР, ныне независимым государствам: продекларировав суверенитет новых государств, политические элиты некоторых из них так и не смогли создать государства, способные в полной мере выполнять государственные функции и решать стоящие перед государством и обществом задачи.
Диссертант обосновывает вывод, что проблема согласования единого суверенитета Российской Федерации с правами, присущими республикам— субъектам Федерации, может найти свое разрешение на путях четкого и обоснованного распределения компетенции, «разнесения» прав, что позволит предупредить новые конфликты и будет способствовать определенной гармонизации отношений. Важно установить, в каких сферах действует только Федерация в лице федеральных органов, а в каких — только республики. Чтобы определиться в этом, необходимо четко представлять, что вкладывается в понятия «компетенция» и «предмет ведения». Их г отождествление или смешение затрудняет восприятие точного смысла разграничения сфер компетенции. В диссертации подробно анализируется этот вопрос.
" Рахимов М.Г. Конституция Республики Башкортостан — год первый // Известия Башкортостана. 1994.24 декабря.
В работе выделяются группы субъектов Федерации на основе ряда признаков. В качестве таковых признаков определены:
1) Исторический опыт самостоятельной государственности, автономии в структуре Союза ССР. Реальная региональная политика в федеративной России предполагает развитие общества через соединение многообразия традиций, частных интересов и общего блага с обеспечением единства социально-экономической, политической и правовой систем России, а главное - с безусловным сохранением единства территории как первичного признака единой государственности.
2) Этнокультурные различия. Национально-конфессиональная ситуация в России - один из значимых факторов, определяющих правовое развитие страны, в целом, и правовых систем субъектов Российской Федерации, в частности. В области законотворчества проблема формулируется следующим образом: дают ли национальные и конфессиональные особенности большинства или меньшинства населения субъекта федерации право на получение каких-либо привилегий? Если да, то где предел этих привилегий, за которым возникают опасные тенденции для развития Российской государственности. Очевидно, что этнос, проживающий на какой-либо территории, имеет право на культурно-национальное развитие, ограниченное, однако, общими интересами населения соответствующей республики. Но среди этих общих интересов - безусловное сохранение неприкосновенности и целостности государства, его устойчивое развитие, а не разрушение.
3) Политический режим, складывающийся в том или ином субъекте РФ. Различия политической направленности федерального центра и регионов приводят не только к особенностям взаимоотношений их между собой по условным линиям «президент-демократ / красный пояс», или «президент-государственник / губернатор-либерал» и т.д., но и к различиям в правовых подходах, которые находят свое закрепление в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, в их нормативных правовых актов.
4) Масштаб региона, измеряемый по целому ряду показателей: количество населения, экономический потенциал, доля в общем производстве, стратегическое положение территории. Несмотря на декларирование равноправия субъектов Федерации, наиболее крупные, прежде всего по населенности, субъекты Российской Федерации (например, Москва, Татарстан, Башкортостан) получают особые права, на них зачастую не распространяются общефедеральные программы. Достаточно вспомнить особый режим приватизации в г. Москве, особенности налогообложения Татарстана, Якутии, других республик-субъектов Российской Федерации.
5) Экономическое состояние региона, доля в валовом внутреннем продукте государства, сбалансированность народнохозяйственной структуры. Одной из особенностей Российской Федерации, отличающих ее от других федеративных государств, является разнообразие ее регионов, в том числе и по критерию экономического развития. По уровню своего развития регионы России всегда сильно различались, но лишь коренное изменение политики в области статистики в 1990-е гг. позволило реально оценить огромный размах этих различий. Более того, различия в уровне экономического развития с начала 1990-х гг. постоянно возрастают. Поэтому можно утверждать, что этот фактор играет значительную дифференцирующую роль в особенностях конституций (уставов), нормативных правовых актов субъектов Федерации. Значение этого фактора усиливается.
6) Финансовая самодостаточность региона. Значительное внимание в современной теории и практике федерализма уделяется вопросам бюджетного федерализма. Очевидно, что власти - регионов-доноров федерального бюджета могут позволить себе большую степень автономности, в том числе и в правотворческих вопросах, нежели регионы-получатели помощи.
7) Социальное состояние региона (развитие системы здравоохранения и образования, уровень преступности и т.п.)
