АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Территориальный коллектив как субъект местного самоуправления»
(И
СЗаРМОЗСКгЫ ОРиШ ТРУдОЖО красного ЗММЫ
¡ордщ1чл:кий институт
На правах рукописи Нь(цР*Ш Игорь Лгаеслапопип
Т^РИТОРИШНЫЛ КОШКШ как субшт ,1йогного саыоя1рамйш
(государственно-правовые аспект)
Специальность 1И.00.0<2 - государственное право и управление;* советское строительство; административное право;' финансовое право.
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук.
Екатеринбург 1991
диссертация выполнена на кафедре конституционного права Свердловского ордена Трудового красного Знамени юридического института
Научный руководитель - доктор юридических наук профессор
СКУРАТОВ И. И.
Официальные оппоненты: доктор юридических наук профессор
Дертцик Б.А.,
кандидат юридических наук додэнг 11отапов А. Л.
Ведущая организация: Московский государственный университет
Защита диссертации состоится "21" февраля {992 года в 15 ч. на заседании специализированного совета д.063.96.01 в Свердловском юридическом институте (620066, г..£катерин(5ур ( ул.Комсомольская, 21, зал заседаний.совета).
С содержанием диссертации можно ознакомиться в библио! института.
Автореферат разослан "_"_199 г.
Ученый секретарь специализированного совета, доктор юридических наук профессор
К.И.Комиссаров
| ОЬЛЛ ХАРАКТ^ЙЮ'ЛКА РЛЬОШ
¡'у—Актуальность исследования. Решоние многих проблем теории -практики местного самоуправления неразризно связано с иссле-.ованием организационных проявлений жизнедеятельности территориальных коллентивов, изучением различных аспектов статуса это-'о вида социальных общностей. Некоторые проблем территориальное коллективов затрагивались в юридической ллтёратуре. Рассматривалась, например, их роль в политической системе общест-а, анализировались основы государственно-правовой правосубь-ктности. В целом, однако, исследование данной проблематики. • :осило эпизодический, фрагментарный характер. Недостаточное нимашт к данной теме имело свои причини, среди которих: прэ-вбрезштельнсе отноиенло к непроизводственной Сфере, связанное . известной недооценкой территориального фактора в жизни соци-льных общностей, слабая нормативная урегулироааяность отношений с участием территориально коллективов и другие.
Необходимость теоретического осмысления положения терри-'ориальных общностей диктуется социальными потребностями и -бусловлена, во-перанх, перестройкой слсгзмн социально-полити-[еского управления обществом, требующей его строго выверенной ;еэтатизации, создания механизмов самоуправления н самоорганп-:ации.
Зо-вторых, потребность научной теории территориальных коя-:ективов вызвана сообракениями экономического порядка, формированием местного хозяйства, составляющим коллективную собст-19Нкость местного населения. о
В-третьих, теоретические разработки данной проблемы ш.га-1Т право на жизнь в силу того, что в основе формирования посе-:енческих коллективов лекат объективные интересы и потребности .юдей, требующие практического воплощения. Особое качество от-гасеняй местного самоуправления состоит именно в активизации •раяэданской инициативы, развитии общественных начал во власт-го-управленческом процессе.
Наконец, а-четзертнх, сОрхще'М'в к данной теме означает •акшэ попытку следовать традициям российского общинного самоуправления. Концепция общины, непосредственно связанной с гзстнш самоуправлением являлась предметом внимания русских /гзшлс-юристоз дореволюционного периода, была присуща марксистско-ленинской теории. И.Ленин, подчеркивая значение русской
община в решении мастных дел, писал: "Более того: общину, как демократическую организации местного управления, как товарищеский л/я соседский союз, мы бозусловно будем защищать от всякого посягательства бюрократов"*.
Территориальный коллектив является ведущим социальным субъектом отношений народного представительства, в сиотеш которого он выполняет важнейшие социально-политические функции: учрэвдвет органы государственной власти и управления, участвует в их повседневной деятельности, осуществляет контроль зе рсбогой государственных учреждений.
