Территориальное общественное самоуправление: конституционные основы, практика правового регулирования

Федотов, Андрей Владимирович

Территориальное общественное самоуправление: конституционные основы, практика правового регулированиятекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Территориальное общественное самоуправление: конституционные основы, практика правового регулирования»

На правах рукописи

Федотов Андрей Владимирович

Территориальное общественное самоуправление: конституционные основы, практика правового регулирования

Специальность 12.00.02 «Конституционное право; муниципальное право»

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва-2004

Работа выполнена на кафедре Конституционного, административного и международного права Московского государственного социального университета

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Скуратов Юрий Ильич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Саломаткин Александр Сергеевич

кандидат юридических наук, профессор старший научный сотрудник Института Государства и права РАН Ревенко Людмила Александровна

Ведущая организация: Уральская юридическая академия

Зашита состоится 17 июня 2004 года на заседании диссертационного совета Д 224.002.04 Московского государственного социального университета по адресу: Москва, ул. Вильгельма Пика, д .4 стр.2

С диссертацией можно ознакомиться в научном зале библиотеки Московского государственного социального университета

Автореферат разослан 14 мая 2004 года

Ученый секретарь диссертационного совета Д 224.002.04 МГСУ доктор юридических наук

Середа Е.В.

1. Актуальность темы исследования и общая характеристика работы

Конституция Российской Федерации провозгласила Российскую Федерацию демократическим федеративным правовым и социальным государством, призванным обеспечить развитие России без сокрушительных социальных катаклизмов. Содержанием демократического государства выступают как общепризнанные права и свободы человека и гражданина, так и соблюдение основанных на них общественных интересов. В связи с решением задачи построения демократического государства трансформируется основная функция права - от принуждения к признанию и защите прав человека как основополагающего принципа организации правового общества. Принципы суверенитета народа, признания и защиты прав человека определяют смысл конституционной реформы как необходимого условия трансформации пассивности граждан в активную гражданственность, а так же смысл федерализма, местного самоуправления (МСУ) и форм самодеятельности граждан.

Одной из широко распространенных форм самодеятельности граждан по месту жительства является территориальное общественное самоуправление (ТОС), изначально признанное Законом СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» и Конституцией РСФСР как элемент системы МСУ и форма участия населения в его осуществлении. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991) урегулировал (ст.80-86) институты ТОС. Принятая в 1993г. Конституция Российской Федерации в основания конституционного строя и правил взаимоотношений в обществе заложила иные, нежели в Конституции РСФСР, принципы и базисные нормы. Это принцип высшей социальной ценности человека, приоритет его основных прав и свобод, общественная природа МСУ и соответствующие ей базисные положения организации и осуществления МСУ.

Изменившиеся конституционные условия требуют адекватного пересмотра природы ТОС, его места и роли в системе общественных отношений. В частности, в связи с закреплением в российской Конституции общественной природы МСУ возникает вопрос: в какой час гась

ТОС? Указанные конституционные положения х

ие в

Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерацию) (2003), но в отношении ТОС допущен перенос институтов, урегулированных законом о МСУ 1991г. Принципиальных изменений статуса и природы ТОС не наблюдается и в законодательстве субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении.

Остро стоит также вопрос разграничения полномочий в правовом регулировании ТОС между Российской Федерацией и ее субъектами, решение которого так же связано с пониманием природы ТОС. В этом понимании имеются два подхода. В основе первого лежат права человека и ТОС рассматривается как партнер государственной и муниципальной власти (общественная природа). Другой подход определяет его государственную (административную) природу, когда ТОС рассматривается исключительно как инструмент проведения в жизнь решений власти и зависит от нее. Первому подходу соответствует подготовленный (с участием диссертанта) в Комитете Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций проект федерального закона «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления». Второму - ТОС, урегулированное статьями 80-86 закона о местном самоуправлении 1991г.

Разграничение полномочий в правовом регулировании ТОС и разработка федерального закона о ТОС на основе единого понимания его природы остаются по настоящее время нерешенной задачей. Об этом свидетельствуют прошедшие по проблеме правового регулирования ТОС, в том числе с участием диссертанта, парламентская научно-практическая конференция (май 1996), парламентские слушания (ноябрь 1996, май 2001), межрегиональная конференция в г. Саратове (июль 1999), научно-практические конференции по проблемам МСУ (ноябрь 1999, май и сентябрь 2001, сентябрь 2002).

Актуальность рассматриваемой проблемы дополнительно подтверждается результатами проведенного нами анализа 89 конституций и уставов субъектов Российской Федерации, который выявил проблему неравенства на территории России прав граждан в сфере МСУ и ТОС.

В условиях конституционной реформы без знания конституционных основ ТОС невозможна как его институализация, так и связанные с ней ста-

новление и институализация МСУ, В тоже время до настоящего времени не проведены исследования, связанные с пониманием природы ТОС, учитывающего изменившийся характер природы МСУ и гуманистические требования действующей Конституции России. Принцип высшей ценности человека и его прав, а также требования статьи 18 Конституции Российской Федерации задают вектор поиска путей к пониманию конституционных основ ТОС. Этими конституционными положениями руководствовалась рабочая группа указанного Комитета Государственной Думы по подготовке законопроекта о ТОС, на основе осмысления опыта которой автором предпринята попытка системного исследования конституционных основ ТОС.

Территориальное общественное самоуправление находится у развилки своей истории: либо его развитие пойдет по пути действующей российской Конституции и общественной природы МСУ, обусловливая партнерские отношения с органами МСУ и его демократический характер, либо по административному пути, оставаясь инструментом местной публичной власти.

Исследование конституционных основ ТОС дает понимание выбора путей его развития и последствий такого выбора.

Состояние научной разработанности темы в короткой истории ТОС характеризуется двумя этапами активности исследователей в разработке его проблем. Первый этап (1985-1993 г.) был связан с работами советских ученых и исследователей: Сиддикова P.P. (национальные особенности организации общин в Узбекистане), Ларькиной А.П., Ильинского И.П., Крючкова ЮА (социальные аспекты ТОС), Прохорова В.Т., Авакьяна С Л. (правовые вопросы становления ТОС), публикациями руководителей комитетов ТОС Москвы Запольского B^., Поляка Д.А., Федотова В.Н, Церевитинова С.С., Яшина М.М. и др. (опыт конкретных ТОС). Начинает издаваться специальный журнал «Местное самоуправление» (главный редактор Ковалев А.А.). На втором этапе (с 1995г.) рассмотрены политико-правовые и социально-экономические аспекты ТОС (общины) в трудах российских ученых Бондаря Н.С., Саломат-кина А.С., Шугриной Е.С., Бабурина С.Н., Глотова CA., Пылина В.В., Парадиза АЛ., Ермакова Ю.А. и др. Последний период характеризуется статьями, обобщающими опыт организации и деятельности ТОС практиками - Арбузов

Е.Б., Андрюхов Ю.А., Бабушкин А.В., Борисова Н.Ф, Запольский В.В., Жав-ко В.Н., Морозова С.С., Мостаков Е.А., Перовская С.Н., Путилина С.Н., Се-земан В.И., Тучин А.И., Церевитинов С.С., Широких P.M. (Москва и Московская область), Башкатов СП., Белкова Г.Г., Дорошко Л.Н., Калашников Н.В., Каневская И.Г., Кожевников В.И., Кочкин Ю.И., Куржанский Ю.А., Мякинина И.А., Шульц Э.О. (Санкт-Петербург), Дробышев EX., Голубничий В.И., Козакова Л.Н. (Ставропольский край), Кушвиденко Н.К. (Тверь), Пере-печенов СИ. (Саратов), Ситников Ю.И. (Воронеж), Полищук В.В. (Тюмень), Жуков А.А., Касимов М.Б. (Пермь), Скобеев НЛ. (Самара), Глазов ММ. (Южно-Сахалинск) и др.

В связи с разработкой и рассмотрением различных вариантов проекта федерального закона о ТОС, инициирования ими разработки соответствующих нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации и новым в изменившихся условиях пониманием ТОС в журналах и периодической печати появляется ряд статей депутатов Государственной Думы и ученых: Вишнякова В.Г., Филыпина М.В. и исследователей - руководителей ассоциаций ТОС Федотова В.Н. (общероссийская), Васильева А.А. (Нижегородская), Зуева JI.IL (Пермская), Белокурова O.B. (Ульяновская), Фурмана Б.Ф. (Воронежская), Воронина Б.В. (Свердловская), Джашитова А.Э. (Саратовская), а также работы исследователей - организаторов ТОС Левчика Д.А. (Москва), Бобовича Р.Е. (Московская область), Седельникова А.А. (Красноярск). Период так же характеризуется судебным производством дел, истцами (заявителями) в которых выступают органы ТОС в защиту общественных интересов (комитеты ТОС "Серпуховский 46" и "Плющиха"), а так же производством гражданских дел, в которых органы ТОС являются стороной ответчика или третьими лицами, защищая собственные интересы. В ВУЗах разрабатываются специальные программы курса. В диссертациях исследуются различные аспекты ТОС в условиях государственной природы МСУ (в том числе организационно-правовые в диссертациях B.C. Кашо и А.Г. Федорова).

Однако эти диссертационные исследования не раскрывают природы ТОС и механизмов его организации в условиях негосударственной природы МСУ. В этой связи определена главная цель диссертационного исследования

- преодоление несоответствия существующих знаний о природе ТОС как институте решения вопросов местного значения в условиях его государственной природы, объективным знаниям, связанным с изменением конституционной природы МСУ (сменой государственной на общественную). Граница между знанием и незнанием природы ТОС проходит через раскрытие гуманистических основ российской Конституции и общественной природы МСУ.

Объект исследования - ТОС и регулирующие его правовые акты в Российской Федерации.

Предмет исследования - природа, организация и функционирование ТОС, его законодательное обеспечение на современном этапе развития российской государственности.

Цель исследования — определение конституционных основ ТОС в условиях общественной природы МСУ и методологии законодательного регулирования - соответствует его предмету.

Задачи исследования: 1) раскрыть природу ТОС с определением системы понятий и отличительных признаков ТОС в условиях государственной и общественной природы МСУ; 2) уточнить урегулированные в законодательстве о МСУ институты ТОС; 3) оценить природу ТОС с позиции Европейской хартии местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, федерального и регионального законодательства, 4) определить принципы разграничения полномочий в регулировании ТОС между Российской Федерацией и ее субъектами; 5) разработать методологию законодательного регулирования ТОС.

Диссертационное исследование основано на материалах рабочей группы комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций по подготовке проекта федерального закона о ТОС, материалах Российской ассоциации «Территориальное общественное

самоуправление», материалах и нормативных правовых актах органов государственной власти и местного самоуправления, материалах парламентских слушаний, заседаний Государственной Думы, опубликованных статьях и сообщениях. Автор использовал так же личный опыт работы в качестве члена указанной рабочей группы Комитета Государственной Думы и (вопросы защиты органом ТОС общественных интересов в судебном порядке) эксперта Комитета ТОС «Серпуховский 46».

Новизна диссертационного исследования:

- определение концептуальных различий ТОС в условиях государственной и общественной (ст. 12 Конституции России) природы МСУ, связанных с эволюцией политической системы российского общества и ее конституционного регулирования;

- раскрытие социальной и юридической природы ТОС как ключевого элемента, одновременно интегрированного в три важнейшие системы: государственного управления, местного самоуправления, систему общественных объединений, что предопределяет недопустимость исключительного отнесения органа ТОС к одной из названных систем;

- обоснование и определение цели ТОС как сложной системы - защита общественных интересов, которая позволила подтвердить общность природы ТОС и МСУ и установить степень их сходства и различия, обосновать тождественность органа ТОС органу общественной самодеятельности, определить меру исторической преемственности ТОС с русской общиной (волостной, крестьянской, казачьей, территориально-национальной). Категория общественный интерес и его защита органом ТОС введена автором в научный оборот, законодательный процесс, а так же в судебную практику;

- методология законодательного регулирования ТОС в условиях российского федерализма, положенной в основу подготовки проекта федерального закона о ТОС.

Целостное представление о ТОС как сложной системе с общественным интересом в качестве системной цели является вкладом в теорию организации ТОС, дающим возможность для оптимизации структуры, функций, других параметров организации методами математического моделирования.

На защиту выносятся следующие положения:

- определение конституционного смысла ТОС как сочетания основного права граждан на объединение и права собираться и проводить собрания по месту жительства;

- формулирование и характеристика отличительных признаков ТОС в условиях государственной природы местного самоуправления: защита общественных интересов в административном порядке, представительный характер, общественная форма, принцип территориальной организации, зависимость от органов местного самоуправления, двойной статус органа ТОС (частно-правовой и публично-правовой);

- обоснование понятия и характерных черт ТОС в условиях общественной природы местного самоуправления как института гражданского общества с функцией защиты общественного интереса и статуса органа ТОС в системе общественных объединений, местного самоуправления и государственного управления;

- характеристика ТОС как сложной системы, сочетающей совокупность основных отличительных признаков: наличие большого числа взаимодействующих между собой элементов, системной цели, иерархичной структуры, возможность расчленения на подсистемы, подчиненные в своем функционировании системной цели, разветвленность информационной сети и т.д.;

- вывод о противоречии закрепленной в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации государственной природы местного самоуправления общефедеральной конституционной модели организации местных сообществ в Российской Федерации, основанной на понимании общественной природы муниципальной власти; предложения о приведении региональных конституций и уставов в соответствие с Конституцией России;

- вывод о недопустимости отнесения Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регулирования прав граждан в системе ТОС к законодательству субъектов Российской Федерации, уставам и нормативным актам органов местного самоуправления, поскольку такой подход допускает вторжение в компетенцию Российской Федерации;

- основные положения концепции разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в правовом регулировании ТОС. К регулированию федеральным законом отнесены институты ТОС, непосредственно связанные с правами граждан, гарантии их осуществления, а также признание права осуществления публичных полномочий субъектом ТОС;

- определение структуры и основных положений проекта федерального закона «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления», регулирующего частно-правовой статус ТОС, вопросы учреждения, регистрации, осуществления полномочий и ликвидации органа ТОС, порядок созыва и проведения собраний и конференций граждан в системе ТОС, а также общие принципы его публично-правового статуса.

