АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Центральные органы исполнительной власти как субъекты механизма законотворчества во Вьетнаме»
9 15-12/107
На правах рукописи
ВУ КУАНГ ХУАН
ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ КАК СУБЪЕКТЫ МЕХАНИЗМА ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА ВО ВЬЕТНАМЕ
Специальность: 12.00.01 - Теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве 12.00.02 - Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2015
Диссертация выполнена и рекомендована к защите в Федеральном государственном автономном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Волгоградский государственный университет».
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
ДАВЫДОВА Марина Леонидовна,
доктор юридических наук, доцент
ОКСАМЫТНЫЙ Виталий Васильевич, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ; Негосударственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Институт международного права и экономики имени A.C. Грибоедова», заведующий кафедрой теории и истории государства и права, руководитель Научного центра сравнительного правоведения ИМПЭ;
ДРОЗДОВА Александра Михайловна, доктор юридических наук, профессор; Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Северо-Кавказский федеральный университет», профессор кафедры правовой культуры и защиты прав человека.
Ведущая Федеральное государственное бюджетное образовательное
организация: учреждение высшего профессионального образования «Саратовский государственный университет имени Н.Г. Чернышевского»
Защита состоится 07 октября 2015 г. в 1300 на заседании Диссертационного совета Д 504.001.10 в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, г.Москва, проспект Вернадского, дом 84, зал ученого совета (корпус 5).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке и на сайте Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации http://www.ranepa.ru/incoming/aspirantura/the-thesis-for-defence-2.html?id=199
Автореферат диссертации разослан « 01 » июля 2015 г.
Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук, доцент
Е.Ю. Догадайло
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ " •
гч-'бл^отак?? !
Актуальность темы исследования. В современном Вьетнаме происходят кардинальные изменения в социальной, экономической, духовной и других сферах жизнедеятельности общества, что, в свою очередь, влечет и модернизацию правовой гистемы государства. В этом процессе важная роль отводится законотворческой деятельности. Вьетнам находится сегодня в процессе перехода к рыночной экономике социалистической ориентации и построения механизма управления ею, поэтому повышение качества законотворческого процесса, совершенствование вьетнамской правовой системы, необходимо, чтобы обеспечить стабильное развитие страны.
Ряд проблем государства связан с недостаточной упорядоченностью законотворческой деятельности, которая приводит к недостаткам системы нормативно-правовых актов; невыполнению плана подготовки и принятия законов и подзаконных актов, нарушению правил законотворческой техники, наличию коллизий и пробелов, несоответствию законов требованиям общественной жизни. Все это влечет необходимость внесения в законы изменений и дополнений, что негативно влияет на стабильность правовой системы. Издание слишком общих, «рамочных» законов вынуждает органы управления издавать множество подзаконных актов, устанавливающих порядок их реализации, что замедляет проведение законов в жизнь, снижает их действенность и эффективность реализации юридическими и физическими лицами своих прав. Системное решение существующих проблем возможно только, если законотворчество будет рассматриваться как целостный внутренне согласованный механизм, работа которого зависит от слаженного взаимодействия всех составляющих его элементов.
Резолюция XI общегосударственного съезда делегатов Коммунистической партии Вьетнама1 и Резолюция Политбюро Коммунистической партии Вьетнама № 48-Ы(уГУ^ от 24.05.2005г. о стратегии подготовки и совершенствования правовой
' Nghj quyit Etyi hQl d?i biiu total qu6c lin thür XI Ding CQng sin Vi$t Nam. URL: http://123.30.190.43/tiengvlet /tulieuvankien/vankiendang/detalls.asp7toplc~191&subtopic~g&leader toplc=989&id-BT531161035 (дата обращения 01.06.2014).
системы Вьетнама до 2020г.2 требуют повышения качества законотворчества, в том числе, инноваций в подготовке плана законотворческой деятельности, развития законотворческого процесса по пути демократизма, современности и эффективности. В настоящее время во Вьетнаме осуществляется создание проекта закона Национального Собрания Вьетнама «О создании правовых актов», который призван заменить законы № 17/2008/(ЗН12 от 03.06.2008г. «О создании нормативно-правовых актов» (далее - закон Вьетнама 2008г.) и № 31/2004/<ЗН11 от 03.12.2004г. «О создании нормативно-правовых актов Народных советов, Народных комитетов». Данный проект устанавливает порядок создания всех правовых актов от центрального до местного уровня, в том числе, вносит ряд существенных изменений процесс законотворчества. Этот проект внесен в Национальное Собрание Правительством, прошел экспертизу Правового комитета Национального Собрания, рассмотрен Национальным Собранием на 8 сессии Национального Собрания XIII созыва в ноябре 2014г. (далее - проект закона Вьетнама 2014г?) и был отредактирован в Постоянном комитете Национального Собрания в марте 2015г. (далее - проект закона Вьетнама 2015г.*). Проект предлагает решения некоторых из существующих проблем, однако, многие его инновации также нуждаются в научном осмыслении, потому что их потенциальная эффективность пока не ясна.