Особое значение имеют территориальные коллективы в системе отношений местного самоуправления. Именно в этой сфера, в наибольшей степени реализуются, их властно-управленческие ка-чептвз. Вместе с тем в совокупности нормативных актов, регла-, йенгкрующих отношения местного самоуправления, законодатель акцентирует внимание на деятельности местных органов власти в управления, сводя местное самоуправление к функционирование институтов территориального самоуправления. Эхо не в полной мере соответствует положениям закона о самосргршзации градда для решения под свою ответственность вопросов, имеющих ыеотно* значение (ст.1 Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РОФСР' Гражданская инициатива в законодательстве о местном самоуправления, по мнению диссертанта, выражена недостаточно.
Цель работы. Формирование целостного представления о роли территориальных коллективов кэк субъектов меотного самоуправления невозможно баз постановки и решения ряда' принципиальных вопросов, касащихок (формирования понятия территориально**! коллектива, его места в среде иных социальных общностей; разработки модели конституционно-правового статуса территориального коллектива; определения характера взаимоотношений территориальных общностей с различными институтами местного самоуправления. Эти вопросы, не изучоннне сегодня в полной кере и . составляют основной предает анализа в рамках настоящего дяссе; »ационного исследования.
Теоретическую базу работы составляют труды советских ученых Ь.З.Борщевияого, Л.П.Буевой, А.И.Донцова, А.З.Дроздова,
■^Ом.: Ленин В,И. Лолн. собр. соч.—Т.6.—С.334.
^.Г.Здравомыслова, В.К.Иванова, 0.Б.Успенского, О.И.Шкарзта-аа я др. - по проблематика философской основа природа и сущности коллективов; й.А.Азозкиаз, Г.й.Атагла1иука, Г.В.Бараба-пева, В.Я.БоЯцова, И.П.Укьянского, ¿¡.А. Колюча на, ¡¿.А.Красно-за, Б.Л.Кряхксва, Л.А.Кукушкина, ^.А.Лартцика, Ю.й.Скуратова, ^.Старовойтова, Ю.А.Тихомарова, К.^.Шзромата, А.И.щиглико,
а.Югова, Ц.а.Яшюльской, др. - по проблематика фуняцконяро-' ¿гния тйрритормалгных коллективов, вопросам их правосубъектности, места и роди в система отношений народовластия.-
Научнак новизна исследования заключается в следующем:
1. Сформулировано опредалонлп территориального коллекти-13, выделены его сущностные признаки, что дало возможность ползать принадлежность коллективов к система социальных, общнос-■вй. Территориальный коллектив определяется как общность, объединенная обдаш иатероой!-а! совместно проживающих граждан и 'Сущаотвляищая функция б различных сферах жизнедеятельности.
¿. Разработаны основания классификации территориальных оллективов. Анализируя взгляды ученых-государствоведоз, ди'о-артант приводит собствешгую сха.гу территориальных коллективов:
а) первичные коллективы жителей микрорайонов, районов в сродах, городов в целом, -а также жителей сельской местности, кдадыващиася в рамках населенных пунктов;
б) региональнуэ коллективы адояннстративло-тврриториаль-ях 9ДИН2Ц 'районов, городских агломераций);
а) территориально общности крупных адшгасгратлвно-гер-иториэлышх образований (краев и областей), национальь'о-твр-аториадьные общности, образуема населением самостоятельных ссударсти и отдельных национально-государственных образований различные виды автономий).
3. Обоснована сбаш конструкция коястнтуциояяо-прэвового . гатуса территориальных коллективов, которая включает, по ше-гю автора, следующие элементе: основные функции, права, обя-знности, ответственность и гарантии деятельности территорзаль-зх. коллективов. Набор правоцсчяй территориальных коллективов ?нсван на дэйстнушдэм законодательстве. В их перечне следует гметять конституционные права и обязанности, находящиеся в :нове функциогарезания социальных общностей, а такие конкрет-
ныв правомочия, возникающие ла оснодэ определенных юридичесК; фактов и реализующиеся в рамках конкретных государственно-пр вовых отношений. 3 государотвешю-правозих актах, регламентирующих отношения местного самоуправления, законодатель ведет речь о позитивной ответственности территориальных коллективо; скорее нравственного характера, чем правового. Система ко,нст. туционных гарантий деятельности коллективов должна опираться и конкретизироваться положениями текущего законодательства. . атом плане большую роль играет законодательство о местном са моуправлении, содержащее экономические, финансовые и юридиче кие основы самостоятельности территориальных коллективов. Ав полагает, что самостоятельная роль территориальных общностей возможна в условиях экономической стабильности и благополучи гравдан. Этим в значительной степени определяется конструкти нзя деятельность людей.