Практическая значимость диссертационного исследования определяется: 1) рассмотрением Государственной Думой разработанного с участием автора проекта федерального закона «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления» и сопутствующих законопроектов, что стимулировало подготовку, рассмотрение и принятие ряда региональных законов и местных положений о ТОС, 2) подготовкой на основе этого проекта региональных законов о ТОС (в т.ч. Сахалинская обл.) и Положений о ТОС, принятых муниципальными образованиями (в т.ч. г. Иваново); 3) включением положений указанного законопроекта о ТОС в региональные законы о ТОС (в т.ч. Ярославская обл.); 4) публикацией статей по теме диссертационного исследования (согласно приложению), 5) апробацией результатов исследования в форме сообщений на научно-практических конференциях и докладов на парламентских слушаниях. Выводы и положения диссертационпого исследования могут представлять интерес для экспертов -разработчиков законов в области регулирования и защиты прав граждан и МСУ, специалистов в области законотворческого процесса, практических работников ТОС и их ассоциаций.

Структурно диссертация состоит из введения, 2-х глав, заключения, библиографического списка использованной литературы и 2-х приложений.

Объем диссертации - 179 с.

2. Содержание работы

Глава 1. Конституционные основы территориального общественного самоуправления

Глава включает три подраздела: ТОС в условиях государственной природы МСУ (1.1), ТОС как сложная система в условиях обособления МСУ от государственной власти (1.2), естественно-правовые основы ТОС и русская община как его прототип (13).

Раскрытие конституционных основ предложено на основе естественного права и теории сложных систем, в результате которого определены системная цель ТОС и система понятий в условиях различной природы МСУ, правовой статус и характерные признаки ТОС, отличающие его от общественных объединений и МСУ. Методология определения основных признаков ТОС (в содержании урегулированного Законом РСФСР о местном самоуправлении) заключается в решении проблем соотношения ТОС - общественные объединения и ТОС — МСУ в условиях его различной природы.

Решение проблемы соотношение ТОС - общественные объединения основано на сопоставлении признаков ТОС и черт общественных объединений, определенных в соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях» и сформулированных в работах СА. Авакьяна. Метод позволил установить наличие видово-родового соотношения органа ТОС и органа общественной самодеятельности. Признаками ТОС являются все основные признаки, характерные для местных общественных объединений: добровольность, специфичность цели, общность интересов (в двух аспектах -индивидуальный интерес и общий интерес), равноправие, самоуправление, уставные документы, свобода выбора форм и методов деятельности, гласность, законность. Отличительный признак связан с особенностью применения для ТОС общего интереса. Применительно к территории действия ТОС для местного общественного объединения общий интерес - это интерес трех и более граждан или любого меньшинства, проживающего на данной территории. Для ТОС - это интерес большинства граждан, проживающих на этой территории (большинства населения) и формирующих свойство представи-

телыюсти. Поиск термина, учитывающего эти особенности соотношения интересов большинства - меньшинства населения привел к необходимости анализа института территориальной общины в системе английского и русского права конца XIX века. Таким термином, определяющим суть отношений, связанных с ТОС и МСУ, явился термин - категория "общественный интерес". В этой связи для ТОС и МСУ необходимым образом вводится категория «общественный интерес» как общий интерес большинства населения данной территории, который является критерием оценки и принципом организации этих институтов. Если общественный интерес определяется тремя признаками (представительный характер, добровольность формы, территориальный характер), то общий интерес для органов (территориальной) общественной самодеятельности - двумя из них (добровольность формы и территориальный характер) и, таким образом, между общественным и общим интересом существуют видово-родовые отношения. Соответственно эти отношения существуют между их носителями - органом ТОС и органом (территориальной) общественной самодеятельности. Последний является общим случаем органа ТОС, т.е. орган ТОС является видом по отношению к органу общественной самодеятельности.

Видово-родовые отношения позволяют сформулировать принцип тождественности органа ТОС органу территориальной общественной самодеятельности, который указывает на необходимость законодательного закрепления за органом ТОС всех установленных Федеральным законом «Об общественных объединениях» для местных общественных объединений обязанностей, прав, видов собственности. Вывод о видово-родовом соотношении ТОС и органа территориальной общественной самодеятельности является основанием признания в законодательстве об общественных объединениях необходимости регистрации органа ТОС в организационно-правовой форме «орган территориального общественного самоуправления». Видово-родовые отношения органа ТОС и органа территориальной общественной самодеятельности — основание признания частно-правового статуса органа ТОС в федеральном законодательстве об общественных объединениях.

Анализ Закона о местном самоуправлении 1991г., институализировав-шего ТОС, позволил определить отличительные признаки ТОС в условиях государственной природы МСУ: 1) ТОС - составная часть системы МСУ с функцией защиты общественного интереса микротерритории в административном порядке; 2) представительный характер и общественная форма: ТОС - добровольная выборная организация граждан по месту жительства, обладающих избирательным правом и составляющих большинство; 3) принцип территориальной организации: ТОС - организация граждан, компактно проживающих на части административно-территориальной единицы (микротерритории); 4) тесная зависимость от органов МСУ: ТОС может осуществлять свои функции при условии признания его органом МСУ и наделения его отдельными публичными полномочиями; 5) орган ТОС характеризуется двойным статусом: частно-правовым и местным публично-правовым.

Определенные отличительные признаки ТОС в связи с МСУ позволяют сформулировать дефиницию ТОС в условиях государственной природы МСУ: «ТОС - признаваемая и гарантируемая государством форма самоорганизации граждан в системе местного государственного управления (местного самоуправления) с правом юридического лица для защиты общественных интересов в формах органа ТОС и собрания (схода, сбора, крута) граждан или их представителей с правом решения отдельных вопросов местного значения при передаче соответствующих полномочий органом МСУ».

В конституционных условиях обособления органов МСУ от системы органов государственной власти (в соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации) и действия конституционного принципа организации МСУ - его осуществление гражданами (в соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации) при уточнении понятия ТОС дополнительно учтены три обстоятельства. Первое. Свойство ТОС, связанное с общественным интересом, потребовало вскрытия механизма его образования на основе описания ТОС как сложной системы. Второе. В частно-правовой сфере отношений действует принцип равенства сторон, что реализуется установлением равноправных партнерских отношений органа ТОС с органами госу-

дарственной власти и МСУ, что означает исключение зависимости ТОС от органа МСУ. Третье. Использование конституционных терминов: «собрание», «учреждение (ТОС)», «граждане», «права граждан» - вместо соответственно «общего собрания», «выборы ТОС», «жителей» и «населения», «самоорганизации граждан».

Для описания ТОС как сложной системы применены методы системного анализа, разработанные в трудах советских академиков Бусленко Н.П и Моисеева Н.Н. С учетом требований соответствия приведенных в их работах отличительных признаков сложной системы, основываясь на приведенном анализе содержания ТОС (статей 80-86 закона о МСУ 1991г.), описан процесс его организации и функционирования. Территориальное общественное самоуправление предназначено для защиты общественных интересов на микротерритории, включает в себя десятки и сотни человек со своими индивидуальными интересами, которые в свою очередь связаны общностью проживания на различных частях микротерритории (подъезд, дом, группа домов, улица, двор и т.д.) или функциональными интересами отдельных личностей. Эти общности являются территориальными или функциональными подсистемами сложной системы. ТОС имеет свою систему управления в виде центрального (правление) и периферийных органов (старших по подъездам, домам, площадкам и т.п.). Система приспособлена к выполнению специальных информационных и организационных мероприятий, связанных со сбором людей, подготовкой и проведением выборов, взаимодействием с государственными органами, учреждениями, предприятиями, организациями и органами МСУ в процессе своего создания, регистрации и функционирования. Из описания следует признание иерархичности системы органов ТОС и соответствующей системы общественных интересов. В условиях городской многоэтажной застройки первичными органами ТОС, как правило, выступают объединения граждан, проживающих в доме, подъезде дома. А соответствующий первичный общественный интерес связан с условиями эксплуатации и содержания этого дома (подъезда). Организация ТОС второго уровня (например - двор, микрорайон) требует своего соответствия границам территории

возникновения конкретного общественного интереса как результата взаимодействия первичных общин (например, благоустройства - для двора, организация детского сада, школы, дороги - для микрорайона). Закон организации сложных систем требует признания первичных органов ТОС основными, что определяет необходимость их приоритетной поддержки со стороны государства. Данный принцип согласуется с требованиями статьи 18 действующей Конституции Российской Федерации, тех ее положений, в соответствии с которыми права и свободы человека, как непосредственно действующие, определяют деятельность законодательной и исполнительной власти.

Основываясь на факте волеизъявления одних и тех же граждан, как основополагающего принципа организации МСУ и ТОС, естественным образом определяется общая для них системная характеристика, связанная с общественными интересами. Орган ТОС не имеет функции обеспечения общественного интереса, что объясняется различием ресурсных возможностей, которые для МСУ позволяют определить его отношение к общественному интересу как представление, обеспечение и защиту, а ТОС - как представление и защиту. В обоих случаях природа общественного интереса связана с волеизъявлением большинства граждан, проживающих на данной территории. Правовое оформление указанного волеизъявления различно, что допускает различие в институализации ТОС и МСУ. С учетом изложенного делается вывод, что из типовых основ (организационных, территориальных, финансово-экономических) выделяются безусловно общие для ТОС и МСУ организационные: волеизъявление большинства граждан, а также целевая функция - общественный интерес (аспект защиты).

В силу своей представительной природы орган ТОС может наделяться полномочиями по решению отдельных государственных вопросов. Это подтверждается практикой органов ТОС, законом СССР о местном самоуправлении 1990г.(правом иметь полномочия республиканских, краевых, областных Советов) и (для общин) зарубежным законодательством (Австрия). Данное обстоятельство является основанием для вывода о допущении тройного статуса органа ТОС: 1) частно-правового (общественного), 2) местного пуб-

лично-правового, 3) государственного публично-правового. При этом очевидно, что частно-правовой статус органа ТОС является изначальным.

Изложенное позволяет в условиях действия указанных статей 12 и 130 Конституции Российской Федерации сформулировать дефиницию ТОС как «признаваемую и гарантируемую государством форму правовой защиты системы конституционных прав граждан на собрания и объединение в форме органа ТОС с правом юридического лица для самостоятельной защиты общественных интересов и возможностью решения отдельных вопросов местного и государственного значения на основе закрепления за органами ТОС отдельных полномочий органов местного самоуправления и необходимых ресурсов и делегирования органами государственного управления отдельных государственных полномочий с передачей необходимых ресурсов для их осуществления». Эта дефиниция отражает следующие отличительные признаки ТОС: 1) ТОС находится в сфере, определяемой вопросами местного значения в границах, определяемыми конкретными вопросами местного значения; 2) функция ТОС — защита общественного интереса; 3) орган ТОС вправе иметь три статуса; 4) ТОС - институт гражданского общества, имеющий партнерские отношения с государством в частно-правовой сфере и отношения подчинения в публично-правовой сфере. Выбор вида отношений закрепляется в учредительных документах.

На соответствие особенностей, определяющих конституционные основы ТОС и МСУ, оценена Европейская хартия местного самоуправления и сделан вывод о закреплении в ней государственного характера МСУ, а также выявлены особенности российской конституционной модели МСУ относительно моделей, характеризуемых Европейской хартией. Хартия не содержит положений самостоятельности МСУ, подобных норме статьи 12 российской Конституции - "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти" и положений категорической императивности осуществления МСУ в формах прямого волеизъявления (п. 2 ст. 130 Конституции России). Обособленность органов МСУ от органов государственного управления, императивное осуществление МСУ в формах прямого волеизъ-

явления и признание ТОС как вида МСУ - характерная особенность российского МСУ, отличающая его от типовой модели МСУ континентальной и англо-саксонской систем права. В результате анализа определено, что на уровне Конституции Российской Федерации определена необходимость признания свободной общины как субъекта права осуществления ТОС и МСУ.

Введенная категория «общественный интерес» позволила определить дореволюционную русскую территориальную общину (волостную, крестьянскую, казачью, территориально-национальную) как прототип ТОС (организационный аспект) и определить тождественность ТОС, МСУ и общины как субъектов права защиты общественного интереса. В основе их организации лежит единый принцип - прямое волеизъявление граждан (в форме собрания и организации органа правления), который так же является и основополагающим в конституционной модели организации МСУ (п.2 ст. 130 Конституции России). Общественный интерес является основанием сопоставления трех институтов: общественного управления в дореволюционной России и современных ТОС и МСУ в условиях как общественной (до 1917г. и после 1993г.), так и государственной (1917-1993г.) природы МСУ.