Характерной чертой механизма законотворчества во Вьетнаме является то, что типичное для многих государств (в том числе, для России) доминирование органов исполнительной власти на стадии планирования и разработки законопроектов носит здесь ярко выраженный характер. Более 90% законопроектов вносится в Национальное Собрание Правительством Вьетнама. Являясь органами, исполняющими законы и непосредственно управляющими различными сферами
1 Nghj quyét sé 48-NQ/TW ngáy 24.5.200$ cüa BO Chlnh trj khóa IX v¿ Chién lir<?c xáy dvmg vi hoán thi$n h< thing pháp luflt Vift Nam din ním 2010, d¡nh hudmg din nflm 2020.
' Указанный проект размещен в интернете на официальном сайте WEBSITE DV THÁO ONLINE. URL:
http://duthaoonlme.quochol.vn/DuThao/Lists/DT_DUTHAO_LUAT/View_Detail.aspx?ItemID=882&TabIndex»
001 (дата обращения 01.11.2014).
Этот проект закона размещен в интернете на официальном сайте WEBSITE DV ТНАО ONLINE. ÚRL:
http://duftaoonlme.quochol.vn/DuThao/Lists/DT_DUT
х=1 (дата обращения I0.03.201S).
общественной жизни, центральные органы исполнительной власти5 активно разрабатывают предложения о вариантах решения существующих на практике проблем. Поэтому понимание логики механизма законотворчества во Вьетнаме (как и во многих других странах) невозможно без подробного анализа той роли, которую играют в процессе создания закона Правительство и его органы. Все сказанное обусловливает актуальность настоящего исследования.
Степень научной разработанности темы. В российской теоретико-правовой и конституционно-правовой литературе подробно исследованы проблемы законодательного процесса и законотворческой техники (А.И. Абрамова, Л.Ф. Апт, В.М. Баранов, C.B. Бахвалов, Р.Ф. Васильев, H.A. Власенко, O.A. Гаврилов, М.Л. Давыдова, A.M. Дроздова, A.B. Ермакова, З.С. Желялетдинова, O.A. Иванюк, A.B. Измалков, A.B. Ильин, В.Б. Исаков, А.Ю. Калинин, A.B. Канчукоева, П.Ю. Каратеев, Т.В. Кашанина, Д.А. Керимов, A.B. Клименко, Н.П. Колдаева, С.А. Комаров, И.И. Конкина, A.A. Котенков, Е.А. Магомедова, А.П. Мазуренко, A.B. Малько, Г.А. Мартьянов, Н.И. Матузов, A.B. Мицкевич, Т.Н. Москалькова, JI.H. Николаева, В.В. Оксамытный, A.C. Пиголкин, В.М. Платонов, C.B. Поленина, О.Н. Разбаш, Е.Е. Рафалюк, Т.Н. Рахманина, В.В. Румынина, С.Л. Сергевнин, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, P.O. Халфина, A.B. Хамуков, Д.В. Хаустов, Е.А. Хохлова, О.И. Чепунов, В.В. Черников, Е.А. Юртаева и др.). При этом понятию и структуре механизма законотворчества внимание уделяется довольно редко, чаще говорится о механизме правотворчества, одним из видов которого является законотворчество (К.Н. Дмитриевцев, A.B. Ильин, Д.А. Ковачев, М.Ю. Осипов, C.B. Синюков). Несколько диссертаций было посвящено различным аспектам участия Правительства России в механизме законотворчества (P.M. Веснин, С.А. Дмитриев, А.Т. Кабалоева, В.В. Мозолев, A.C. Тарасов, И.И. Шувалов).
Вьетнамские ученые чаще всего обращают внимание на отдельные элементы законотворчества или правотворчества (Динь Зунг Ши [Dinh Düng Sy], Као Ань До [Cao Anh Dô], Ле Минь Там [Lê Minh Tâm], Нам Нгуен [Nam Nguyen], Нгуен Дык
5 Под центральными органами исполнительно власти Вьетнама далее понимаются Правительство Вьетнама, а также министерства и ведомства (далее - орган/органы министерского уровня).