4. Форлируется ряд положений современной теории местног самоуправления с учетом функций территориальных коллективов. В этих целях прослеживаются взгляды русских ученых-прааоведо дореволюционной эпохи, позиция основоположников марксизма-ле нанизма о роли общественного элемента в местном самоуправлен положение территориальных коллективов в советский период. На основе анализа политических и законодательных документов, те регических взглядах советских ученых, диссертант делает выво что развитие местного самоуправления в ССОР шло по пути ("сс ветизации"), то есть институционализации его форм, когда саы управленческие процессы вводились к деятельности- местных Советов народных депутатов. Роль общественного компонента оста валась ограниченной узкими рамками эпизодического участия же талей'в решении местных дел. Более того, часто в советской науке и практика местное самоуправление расценивалось, исклк чительно, как явление, свойственное буржуазной демократии.
5. Рассмотрено место территориальных коллективов в сна ме отношений местного самоуправления. Исследован характер в: имсотношений территориальных коллективов с основными инститз таш местного самоуправления - местными Советами народных д( пугатов, органами территориального общественного самоуправж ния и различиями институтами прямой демократии.
¿.'.Обосновано самостоятельное значение для теории и прак-1ки государственного строительства институтов торриториально-) самоуправления, которые -классифицированы по различным осно-1НИЯ.М на основные виды. Отмечены глазные признаки этих торм 1Шйого народовластия:, а) они в большинстве закрашены норма-I государстве;шого права. Существующий уровень норматпзно-ивозого закрепления институтов непосредственной демократии I -территориальном уровне отражает степень их реального разви-\я\ б) имеют первичнчй, нецроизводннй характер; и) предусмотри системой действующего конституционного и текущего зако-дательства в качестве способов реализации самоуправленческвх юйств граадан и их социальных объединений; г) решения, прл-маемые посредством указанных ннстнтуто'а носят юридически обя-тельный характер (итоги выборов, местного референдума и т.д.).
7. Сделан вывод, что в большинстве случаев гразданин на-шую не включен в местное самоуправление, управленческие ■нкции осуществляются им чороз территориальный коллектив, ойъ-инояие граждан. 3 процессе коллективизации сознания и пове-■ния нормируются мотивы, прочная гракданская позиция, распш-ющие нпоследствии базу массового, демократического вкподне-я принятых репений.
Ь. Обоснована необходимость разработки и при ил тин законо-тельства об основах управления территорияш, в качестве од-го из возможных источников легализации территориальных кол-ктизов. Оно должно аккумулировать положения о правомочиях рриториадьных общностей по управлению соответствующей терри-рзей, отражать характер взаимоотношений коллективов граждан местными сргана?ли государственной власти и управления, дру-.',2! институтами а системе мастного самоуправления.
Структура ваботы обусловлена целью исследования и в соот-
о
тствяи с этим диссертация состоит из краткого введения, двух ав и заключения.
Практическая значимость работы. Выводы и предложения, со-ржащиеся в диссертации могут б9ть использованы в теории на-дного представительства, функционировании институтов непос-дственной демократии, деятельности органов территориального щественного самоуправления. Сформулированные в работе предло-
- S -
женил могут способствовать совершенствованию действующего dî конодательсгаа и разработке новых государственно-правовых,pí гулируютих отношения местного самоуправления.^ /Материалы псы доваиия могут найти применение в работе органов власти и управления, учебном процессе.
Апробация работы, диссертация подготовлена на кафедре конституционного права Свердловского юридического института, где проведено ее рецензирование и обсуждение. .Выводы и иолоа ния диссертации апробировались в ходе проведения семина рскш и практических занятий, выступлениях на региональных и mokbj зовскпх конференциях. Основные теоретические положения даосе тации содержатся в научных статьях.