Социально-экономические и политические условия регионов, по мнению диссертанта, определили, во многом, особенности текстов конституций и уставов и, следовательно, их отклонения от Конституции Российской Федерации в вопросе закрепления статуса субъектов федерации. Именно среди республик с относительно небольшой долей русского населения находится большинство самых «злостных» нарушителей Конституции Российской Федерации. Если брать только республики, то в целом более типичны отклонения в тех из них, где преобладает титульное население. При этом соответственно национальный/этнический фактор лишь частично объясняет допущенные в конституциях отклонения (за счет неучета национальных особенностей и т.п.), хотя и его не следует игнорировать. Важнее само наличие статуса республики, как правило, связанное с относительно высоким удельным весом нерусского населения.
В условиях ослабления роли федерального Центра в 1990-е гг., именно республики получили значительно больше суверенитета, чем края и области. Естественно, что менее «русифицированные» республики использовали больше возможностей. Основанием этому послужили реальные и мнимые угрозы возникновения или обострения национальных и/или конфессиональных проблем, невозможность принятия ряда решений лишь для отдельных республик и т.д. Хорошей иллюстрацией является разница в названии основного закона субъекта: в республиках это конституции, у остальных субъектов Федерации - уставы; главы республик - президенты, а краев или областей - губернаторы, главы администраций.
Очевидно, что и конституция, и президент - это термины более присущие независимым странам, чем их частям. Особые права республик (несмотря на декларированное в Конституции Российской Федерации равноправие всех субъектов) позволили характеризовать Россию как асимметричную федерацию.
Уверенно можно говорить о существовании определенной связи между уровнем социально-экономического и политического развития регионов и интенсивностью отклонений их основных законов от Конституции РФ. Имеющиеся данные позволяют говорить о том, что, возможно, более развитые регионы (менее зависимые от сельского хозяйства, с относительно высоким душевым уровнем потребления, меньшей зависимостью от федерального бюджета и т.п.) менее склонны нарушать Конституцию Российской Федерации. Кроме того, население таких законопослушных регионов несколько более политически активно, более склонно поддерживать Центр, что проявилось, например, в голосовании при принятии действующей Конституции Российской Федерации.
Относительно большая законопослушность развитых субъектов может быть объяснена следующим образом. Обладая значительным интеллектуальным потенциалом, они находят возможности оберегать свои интересы, не выходя за рамки действующей федеральной Конституции. Эти регионы особо заинтересованы в единстве страны с экономической точки зрения, в наличии единого рынка без всяких барьеров. Но столь же логично ждать от этих субъектов и большей степени самостоятельности. Очевидно, что экономически развитые республики (такие как Татарстан и Башкортостан) склонны нарушать Конституцию Российской Федерации, но это скорее связано с фактором национальным.
Именно на провозглашении принципа суверенитета в конституциях ряда субъектов Российской Федерации основываются положения о верховенстве, высшей юридической силе конституций (уставов) и законов этих субъектов Российской Федерации, о праве республик приостанавливать действие федеральных актов на своей территории, о договорном характере статуса республик - субъектов Российской Федерации. На принципе суверенитета основаны положения о республиках как субъектах международного права, об их праве заключать договоры международно-
правового характера, а также о регулировании отношений собственности и природных ресурсов, находящихся на территориях республик, без учета полномочий Федерации в этой сфере.
Особенно много коллизий возникает в связи с определением в конституциях (уставах) конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации. В ряде конституций определено, что они являются субъектами Российской Федерации (Башкортостан, Бурятия. Ингушетия, Калмыкия, Коми, Саха). В других указывается, что они самостоятельно определяют свой государственно-правовой статус (Республика Татарстан, Тыва, Чеченская республика). Конституциями Республики Карелия, Уставами Амурской и Иркутской областей регулируется порядок изменения конституционно-правового статуса субъекта Федерации. Конституция Карелии также закрепляет «экономический суверенитет» республики (часть 1 статьи 6), что прямо противоречит пунктам «е», «ж», «з», «и», «о», «р» статьи 71 Конституции Российской Федерации.