Законодательство стран Европы, Канады и дореволюционной России закрепляет институт МСУ, осуществляемого в общине как административно -территориальной единице, признанной законодательством западных государств. Например, США (штат-графство-община), Англия (графство-округ-община, приход),Франция (департамент-округ-кантон - коммуна), Италия (область-провинция - коммуна), ФРГ (земля-уезд-община).

Сформулированная в условиях Конституции Российской Федерации дефиниция ТОС является исходной для его институализации в условиях общественной природы МСУ и конституционно-правовой основой для трансформации норм статей, урегулировавших ТОС в условиях государственной природы МСУ. Трансформация - первый аспект применения дефиниции ТОС. Второй - его использование как основы в решении задачи разграничения полномочий в законодательном регулировании ТОС между Российской Федерацией и ее субъектами. Этим вопросам посвящена 2-я глава работы.

Глава 2. Правовое регулирование территориального общественного самоуправления

Глава объединяет три подраздела: разграничение полномочий в регулировании МСУ между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации (2.1), анализ федерального и регионального законодательства о МСУ (2.2), методология законодательного регулирования ТОС (23).

Постановка вопроса разграничения полномочий в регулировании МСУ между федеральным и региональным законодательством обусловлена поиском конституционных оснований для определения места МСУ в общей системе управления. Таким основанием, по мнению автора, выступает неразделяемый текст пункта «н» статьи 72 Конституции России. Делается вывод, что отнесенную этим пунктом норму «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» следует понимать в смысле определения места МСУ в общей системе государственной власти и МСУ и которое подлежит регулированию федеральным законом. В этой связи Федеральный закон о местном самоуправлении регулирование прав граждан в местном самоуправлении ошибочно отнес к регулированию региональным законодательством.

На соответствие конституционным основам ТОС были проанализированы конституции и уставы всех 89 субъектов Российской Федерации. Методика анализа включает два этапа. На первом устанавливается набор конституционных положений, прав и свобод человека, определяющих организацию МСУ и ТОС, связанных с формами прямого волеизъявления. На втором этапе выявляется регламентация всех составляющих набора в каждом уставе (конституции). Содержание организации МСУ и ТОС определяется статьями 130 (ч.1,2), 131 (ч.2), 30 (чЛ), 31 Конституции России и законами о местном самоуправлении 1995г. (ст27) и 1991г. (ст.80-86). Результаты анализа приведены в прил. 1 диссертации, которые показывают, что ни один устав (конституция), не соответствует всем указанным конституционным положениям.

Из 8-и анализируемых признаков не удовлетворяют всем признакам основные законы Еврейской автономной и Брянской областей, 7-и признакам

- Кировской, Свердловской областей и Санкт-Петербурга. Наблюдается неравенство прав граждан и умаление того или иного права гражданина для всех уставов (конституций). Немногим более половины (54 %) субъектов Российской Федерации признают институт ТОС, т.е. допускается неравенство прав граждан на собрания и объединение в Российской Федерации. Это неравенство характерно и внутри групп субъектов Российской Федерации. Для национальных республик указанная цифра составляет 18 %, для автономных округов и автономной области - 45 %, для областей - 60 %. ТОС признан уставами всех краев. Императивные конституционные нормы осуществления МСУ в прямых формах граждан, хотя и признаются в двух третях случаев как принцип организации МСУ, но во всех конституциях и уставах субъектов Российской Федерации или не нашли развития или подменены принципом допустимости.

Для решения одних и тех же вопросов местного значения признаются различные правовые институты: МСУ и местное государственное управление. Допускается различное понимание МСУ и уровней его территориальной организации. Только один основной закон (Конституция республики Адыгея) допускает самостоятельную организацию МСУ на уровне микрорайона. В сельских поселениях (хутор, село, станица, деревня) осуществляется административное управление. Существенным является нарушение установленного конституционного права населения поселений на муниципальную собственность. Менее одной трети основных законов признают за населением право владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью. Во всех конституциях и уставах допускается нарушение правил законодательной техники, что создает проблему обеспечения единства законности и осуществления единства надзора за правильностью применения законодательства.

Приведенные данные - свидетельства существования правового вакуума в регулировании ТОС, а также существенные дополнительные основания необходимости разработки нормативных и корпоративных актов, включая федеральный закон о ТОС - предмете диссертационного исследования.

Основные идеи и понятия, полученные при исследовании конституционных основ ТОС, явились основой разработки методологии законодательного регулирования ТОС, включающей этапы (процедуры): обоснование необходимости федерального закона и разграничения полномочий в регулировании ТОС между Российской Федерацией и ее субъектами; оценку и выбор системы дефиниций ТОС; формализации принципов и норм ТОС, урегулированных в условиях государственной природы МСУ, для их трансформации в условиях общественной природы; учет - судебного опыта ТОС, требований законодательной техники, Регламента Государственной Думы, научно-юридического сопровождения законопроекта. Раскрытие содержания этих процедур, приведенное в диссертации, явилось обоснованием концепции федерального закона о ТОС.

Методика разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в регулировании ТОС основала на конституционных положениях, связанных с исключительными предметами ведения Российской Федерации (п. «в»,«о» ст.71), предметами совместного ведения (п. «б»,«н» ст.72) и находящихся вне указанных предметов ведения (ч.4 ст.76 Конституции). К регулированию Российской Федерации нормами прямого действия отнесены вопросы, связанные с понятием ТОС, определением его организационно-правовых форм и институтов, порядка учреждения, регистрации органа ТОС с правом юридического лица и другие вопросы, обеспечивающие статус субъекта права защиты общественных интересов и гарантии их деятельности.

К регулированию субъектами Российской Федерации нормами прямого действия отнесены вопросы публично-правового статуса субъектов права защиты общественного интереса (возможность, условия, и порядок передачи отдельных полномочий органов МСУ) и гарантии его осуществления. Для федерального нормативного регулирования эти вопросы регулируются рамочными нормами - общими принципами, что и обусловило название разработанного федерального закона - "Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления".

Формализация - двухэтапная процедура: 1) регулирование права граждан на собрания и объединение для защиты общественного интереса и определение правового положения субъектов права его защиты; 2) придание субъектам права юридически значимой для государства деятельности (вопросы публично-правового статуса). Формализуются нормы внутренние (урегулированные законом о местном самоуправлении 1991г.) и внешние, определяемые из признания необходимости соответствия естественным законам норм ТОС, осуществляющего защиту общественного интереса, прежде всего, в судебном порядке как высшего критерия юридической защиты. К внешним отнесены и нормы, заимствованные на основании видово-родовой связи органа ТОС и органа общественной самодеятельности из Федерального закона "Об общественных объединениях" (вопросы собственности, требований к уставу, порядок ликвидации и др.), а так же процедурные нормы, обусловленные требованиями Регламента Государственной Думы. Из указанных внешних норм в пастоящем автореферате приводятся обоснования необходимости норм, связанных с защитой прав и интересов субъектов в рамках гражданского судопроизводства.

В судебном порядке осуществляется защита прав граждан, населения (защита общественных интересов), органа ТОС. Эта защита является важным механизмом гарантии осуществления их главной функции - представления и защиты интересов населения данной территории. Принципы, которые необходимо положить в основу разработки в законопроекте данных вопросов, определяются на основе анализа судебного опыта органов ТОС.

О защите прав граждан. В соответствии со статьями 4, 41, 42 АПК РФ, статьями 4, 41, 42 ГПК правом обращения в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых интересов других лиц в случаях, предусмотренным законом, могут обратиться органы государственного управления, профсоюзы, государственные предприятия, учреждения, организации, их объединения, другие общественные организации или отдельные граждане, прокурор. Под действие этих статей подпадает и орган ТОС. В законопроекте необходимо предусмотреть это право.

Защита общественных интересов - функциональный отличительный признак органа ТОС. В соответствии с ГПК и АПК РФ в защиту общественного интереса могут выступать исключительно органы. Основной состав этих органов предусмотрен процессуальным законодательством. Так, правом обращения в суд общей юрисдикции с заявлением в защиту общественных интересов обладает прокурор (ст. 41 ГПК). Государственные органы и органы МСУ вправе обратиться с иском в арбитражный суд в защиту государственных и общественных интересов (ч. 1 ст. 42 АПК РФ). Иные органы определяются законодательством (п. 2 ст. 4 и п. 1 ст. 42 АПК РФ). Как показывает практика, при участии в судебном деле органа ТОС возникает вопрос надлежащего истца, т.е. вправе ли орган ТОС представлять общественный интерес в суде? Действующее законодательство не позволяет однозначно ответить на этот вопрос. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995г. провел различие между органами МСУ и органами ТОС. Так, признаком органа МСУ в соответствии со статьей 14 закона является наличие собственной компетенции в решении вопросов местного значения. Обязательным образующим признаком является факт их прямого закрепления в уставе муниципального образования. Таким образом, делается вывод о том, что право подавать иски в защиту общественных интересов имеют органы МСУ. Органы же ТОС не наделены властной компетенцией и в этой связи нет оснований относить их к органам МСУ.

Указание в законопроекте права органа ТОС на защиту общественных интересов согласуется с термином «другие органы» указанных статей АПК РФ. Орган ТОС приобретает право защищать общественные интересы без логического толкования норм закона о МСУ.

Вопрос надлежащего истца имеет и другой аспект. Так, первоначально заявленное исковое требование в защиту общественных интересов подменяется в судебном решении удовлетворением собственных требований истца. Таким образом, встает вопрос об истинном истце. Основанием для этого служит статья 34 АПК РФ, в соответствии с которой истцами являются организации и граждане, предъявившие иск в своих интересах или в интересах

которых предъявлен иск. В законопроекте должна быть норма, разрешающая данную коллизию. Орган ТОС вправе предъявлять в суд общей юрисдикции или арбитражный суд требования о признании недействительными правовых актов или нормативных правовых актов органов государственного управления, органов МСУ, актов предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, нарушающих права и законные интересы населения и отдельных граждан, проживающих на данной территории, а также права органа ТОС. Такая статья однозначно решает вопрос надлежащего истца.

При защите общественных интересов органы ТОС сталкиваются и с проблемой подведомственности судам дел, когда дела, по сходным основаниям и требованиям, рассматриваются как судом общей юрисдикции, так и Арбитражным судом. Налицо субъективный момент, который необходимо устранить, урегулировав вопрос в законе. В делах по жалобам на действия государственных органов, нарушающие права и свободы граждан, требуется признание недействительными принятых правовых актов. При этом органы ТОС сталкиваются с проблемой отнесения акта к нормативному или ненормативному в порядке применения статей 239 ГПК и статьи 22 АПК РФ. В законодательстве эти понятия не определены. Нет также законодательно установленных правил или критериев разграничения этих видов правовых актов. При защите общественных интересов органами ТОС суд принимает во внимание следующие четыре признака, в совокупности определяющие нормативный акт: 1) содержит правило поведения; 2) распространяет действие на широкий круг субъектов или на неопределенный круг лиц; 3) неоднократность применения; 4) неограниченность действия во времени, если иное не установлено самим актом. В законопроекте необходимо ввести нормы, позволяющие органам ТОС оспаривать нормативные и ненормативные правовые акты. Целесообразно также предусмотреть освобождение органа ТОС от уплаты государственной пошлины при защите общественных интересов.

Зашрта собственных прав осуществляется в порядке, предусмотренном для юридических лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации. Кроме того, для защиты органов ТОС в законопроекте должны

быть регламентированы по аналогии для общественных объединений процедура приостановления его деятельности и процедура ликвидации. Приостановление деятельности осуществляется решением суда на основании заявления регистрирующего органа, а ликвидация - по решению как суда, так и собрания (конференции) с указанием исчерпывающего перечня оснований для ликвидации. Изложенные обоснования необходимости дополнительных полномочий указывают также на необходимость внесения дополнений в закон о государственной пошлине, предусмотрев освобождение органов ТОС от ее уплаты при подаче заявлений, исковых заявлений, жалоб в суды общей юрисдикции, арбитражные суды и Конституционный Суд.

При разработке текста законопроекта применены правила юридической техники, установленные в континентальной системе права (юридические терминология и конструкция, структура законопроекта). Подготовленный законопроект с необходимыми атрибутами в соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации внесен депутатами в Государственную Думу. Текст законопроекта приведен в приложении 2 диссертации.

В создании органа ТОС отмечается проблема правовой чистоты регистрации, как для органов ТОС инициируемых «сверху» (администрацией), так и «снизу» (от граждан). В первом случае (для органов ТОС, регистрируемых администрацией) орган ТОС учреждается на основе волеизъявления меньшинства (или неустойчивого большинства). Во втором случае возникает проблема правовых знаний инициаторами и учредителями установленного порядка и условий регистрации. Московский опыт регистрации ТОС (19921993) указывает на институт независимой экспертизы учредительных документов - эффективного средства обеспечения легитимности учреждения ТОС и правового просвещения граждан (инициаторов ТОС), определив ее место вне системы регистрации - в структуре суда общей юрисдикции.

дан на объединение для защиты общественных интересов, и главу 8 положением, определяющим цель МСУ, изложив часть 1 статьи 130 в редакции: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает и защищает общественные интересы на основе самостоятельного решения общиной вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью»; 2) общину, как субъекта права МСУ, отразить в статье 12 Конституции России, изложив ее в редакции: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление осуществляется в общине. Община в пределах своих полномочий самостоятельна. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»; 3) принять проект федерального закона «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления»; 4) внести дополнения в гражданско-процессуальный и арбитражно-процессуальный кодексы, связанные с защитой общественных интересов органом ТОС; 5) внести дополнения в закон о государственной пошлине, освобождающие орган ТОС от ее уплаты; 6) ввести независимую экспертизу учредительных документов ТОС в системе судов общей юрисдикции, 7) привести в соответствие с конституционными основами ТОС конституции и уставы субъектов Российской Федерации.