СОдйЕшШШ. .tBOTJ
do введении обосновывается выбор теш и кратко формули^ ются основные положения, выносимые на защиту.
Глава первая. "Понятие и государственно-правовые призна кй территориальных коллективов" состоит из трех параграфов.
à первом параграф формулируется понятие- территориально коллектива, г) государственно-правовой характеристике поселен ческих коллективов главное внимание акцентируется на значена территориального фактора, являющегося главным образующим при наяом любого сообщества жителей. G таких позиций рассматрива ют этот вопрос, например, В.Н.Бойцов, Б.А.Страшун, С.Н.Иванс А.А.Югов. Несколько особняком в этом ряду "стоит определение территориального коллектива, предложенное разработчиками прс екта Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР1 из Комитета Верховного Совета ССС по государственному строительству. Территориальный коллектив ими рассматривается, как самоуправляющееся содружество с соб венной компетенцией и самостоятельной ответственностью, обес почивающее решение социально-экономических и культурных зада на основа сочетания местных и общегосударственных интересов*
Почти все авторы избегают характеристики основных признаков территориальных коллективов. Исключение составляют С.H
. ^См. : Известия.—Í989.-23 нояб.
ванов и А.А.Ыгов, которые отмечают следующие их особенности: вязь членоз территориального коллектива с местом жительства, исленность, демографический, этнограсрический составы, соци-льио-классовую и профессиональную структуры, диссертант так-е полагает, что опираясь на отдельные' дшософские категории окно уточнить и конкретизировать понимание природы террнто-зальных. коллективов.
Во-первых, коллективы являются социальными'общностями, кладывающимися в результате взаимодействия людей. Как и л 10-ая социальная общность, территориальный коллектив обладает адом особенностей, имеющих объективный характер: самоуправщ:-мость; способность непосредственно осуществлять свойственные !Л социальные'пункции; первичность но отношению к тем субъек-эм права, которые шли формируются.
Во-вторых, в основе формирования территориальных сообществ зходятся явления, рассматриваемые материалистической диалектной к?к социально обусловленное способом жизнедеятельности одей интересы. Любая социальная общность выра;;<ает себя прея-з всего через свои интересы, побуждающие ее к активной дея-эльности.' »
В-третьих, поселенческие коллективы выделяются не произ-эльнс, они имеют объективную основу - территорию, которая грает интеграционную, формирующую роль. Вместе с тем в обра-эванзи территориальных коллективов вааное место занимают зтестаенно-исторические. национальные и экономические особенного государства.
! В-четвертых, территориальные коллективы выполняют в об-т> гс'тве специфические (Ьункциа. обеспечивая обмен всеми ссновны-) видами деятельности людей.
В конечном итоге диссертант определяет территориальный зллекгив как социальную общность, имеющую своей основой об-зотвеяно необходимую, социально обусловленную деятельность, зуществдяемую группой людей в политической, социально-эконо-тческой и культурной-бытовой, сферах жизни, объединенных общи-1 интересами и складывающуюся ъ границах совместного прожлва-1я гравдан.
Второй паззгоаб посвящен проблеме конституционного стату-> территориальных коллективов. При этом автор имеет ввиду,
что конституционный институт территориальных коллективов1, дол жен рассматриваться не только как необходимая правовая предпосылка функционирования территориального самоуправления гра дан. Такой узкий взгляд на природу социальных общностей был бы ущербным, так как границы "жизненного пространства" терри ториальных коллективов более сложного уровня организации (^е риториальных и национально-территориальных общностей) горазд шире. Они должны расцениваться как ячейки всего гражданского общества, являющиеся важнейшей частью политического процесса Поэтому назначение Конституции и государственно-правового за конодательства состоит в создании политического и правового режима функционирования территориальных коллективов на всех этажах государственной организации.