В Конституции Татарстана (ст. 50) говорится, что она самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус, решает вопросы политического, экономического, социально-культурного строительства». Из ст. 61 Конституции Татарстана следует, что республика рассматривает себя как «суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией-Россией на основе Договора». Это противоречит Конституции Российской Федерации, в которой закреплено равноправие субъектов Федерации и не предусматривается особого статуса для отдельных субъектов. Татарстан, как другие республики, согласно ст.65 Конституции Российской Федерации, находится в составе Российской Федерации. В диссертации анализируются пути преодоления имеющихся противоречий между законодательством Российской Федерации и ее субъектов.
В Заключении кратко подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются сделанные в работе теоретические выводы и приводятся практические рекомендации по исследуемой теме.
По теме диссертации опубликованы следующие научные
1. Гарибян К.Э. Равноправие субъектов Российской Федерации и особенности правового статуса республик. // «Правовые основы становления и развития торговли в России: Материалы научно-практической конференции», - М.: РГТЭУ, 2002. 0,7 п.л.
2. Гарибян К.Э. Преодоление противоречий в понимании суверенитета в России в современных условиях. - М.: МГУК, 2002.2 п.л.
3. Гарибян К.Э. Международно-правовые аспекты теории суверенитета // Национальные интересы. 2003. № 2. 0, 5 п.л.
работы автора:
I
Подписано в печать 22.05.2003 г. Объем 1,25 п.л. Тираж 100 экз. Зак. № 555 Полиграфическое предприятие ООО «РУПАП»
112 5 2 6
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Гарибян, Каринэ Эдуардовна, кандидата юридических наук
Введение.
Глава I. Государственный суверенитет: понятие и содержание.
§ 1. История развития теоретико-правовых концепций суверенитета.
§ 2. Теории суверенитета в отечественном правоведении.
§ 3. Суверенитет как категория международного права.
Глава II. Понимание государственного суверенитета в современной Российской Федерации.
§ 1. Закрепление теоретических подходов к пониманию суверенитета в правовых актах Российской Федерации.
§ 2. Единство государственного суверенитета Российской
Федерации.
§ 3. Преодоление противоречий в понимании суверенитета в России в современных условиях.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Теоретические проблемы государственного суверенитета Российской Федерации"
Актуальность темы диссертационного исследования. Несмотря на многовековую научную разработку категории «государственный суверенитет», она нуждается в новом научном осмыслении и конкретизации. Это связано с тем, что каждая эпоха ставит перед государствами такие вопросы, от ответа на которые зависит их собственная судьба, само их существование. Особую сложность проблема суверенитета приобретает для федеративного государства. Нередко высказывается мнение, что она практически неразрешима. Известный французский юрист начала XX века Л.Дюги справедливо подчеркивал: «Каково бы ни было понятие, составленное относительно суверенитета, нельзя. создать юридически удовлетворительную конструкцию федерального государства»1. К моменту принятия действующей Конституции Российской Федерации ни юристы, ни политические силы не пришли к теоретически выдержанному и практически удовлетворительному выводу относительно допустимости или недопустимости признания суверенного статуса за субъектами федерации. Данным обстоятельством во многом и объясняются «странности» российского суверенитета в 90-е годы прошлого века.
Суверенитет — категория, которая в новейшей истории России вызывала и продолжает вызывать острые политические споры. Борьба за суверенитет регионов в постсоветской России совпала с демократическими преобразованиями в стране. Опасность всеобщей «суверенизации» не была оценена своевременно и в должной мере. Осуществление Президентом Российской Федерации В.В.Путиным политики, направленной на восстановление единой вертикали власти в России, приведение в соответствие с федеральным законодательством нормативных правовых актов всех субъектов Российской Федерации, связано со сменой подходов в понимании суверенитета.
Конституция Российской Федерации 1993 г. сделала значительный шаг к формализации федеративной структуры - в ней был закреплен принцип равноправия субъектов федерации. Но из-за логики внутриполитической борьбы этот принцип так и не был реализован. Процесс подписания договоров и соглашений между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации свел на нет принцип равноправия субъектов Федерации. Так начала формироваться не конституционная, а по сути договорная, асимметричная федерация. Это лишь на очень короткий срок позволило снять острые противоречия национально-государственного устройства и даже не столько их, сколько противоречия, связанные с формированием новой политической системы и утверждением новой политической элиты.
Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем программном, первом в качестве Главы государства, выступлении при представлении ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 г. подчеркнул: «В России федеративные отношения недостроены и недоразвиты. Региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на дезинтеграцию государства. Мы все время говорим о федерации и ее укреплении, годами об этом же говорим. Однако надо признать: у нас еще нет полноценного федеративного государства. у нас создано децентрализованное государство»2. В ежегодном послании 16 мая 2003г. Президент В.В.Путин
1 ДюгиЛ. Конституционное право. М., 1908. С. 194.
2 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Государство Россия. Путь к эффективному государству (О особо отмечал: «Во все периоды ослабления страны перед Россией вставала угроза распада. Мы стоим перед лицом серьезных угроз».
В полном преодолении децентрализации, упрочении единства государственного суверенитета страны, ее управляемости видится перспектива и залог эффективного развития России.
В исторической эволюции национально-государственного устройства развитых стран можно выделить две основные тенденции: «федерализацию» унитарных и «унитаризацию» федеративных государств. То есть речь идет о формировании некоей усредненной политической и административной модели государственного устройства. В основе этой эволюции лежат объективные потребности национального и международного развития, которые оказывают непосредственное воздействие как на государственное устройство федеративных государств, в том числе и России, так и на понимание теории суверенитета в них. Фундаментальные принципы государственного устройства Российской Федерации (обеспечение ее государственно-территориальной целостности, укрепление единства системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами государственной власти членов Федерации, равноправие народов многонациональной страны) в полной мере отражают влияние этих потребностей.
Необходимость анализа современного состояния теории суверенитета и особенностей ее реализации в условиях России обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Диссертационное исследование имеет целью теоретическое обоснование места категории «суверенитет» в положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)». М., 2000. С. 25, 26. юридической науке и возможностей ее использования при оценке современного состояния и перспектив развития российской государственности.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач: о рассмотреть концепцию суверенитета в федеративном государстве, закрепленную в действующей Конституции Российской Федерации; представить сравнительно-правовой анализ Конституции Российской Федерации, Федеративного договора и конституционных актов субъектов федерации; о изучить практику применения теоретических положений о суверенитете в процессах правотворчества и правоприменения в Российской Федерации; о охарактеризовать коллизии между федеральной правовой системой и правовыми системами субъектов Российской Федерации и способы их преодоления; о изучить правовые механизмы обеспечения единства государственного суверенитета Российской Федерации.
Итогом проведенного исследования стало обоснование концепции единого суверенитета Российской Федерации, а также представление конкретных предложений, направленных на разрешение ряда актуальных проблем государственного строительства России.
Объектом исследования являются государственно-правовые отношения, складывающиеся в Российской Федерации между субъектами-носителями суверенитета в связи с практической реализацией функций государства.
Предмет исследования составляют теоретические вопросы понимания суверенитета и практические вопросы обеспечения единства государственного суверенитета Российской Федерации. В диссертации исследованы отечественная и зарубежная доктрины регулирования отношений суверенитета в федеративном государстве.
Степень научной разработанности и круг использованных источников. Вопросы теории и практики суверенитета относятся к числу тех, к которым российские правоведы и политологи обращаются довольно часто. Однако уровень научной разработанности и понимания вопросов суверенитета в 1990-е годы не обеспечил необходимой степени эффективности государственного управления, не способствовал сохранению целостности государства, не отвечал требованиям, предъявляемым к современной научно разработанной концепции федерализма. Концептуальным для понимания проблемы единства суверенитета в Российской Федерации является решение Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. № 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»3.