ТОС - особенность и основополагающий принцип российской демократии, результат эволюции общественного сознания - преодоления синдрома всевластия государства, опекающего личность и подавляющего ее самостоятельность. ТОС служит делу строительства демократии снизу вверх. Этим определяется общепризнанная суть демократической системы, основанной на принципах субсидиарности, федерализма, местного самоуправления и (для России и стран СНГ) ТОС. Русский религиозный философ Бердяев Н.А. в этой связи отмечает: «Демократию слишком часто понимают навыворот - не ставят ее в зависимость от внутренней способности к самоуправлению, от характера народа и личности. И это реальная угроза для нашего будущего. Русский народ должен перейти к истинному самоуправлению».

Особенности российской демократии - в формах прямого волеизъявления как основы различных институтов. Территориальное общественное самоуправление - один из таких институтов, развитие которого связано с его трансформацией в свободную экономически самостоятельную общину - институт, признанный в законодательстве всех демократических государств. Его признание в федеральном законодательстве - относительно длительный процесс, связанный, прежде всего, с накоплением и осмыслением опыта применения положений о ТОС нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Список опубликованных автором работ

по теме диссертационного исследования

1.Федотов А3. О регулировании вопросов защиты в судебном порядке прав субъектов с участием органов территориального общественного самоуправления// Думский вестник. Издание Гос. Думы, № 9 (24). 1996. С.96-97. (0,2 пл.).

2.Федотов А.В. Территориальное общественное самоуправление как сложная система//Регионы и власть: экономика, управление, кадры: Сборник трудов Четвертой Всероссийской конференции 20-21 сентября 2002 года. -М.: Междун. ун-т. С.90-91. (0,1 пл.).

3.Федотов А.В. О соответствии конституций и уставов субъектов Российской Федерации нормам Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении// Проблемы органов территориального общественного самоуправления - проблемы гражданского общества: материалы парламентских слушаний 19 ноября 1996г. и межрегиональной научно-практической конференции 24 октября 1996 г.: В 2 ч. М.: Известия, 1997-4.1. С.131-138.(0,2 пл.).

4.Федотов А.В. То же// Экономические, финансовые и правовые основы местного самоуправления в городе и административном округе: материалы научно-практической конференции, организованной МЭПИ 11-12 ноября 1999 года. - М., СИМС, 1999. С.65-74.(0,5 пл.)

5.Федотов А.В., Федотов В.Н. Политико-правовая природа органа ТОС в условиях действия Конституции Российской Федерации// Там же. С.133-139.(0,4 пл.).

6.Федотов А.В. Орган территориального общественного самоуправления как базовый принцип организации жилищно-коммунальной реформы в условиях большого города (из опыта работы органа ТОС «Сивцев Вражек г. Москвы)// ТОС: демократия, политика, власть: Сборник трудов Третьей ежегодной Всероссийской конференции 21-23 сентября 2001 года. - М.: Междун. ун-т, 2002. С.105-110.(0,3 пл.)

7.Федотов А3. Обоснования необходимости федерального закона «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления»// Правовое регулирование территориального общественного самоуправления: Стенограмма парламентских слушаний 25 мая 2001 года. - М.: Гос. Дума, 2001. С. 13-15. (0,4 пл.).

8.Федотов В.Н., Федотов А.В. Территориальное общественное самоуправление - основа формирования гражданского общества// Проблемы органов территориального общественного самоуправления-проблемы гражданского общества»: материалы парламентских слушаний 19 ноября 1996 г. и межрегиональной научно-практической конференции 24 октября 1996 г.: В 2 ч. М.: Известия,1997.-Ч.П. 112с.(7,0 пл.).

9.Федотов В.Н., Федотов А.В. О соответствии закона праву// Экономические, финансовые и правовые основы местного самоуправления в городе и административном округе: материалы научно-практической конференции, организованной МЭПИ 11-12 ноября 1999 г.-М.: СИМС, 1999. 103-113.(0,5 пл.).

Ю.Федотов В.Н., Федотов Л.В. О некоторых особенностях применения принципа субсидиарности как меры реформы местного самоуправления в российском законодательстве//Там же. С.128-132. (0,25 пл.).

П.Фильшин М.В., Федотов А.В. О рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления»// Там же. С. 57-60. (0,2 пл.).

12.Федотов В.Н., Федотов А.В. Права человека как методологический принцип разработки законодательной концепции возрождения казачества// Там же. Ч.И. М: СИМС. 2000. С.169-178. (0,5 пл.).

П.Федотов В.Н., Федотов А.В. Анализ существующих законодательных концепций возрождения казачества//Там же. Ч.П. М: СИМС. 2000.С.178-184. (0,4 пл.).

14.Федотов В.Н., Федотов А.В. Обоснования и основные положения концепции проекта федерального закона об организации казачьей станичной общины // Там же. Ч.И М.: СИМС. 2000.С. 185-201.(0,8 пл.).

15.Федотов В.Н., Федотов А.В. О возрождении и правовом регулировании русской территориальной общины// Обозреватель-Observer. № 2.1999. С. 20-25.(0,4пл.).

16.Федотов В.Н., Федотов А.В. Территориальное общественное самоуправление и концепция реформы местного самоуправления в России// Модели социально-экономического развития на микротерриториальном уровне: деятельность местных самоуправляемых общин в России и за рубежом: материалы Международного научно-практического симпозиума 17 мая 1995 года. М„ ИНИОН РАН.1996.(03 пл.).

17.Федотов В Л., Федотов A3 . 0 правовом статусе органа ТОС и уровне его законодательного регулирования// Местное самоуправление Нижегородской области. - Н. Новгород. № 5.1997. С.44-48. (0,15 пл.).

18. Филыиин М.В., Федотов В.Н., Федотов А.В. Закон об органах территориального общественного самоуправления: обоснования необходимости и основные положения проекта// Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. - Исторический факультет МГУ. Институт социально-исторических проблем. № 7 (24). 1997. С.46-52,34-45. (0,9 пл.).

Отпечатано в ООО «Компания Спутник+» ПД № 1-00007 от 26.09.2000 г. Подписано в печать 26.04.2004 Тираж 150 экз. Усл. печ. л. 1,75

Печать авторефератов 730-47-74, 778-45-60(сотовый)

»-97 О О

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Федотов, Андрей Владимирович, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1. Конституционные основы территориального общественного самоуправления

1.1. Территориальное общественное самоуправление в условиях государственной природы местного самоуправления.

1.2. Территориальное общественное самоуправление как сложная система в условиях обособления местного самоуправления от государственной власти.

1.3. Естественно - правовые основы территориального общественного самоуправления и русская община как его прототип

Глава 2. Конституционно - правовое регулирование территориального общественного самоуправления

2.1. Разграничение полномочий в регулировании местного самоуправления между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации

2.2. Анализ федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении

2.3. Методология законодательного регулирования территориального общественного самоуправления.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Территориальное общественное самоуправление: конституционные основы, практика правового регулирования"

Конституция Российской Федерации провозгласила Российскую Федерацию демократическим федеративным правовым и социальным государствам, призванным обеспечить развитие России без сокрушительных социальных катаклизмов. Содержанием демократического государства выступают как общепризнанные права и свободы человека и гражданина, так и соблюдение основанных на них общественных интересов.

В связи с решением задачи построения демократического государства трансформируется основная функция права - от принуждения к признанию и защите прав человека как основополагающего принципа организации правового общества. Принципы суверенитета народа, признания и защиты прав человека определяют смысл конституционной реформы как необходимого условия трансформации пассивности граждан в активную гражданственность, а так же смысл федерализма, местного самоуправления и форм самодеятельности граждан.

Одной из широко распространенных форм самодеятельности граждан по месту жительства является территориальное общественное самоуправление (TOC), изначально признанное Законом СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства»1 и Конституцией РСФСР2 как элемент системы местного самоуправления и форма участия населения в его осуществлении. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991)3 урегулировал (ст.80-86) институты TOC.

Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации в основания конституционного строя и правил взаимоотношений в обществе заложила иные, нежели в Конституции РСФСР 1978г., принципы и базисные нормы. Это принцип высшей социальной ценности человека, приоритет его основных прав и свобод, общественная природа местного самоуправления и соот

1 от 9.04.90 № 1417-1//ВСНД и ВС СССР. 1990. № 16. Ст.267.

2 Конституция (Основной Закон) РСФСР (с изменениями от 10.06.91). М., 1978.

3 от 6 июля 1991г. № 1550-1 // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. Ст.1010. ветствующие ей базисные положения организации местного самоуправления.

Изменившиеся конституционные условия требуют адекватного пересмотра природы TOC, его места и роли в системе общественных отношений. В частности, в связи с закреплением в Конституции Российской Федерации-общественной природы местного самоуправления возникает вопрос: в какой части эти изменения коснулись TOC? Указанные конституционные положения хотя и нашли свое развитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003г.)4, но в отношении TOC допущен простой перенос институтов, урегулированных законом о местном самоуправлении 1991г.

Остро стоит также вопрос разграничения полномочий в правовом регулировании TOC между Российской Федерацией и ее субъектами, решение которого так же связано с пониманием природы TOC В этом понимании имеются два подхода. В основе первого лежат права человека и TOC рассматривается как партнер государственной и муниципальной власти (общественная природа). Другой подход определяет его государственную (административную) природу, когда TOC рассматривается исключительно как инструмент проведения в жизнь решений власти и зависит от нее. Первому подходу соответствует подготовленный (с участием диссертанта) в Комитете Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций проект федерального закона «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления» (прил. 2). Второму — модель TOC, урегулированная законами о местном самоуправлении 1991г. (ст.80-86), 1995г.(ст.27)5 и 2003г. (ст.27)6.

Проведенные в 1996 г. парламентские слушания по законодательным проблемам TOC показали необходимость принятия специального федерального закона о TOC как специфического общественного объединения. Однако

4 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003г. № 131-ФЭ. Парламентская газета. № 186 (1315). 08.10.2003.

5 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ // С3 РФ.1995. № 35. Ст.3506.

6 27 статья отнесла регулирование организации TOC к нормативным правовым актам муниципального образования (закон 2003г.), а также (закон 1995г.) и к закону субъекта Российской Федерации. последующие рассмотрения концепции этого законопроекта на пленарных заседаниях Государственной Думы показали недостаточную глубину обоснований общественного начала в TOC, что потребовало дополнительных научных изысканий. Разграничение полномочий в правовом регулировании TOC и разработка федерального закона о TOC на основе единого понимания его природы остаются по настоящее время нерешенной задачей. При этом возможны альтернативы: либо TOC станет институтом гражданского общества, обладающего достаточной самостоятельностью и независимостью от органов публичной власти, чтобы придать необратимый демократический характер местному самоуправлению; либо TOC останется инструментом местного государственного управления, что в конечном итоге означает восстановление "чиновничьей" вертикали. В обществе и законодательной политике господствует точка зрения на TOC, соответствующая идее "чиновничьей" вертикали, в частности ей соответствует институализация TOC в законах о местном самоуправлении 1991г. и 2003г. Об этом также свидетельствуют прошедшие по проблеме правового регулирования TOC с участием диссертанта парламентская научно-практическая конференция (май 1996), парламентские слушания (ноябрь 1996, май 2001), межрегиональная конференция в г. Саратове (июль 1999) и научно-практические конференции по проблемам местного самоуправления (ноябрь 1999, май и сентябрь 2001, сентябрь 2002)7.

В правовых актах, в том числе судебных, под термином «территориальное общественное самоуправление" нередко понимают местное самоуправление либо, что составляет другую крайность, общественную организацию. Кроме того, федеральное законодательство вводит и рамочными нормами регулирует не признанное Конституцией России в качестве основного

7 Проблемы органов территориального общественного самоуправления - проблемы гражданского общества. Часть 1. Проблемы органов ТОС: Мат. парл. слуш. 22 ноября 1996г. и парл. межрег. н-прак. конф. 24 октября 1996г./ Общ. ред. В.И. Зоркальцева, М.В. Фильшина, В.Н. Федотова. Издание Гос. Думы. М., Известия, 1997.143 е.; Экономические, финансовые и правовые основы местного самоуправления в городе и административном округе: Мат. н-пр. конф.11-12 ноября 1999 г. Издание МЭПИ. М., СИМС.1999. 264 е.; Российская государственность и местное самоуправление: Мат. н-пр. конф.18-19 мая 2001г. Часть 1. М., МЭПИ. 2001.184 е.; Территориальное общественное самоуправление: демократия, политика, власть: Сб. тр. н-пр. конф. 21-22 сентября 2001г. М., Междун. ун-т. 2002. 208 е.; Регионы и власть: экономика, управление, кадры: Сб. тр. н-пр. конф. 20-21 сентября 2002 г. М., Междун. ун-т. 2003. права - «право граждан Российской Федерации на осуществление местного о самоуправления» и, как следствие, право гражданина на TOC. Этим самым законодательство не следует статье 18 Конституции России, в соответствии с которой требуется раскрытие содержания TOC через основные права человека (решить проблему соотношения TOC — основные права человека). Категория «право гражданина на местное самоуправление» или производные от права не признаны Советом Европы9 и не известны ни в одном другом национальном законодательстве. Это усиливающие свидетельства необходимости единого понимания природы TOC, соотношения TOC с местным самоуправлением и с общественными объединениями. Требования статьи 18 Конституции Российской Федерации — основа принятия решения на разработку проекта федерального закона о TOC, правильность которого подтверждена фактом рассмотрения Государственной Думой его различных вариантов, в том числе концепции, с которой согласились Правовое управление аппарата Государственной Думы и все рассмотревшие его юридические учреждения10.