Тинь [Nguyen Duc Chinh], Нгуен Минь Доан [Nguyën Minh Doan], Нгуен Фыонг Txao [Nguyen Phuong Thào], Хоанг Тхи Ким Куе [Hoàng Thj Kim Que] и др.), исследуют недостатки в правовом регулировании и организации законотворческого процесса (By Хонг Ань [Vü Hong Anh], By Mao [Vu Mäo], Динь Ван Куе [Binh Van Que], Доан Тхи То Уиен [Boàn Thj То Uyên], Ле Минь Тхонг [Lê Minh Thông], Нгуен Куок Хоан [Nguyen Quoc Hoàn], Нгуен Ван Ан [Nguyen Vän An], Нгуен Ван Иеу [Nguyen Vän Yeu], Нгуен Тхи Хой [Nguyen Thj Hoi], Нгуен Уиен Минь [Nguyln Uyên Minh], Тао Тхи Куен [Tào Thj Quyên], Txao Линь [Thào Linh], Тран Хонг Нгуен [Tràn Hong Nguyên], Трыонг Тхи Хонг Ха [Tniong Thj Hong Hà], Хоанг Ван Ту [Hoàng Vän Tu], Хуинь Нгок Дань [Huynh Ngpc Dâng], Фам Зуи Нгиа [Pham Duy Nghïa], Фан Трунг Ли [Ph$n Trung Ly] и др.). Как правило, научные работы касаются участия в данном процессе Национального Собрания. Роли Правительства Вьетнама в законотворческом процессе посвящен ряд статей (Буй Нгок Шон [Bùi Ngçc Son], Данг Куанг Винь [D$ng Quang Vinh], Доан Ван Зунг [Boàn Vän Düng], Нго Дык Мань [Ngô Duc Mçmh], Нгуен Дык Лам [Nguyen Duc Lam], Нгуен Фыок Тхо [Nguyen Phuôc Thç], Нгуен Ши Зунг [Nguyën Sï Düng], Ха Куанг Нгок [Hà Quang Ngpc] и пр.) и одна диссертация (Тран Куок Бинь [Tran Quoc Binh], 2011). В этой работе затрагиваются исторические аспекты темы (разные этапы развития вьетнамского законодательства о создании закона), анализируется процесс создания правительственных законопроектов по закону Вьетнама 2008г. Однако в ней не рассматривается ряд важных вопросов, связанных с участием Правительства (планирование и подготовка неправительственных законопроектов, сокращенный порядок разработки и принятия законов и пр.), а также недостаточно затрагивается роль министерств и ведомств, фактически являющихся основными разработчиками законопроектов.
На сегодняшний день монографические работы по вопросам участия центральных органов исполнительной власти во вьетнамском механизме законотворчества отсутствуют. Понятие и структура самого механизма законотворчества во Вьетнаме также не стали пока объектом комплексного,
системного анализа. Своим исследованием автор попытался предельно восполнить обозначенные выше пробелы в правовой науке.
Объект исследования составляют общественные отношения, возникающие в процессе участия центральных органов исполнительной власти Вьетнама в механизме законотворчества.
Предметом исследования являются закономерности построения и функционирования механизма законотворчества; нормы, регламентирующие роль центральных органов исполнительной власти Вьетнама в этом механизме, а также практические проблемы, возникающие в процессе реализации этих норм.
Цель исследования заключается в том, чтобы, уточнить содержание понятия и структуры механизма законотворчества, оценить роль в этом механизме центральных органов исполнительной власти Вьетнама.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи исследования:
- выявить понятие и структуру механизма законотворчества, в том числе характеризовать основные элементы механизма законотворчества.
- исследовать конституционные основы законотворчества во Вьетнаме, сопоставить конституционно-правовое регулирование законодательной деятельности по Конституциям 1992 и 2013 гг.
- провести исследование роли центральных органов исполнительной власти Вьетнама в основных стадиях законотворчества путем анализа законодательных и иных правовых актов, в том числе организационно-распорядительных актов центральных органов исполнительной власти Вьетнама, регулирующих участие их в законотворчестве.
- провести сравнительно-правовой анализ законодательства, регулирующего участие центральных органов исполнительной власти России и Вьетнама в законотворчестве.
- изучить проблемы и недостатки механизма законотворчества Вьетнама, связанные с участием центральных органов исполнительной власти, выявить их причины.
- сформулировать выводы и предложения, способствующие повышению эффективности механизма законотворчества, в частности, участия центральных органов исполнительной власти Вьетнама в нем.