Настоящее диссертационное исследование подготовлено на основе критического изучения отечественной и зарубежной научной литературы, анализа практики государственного строительства в Российской Федерации, РСФСР, СССР и ряде зарубежных стран. При подготовке диссертационного исследования были использованы труды: С.А.Авакьяна, Г.Б. Агабекова, С.Н. Бабурина, Г.В. Барабашева,
И.Н. Барцица, A.A. Безуглова, И.П. Блищенко, Л.Ф.Болтенковой,
М.С. Джунусова, Б.Л. Железнова, Д.Л. Златопольского, И.А.Исаева, В.Б. Исакова, Л.М.Карапетяна, Д.А. Керимова, Ю.М. Колосова, O.E. Кутафина, Б.М.Лазарева, В.В.Лазарева, Д.Б. Левина, И.Д. Левина, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, H.A. Михалевой, B.C. Нерсесянца, Г.В. Осипова, М.И. Пискотина, Э.А. Позднякова, В.В. Пустогарова, З.А. Станкевича, Б.А. Страшуна, Э.В.Тадевосяна, Ю.А. Тихомирова, В.А. Тишкова, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, Н.А.Ушакова, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, Т.М. Шамбы, М.А. Шафира, B.C. Шевцова, К.Ф. Шеремета, Б.С. Эбзеева, А.И.Экимова и других ученых.
Особое внимание уделено изучению работ отечественных правоведов XIX-начала XX века: И.Е. Андреевского, В.М. Гессена, А.Д. Градовского, В.Н. Дурденевского, Н.М. Коркунова, H.H. Палиенко, Г.Ф. Шершеневича, М.Г. Черняева, Б.Н. Чичерина, A.C. Ященко, и др., а также зарубежных ученых: Г. Еллинека, X. Дриера, Л. Дюги, П.Лабанда, Т.Маунца, Г.Навиаского, В.Острома, Р.Пайпса, А. де Токвиля, К.Хессе и др.
Помимо теоретических исследований в работе использовано значительное количество исторических документов по вопросам государственного и территориального устройства в Российской империи, Советском Союзе, РСФСР, зарубежных федеративных государствах.
Концепция суверенитета, вопросы реализации ее на практике на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации исследованы на основе анализа конституционных норм, действующего законодательства, нормативных актов федеральных органов государственной власти и органов власти ряда субъектов Российской Федерации.
Методологическая и теоретическая основа. В диссертации рассматриваются проблемы, затрагивающие предметы теории права и государства, конституционного права, административного права и других
3 Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 25. Ст. 2728. отраслей. Это обусловило комплексный и междисциплинарный характер проведенного исследования, использование различных методов при анализе состояния и перспектив суверенитета Российской Федерации. В числе методов исследования использованы системно-структурный, логический, метод моделирования и др. Рассмотрение вопросов теории и практики суверенитета в Российской Федерации основано на диалектико-материалистическом подходе к проблемам государства и права. Суверенитет показан в его историческом развитии. При изучении вопросов правовой практики, проблем реализации концепции суверенитета в Российской Федерации применялись сравнительно-правовой, конкретно-исторический и теоретико-прогностический методы научного анализа.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в нем представлена концепция суверенитета как фундаментальной категории государствоведения. Системному анализу подвергнуты различные аспекты предмета исследования, направленного на преодоление противоречий в понимании суверенитета в Российской Федерации в современных условиях.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы: о Суверенитет государства представляет собой особое качество государственной власти, выражающееся в ее способности быть независимым при осуществлении как внешних, так и внутренних функций государства. В современных условиях суверенитет государства в его внешнеполитическом аспекте ограничен системой международных правовых отношений, а во внутреннем плане - демократическим правом народа выступать единственным источником государственной власти. Внешние и внутренние факторы, обусловливающие суверенитет государства, имеют тенденцию к постоянному сближению и взаимодействию, определяя тем самым демократизацию всего мирового порядка.
• Следует различать содержание и форму государственного суверенитета. Изучение содержания суверенитета позволяет ответить на вопрос, что представляет собой суверенное государство, а при анализе формы исследуется вопрос, каким именно органам государственной власти надлежит выступать в качестве представителей суверенного государства. Суверенитет федеративного государства не сводится только к его полномочиям. Он отражает также особенности взаимодействия федерации и ее субъектов. В реальности нет и не может быть во всем одинаковых способов взаимодействия федерации с ее различными субъектами. Особенности развития субъектов РФ обусловлены: историческим опытом их развития в качестве субъекта федерации, этнокультурными особенностями, географическим фактором, экономическим уровнем развития и т.д. Единство суверенитета федерации не может быть эффективно обеспечено без учета указанных особенностей субъектов федерации. о Механизм реализации суверенитета федерации требует всестороннего анализа субъективных факторов, определяющих деформации этого суверенитета, и действующих как в рамках всей федерации, так и отдельных ее субъектов. Региональный сепаратизм может быть вызван неумелой политикой «центра», пренебрегающего интересами «регионов». Структуры государственной власти в России должны быть крайне чувствительны ко всякого рода деформациям. Всеобщее соблюдение законов и единство законности — главное средство обеспечения единства суверенитета федеративного государства.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение диссертации состоит в изучении актуальных аспектов проблемы единого суверенитета Российской Федерации.