Актуальность рассматриваемой проблемы дополнительно подтверждается двумя обстоятельствами. Первое. Проведенный нами анализ конституций и уставов 89 субъектов Российской Федерации выявил серьезную проблему неравенства на территории Российской Федерации конституционных прав граждан в сфере местного самоуправления и осуществления TOC.

Второе. Признание Президентом Российской Федерации необходимости сущностных изменений в законодательстве о местном самоуправлении. В пояснительной запиской к внесенному им проекту федерального закона11 констатируется подмена местного самоуправления TOC. Эта оценка остается актуальной и в условиях нового (2003г.) Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

8 Название одноименной статьи (3) в Федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995г. и 2003г.).

9 См.: Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. М., МНИМП. 1998.600 с.

10 Заключение по проекту федерального закона «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления» (к 1 чтению) от 21.05.98 № 2.2-15/ 1317.

11 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».-УДО ГД № 18 от 19.05.00.

В условиях конституционной реформы без знания природы TOC невозможна как его институализация, так и связанные с ней становление и ин-ституализация местного самоуправления, общественный характер которого (взамен государственного) установлен действующей Конституцией. В тоже время до настоящего времени не проведены исследования, связанные с пониманием природы TOC, учитывающего изменившийся характер природы местного самоуправления и гуманистические требования действующей российской Конституции. Принцип высшей ценности человека и его прав, а также требования ее статьи 18 задают вектор поиска путей к пониманию природы и конституционных основ TOC.

Настоящая диссертационная работа направлена на восполнение пробела в знаниях, связанного с неоднозначным пониманием природы и конституционных основ TOC, с уточнением его места и содержания, разграничения полномочий в правовом регулировании между субъектами правовых отношений и разработкой механизма законодательного регулирования TOC.

Состояние научной разработанности темы в короткой истории TOC12 с учетом его специфической принадлежности исключительно к советской форме народовластия перестроечного периода характеризуется двумя этапами активности исследователей в разработке его проблем.

Первый этап (1985-1993г.) был связан с работами советских ученых и исследователей: Сиддикова P.P. (национальные особенности организации общин в Узбекистане), Ларькиной А.П., Ильинского И.П., Крючкова Ю.А. (социальные аспекты TOC), Прохорова В.Г., Авакьяна С.А. (правовые вопросы становления TOC), публикациях руководителей комитетов TOC Москвы Запольского В.В., Поляка Д.А., Федотова В.Н, Церевитинова С.С., Яшина М.М. и др. (опыт конкретных TOC). Начинает издаваться специальный журнал «Местное самоуправление» (гл. ред. Ковалев A.A.).

12 Другие исследователи подтверждают этот факт: «.до конца девятнадцатого века единственным объединением всех граждан по территориальному признаку являлась коммуна - местная община, обладающая правами местного самоуправления».-Чуев A.B., Говоренкова T.M., Савин Д.А. TOC: предпосылки возникновения и возможности для развития в современной России// TOC: демократия, политика, власть: Указ. Сб.тр.С.124.

На втором этапе (с 1995г.) политико-правовые и социально-экономические аспекты TOC (общины) рассмотрены в трудах российских ученых Бондаря Н.С., Саломаткина A.C., Шугриной Е.С., Бабурина С.Н., Глотова С.А., Пылина В.В., Парадиза A.JL, Ермакова Ю.А. и др. Последний период характеризуется статьями, обобщающими опыт организации и деятельности TOC практиками - Арбузов Е.Б., Андрюхов Ю.А., Бабушкин A.B., Борисова Н.Ф, Запольский В.В., Жавко В.Н., Морозова С.С., Мостаков Е.А., Перовская С.Н., Путилина С.Н., Сеземан В.И., Тучин А.И., Церевитинов С.С., Широких P.M. (Москва и Московская область), Башкатов С.П., Белкова Г.Г., Дорошко Л.Н., Калашников Н.В., Каневская И.Г., Кожевников В.И., Кочкин Ю.И., Куржанский Ю.А., Мякинина И.А., Шульц Э.О. (Санкт-Петербург), Дробышев Е.Г., Голубничий В.И., Козакова JI.H. (Ставропольский край), Кушвиденко Н.К. (Тверь), Перепеченов С.И. (Саратов), Ситников Ю.И. (Воронеж), Полищук В.В. (Тюмень), Жуков A.A., Касимов М.Б. (Пермь), Скобеев H.JI. (Самара), Глазов М.М. (Южно-Сахалинск) и др.

В связи с разработкой и рассмотрением проектов федеральных законов о TOC, инициирования ими разработки соответствующих нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации и новым в изменившихся условиях пониманием TOC в журналах и периодической печати появляется ряд статей депутатов Государственной Думы и ученых: Вишнякова В.Г., Фильшина М.В. и исследователей - руководителей ассоциаций TOC Федотова В.Н. (общероссийская), Васильева A.A. (Нижегородская), Зуева Л.П. (Пермская), Белокурова О.В. (Ульяновская), Фурмана Б.Ф. (Воронежская), Воронина Б.В. (Свердловская), Джашитова А.Э. (Саратовская), а также работы исследователей — организаторов TOC Левчика Д.А. (Москва), Бобовича P.E. (Московская область), Седельникова A.A. (Красноярск). Период так же характеризуется судебным производством дел, истцами (заявителями) в которых выступают органы TOC в защиту общественных интересов (комитеты TOC "Серпуховский 46" и "Плющиха"), а так же производством гражданских дел, в которых органы TOC являются стороной ответчика или третьими лицами, защищая собственные интересы.

В ВУЗах разрабатываются специальные программы курса.

В диссертациях исследуются различные аспекты TOC. То внимание, которое уделяется разработке проблем TOC в диссертационных исследованиях, можно проиллюстрировать следующими данными выборки из 36 работ: 50 процентов всех диссертаций по проблемам местного самоуправления в той или иной степени затрагивают проблемы TOC, а работы Васильева A.A., Выдрина И.В., Ермакова Ю.А., Кашо B.C., Пылина В.В., Федорова А.Г. специально посвящены исследованию проблем TOC. В указанных работах представлены различные аспекты TOC в условиях государственной природы местного самоуправления (в том числе организационно-правовые в диссертация B.C. Кашо и А.Г. Федорова). Однако эти диссертационные исследования не раскрывают природы TOC и механизмов его организации в условиях общественной природы местного самоуправления.

В указанной связи достаточно содержательные диссертационные исследования B.C. Кашо и А.Г. Федорова не отражают принципиально иной конституционной природы TOC и его институтов, соответствующих действующей Конституции Российской Федерации.

Получение в этих условиях нового знания о конституционных основах TOC определяет значимость диссертационного исследования.

Теоретические изыскания в создании эффективной для защиты прав граждан модели TOC только начинаются. Подтверждением этому является практика проведения организациями и государственными учреждениями многочисленных научно-практических семинаров, конференций, "круглых столов" по проблемам TOC, включая, кроме указанных, серию «круглых столов» или научно-практических конференций по TOC в г. Санкт-Петербурге, Перми, Екатеринбурге, Буденновске и Георгиевске Ставропольского края.

Таким образом, главная цель настоящего диссертационного исследования была связана с преодолением несоответствия существующих знаний о природе TOC как институте решения вопросов местного значения, полученных в условиях его государственной природы, объективным знаниям, связанным с изменением конституционной природы местного самоуправления сменой государственной на общественную). Граница между знанием и незнанием природы TOC проходит через раскрытие гуманистических основ Конституции России и общественной природы местного самоуправления.

В результате преодоления указанного несоответствия получен положительный научный и практический эффект. Научный — вклад в теорию организации TOC, оформленный в виде системы научных категорий и понятий. Практический - в виде проекта федерального закона о TOC, оформленного для внесения на рассмотрение Государственной Думы в первом чтении.

Объектом исследования является TOC и регулирующие его правовые акты в Российской Федерации.

Предмет исследования - природа, организация и функционирование TOC, его законодательное обеспечение на современном этапе развития российской государственности.

Цель исследования — определение конституционных основ TOC в условиях общественной природы местного самоуправления и методологии его законодательного регулирования - соответствует его предмету и определяет следующие задачи исследования: 1) раскрыть природу TOC с определением системы понятий TOC и отличительных признаков TOC в условиях государственной и общественной природы местного самоуправления; 2) уточнить урегулированные в законодательстве о местном самоуправлении институты TOC; 3) оценить природу TOC с позиции Европейской хартии местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, федерального и регионального законодательства, 4) определить принципы разграничения полномочий в регулировании TOC между Российской Федерацией и ее субъектами и разработать методологию законодательного регулирования TOC.

Теоретическую и методологическую основу исследования составляют системный анализ, общая теория права, теория естественного права, исторический и сравнительно-правовой методы. В основу исследовательского подхода положен системный анализ с учетом конституционного принципа высшей ценности человека и его прав. Диссертационное исследование основано на материалах рабочей группы комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций, связанных с подготовкой проекта федерального закона о TOC, материалах Российской ассоциации «Территориальное общественное самоуправление», материалах и нормативных правовых актах органов государственной власти и местного самоуправления, материалах парламентских слушаний, заседаний Государственной Думы, опубликованных статьях и сообщениях. Автор использовал так же личный опыт работы в качестве члена указанной рабочей группы Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций и (вопросы защиты органом TOC общественных интересов в судебном порядке) эксперта Комитета TOC «Серпуховский 46».

Новизна диссертационного исследования состоит:

- в определении концептуальных различий TOC в условиях государственной и общественной (ст. 12 Конституции России) природы местного самоуправления, связанных с эволюцией политической системы российского общества и ее конституционного регулирования;

- в раскрытии социальной и юридической природы TOC как ключевого элемента, одновременно интегрированного в три важнейшие системы: государственного управления, местного самоуправления, систему общественных объединений, что предопределяет недопустимость исключительного отнесения органа TOC к одной из названных систем;

- в обосновании и определении цели TOC как сложной системы - защита общественных интересов, которая позволила подтвердить общность природы TOC и местного самоуправления и установить степень их сходства, обосновать тождественность органа TOC органу общественной самодеятельности, определить меру исторической преемственности TOC с русской общиной (волостной, крестьянской, казачьей, территориально-национальной)13.

13 Ср.: Положение об общественном управлении станиц казачьих войск (гл.1 «О станичном сборе»)/ Утв. Его Импер. Вел. 3 июня 1891г.//Аналитический вестник Выпуск 1 (3). Возрождение казачества: законодательные концепции и права человека. Издание РА «ТОС». М., 2000. С.79-101.

Категория общественный интерес и его защита органом TOC введена диссертантом в научный оборот14, законодательный процесс15, в судебную практику16;

- в предложенной методологии законодательного регулирования TOC в условиях российского федерализма, положенной в основу подготовки проекта федерального закона о TOC.

Целостное представление о TOC как сложной системе с общественным интересом в качестве системной цели является вкладом в теорию организации TOC, дающим возможность для оптимизации структуры, функций, других параметров организации методами математического моделирования.

Основные положения, выносимые на защиту:

- определение конституционного смысла TOC как сочетания основного права граждан на объединение и права собираться и проводить собрания по месту жительства;

- формулирование и характеристика отличительных признаков TOC в условиях государственной природы местного самоуправления: защита общественных интересов в административном порядке, представительный характер, общественная форма, принцип территориальной организации, зависимость от органов местного самоуправления, двойной статус органа TOC (частно-правовой и публично-правовой);

- обоснование понятия и характерных черт TOC в условиях общественной природы местного самоуправления как института гражданского общества с функцией защиты общественного интереса и статуса органа TOC в системе общественных объединений, местного самоуправления и государственного управления;

14 См., например: 1996 год: Федотов A.B. О регулировании вопросов защиты в судебном порядке прав субъектов с участием органов TOC// Думский вестник. Гос. Дума, 1996, № 9 (24). С.96-97; 1999 год: Федотов A.B., Федотов В.Н. Политико-правовая природа органа TOC в условиях действия Конституции Российской Федерации//Указ. мат. н-прак. конф.11-12 ноября 1999 г. С.133-136; 2000 год: Федоров А.Г. Указ. дис. С.89; 2002 год: Жаворонкова Н.Г. Проблемы организации TOC в регионах России// Указ. сб. тр. Третьей ежег. Всеросс. конф. С. 188.

15 См., напр., Положение о TOC в г. Иваново: Утверждено решением Ивановской городской Думы от 24.02.98. № 113. Иваново, газ. Пассаж. 7.04.98. С.5.

16 См., напр., дела в Арбитр, суде Москвы с участием Комитета TOC «Серпуховский 46»: 1995. № 17-91; 1996. № 2-343; 1997. № 17-43 «а», 17-235//Указ. ч. I. Мат.парл.слуш. С.97, 102-117.