0 Конституционное обеспечение статуса территориальных кс лективов объективно предопределено рядом факторов. Среди ниг наиболее характерным является положение о том, что коллектиь жителей обладают свойствами первичного социального субъекта власти и управления. Ведущим факторов в проблеме легализации конституционно-правового статуса различных по масштабу терря ториальных общностей является их роль в формировании всей системы органов государственной власти: от центральных до . местных.' Обретение территориальными коллективами конституцис ного статуса важно также в связи с реализацией концепции раг деления властей, один из уровней которой состоит в передаче властно-управленческих функций от политико-государственных структур первичным социальным субъектам. Придание конститу1 онно-правового характера общественным отношениям, в которых принимают участие территориальные коллективы важно потому, ч речь идет о расширении социальной базы советской демократии, повышении уровня ее развития в правовом государстве. Целесо< разность закрепления в конституционных нормах статуса терри: риальных общностей определяется необходимостью иметь исходи; правовую базу, на основе и в рамках которой должна произвол] ся конкретизация их правового положения. На конституционном уровне должна быть сформулирована конструкция статуса терри1 риальных коллективов, которая, по мнению диссертанта, включ; рт в себя: а)опред9ление природы территориальных общносге: В данном случае целесообразно указать на их место в граждан
ком обществе, политической системе, показать их социальное назначение; б) характеристику основных видов территориальных коллективов; в) указание на их важнейшие социально-политические функции; г) характеристику правомочий, ответственности я гарантий деятельности территориальных коллективов. °
Авторы проекта Конституции Российской Федерации предприняли попытку закрепления статуса коллективов по месту жительства. В проекте содержится сам термин "территориальный коллектив", предусматривается возможность объединения населения в первичные территориальные коллективы или их союзы. Такие коллективы и союзы могут быть наделены правами юридического лица, вместо с тем разработчики проекта Основного Закона ограничивают, функционирование коллективов рамками местного самоуправления, ибо соответствующие нормы, закрепляющие основы их статуса, размещены в главе "Местное самоуправление". Однако важно отразить значение территориальных коллективов как субъектов всего гражданского общества, поскольку роль социальных общностей всегда первична в отношениях с элементами политической,системы, что вполне отвечает конституционной идее полновластия народа. В конституционных нормах важно отметить решающее значение территориальных сообществ в образовании органов государственной власти и управления. Смысл данного предложения состоит в выработке такого правового механизма, который обеспечивал бы приоритет социальных общностей над государственными и общественными 'образованиями.
Закон РСФСР "О мастном самоуправлении в РСФСР" содержит положение о решении гравданами в масштабе местного самоуправления всех вопросов местного значения и тем самым не предусматривает каких-либо изъятий из компетенции территориальных коллективов. 4динственное исключение, вытекающее из смысла закона состоит в том, что территориальные коллективы не должг-ны вторгаться в сферу властно-управленческих функций более крупных территориальных содружеств. Правомочия'поселенческих коллективов реализуются двояко. С одной стороны, посредством органов государственной власти и управления. При этом осуществляете)? значительная часть прав и обязанностей территориальных коллективов по социально-экономическому развитию территорий, использованию земель, регулированию местной экологической по-
логики, обесценению законности и др^' С другой стороны, конституционные правомочия территориальных коллективов осуществляются в процессе реализации институтов непосредственной демократии, набор которых в последнее время пополнился. Появились нормативные акты, регулирующие отношения, связанные с проведением референдумов. Относительно новыми формам», прямого народовластия стали открзтыа общественные слушания, опросы общественного мнения, митинги'и т.д.
Ответственность социальных общностей регулируется правовыми нормами скупо. В основном это выражается в целевых ус-, тановках активнее участвовать в общественно-политической лизни, способствовать социально-экономическому развитию территории и т.д. Таким образом, в понятие ответственности территориальных коллективов вкладывается позитивный смысл.
В трег'ьем парзграспе анализируется развитие концепции мастного самоуправления сквозь призму функциональной характе-. ристики территориальных коллективов. Автор анализирует взгляды ученых-юристсз дореволюционной России, относительно природы местного самоуправления, которое связывалось с самостоятельной деятельностью местного населения. Так, профессор А.д.Гра-довскнй считал, что мастное самоуправление является именно тем средством, которое соединяет индивидуальную еизнь человека с государственной.