Содержащиеся в работе положения и выводы формируют необходимую теоретическую базу при обосновании конкретных мер по преодолению противоречий в понимании суверенитета в России в современных условиях, совершенствованию федеративного государственного устройства страны.
Особой сферой практического применения материалов диссертации является область законопроектных работ как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. Диссертационное исследование может быть использовано в процессе преподавания в юридических и гуманитарных учебных заведениях теории и истории государства и права, конституционного права, международного права, политологии и некоторых других дисциплин.
Апробация результатов исследования. Основные положения работы одобрены и рекомендованы к защите на кафедре теории и истории государства и права Российского государственного торгово-экономического университета, отражены в публикациях автора.
Структура работы определена задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Гарибян, Каринэ Эдуардовна, Москва
Заключение
Ход российской истории, в каком бы виде ни существовало Российское государство, будь то Российская империя, Советский Союз или Российская Федерация, создал на просторах двух континентов государство, чей суверенитет распространяется на территорию, на которой проживают десятки этнических сообществ. Исторически сложилось так, что территория Российского государства включала в себя территории иных государственных образований, пользовавшихся и пользующихся той или иной формой автономии, а в состав населения Российского государства входили на протяжении различных этапов истории различные этносы. Тем не менее на всю указанную территорию и на все многоэтническое сообщество российских подданных распространяется единый суверенитет Российского государства.
В России, переживающей период внутренней трансформации, глубоких изменений как в структуре государства, так и в конструкции государственного управления, избираемая концепция суверенитета характеризует глубинные процессы, анализ которых позволяет выделить наиболее существенное и определяющее дальнейшее развитие государства. Несмотря на многовековую разработку юристами категории "суверенитет", теория суверенитета продолжает нуждаться в осмыслении и конкретизации.
Сегодня перед государственно-правовой наукой стоит целый ряд проблем, требующих дальнейшей разработки теории суверенитета и практических вопросов его реализации, среди которых осмысление процесса перехода от концепции суверенитета в условиях СССР к теории суверенитета в условиях Российской Федерации, перспектив интеграции в рамках Содружества Независимых Государств, прежде всего, в рамках Союза Беларуси и России, укрепление единства государства Российского.
Изъятие в начале 1990-х годов из государственной структуры нижнего звена советской системы власти привело к потере управляемости страной. Нижние «этажи» оказались без существенных полномочий и в результате ошибочной политики центра без бюджетных средств. Сегодня приходится восстанавливать подобную управляемость.
Фактически, федерализм в европейском представлении и не мог укорениться, поскольку на российской почве власти пришлось иметь дело: с большим количеством номинально равноправных, а на деле различных, вследствие природно-климатических, экономических, политических особенностей, территорий; как минимум, с тремя не связанными друг с другом уровнями управления: федеральные органы власти, органы власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления. Это предопределяет потребность очередного «передела» полномочий между уровнями управления, более четкого распределения обязанностей, выделения сфер ответственности.
Существующее разделение страны на 89 субъектов представляется излишне дробным, а потребности поддержания государственно-правового единства обусловливают необходимость укрупнения субъектов Федерации и формирования более крупных региональных единиц. Отсутствие промежуточных звеньев до создания федеральных округов в 2000 г. затрудняло государственное управление страной, взаимодействие различных властных уровней, снижало возможности центральной власти при осуществлении эффективного контроля над региональными процессами, способствовало усложнению системы органов власти. Одним из вариантов преодоления подобных недостатков является формирование дополнительного—«межсубъектного» уровня власти (федеральных округов).