- характеристика TOC как сложной системы, сочетающей совокупность основных отличительных признаков: наличие большого числа взаимодействующих между собой элементов, системной цели, иерархичной структуры, возможность расчленения на подсистемы, подчиненные в своем функционировании системной цели, разветвленность информационной сети и т.д.;

- вывод о недопустимости отнесения Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регулирования прав граждан в системе TOC к законодательству субъектов Российской Федерации, уставам и нормативным актам органов местного самоуправления, поскольку такой подход допускает вторжение в компетенцию Российской Федерации;

- основные положения концепции разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в правовом регулировании TOC. К регулированию федеральным законом отнесены институты TOC, непосредственно связанные с правами граждан, гарантии их осуществления, а также признание права осуществления публичных полномочий субъектом TOC;

- определение структуры и основных положений проекта федерального закона «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления», регулирующего частно-правовой статус TOC, вопросы учреждения, регистрации, осуществления полномочий и ликвидации органа TOC, порядок созыва и проведения собраний и конференций граждан в системе TOC, а также общие принципы его публично-правового статуса.

Практическая значимость диссертационного исследования определяется: 1) рассмотрением Государственной Думой разработанного с участием диссертанта проекта федерального закона «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления» и сопутствующих законопроектов, что стимулировало подготовку, рассмотрение и принятие ряда региональных законов и местных положений о ТОС; 2) подготовкой на основе этого проекта региональных законов о ТОС (в т.ч. Сахалинская обл.) и Положений о ТОС, принятых муниципальными образованиями (в т.ч. г. Иваново); 3) включением положений указанного законопроекта о ТОС в региональные законы о ТОС (в т.ч. Ярославская обл.); 4) публикацией по теме диссертационного исследования 18 статей; 5) апробацией результатов исследования в форме сообщений на научно-практических конференциях и докладов на парламентских слушаниях17.

Выводы и положения диссертационного исследования могут представлять интерес для экспертов - разработчиков законов в области регулирования и защиты прав граждан и местного самоуправления, специалистов в области законотворческого процесса, практических работников ТОС и их ассоциаций. Проект федерального закона «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления» подготовлен для принятия Государственной Думой. Результаты исследования также могут быть использованы при разработке учебных программ, учебников, учебных пособий по курсам конституционного и муниципального права, специальных курсов по государственному и муниципальному управлению, а также при разработке программ повышения квалификации депутатов и служащих.

Структура диссертации включает теоретическую и проектную главы, заключение, библиографический список использованной литературы и два приложения.

17 Проблемы органов ТОС - проблемы гражданского общества. Указ. чЛ: Мат. парл. слуш. С.22-25, 98-101, 131-138; Ч.Н: Федотов В.Н., Федотов А.В. ТОС - основа формирования гражданского общества: Мат. к парл. слуш. и парл. межрег. н-пр. конф. 112 е.; Правовое регулирование ТОС. Стеног. парл. слуш. 25.05.2001г. С.13-15. '

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Федотов, Андрей Владимирович, Москва

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Свобода — естественное природное состояние человека. Смысл его совершенствования заключается в духовности, стремлении быть свободным, самостоятельно решать вопросы своей жизни. Это стремление к свободе объясняет социально-политические изменения в обществе, в результате которых появляются новые общественные и правовые институты, адекватные этим устремлениям. Достигнутая степень свободы оформляется законами государства в виде той или иной совокупности прав.

По оценке С.С. Алексеева в современном международном праве совершается революция, связанная с признанием, соблюдением и защитой прав человека. Конституция Российской Федерации внесла свой существенный вклад в эту революцию, признав основные права и свободы человека неотъемлемыми, неотчуждаемыми, смыслом деятельности государственных органов и смыслом федеральных и региональных законов.

Как признание необходимости усиления влияния граждан на принятие управленческих решений в России в начальный период перестройки в рамках общественных объединений (органов общественной самодеятельности) возникает институт TOC (территориальное общественное самоуправление). Его правовое становление оформляется в рамках союзного законодательства о местном самоуправлении, а институализация завершается в статьях 80-86 Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991) с основной функцией - проведение в жизнь решений местных Советов. Закон нормами прямого действия детально урегулировал вопросы организации и осуществления TOC, включая вопросы, которые отдельные исследователи относят к проблемам, якобы требующие изначального законодательного разрешения191.

191 Федоров А.Г. Указ. дисс. С. 175-178, 193. Автором все проблемы ТОС сведены в три группы, соответствующие причинам их возникновения.

Различное понимание механизма организации ТОС определяет необходимость решения вопросов: «•как создается ТОС (по инициативе: жителей; органов местного самоуправления; дворовых, уличных комитетов; общественных объединений); »в какой форме избираются органы (через: выборы на собраниях (сходах) жителей, конференциях представителей населения; представительство председателей домкомов, уличкомов); «в какой форме более эффективна их деятельность (как обеспечивается участие населения); «кто и в каком порядке регистрирует органы в случае наделения их статусом юридического лица».

Местными Советами были приняты соответствующие положения о TOC. Закрепленное в действующей Конституции революционное изменение общественных отношений, связанных с правами человека, в условиях федерализма определило субъект и основополагающий конституционный принцип реформы местного самоуправления — его осуществление гражданами как в прямых формах, так и в форме органов. При этом императивность прямых форм характеризует содержательную особенность новой конституционной модели местного самоуправления. Реализация конституционного принципа федерализма определяет особенность конституционной модели местного самоуправления по форме: необходимость разграничения полномочий в правовом регулировании местного самоуправления и TOC между субъектами правоотношений. Для предмета диссертационного исследования гуманистический характер Конституции Российской Федерации проявляется также в установлении особенности смысла и содержания законов в соответствии с ее 18 статьей - исходить из прав и свобод человека. Конституционная особенность законов и особенности конституционной модели местного самоуправления (по форме и содержанию) определяют условия существования и содержание конституционных основ TOC.

В федеральной и региональной законотворческой практике нет единого понимания законодательного развития особенностей конституционной модели местного самоуправления как по форме, так и по содержанию, в том числе особенностей, обусловленных статьей 18 Конституции Российской Федерации. Это касается Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: от 28.08.1995 года в большей степени, от 06.10.2003 года - в меньшей.

Неопределенность места TOC в отношении системы местного самоуправления «вызывает необходимость правового разрешения вопросов: »каков объем полномочий органов TOC, как собственных, так и делегированных органами местного самоуправления; »каково правовое положение по отношению к властным структурам, осуществляющим деятельность на территории, в границах которой осуществляется TOC (полная зависимость (независимость), партнерские договорные отношения)».

Неопределенность источников финансирования TOC «требует правовой конкретизации вопросов: •должны ли финансироваться органы TOC из местных бюджетов и как должно осуществляться это финансирование (постоянно, периодически, на конкурсной основе, через систему грандов); «возможна или нет предпринимательская деятельность органов TOC; «как органы TOC относятся к осуществлению предпринимательской деятельности на их территории; «какие иные источники финансирования имеются у органов TOC (пожертвования, с внебюджетных фондов, через осуществление штрафных санкций, сборов с юридических и физических лиц)».

Указанными особенностями руководствовалась рабочая группа Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций по подготовке законопроекта о TOC. Автором на основе осмысления опыта ее работы предпринята попытка системного исследования конституционных основ TOC.

Конституционные основы TOC обусловлены природой местного самоуправления - общественной или государственной (административной), различие между которыми определяется субъектно-объектным положением гражданина: субъектным для общественной и объектным для административной природы. В этом смысле TOC находится у развилки своей истории: либо оно пойдет по пути Конституции и общественной природы местного самоуправления (обусловливая его демократический характер), либо по административному пути, оставаясь инструментом органов местного самоуправления. Исследование конституционных основ TOC дает понимание выбора путей его развития и последствий такого выбора.

В работе раскрытие конституционных основ предложено на основе естественного права и теории сложных систем, в результате которого определены системная цель TOC и система понятий в условиях различной природы местного самоуправления, правовой статус и характерные признаки TOC, отличающие его от общественных объединений и местного самоуправления, методология законодательного регулирования и разграничение полномочий в регулировании TOC между Российской Федерацией и ее субъектами. Свобода человека и его право выбора легли в основу полученных результатов исследования. Естественной свободе человека соответствует базовый принцип организации TOC - самоорганизации «снизу», от граждан.

Методология определения основных признаков TOC (в содержании урегулированного статьями 80-86 закона о местном самоуправлении 1991г.) заключается в решении проблем соотношения TOC - общественные объединения и TOC - местное самоуправление в условиях различной природы местного самоуправления.

Решение проблемы соотношение TOC - общественные объединения основано на описании (поиске) признаков TOC на множестве признаков общественных объединений, определенных в соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях» и сформулированных в работах С.А. Авакьяна. Метод позволил установить наличие видово-родового соотношения органа ТОС и органа общественной самодеятельности (территориального). Признаками ТОС являются все основные признаки, характерные для местных общественных объединений: добровольность, специфичность цели, общность интересов (в двух аспектах - индивидуальный интерес и общий интерес), равноправие, самоуправление, уставные документы, свобода выбора форм и методов деятельности, гласность, законность.

Отличительный признак связан с особенностью применения для ТОС признака общего интереса. Применительно к территории действия ТОС для местного общественного объединения общий интерес — это интерес трех и более граждан или любого меньшинства, проживающего на данной территории. Для территориального общественного самоуправления — это интерес большинства граждан, проживающих на этой территории (большинства населения). Поиск термина, учитывающего эти особенности соотношения интересов большинства - меньшинства населения привел к необходимости анализа института территориальной общины в системе английского и русского права конца XIX века. Таким термином, определяющим суть отношений, связанных с ТОС и местным самоуправлением, явился термин - категория "общественный интерес". В этой связи для ТОС и местного самоуправления необходимым образом вводится категория «общественный интерес» как общий интерес большинства населения данной территории, который является критерием оценки и принципом организации этих институтов.

Если общественный интерес определяется тремя признаками (представительный характер, добровольность формы, территориальный характер), то общий интерес для органов (территориальной) общественной самодеятельности - двумя из них (добровольность формы и территориальный характер) и, таким образом, между общественным и общим интересом существуют видо-во-родовые отношения. Соответственно эти отношения существуют между их носителями - органом ТОС и органом (территориальной) общественной самодеятельности. Последний является общим случаем органа ТОС, т.е. орган ТОС является видом по отношению к органу общественной самодеятельности. Видово-родовые отношения позволяют сформулировать принцип тождественности органа ТОС органу территориальной общественной самодеятельности, который указывает на необходимость законодательного закрепления за органом ТОС всех установленных Федеральным законом «Об общественных объединениях» для местных общественных объединений обязанностей, прав, видов собственности. Вывод о видово-родовом соотношении ТОС и органа территориальной общественной самодеятельности является основанием признания в законодательстве об общественных объединениях необходимости регистрации органа ТОС в организационно-правовой форме «орган территориального общественного самоуправления». Видово-родовые отношения органа ТОС и органа территориальной общественной самодеятельности — основание признания и регулирования гражданско-правового статуса органа ТОС в законодательстве об общественных объединениях.

По своей природе ТОС относится к сложной организационно-социальной системе, обладая всеми ее признаками: имеет экзогенную системную цель и структуру в виде системы иерархически взаимосвязанных и взаимодействующих на частях общей территории индивидуальных и групповых интересов личностей (подсистем) со своими системными (подсистемны-ми) целями. Качество функционирования такой системы оценивается показателем эффективности, которым является общественный интерес и значение которого определяется процессом функционирования системы. С другой стороны общественный интерес определяется как результат взаимодействия на множестве вопросов местного значения характерных для ТОС простых признаков: представительной природы (представление индивидуальных интересов), территории действия (микротерритории), общественной формы (добровольность учреждения). В силу чего общественный интерес объективно является системной целью ТОС, а как составная часть в целом общественного интереса защищается государством в судебном порядке.

На соответствие особенностей, определяющих конституционные основы ТОС и местного самоуправления, оценены нормативные правовые акты: положения о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации,

Европейская хартия местного самоуправления, базовый Федеральный закон о местном самоуправлении 1995г., конституции и уставы субъектов Российской Федерации. В частности, по результатам оценки определен характер местного самоуправления в Европейской хартии как государственный, в Конституции Российской Федерации как общественный, в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации и Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» — как административный. Данное обстоятельство позволило определить различительный признак местного самоуправления в его отношениях с государством и государственным управлением и сформулировать особенности российской конституционной модели местного самоуправления относительно моделей, характеризуемых Европейской хартией. Хартия не содержит положений самостоятельности местного самоуправления, подобных норме статьи 12 российской Конституции - "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти" и положений категорической императивности осуществления местного самоуправления в формах прямого волеизъявления (п. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации). Обособленность органов местного самоуправления от органов государственного управления, императивное осуществление местного самоуправления в формах прямого волеизъявления и признание TOC как вида местного самоуправления - характерная особенность российского местного самоуправления, отличающая его от типовой модели местного самоуправления континентальной и англо-саксонской систем права. В результате анализа определено, что на уровне Конституции Российской Федерации обосновывается необходимость признания свободной общины как субъекта права осуществления TOC и местного самоуправления для защиты общественного интереса.

Анализ Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991), институализировавшего TOC, позволил определить отличительные признаки TOC от местного самоуправления в условиях его государственной природы: 1) TOC - составная часть системы местного самоуправления с функцией защиты общественного интереса микротерритории в административном порядке; 2) представительный характер и общественная форма: TOC - добровольная выборная организация граждан по месту жительства, обладающих избирательным правом и составляющих большинство; 3) принцип территориальной организации: ТОС - организация граждан, компактно проживающих на части административно-территориальной единицы (микротерритории); 4) тесная зависимость от органов местного самоуправления: ТОС может осуществлять свои функции при условии признания его органом местного самоуправления и наделения его отдельными властными полномочиями; 5) орган ТОС характеризуется двойным статусом: гражданско-правовым и местным публично-правовым.