Методы и методология исследования служат апробированные наукой диалектический, общенаучные и специальные методы познания. Особую роль в исследовании сыграли формально-юридический и системный методы (при изучении понятия и структуры механизма законотворчества, характеристике его элементов, анализе действующего законодательства), сравнительно-правовой метод (при сопоставлении российского и вьетнамского законодательства в исследуемой сфере), исторический метод (для выявления тенденций и особенностей развития механизма законотворчества во Вьетнаме в соответствии с законами Вьетнама о создании нормативно-правовых актов 1996, 2002, 2008гг. и проектами закона Вьетнама 2014 и 2015гг.), статистический метод (при анализе практики законопроектной деятельности Правительства Вьетнама). Использование указанных методов научного познания способствовало комплексному исследованию объекта, детальному анализу и обобщению правового, теоретического и практического материала, определению пробелов и дефектов действующего законодательства Вьетнама, выработке рекомендаций и предложений по его совершению в сфере законотворческой деятельности центральных органов исполнительной власти.
Теоретическую основу исследования составляют научные труды вьетнамских и российских ученых и специалистов, занимающихся или занимавшихся проблемами теории права и государства, отраслевых юридических наук. Наибольшее влияние на формирование научной позиции диссертанта оказали работы таких ученых, как А.И. Абрамова, В.М. Баранов, Буй Нгок Шон [Bui Ng<?c Son], H.A. Власенко, By Хонг Ань [Vü Hong Anh], Г.А. Гаджимагомедов, М.Л. Давыдова, Динь Ван Куе [Binh Vän Qué], Динь Зунг Ши [Dinh Düng Sy], К.Н. Дмитриевцев, Доан Тхи То Уиен [Doán Th¡ То Uyén], A.M. Дроздова, Г.П. Ивлиев, A.B. Ильин, Д.А. Керимов, Д.А. Ковачев, С.А. Комаров, Jle Минь Тхонг [Lé Minh Thóng], A.B. Мицкевич, Т.Н. Москалькова, Нгуен Ши Зунг [Nguyen ST Düng], Нгуен Дык Лам [Nguyen Dúc Lam], Нго Дык Мань [Ngó Búc M^inh], Л.Н. Николаева, B.B.
Оксамытный, A.C. Пиголкин, В.М. Платонов, C.B. Поленина, C.B. Синюков, Тран Куок Бинь [Tran Quoc Binh], Ха Куанг Нгок [Hà Quang Ngçc], Т.Я. Хабриева, О.И. Чепунов и др.
Нормативную основу исследования составляют Конституция России 1993 года, Конституции Вьетнама 1992 года и 2013 года, российское и вьетнамское законодательство. В работе проанализированы федеральные конституционные законы России, федеральные законы России и законы Национального Собрания Вьетнама, резолюции Национального Собрания Вьетнама, регламенты палат Федерального Собрания России, регламенты органов Национального Собрания Вьетнама, указы Президента России, постановления Правительства России и Вьетнама, нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти России и министерств, ведомств Вьетнама, регулирующие отношения, возникающие при создании законов. В работе были изучены проекты закона Национального Собрания Вьетнама, а также ряд нормативно-правовых актов, ныне утративших юридическую силу.
Эмпирическая основа исследования включает материалы законотворческой практики, статистические данные и аналитические обзоры, политические и административные документы и другие источники, касающиеся темы работы.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой первое в России и одно из первых во Вьетнаме комплексных теоретико-правовых и конституционно-правовых исследований механизма законотворчества и участия в нем центральных органов исполнительной власти Вьетнама. В работе сформулирован ряд новых и содержащих элементы новизны положений, относящихся к понятию и структуре механизма законотворчества, характеристике его элементов, понятию и классификации субъектов и принципов законотворчества.
Научная новизна заключается также в предложениях по совершенствованию норм вьетнамского законодательства, регулирующего участие центральных органов исполнительной власти в механизме законотворчества. Некоторые из этих предложений имеют общеправовое значение и могут представлять интерес с точки зрения исследования российской законотворческой технологии.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или содержащими элементы новизны:
1. Автор под механизмом законотворчества понимает систему тесно взаимосвязанных, взаимосогласованных и взаимодействующих средств, процедур, реализуемых с участием особых субъектов и основанных на специфических принципах при соблюдении нормативных (в основном законодательных) правил и требований законотворческой техники, необходимых для обеспечения законотворческой деятельности.