Очевидна потребность разработки и принятия: Федерального закона «О взаимодействии органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации полномочий по предметам совместного ведения». В законе следует подробно прописать условия передачи субъектами Федерации отдельных предметов ведения для их осуществления федеральными властями. Подобная передача может быть осуществлена в случае, если недостаток финансовых средств, экономических, кадровых, политических ресурсов в сфере, относящейся к предмету совместного ведения субъекта Федерации, не позволяет органам государственной власти субъекта Федерации осуществлять полномочия в данной сфере качественно и в полном объеме. Именно в таких случаях может быть применена форма договора. В законе должна быть подробно прописана процедура подобного делегирования полномочий. Федерального закона «Об основных принципах федеративных экономических отношений в Российской Федерации», в котором закрепить принципы федеративных экономических отношений между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, их органами государственной власти и должностными лицами, конкретизирующих экономические основы федеративного устройства России, установленные Конституцией Российской Федерации, и определяющих основы правового регулирования общественных отношений, которые составляют предмет отраслевых федеральных законов в экономической сфере
Такова современная ситуация, в которой в настоящее время происходит столкновение двух разнонаправленных тенденций государственного развития, обусловленных объективными потребностями обеспечения государственного единства, однородности правового пространства Российской Федерации, с одной стороны, и сохранения этнической, культурной, экономической самобытности ее субъектов — с другой. В рамках представленной концепции суверенитета оказывается теоретически совместимыми и практически реализуемыми необходимая степень централизации при осуществлении федеральной государственной власти и достаточная автономия региональных властей.
Опасность сложившегося положения состоит в следующем:
1) Открытое противоречие между нормами Конституции России и положениями конституций республик служит основанием для углубления сепаратистских тенденций в стране.
2) Расхождения в понимании статуса субъектов федерации приводят к возникновению противоречий в конкретных правоприменительных вопросах, таких, как вопросы приватизации и разгосударствления, правового закрепления отношений собственности. Самостоятельность субъектов федерации находит свое наиболее яркое и полное проявление при характеристике двух основополагающих моментов: закрепления системы органов власти и правового статуса собственности. Различия в регулировании права собственности в республиках приводят к усугублению нестабильности. Некоторые республики, как показал опыт, не в состоянии управлять собственностью, которую закрепили за собой.
В контексте рассмотрения данного вопроса особое значение имеет принятие Конституционным Судом Российской Федерации Постановления «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 7 июня 2000 года50. Оно сыграло решающую роль и в официальном определении конституционно-правового статуса республик-субъектов Российской Федерации.
50 Российская газета. 2000. 25 июня.
Конституция Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации». Поэтому республики как субъекты Федерации не имеют статуса суверенного государства и не могут иным образом решить этот вопрос в своих конституциях, наделив себя свойствами суверенного государства - даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.
Использование в Конституции Российской Федерации применительно к установленному ее федеративному устройству понятия «республика (государство) не означает признание государственного суверенитета этих субъектов, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера. Положения Федеративного договора, предусматривавшие суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно-правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению, как противоречащие Конституции Российской Федерации.
Промежуточные итоги политики на восстановление государственного единства страны были подведены Президентом Российской Федерации В.В. Путиным, который отметил в своем Послании Федеральному Собранию от 3 апреля 2001 г., что период «расползания» государственности позади. Дезинтеграция государства, о которой говорилось в предыдущем Послании, остановлена. По мнению главы государства, «обязательное условие успеха стратегических преобразований - наведение порядка в отношениях между федеральными и региональными органами власти; отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия между уровнями власти приводит к большим экономическим и социальным потерям»51.
Законность не может быть «калужской и казанской». Мы ничего не выиграли, разрушив устои единой правовой системы и подвергнув тем самым нашу государственность тяжким испытаниям, вплоть до угрозы ее уничтожения. Развитие подлинного федерализма требует формирования таких правовых систем в субъектах Российской Федерации, которые позволили бы создать конституционно-правовое обеспечение взаимоотношений федерального центра с субъектами Российской Федерации, а также отношений между самими субъектами. Это должно стать важнейшей предпосылкой сохранения России как единого государства, обеспечить эффективность экономических и политических преобразований, создать гарантии для духовного развития граждан, обеспечения их прав и свобод.
51 «Не будет ни революций, ни контрреволюций». Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 2001.