Из типовых основ (организационных, территориальных, финансово-экономических) выделяются безусловно общие для ТОС и местного самоуправления организационные принципы: волеизъявление большинства граждан и целевая функция - общественный интерес (аспект защиты).

Определенные отличительные признаки ТОС в связи с местным самоуправлением позволяют сформулировать дефиницию ТОС в условиях государственной природы местного самоуправления. «ТОС- признаваемая и гарантируемая государством форма самоорганизации граждан в системе местного государственного управления (местного самоуправления) с правом юридического лица для защиты общественных интересов в формах органа ТОС и собрания (схода, сбора, круга) граждан или их представителей с правом решения отдельных вопросов местного значения при передаче соответствующих полномочий органом местного самоуправления».

В силу своей представительной природы орган ТОС может наделяться полномочиями по решению отдельных государственных вопросов. Что подтверждается практикой органов ТОС, законом СССР о местном самоуправлении 1990г. (правом иметь полномочия республиканских, краевых, областных Советов) и зарубежным законодательством (Австрия). Данное обстоятельство является основанием для вывода о допущении тройного статуса органа ТОС: 1) гражданско-правового (общественного), 2) местного публично-правового, 3) государственного публично-правового. Наличие трех статусов указывает на недопустимость исключительного отнесения органа ТОС к одной какой-либо системе: общественных объединений, местного самоуправления или государственного управления. Однако позволяет судить о гражданско-правовом статусе органа TOC как основном.

В условиях общественной природы местного самоуправления, обусловленной признанием в Конституции Российской Федерации его естественно-природных начал, TOC определяется как «признаваемая и гарантируемая государством форма правовой защиты системы конституционных прав граждан собираться и проводить собрания по месту жительства и на объединение в форме органа TOC с правом юридического лица для самостоятельной защиты общественных интересов и возможностью решения отдельных вопросов местного и государственного значения на основе закрепления за органами TOC отдельных полномочий органов местного самоуправления и необходимых ресурсов и делегирования органами государственного управления отдельных публичных полномочий с передачей необходимых ресурсов для их осуществления».

Эта дефиниция отражает следующие отличительные признаки TOC: 1) TOC находится в сфере, определяемой вопросами местного значения в границах, определяемыми конкретными вопросами местного значения; 2) функция TOC - защита общественного интереса; 3) орган TOC вправе иметь три статуса; 4) TOC - институт гражданского общества, имеющий партнерские (равноправные) отношения с государством в частно-правовой сфере и отношения подчинения в публично-правовой сфере. Выбор вида отношений закрепляется в учредительных документах.

Данная дефиниция является исходной для институализации TOC в условиях общественной природы местного самоуправления, конституционно-правовой основой для трансформации в условиях действия Конституции Российской Федерации норм статей, урегулировавших TOC в условиях государственной природы местного самоуправления. Трансформация - первый аспект применения дефиниции TOC. Второй — его использование как основы в решении задачи разграничения полномочий в законодательном регулировании TOC между Российской Федерацией и ее субъектами.

Введенная категория «общественный интерес» позволила определить дореволюционную русскую территориальную общину (волостную, крестьянскую, казачью, территориально-национальную) как прототип ТОС (организационный аспект) и определить тождественность ТОС, местного самоуправления и общины как субъектов права защиты общественного интереса. В основе их организации лежит единый принцип - прямое волеизъявление граждан (в форме собрания и организации органа правления), который так же является и основополагающим в конституционной модели организации местного самоуправления (п.2 ст. 130 Конституции). Общественный интерес является основанием (мерой) измерения и сопоставления трех институтов: общественного управления в дореволюционной России и современных ТОС и местного самоуправления - его носителей в конституционных условиях как общественной (до 1917г. и после 1993г.) так и государственной (1917-1993г.) природы местного самоуправления.

Основные идеи и понятия, полученные при определении конституционных основ ТОС, явились основой разработки методологии законодательного регулирования ТОС, включающей этапы (процедуры): обоснование необходимости федерального закона и разграничения полномочий в регулировании ТОС между Российской Федерацией и ее субъектом; оценку и выбор системы дефиниций ТОС; формализации принципов и норм ТОС, урегулированных в условиях государственной природы местного самоуправления, для их трансформации в условиях общественной природы; учет - судебного опыта ТОС, требований законодательной техники, выполнения Регламента Государственной Думы и требований научно-юридического сопровождения внесенного законопроекта. Раскрытие содержания указанных процедур явилось обоснованием и разработкой концепции федерального закона о ТОС.

Методика разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в регулировании ТОС основана на конституционных положениях, связанных с исключительными предметами ведения Российской Федерации (п. «в»,«о» ст.71), предметами совместного ведения (п. «б»,«н» ст.72) и находящихся вне указанных предметов ведения (ч.4 ст.76 Конституции). К регулированию Российской Федерации нормами прямого действия отнесены вопросы, связанные с понятием ТОС, определением его организационно-правовых форм и институтов, порядка создания (учреждения), регистрации и приобретения права юридического лица органа TOC и другие вопросы, обеспечивающие статус субъекта права защиты общественных интересов и гарантии их деятельности.

К регулированию субъектами Российской Федерации нормами прямого действия отнесены вопросы публично-правового статуса субъектов права защиты общественного интереса (возможность, условия, и порядок передачи отдельных полномочий органов местного самоуправления) и гарантии его осуществления. Для федерального нормативного регулирования эти вопросы регулируются рамочными нормами - общими принципами, что и обусловило название разработанного федерального закона - "Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления".

Формализация — двухэтапная процедура: 1) регулирование права граждан на собрания и объединение для защиты общественного интереса и определение правового положения субъектов права его защиты; 2) придание субъектам права юридически значимой для государства деятельности (вопросы публично-правового статуса). Формализуются нормы внутренние (урегулированные законом о местном самоуправлении 1991г.) и внешние, определяемые из признания необходимости соответствия естественным законам норм TOC, обладающего свойством защиты общественного интереса, прежде всего, в судебном порядке как высшего критерия юридической защиты. К внешним отнесены и нормы, заимствованные на основании видово-родовой связи органа TOC с органом общественной самодеятельности из Федерального закона "Об общественных объединениях" (вопросы собственности, требований к уставу, порядок ликвидации органа TOC и др.), а так же процедурные нормы, обусловленные требованиями Регламента Государственной Думы. При разработке текста законопроекта применены правила юридической техники, установленные в континентальной системе права (юридические терминология и конструкция, структура законопроекта). Подготовленный законопроект с необходимыми атрибутами в соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации внесен 11 депутатами в Государственную Думу.

В создании органа ТОС отмечается проблема правовой чистоты регистрации, как для органов ТОС инициируемых «сверху» (администрацией), так и «снизу» (от граждан). В первом случае (как правило для органов ТОС, регистрируемых администрацией) орган ТОС учреждается на основе волеизъявления меньшинства (или неустойчивого большинства). Во втором случае возникает проблема правовых знаний инициаторами и учредителями установленного порядка и условий регистрации. Московский опыт регистрации органов ТОС (1992-1993) указывает на институт независимой экспертизы учредительных документов как эффективного средства обеспечения легитимности создаваемого ТОС, так и эффективного средства обучения правильности применения правовых норм, определив место проводящего ее органа вне системы регистрации - в структуре суда общей юрисдикции.

Для внедрения в практику и дальнейшей дополнительной реализации результатов проведенного исследования целесообразно: 1) общественный интерес и его обеспечение и защиту органами ТОС и местного самоуправления отразить в тексте Конституции Российской Федерации, дополнив статью 30 (ч.1) правом граждан на объединение для защиты общественных интересов, и главу 8 положением, определяющим цель местного самоуправления, изложив часть 1 статьи 130 в редакции: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает и защищает общественные интересы на основе самостоятельного решения общиной вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью»; 2) общину, как субъекта права местного самоуправления, отразить в статье 12 Конституции Российской Федерации, изложив ее в редакции: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление осуществляется в общине. Община в пределах своих полномочий самостоятельна. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»; 3) принять проект федерального закона «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления»; 4) внести дополнения в гражданский процессуальный и арбитражный процессуальный кодексы, связанные с защитой общественных интересов органом ТОС; 5) внести дополнения в закон о государственной пошлине, освобождающие орган TOC от ее уплаты; 6) ввести независимую экспертизу учредительных документов TOC, предусмотрев ее организацию в составе судов общей юрисдикции, 7) привести в соответствие с общественной природой местного самоуправления и конституционными основами TOC региональные конституции и уставы.

TOC — особенность и основополагающий принцип российской демократии, результат эволюции общественного сознания - преодоления синдрома всевластия государства, опекающего личность и подавляющего ее самостоятельность. TOC служит делу строительства демократии снизу вверх. Этим определяется общепризнанная суть демократической системы, основанной на принципах субсидиарности, федерализма, местного самоуправления и (для России и стран СНГ) TOC. Русский философ Бердяев H.A. в этой связи отмечает: «Демократию слишком часто понимают навыворот — не ставят ее в зависимость от внутренней способности к самоуправлению, от характера народа и личности. И это реальная угроза для нашего будущего. Русский народ должен перейти к истинному самоуправлению»192. Особенности российской демократии — в формах прямого волеизъявления как основы различных институтов. TOC - один из таких институтов, развитие которого связано с его трансформацией в свободную экономически самостоятельную общину - институт, признанный в законодательстве всех демократических государств. Его признание в федеральном законодательстве - относительно длительный процесс, связанный, прежде всего, с накоплением и осмыслением опыта применения положений о TOC нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

192 Дикин В.Н., Дорошева Е.Ю. Зарубежный опыт общественных форм местного самоуправления./ Организационно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления. СПб. 1998. С.ЗЗ.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Территориальное общественное самоуправление: конституционные основы, практика правового регулирования»

1. Нормативные правовые акты

2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993года//Российская газета. №237. 25.12.1993.

3. Европейская Хартия местного самоуправления. Федеральный закон "О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления"// СЗ РФ. -1998. № 15. Ст. 1695.

4. Европейская Хартия о местном самоуправлении. Серия Европейских договоров №122. Страсбург, Совет Европы, Отдел изданий и документов. ГБВ № 92-871-0804-8. Май 1990 // СЗ РФ. 1998. №36. Ст.4466.

5. Конституция (Основной Закон) СССР. М.: Политиздат. 1978.

6. Конституция (Основной Закон) Российской Федерации России. - М.: ВС. 1993.

7. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР» // ВС НД СССР и ВС СССР. 1990. № 16. Ст. 267.

8. Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 июля 1991 года № 1550-1 // ВС НД РСФСР и ВС РСФСР. -1991.Ct.1010.

9. Гражданский Кодекс Российской Федерации «Часть первая» от 30.11.94 № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст.3301.

10. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ от 28.08.1995г. // СЗ РФ. -1995. №35. Ст.3506.

11. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131 ФЗ от 06.10.2003г. Парламентская газета. № 186 (1315). 08.10.2003.

12. Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19.05.1995 №82-ФЗ (в ред. 17.05.1997.№78-ФЗ) // СЗ РФ. 1995. №21. Ст. 1930.

13. Федеральный закон "Об общих принципах организации представительных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации" № 184-ФЗ от 6.10.1999. // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5505.

14. Положение о домовом комитете в государственном жилищном фонде. Утверждены Постановлением Совета Министров РСФСР и ВЦСПС от 09.08.68 № 548// СП Правительства РСФСР. 1968. № 15. Ст.75.

15. Всеобщая декларация прав человека. // Права человека. Сборник международных документов. М.: Юридическая литература, 1998.

16. Международный пакт о гражданских и политических правах. // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1994. № 12.

17. Конституции республик в составе Российской Федерации. Издание Государственной Думы. Вып.1. 1995. Вып. 2. 1996.

18. Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Издание государственной Думы.Вып.1. 1995. Вып. 2. 1996. Вып. 3. 1997. Вып. 4. 1997. Вып. 5. 1997. Вып. 6. 1998.

19. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов власти в Удмуртской республике" от 24.01.97. "Российская газета". 06.02.97.

20. Закон Удмуртской республики № 186-1 "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике". Принят 17 апреля 1996 года.

21. Закон города Москвы от 10.07.1996г. № 26-77 «О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве» // Ведомости Московской Думы. 1996. №7.

22. Закон Московской области «Об основах территориального общественного самоуправления в Московской области» от 25.12.1998. № 63/98-03.

23. Положение о территориальном общественном самоуправлении в г. Иванове: Утверждено Решением Ивановской городской Думы второго созыва от 24.02.98 г. № 113.- Иваново, газета «Пассаж». 7.04.98. С.5.

24. Временное положение о порядке регистрации органов территориального общественного самоуправления в городе Москве. Утверждено решением Президиума Московского Совета народных депутатов от 30.07.1992.

25. Авакъян С.А. Депутат: статус и деятельность. М.: МГУ, 1991. 208 с.

26. Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона// Вестник МГУ. 1996, Cep.l 1. Право. № 2.

27. Алексеев С.С. Философия права. М.: НОРМА, 1999. 329 с.

28. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М.: Изд. МГУ, 1996. 352 с.

29. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. М.: Изд-во МГУ, 1971.

30. Баранчиков В.А. Муниципальное право. М.: ЮНИТИ, 2000. 383 с.