2. В диссертации аргументируется положение о том, что структурными элементами механизма законотворчества являются:
- субъекты законотворчества (круг государственных органов, организаций и отдельных лиц, участвующих в отправлении законотворческой деятельности, вступающих в соответствующие правоотношения и имеющих в связи с этим предусмотренные конституционными и иными нормами (в основном законом) права и обязанности);
- принципы законотворчества (основополагающие идеи, руководящие начала, исходные положения осуществления законотворческой деятельности, характеризующие сущность, определяющие общие направления законотворчества и обеспечивающие его качество и эффективность);
- процедуры и стадии законотворческого процесса (законотворческий процесс - порядок реализации обязательных стадий, которые осуществляются в строгой последовательности, в соответствии с определенной процедурой и закрепляются нормативно (в основном в Конституции и законе) в целях создания закона);
- правила и приемы законотворческой техники (система формальных и содержательных требований, учитываемых при подготовке и оформлении текста проекта закона);
- организационные и материальные средства (включая квалифицированные кадры государственных органов, их правовые службы, научные и образовательные учреждения, материально-технические, информационные и экономические ресурсы, обеспечивающие законотворческую деятельность).
3. Автор обосновывает идею о том, что Конституция Вьетнама, закрепляя основы механизма законотворчества (субъектов и стадии законодательного процесса), устанавливает особый статус Правительства в области законотворчества, т.к. это единственный из всех субъектов права законодательной инициативы, за которым прямо закреплена функция внесения законопроектов в Национальное Собрание.
Соответствующие конституционные положения в целом характеризуются высокой степенью стабильности, при этом наблюдается тенденция к большей гибкости в регулировании законотворчества, увеличению числа вопросов, которые регламентируются на уровне законов, а не конституции (Конституция 2013 года уделяет законотворчеству несколько меньше внимания, чем Конституция 1992 года, упоминающая план законотворческой деятельности и предусматривающая наличие специального закона, регламентирующего законотворческую процедуру).
4. В диссертации обосновывается ряд авторских предложений по совершенствованию каждого элемента механизма законотворчества во Вьетнаме. Так, в отношении различных субъектов законотворчества поддерживается идея о необходимости введения санкций, конкретизируются полномочия центральных органов исполнительной власти в сфере законопроектной деятельности, предлагается усовершенствование их структуры, в том числе:
- введение должности Заместителя Председателя Правительства и статс-секретаря - заместителя руководителя органа министерского уровня, ответственных за законопроектную деятельность;
- образование правительственной комиссии по законопроектной деятельности, действующей на постоянной основе;
- право представителя Правительства выступать и защищать свою позицию перед Национальным Собранием;
- расширение возможностей участия Правительства в рассмотрении Национальным Собранием неправительственных законопроектов (право присутствовать на заседании, высказывать свое мнение, предлагать поправки);
- усиление ответственности экспертных органов за несоответствующие требованиям предложения или законопроекты, тем не менее, прошедшие экспертизу и включенные в план законотворческой деятельности или в график рассмотрения Национальным Собранием;
- усиление ответственности органов, составляющих проект плана законопроектной деятельности, за несвоевременное прохождение законопроектом этапов, установленных требованиями законодательства Вьетнама;
- персональная ответственность руководителей органов министерского уровня перед Правительством за подготовку предложений о разработке законопроектов, график и качество разработки законопроектов;
- возможность для всех субъектов осуществления внешнего контроля за реализацией плана законопроектной деятельности Правительства и плана законотворческой деятельности Национального Собрания, обеспечение доступности информации о них.
5. В диссертации автором на основе анализа российских и вьетнамских теоретических и нормативных источников предлагается перечень принципов законотворчества во Вьетнаме (обеспечение руководства Коммунистической партии, объективность, социалистический демократизм, гуманизм, научность, социалистический правопорядок, осуществимость закона, обеспечение соразмерности интересов социальных сил, гласность и доступность, профессионализм, оперативность, отсутствие препятствий для реализации международных договоров, членом которых является Вьетнам).