3 советский период, по мнению диссертанта, местное самоуправление существовало скорее на уровне политических намерений, так как его границы, как необходимей социальной и правовой среды, гдё управление местными делами осуществляется населением, оставались весьма узкими. Политическая оттепель 60-х годов способствовала возрождению научного интереса * вопросам местного самоуправления. 3 те годы В.А.Пертцик прямо указывал, что недооценка проблемы самоуправления "является результатом неправильного понимания роли местного самоуправления в система политической организации социалистического общества"^.
^Градовский А.Д. История местного управления а России. -'СПб, 1868. - С.81. о
Пергцик В.А. Проблемы местного самоуправления в ССОР. -Иркутск, 1963. - С.II.
Содержащаяся в российском законодательстве правовая конструкция местного-самоуправления представляется уязвимой, так как строится на связи "гражданин - местное самоуправление". В структуру этой связи объективно включен территориальный коллектив в качестве посредника. В большинстве случаев отдельный гражданин напрямую не связан с системой территориального самоуправления и индивидуальные акты волеизъявления могут и не иметь юридической силы. Реальным местное самоуправление делает eco основной социальный субъект - территориальный коллектив, "в результате общего волеизъявления которого формируются и функционируют основные институты народовластия на региональном уровне. .
Глава вторая. "Территориальный коллектив и система местного самоуправления" включает три параграфа.«
В первом параграфе рассматривается содержание взаимосвязей территориальных коллективов и местных органов власти и управления. Эти' отношения образуют самостоятельную систему отношений'народного представительства, реализуемую яа местном . уровне. Содержание связей "территориальный коллектив - местный Совет " составляют отношения: а) связанные с формированием территориальными коллективами местных представительных учреждений. Данная область включает в себя отношения: по поводу формироЁаняя системы избирательных комиссий (ст.ст.20,23 Закона РСФСР "О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов); при выдвижении жителями кандидатов в народные депутаты (ст.34 указанного закона)í по поводу участия в окружных предвыборных собраниях, если они проводятся; при реализации права на беспрепятственную агитащш за'или.против кандидатов в депутаты (ст.42 российского закона о выборах депутатов местных Советов). . /
Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" установил также, что глаиа' местной администрации избирается сроком на пять лет путем всеобщих прямых и равных выборов нз территории, соответствующего Совета при тайном голосовании (ст.30). Участио территориальных коллективов в ходе проведения выборов регулируется законом РСФСР о выборах глав местных администраций. Непосредственное избрание населением глав местных администраций связано с изменением статуса органов исполнитель-'
власти на мэстах. В отличие от й^рекних исполкомов -. органов мастных Советов, местная администрация выступает в качестве органа государствеиного управления, осуществляющего исполнительно-распорядительные функции и занимает самостоятельное место в системе местного самоуправления (ст.2 Закона РСч^? о местном самоуправлении)*; ...
б) второй блэк отношений территориальных коллективов и местных органов власти и управления связан с осуществлением населением по месту жительства управления государственными и общественными делами в повседневной деятельности местных Советов и администраций. Особенность данных отношений состоит в том, что коллективы выступают управляющим субъектом не непосредственно, а через институты государственной власти и управления. Нередко, правда, конституционную норму об учете общественного мнения, обсуждение важных вопросов местной иизни соответствующие Советы, органы управления трактуют не как обязанность, а как право. В этой связи представляется целесообразным дополнить кШституционное законодательство положением о том, что решения о планах экономического и социального развития, местном бюджете и т.д. не могут быть приняты Советами без их предварительного обсуждения территориальными коллективами ;
в) и третья группа отношений связана с осуществлением территориальными коллективами функций контроля за органами местного самоуправления. В этой группе преобладают формг непосредственных связей жителей с органами власти и управления. В пределах этой группы реализуются отношения, связанные с проведением отчетов депутатов, местных Советов, с реализацией институтов отзыва.депутата, главы местной администрации, досрочного прекращения полномочий местных Советов н т.д.
Во втором паоагоайе анализируется роль органов территориального общественного самоуправления (ОТОС) в жизнедеятельности территориальных коллективов. ОТОС рассматриваются з качестве самостоятельного института системы местного самоупавле-ния (ст. 2 Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РС^л;?"). Они должны обеспечить: переход от организации работы по месту жительства к развитию коллактивой деятельности самих жителей;
^Ведомости Съезда народных депутатов РС*>СР и Верховного -Совета РСФСР.-19Э1.-Й 29.-С т.1010.