31. Борисова Н.Е., Дмитриев Ю.А., Комарова В.В., Пылин В.В., Шапкин М.:А., Шевелева H.A. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. /под ред. Ю. А. Дмитриева. М.: 1999. 512 с.

32. Бусленко Н.П. Моделирование сложных систем. 2-е изд., перераб.- М.: Наука, 1978.400 с.

33. Велихов JI.A. Основы городского хозяйства. -M-JI.¡Госиздат, 1928. 468с.

34. Глотов С.А. Россия и Совет Европы: политико-правовые проблемы взаимодействия. Краснодар: 1998.424 с.

35. Дмитриев Ю.А., Журавлев А.Л., Комарова В.В., Мухачев И.В., Новиков Ю.А., Черемных Г.Г. Народовластие в России — очерк истории и современного состояния/ Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Манускрипт, 1997. 294 с.

36. Закон Божий.- М.: Сретен. монастырь. Новая книга. Ковчег. 1998. 704 с.

37. Ильинский И.П. Социалистическое самоуправление народа. М.: 1987. С.239.

38. Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М.: 1995. С.301.

39. Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право России: Учебник. -М.: Новый Юрист, 1998. 288 е.

40. Ковешников Е.М.: Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М.: Норма, 2001. 272 с.

41. Краснов М.:А Введение в муниципальное право. М., 1993. С. 16.

42. Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М.: Юристъ, 1997. 428 с.

43. Ларькина А.П., Малый А.Ф. Органы территориального общественного самоуправления. Саранск.: Изд-во Мордов. ун-та, 1993. С.68.

44. Левчик Д.А. Комитеты общественного самоуправления в Росси (1988 -1993). М.: Моск.общ.науч.фонд, 2000. 255 с.

45. Макаренко С.Н., Байлов A.B. Правоведение. Курс лекций. Учебное пособие. М.: Приор, 1999. 192 с.

46. Мальцев Г.В. О соотношении системы государственного управления и местного самоуправления// Государственное управление: проблемы теории, практики, преподавания: Сб. Ростов- на-До ну, 1993. С. 16-20.

47. Максимов В.А. Проблемы местного самоуправления в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. М.: МОНФ, 1999. 239с.

48. Местное самоуправление в России: Сборник статей/ Под ред. д-ра экон. наук В.Б. Зотова. М.: Изд-во Прима-Пресс-М. 1999.234 с.

49. Моисеев H.H. Математические задачи системного анализа. — М.: Наука. 1981.488 с.

50. Муниципальное право России: Учебное пособие./ Под ред. Шевелевой Н.А. СПб., 1998. 186с.

51. Муниципальное право (под ред. A.M. Никитина). Учебник.- М.: ЮНИТИ. 2000. 439с.

52. Местное самоуправление: российский вариант. М, 1993.

53. Местное самоуправление в зарубежных странах. Информационный обзор. Под общей ред. Н.П. Медведева. М.: Юр.лит.,1994.С.77.

54. Микрорайон (малое поселение) в системе местного самоуправления/ Материалы Пермской областной конференции 27-28.01.1994. Изд.Ассоц. работников TOC Пермской области. Пермь, 1994. 76 с.

55. Морозова JI.A. Конституционное регулирование в СССР.- М.: Юр. лит.,1985. 143 с.

56. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия.-М.: 1999.329с.

57. Общая теория права. -М.: 1981. T.I.

58. Осакве К. Сравнительное правоведение в схемах. Общая и особенная части. М.: Изд.Дело, 2000. 256 с.

59. Правовая защита общественных интересов. Работа общественных организаций при поддержке фонда Форда. Международный опыт. Сокр. пер. с англ.- М.: Юрист, 2001. 224с.

60. Постовой Н.В. Муниципальное право: Учебник. М.: Новый Юрист, 1998. -350с.

61. Прохоров В.Т., Кашо B.C. Органы территориального общественного самоуправления// Государство и право. -1992. №7.

62. Стенограмма заседаний Государственной Думы 30 сентября 1998 года. -Бюллетень № 204 (346). Издание Государственной Думы. — М., 1998.

63. Страшун Б.А. Самоуправление жителей. М., 1996.

64. Теория права и государства (под ред. Г.Н. Манова).- М.: БЕК, 1995. 323 с.

65. Теория права и государства (под ред. В.В. Лазарева).- М.: Право и за-кон.2001, 551с.

66. Федотов В.Н., Федотов A.B. Аналитический вестник. Выпуск 1 (1). Территориальное общественное самоуправление: политико-правовая природа и проблемы нормативно-правового регулирования. М.: РА «TOC», 1999. 38 с.

67. Федотов A.B., Федотов В.Н. Аналитический вестник. Выпуск 2 (2). О разработке модельного раздела Устава муниципального образования "О порядке организации и осуществления территориального общественного самоуправления".- М.: РА "TOC", 1999. 34 с.

68. Федотов В.Н., Федотов A.B. Аналитический вестник Выпуск 1 (3). Возрождение казачества: законодательные концепции и права человека. М.: РА«ТОС», 2000. 228 с.

69. Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т. Основы развития местного хозяйства. Учебник. М.: Изд. Дело, 2000.264 с.

70. Френкель З.Г. Волостное самоуправление. Его значение, задачи и взаимоотношения с кооперацией/ Вступительная статья и комментарий Т.М. Го-воренковой. М., РИЦ «Муниц. власть», 1999. 270 с.

71. Харлоф Э. Местные органы власти в Европе.- М.:Фин. и стат., 1992. 207с.

72. Шишкина Н.Э. Муниципальное управление в зарубежных странах: сущность и основные проблемы развития. Иркутск: Изд-во Иркут. ун-та, 1995.

73. Шмальгаузен ИИ. Основы дарвинизма. — М.: 1960. 370 с.

74. Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Изд. Дело, 1999.496 с.

75. Шугрина Е.С., Сивохина Ю.Л. Модели местного самоуправления в Сибирском регионе. Новосибирск: 1997. 47 с.

76. Энциклопедический словарь. Конституционное право (под ред. С.А. Авакьяна). М.: НОРМА, 2000. 688 с.

77. Юридическая энциклопедия. М.: ЮРИНФОРМЦЕНТР. 1993.241 с.1.I. Статьи и сообщения

78. Проект федерального закона «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления». Внесен в Государственную Думу. УДО. № 49.17.06.98. На правах рукописи.

79. Проект федерального закона «Об органах территориального общественного самоуправления». Внесен в Государственную Думу. УДО. № 67. 1996. На правах рукописи.

80. Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская действительность// Государство и право. 1996. №11.

81. Болтенкова Л. Соотношение законодательства Российской Федерации и ее субъектов: основные противоречия// Федерализм М.:ИЭ РАН, 1996. № 1.

82. Вишняков В.Г. Конституции стран членов СНГ: система государственной власти и местного самоуправления//Госуд. и право. 1994.№ 5. С. 14-17.

83. Горожанин В. Понятие и особенности правового статуса субъектов местного самоуправления в Российской Федерации // Муниципальное право. -1998. №4(4). С.6-7.

84. Друганов С.П. Российский вариант// Народный депутат. 1990. № 17.

85. Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное// Советское государство и право.- 1990. № 10. С.81-89.

86. Любовный В.Я. Территориальное управление в условиях формирования рыночных отношений// Государство и право.- 1992. № 9.

87. Мачульская И. Слуга двух господ// Федерализм. 1996. № 1.

88. Мачульская И. Соотношение прав Российской Федерации и прав ее субъектов в области организации местного самоуправления// Российская государственность: состояние и перспективы развития: Сб. М., Респуб. 1995.

89. Нудненко JI.A. Правовое регулирование местных референдумов в законодательстве субъектов Российской Федерации// Известия АГУ. 1996. №2. С.95-98

90. Прохоров В.Г., Кашо B.C. Органы территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления// Государство и право. -1992. №7. С.46-53.

91. Савранская О. Территориальные основы местного самоуправления// Городское управление. 1997. № 4.

92. Скуратов Ю.И. Существует реальная опасность распада страны// Российские регионы. 1998. № 20-21.

93. Солженицын А.И. Как нам обустроить Россию// Комсомольская правда. Специальный выпуск. 18.09.90.

94. Солженицын А.И. Единственная надежда России — земство// Российская газета. 14.01.9 5.

95. Федотов A.B. О регулировании вопросов защиты в судебном порядке прав субъектов с участием органов территориального общественного самоуправления// Думский вестник. Издание Гос. Думы, № 9 (24). 1996. С.96-97.

96. Федотов A.B. Территориальное общественное самоуправление как сложная система//Регионы и власть: экономика, управление, кадры: Сб. тр. 4-й Всерос. конф. 20-21 сентября 2002 года. М.: Междун. ун-т. С.90-91.

97. Федотов A.B. То же// Экономические, финансовые и правовые основы местного самоуправления в городе и административном округе: материалы научно-практической конференции, организованной МЭПИ 11-12 ноября 1999 года. М., СИМС, 1999. С.65-74.

98. Федотов A.B., Федотов В.Н. Политико-правовая природа органа TOC в условиях действия Конституции Российской Федерации// Там же. С.133-139.

99. Федотов В.Н., Федотов A.B. О некоторых особенностях применения принципа субсидиарности как меры реформы местного самоуправления в российском законодательстве// Там же. С. 128-132.

100. Фильшин М.В., Федотов A.B. О рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления»// Там же. С. 57-60.

101. Федотов В.Н., Федотов A.B. Права человека как методологический принцип разработки законодательной концепции возрождения казачества// Там же. Ч.И. М.: СИМС. 2000. С. 169-178.

102. Федотов В.Н., Федотов A.B. Анализ существующих законодательных концепций возрождения казачества//Там же. Ч.И. М.: СИМС. 2000.С.178-184.

103. Федотов В.Н., Федотов A.B. Обоснования и основные положения концепции проекта федерального закона об организации казачьей станичной общины // Там же. 4.II М.: СИМС. 2000.С. 185-201.

104. Федотов В.Н., Федотов A.B. О возрождении и правовом регулировании русской территориальной общины//Обозреватель-ОЬзегуег.№ 2.1999.С. 20-25.

105. Федотов В.Н., Федотов A.B. О правовом статусе органа TOC и уровне его законодательного регулирования// Местное самоуправление Нижегородской области. — Н. Новгород. № 5. 1997. С.44-48.

106. Черник И. Самоуправление: современность и истоки// С.юст.- 1991. № 5.

107. Шугрина Е.С. Политико-правовая природа TOC населения // Городское управление. -1998. №4. С.20-24.

108. Диссертации и авторефераты

109. Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие: Дис. . канд. юрид. наук. М., 1999.

110. Баринов Д.А. Правотворчество органов местного самоуправления: Дис. . канд. юрид. наук. Хабаровск, 2000.

111. Бырлэдяну В.И. Публично-правовые интересы населения муниципального образования: Дис. канд. юрид. наук. Саратов, 1998.

112. Выдрин И.В. Местное самоуправление в РФ: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект): Дис. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1998.

113. Ермаков Ю.А. Система местного самоуправления в крупном городе (правовые аспекты): Дис. . канд. юрид. наук. М.,1999.

114. Козлова Т.А. Правовое регулирование муниципальных отношений в городе Москве. Дис. канд. юрид. наук. М., 2001.

115. Мачульская И.Г. Институализация местного самоуправления в системе власти Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук. М., 2000.

116. Парадиз A.JI. Местное самоуправление в политической системе общества: Дис. канд. политол. наук. Саратов., 1994.

117. Пахомов Е.А. Местное самоуправление в Республике Саха: Дис. канд. юрид. наук. М., 1998.

118. Пылин В.В. Проблемы теории и практики народовластия в процессе становления местного самоуправления в России:Дис. д-ра юрид.наук.СПб.,1999.

119. Саломаткин A.C. Местное самоуправление в сельских поселениях России (вопросы теории и практики): Дис. . канд. юрид. наук. Челябинск., 1999.

120. Сергеев A.A. Нормативное правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Дис. . канд. юрид. наук. М., 2001.

121. Слепак В.А. Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения (на примере города Москвы): Дис. канд. юрид. наук. М., 1999.

122. Федоров А.Г. Организационно-правовое обеспечение территориального общественного самоуправления в законодательстве Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук. СПб., 2000.

123. Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации: Автореф. дис. д-ра юрид. наук. Саратов, 1998.

124. Мокрый B.C. Правовые проблемы становления и организации местного самоуправления в субъекте Российской Федерации (по материалам Самарской области): Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1997.

125. Морозова Н.П. Общественное самоуправление: вопросы теории, методологии и практики: Автореф. дис. . канд. фил. наук. Новосибирск, 1994.

126. Еферина Т.В. Крестьянская община на территории Мордовии в период с 60-х годов XIX в. по 30-е годы XX века: Автореф. дис. . канд. ист. наук. -Саранск, 1995.

Автор: Федотов, Андрей Владимирович
Город: Москва
Год: 2004
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Территориальное общественное самоуправление: конституционные основы, практика правового регулирования тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Федотов, Андрей Владимирович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Территориальное общественное самоуправление: конституционные основы, практика правового регулирования"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Федотов, Андрей Владимирович, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Территориальное общественное самоуправление: конституционные основы, практика правового регулирования»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Федотов, Андрей Владимирович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Территориальное общественное самоуправление: конституционные основы, практика правового регулирования"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Федотов, Андрей Владимирович, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Территориальное общественное самоуправление: конституционные основы, практика правового регулирования»