Аргументируется введение дополнительных и конкретизация существующих законотворческих процедур и подстадий:
- закрепление вместо плана законотворческой деятельности на весь период созыва Национального Собрания программы законотворческой деятельности, которая имела бы рекомендательный характер и не являлась нормативно-правовым актом;
- представление проекта ежегодного плана законотворческой деятельности в Национальное Собрание должно осуществляться на основе утвержденных
Правительством предложений о разработке законопроектов, включающих политику (концепцию) каждого из них;
- законодательное установление конкретных случаев, а также подробных порядка и процедуры, в которых субъекты права законодательной инициативы (в том числе Правительство) могут инициировать изменения в план законотворческой деятельности Национального Собрания;
- законодательное закрепление конкретных обязанностей ответственного разработчика по учету мнений о законопроекте (предложении о разработке законопроекта), а также по размещению в интернете на едином сайте Правительства доклада, объясняющего учет или игнорирование этих мнений;
- законодательное закрепление конкретной обязанности субъектов, чье письменное мнение запрашивается, сформулировать свое мнение о законопроекте или предложении о разработке законопроекта;
- законодательное закрепление задач и обязанностей органов и организаций, участвующих в разработке законопроекта в качестве соисполнителей;
- повышение ответственности членов редакционного комитета перед теми органами, которые они представляют, возможность освобождения члена редакционного комитета или редакционной группы от выполнения иных должностных обязанностей по месту службы на период работы над законопроектом;
- введение дополнительной процедуры направления законопроекта в Министерство внутренних дел, Министерство финансов, Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды для получения их заключений по вопросам обеспечения, соответственно, человеческих, финансовых и экологических ресурсов для реализации будущего закона;
- необходимость исключения из графика рассмотрения Национальным Собранием законопроектов, нарушающих сроки представления, процесс и процедуру разработки либо не сопровождающихся перечнем и характеристикой необходимых конкретизирующих актов;
- закрепление права головного экспертного органа (Минюст, экспертный совет или Совет Национальностей, комитет Национального Собрания) возвратить
законопроектную документацию в головной орган разработки в случае, если она не соответствует условиям представления законопроекта в Правительство или Национальное Собрание;
- установление конкретных случаев, в которых Национальное Собрание по предложению Постоянного комитета может принимать решение о подготовке и принятии закона в сокращенном порядке и процедуре, а органы министерского уровня, субъекты права законодательной инициативы вправе вносить, соответственно, в Правительство и Национальное Собрание предложения о применении такого порядка; а также установление конкретной единой процедуры разработки законопроекта в сокращенном порядке (состав документации, срок направления законопроекта разработчиком-органом министерского уровня в Минюст, Правительство и др.).
6. Автор утверждает, что в целях совершенствования законотворческой техники необходимо уточнить перечень документов и требований, обеспечивающих качество проекта:
- корректировка перечней сопроводительных документов к законопроекту и материалов, включаемых в предложение о его разработке, представляемых в Минюст и Правительство, а также направляемых в Национальное Собрание и его органы;
- возможность формулирования особого мнения члена редакционного комитета, которое могло бы представляться в Минюст, наряду с другими документами, подлежащими экспертизе;
-расширение перечня вопросов экспертизы (включая вопрос о наличии коррупциогенных факторов, соблюдении порядка и процедуры разработки и др.); установление обязанности экспертного органа изложить в экспертном заключении (в докладе об экспертизе) мнение о достаточности или недостаточности материалов и содержания законопроекта для представления в Правительство (Национальное Собрание), а также четко ответить в экспертном заключении на каждый поставленный вопрос;
- создание механизма анализа политики законопроекта (оценки воздействия законопроекта) на основе мнения независимых органов, организаций;
- закрепление института независимой антикоррупционной экспертизы, в т.ч. привлечение независимых экспертов (представителей общественности), не связанных по должности с разработчиками законопроекта.
7. Автором в целях совершенствования организационного и материального обеспечения законотворчества предлагается:
- нормативное закрепление механизма привлечения научных, профессиональных и общественных организаций к экспертизе не только законопроектов, но и предложений об их разработке;
- создание единого официального сайта Правительства «О правотворчестве» для размещения законопроектов, предложений об их разработке и плана законопроектной деятельности Правительства, а также для сбора общественного мнения о них и осуществления обратной связи с головным разработчиком.
8. В диссертации обосновывается идея о том, что стадиями законотворческой деятельности являются: а) планирование законотворческой деятельности; б) разработка законопроекта; в) рассмотрение и принятие законопроекта в парламенте; г) опубликование закона. В Конституции Вьетнама 2013 г. не упоминаются стадии планирования и разработки, однако, они закреплены в законе «О создании нормативно-правовых актов», поэтому носят процессуальный характер. Аналогичные стадии применимы и к России, характеризуя законотворческий процесс не с процессуальной, а с технологической точки зрения. Такой подход требует более подробного анализа допарламентской стадии, в ходе которой фактически осуществляется значительная доля работы над проектом.
Во Вьетнаме на всех стадиях, кроме опубликования закона, Правительство и органы министерского уровня выполняют важные функции, выступая обязательным субъектом законотворчества. Значительное влияние органов исполнительной власти на этот процесс обусловлено объективными причинами, однако, не должно быть чрезмерным. Совершенствование механизма законотворчества требует также и
усиления роли Национального Собрания (увеличение продолжительности сессии, повышение количества депутатов, работающих на постоянной основе и пр.).