- 12 -
постоянное участив жителей а социальном контроле за деятельностью государственного аппарата;. воздействие на формирование мнения территориальных коллективов и т.д.
Российский закон о местном самоуправлении содержит ряд норм, устанавливающих основы статуса ОТОО (ог.ст.82-1«). Однако не все здесь представляется приег^лимкм. Например, ОТОО вправе участвовать в работе сессий местных Созетов при рассмотрения вопросов, затрагивающих их интересы (сг.еб). Получается, что за эти рамки органы общественного самоуправления выйти не могут, что искусственно сужает их самоуправлзнческую сферу. Надо предоставить ОТОО право участвовать в работе местных' Советов на сессиях по любим вопросам, представляющим для них интерес.
¿3 третьем параграфе исследуется-место институтов прямой демократии в системе отношений местного самоуправления.
Власть и управление в нашем государстве базировались в целом на демократических началах, но со значительным отклонением в сторону власти представителей народа. В.основе этого есть некоторые причины. Во-первых, это связано с нежеланием государственных структур допускать граждан в самоуправлеячео-кую'сферу. Во-вторых, незначительный уровень политической подготовки населения позволял находить все новые аргументы для улрфчения института представительства как главной формы демократии. Именно этими обстоятельствами можно объяснить сужение пределов прямой демократии в законодательной сфере. Более 13 лет не могли получить применения конституционные положения о референдуме, хотя Конституция СССР 197? года прямо указывала на необходимость принятия закона о.референдуме.
Применение форм непосредственной демократий сейчас рас-1 ширяется, они получают более полное законодательное регулирование. В их системе особое место занимают выборы органов государственной власти и управления от высших до местных..Прошедшая избирательная реформа создает предпосылки для превращения граждан по месту жительства в активных участников избирательного лрппасса. Однако всех вопросов она не решила. К примеру, следуй законодательным путем снизить квоту участников собрания избирателей по месту жительства, при которой оно правомочно, предоставить право выдвижения кандидатов в депутаты в по-
рядке гражданской инициативы, представителей в состав избирательных комиссий органам ^территориального общественного самоуправления и т.д.
Следует ускорить принятие законодательства о порядке^ проведения меотных референдумов, в котором определить круг вопросов, решаемых посредством'этого' лкемтуха местного самоуправления. Так, Закон РСФСР "О местном самоуправлении а РСФСР" предусматривает возможность досрочного прекращения полномочий. мастного Совета в результате мастного референдума, если в поддержку этого решения выступит более половины избирателей, включенных в описки избирателей (ст.96). Безусловно, что будущее законодательство "о мзогном рефареадуш должно предоставить, право группам граждан определенной численности выступать иш-циеторайи"его проведения.
Территориальным коллективам предоставлены права форшро-вать кошссш! по цроиедена» голосования об отзыве народного депутата, требовать проведения голосования об отзыва, создавать инициативные грушш по отзыву депутата (с*.ст.4,7,й Закона РСФСР "О порядке отзыва народного депутата ТОКР")1.
В соответствии с законом о ыеотноы самоуправлении в РСССР га;шоыочия глав« местной-адмннистрацйи могут прекращаться досрочно в результате отзыва избирателями по месту аитольства (ст.ст.Зо, 35).
; Кодлактнвы гравдан по.мосту лительства иыеют°праао требовать провздения внеочередного отчета депутата местного Совета, если' под этим требованием будет собрано нэ менее 1о0 подписей избирателей данного округа (ст.19 Закона РСФСР "О сгатуоа народного депутата местного Совета народных депутатов РСФСР"); , _ ;
В практике местного самоуправления должны цолучить зак~ репдение возможности груш граждан по маету жительства вносить предложения в повестку дня сессий местного Совета, настаивать на цроведении открытых общественных слушаний в постоянных комиссиях местных Советов, выражать недоверие глава местной администрации, готовить альтернативные проекты решений (лестных органов власти и управления по тем или иным вопросам.
%едоыооти Съезда народных депутатов РСу&Р и Верховного Совета РСФСР.-1991.-Й 21гСт.6Э7.