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в научном обосновании положений, не нашедших достаточного отражения в российской и вьетнамской юридической литературе и способствующих раскрытию значения слаженности элементов механизма законотворчества, обозначению тенденций законотворческой деятельности, что обеспечивает расширение и углубление научных знаний о ней. Диссертация впервые вводит в научный оборот российской теории права нормативно-правовую, теоретическую и практическую информацию и материалы, касающиеся организации законотворческой деятельности во Вьетнаме. В работе раскрыты теоретико-правовые и конституционно-правовые проблемы, связанные с организацией и функционированием механизма законотворчества, представлен обширный сравнительно-правовой материал, тем самым скомпонована научная база для последующих исследований законотворческой деятельности в России и зарубежных странах. Основные положения и выводы исследования могут быть использованы в качестве теоретико-методологической основы при проведении научных, в том числе, сравнительно-правовых изысканий по теории законотворчества, юридической технике, другим проблемам юриспруденции.
Практическая значимость диссертационной работы состоит в возможности использования его результатов, в том числе многочисленных практических рекомендаций, при выработке правовой политики в сфере законотворческой деятельности Вьетнама, в целях повышения эффективности механизма законотворчества. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения о механизме законотворчества, особенно роли центральных органов исполнительной власти в нем применимы для совершенствования законодательства, регулирующего деятельность государственных органов Вьетнама, практики их участия в механизме законотворчества, а также для исследования и развития законотворчества других стран, в том числе, России.
Результаты исследования применимы в учебном процессе высших учебных
заведений при преподавании ряда дисциплин, в частности «Теория права и государства», «Конституционное право», «Юридическая техника», «Сравнительное правоведение» и др., а также в практической деятельности органов исполнительной и законодательной власти.
Достоверность и апробация результатов исследования. Основные результаты диссертации были обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры теории и истории права и государства и кафедры конституционного и муниципального права Института права ФГАОУ ВПО «Волгоградский государственный университет».
Основные результаты диссертационного исследования успешно прошли проверку в ходе апробации, имеющей научно-методологическую направленность: выступления автора в 11 международных и всероссийских научных и научно-практических конференциях, работа в качестве исполнителя коллективного научного исследования, проводимого в рамках реализации Федеральной целевой программы «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 годы Министерством образования и науки РФ и Волгоградским государственным университетом (Соглашение № 14. А 18.21.2003 от 14.11.2012) по теме "Модернизация технологий юридической деятельности в правовых системах современного мира".
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные положения которой нашли отражение в 20 научных публикациях общим объемом более 7,85 п. л., включая главу и параграф в двух монографиях, 6 статей, опубликованных в изданиях ВАК Минобрнауки России, и 2 статьи в журнале ВАК Украины.
Структура диссертации обусловлена ее целью и задачами, а также логикой поставленной проблемы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих семь параграфов, заключения, списка литературы и приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, показывается степень научной ее разработанности, определяются объект и предмет, цель и задачи исследования, указываются методологическая, теоретическая, нормативная и эмпирическая основы работы, представляется научная новизна диссертации, формулируются основные положения, выносимые на защиту, аргументируются теоретическая и практическая значимость работы, приводятся данные о достоверности и апробации результатов и структуре диссертации.
В первой главе - «Понятие и элементы механизма законотворчества» -рассматриваются понятие и структура механизма законотворчества (§1), а также характеризируются основные элементы механизма законотворчества (§2).
Автор ориентируется на работы российских ученых, посвященные механизму законотворчества и механизму правотворчества, а также на немногочисленные существующие работы вьетнамских исследователей, как правило, характеризующие отдельные элементы механизма законотворчества (правотворчества). Рассматриваются предлагаемые в науке определения исследуемого понятия, а также возможные варианты описания его структурного строения. В качестве авторского определения предлагается трактовка механизма законотворчества как системы тесно взаимосвязанных, взаимосогласованных и взаимодействующих средств, процедур, реализуемых с участием особых субъектов и основанных на специфических принципах при соблюдении нормативных (в основном законодательных) правил и требований законотворческой техники, необходимых для обеспечения законотворческой деятельности. Структура механизма законотворчества, представляющая собой порядок расположения его элементов, их соподчиненность, соотношение и взаимосвязь, включает в себя, по мнению диссертанта, следующие элементы: 1) субъекты законотворчества; 2) принципы законотворчества; 3) законотворческие процедуры, основные и факультативные стадии процесса законотворчества; 4) правила и приемы законотворческой техники; 5) организационные и материальные средства, необходимые для обеспечения
законотворческой деятельности. Все вместе элементы этого механизма составляют единую, внутренне взаимосвязанную систему осуществления законотворческой деятельности, ориентированную на решение конкретных проблем законотворчества.
В нормативно-правовых актах России и Вьетнама достаточно четко очерчен круг субъектов законотворчества центральных государственных органов. В работе эти субъекты делятся на две основных группы: 1) участвующие в законотворчестве в обязательном порядке; 2) участвующие в законотворчестве при определенных условиях (например, по решению головного разработчика или в силу специфики конкретного законодательного акта). В диссертации рассматриваются связи, возникающие между различными категориями субъектов в механизме законотворчества, и правовые основы регулирования их деятельности.
К вопросу о системе принципов законотворчества в российской и вьетнамской научной литературе нет единого подхода. В отличие от российского законодательства, принципы законотворческой деятельности Вьетнама закреплены нормативно, и ее специфика обусловлена совмещением современных демократических принципов с принципами, характерными для социалистических государств (принципами обеспечения руководства Коммунистической партии, социалистического демократизма и социалистического правопорядка). На базе имеющихся научных и нормативных источников диссертант выделяет (1) универсальные принципы (характеризуют законотворческую деятельность любого демократического государства): объективность, демократизм, гуманизм, научность, правопорядок, осуществимость закона, гласность и доступность, профессионализм, оперативность, отсутствие препятствий для реализации международных обязательств государства; (2) национальные. Каждый из названных принципов получает в диссертации подробную характеристику.
Под законотворческой техникой в диссертации понимается система формальных и содержательных требований, учитываемых при подготовке и оформлении текста проекта закона. В России технико-юридические правила лишь изредка закрепляются нормативно (в качестве рекомендованных Советом Государственной Думы действуют Методические рекомендации по юридико-
техническому оформлению законопроектов). Во Вьетнаме источником законотворческой техники при подготовке и оформлении законопроектов, которые должны руководствоваться разработчики законопроектов, являются положения, установленные законом Национального Собрания Вьетнама 2008г. "О создании нормативно-правовых актов" и специальной резолюцией Национального Собрания. Но этими правилами также не регламентированы все аспекты законотворческой деятельности. Многие правила и приемы законотворческой техники, как в России, так и во Вьетнаме существуют в виде обыкновений, сложившихся в практике работы государственных органов. Вряд ли целесообразно требовать полного закрепления всех таких правил в официальных документах.
Организационные и материальные ресурсы законотворчества находятся не только в законодательном органе, но и в исполнительных, судебных, прокурорских и других органах, организациях, прямо или косвенно содействующих процессу создания качественного закона. Актуален вопрос о развитии правовых служб субъектов права законодательной инициативы, формировании штата и резерва специалистов, способных осуществить подготовку проекта закона, владеющих законодательной техникой. Для этого необходима планомерная подготовка, которая осуществляется в образовательных учреждениях, на курсах повышения квалификации руководящих работников и т.д. Продукты научной деятельности (справочники, пособия, научные исследования) являются вспомогательными факторами, но также играют важную роль в законотворческой деятельности.
Обобщая процессуальные и функциональные стадии законотворческого процесса, проанализировав позиции российских и вьетнамских ученых по этому поводу, диссертант предлагает следующий перечень стадий: 1) планирование законотворческой деятельности; 2) разработка проекта закона; 3) рассмотрение и принятие закона в парламенте; 4) опубликование закона. В рамках каждого этапа выделяются подстадии, которые имеют свою специфику в той или иной стране. В зависимости от важности и характера проекта закона компетентные государственные органы при его создании могут дополнять или пропускать некоторые процедуры или подстадии. С точки зрения российского механизма
законотворчества, данный перечень отражает не столько процессуальную, сколько содержательную сторону деятельности по созданию закона, в отличие от Вьетнама, где похожие стадии закреплены нормативно. Это дало автору основание взять предложенный перечень стадий за основу построения дальнейшей структуры работы. В соответствии с выделенными стадиями в последующих главах рассматривается роль одного из субъектов законотворческого процесса — Правительства и подчиненных ему центральных органов исполнительной власти, на долю которых приходится разработка более 90% законопроектов, а также право оценки всех законопроектов, внесенных в Национальное Собрание другими субъектами права законодательной инициативы.
Вторая глава — «Роль центральных органов исполнительной власти Вьетнама в планировании законотворческой деятельности» - посвящена характеристике участия центральных органов исполнительной власти Вьетнама в этой стадии (§1), а также выявлению недостатков и путей совершенствования такого участия (§2).
Планирование законотворческой деятельности - это деятельность компетентных государственных органов, общественных организаций, а также, возможно, отдельных лиц, с целью подготовки и принятия планов, содержащих наименования законопроектов, которые необходимо создать, головных исполнителей и соисполнителей по их разработке, ориентировочные сроки рассмотрения законопроектов в соответствующих органах и организациях, срок внесения их в парламент и другие сведения. План законотворческой деятельности является ядром законотворческого процесса во Вьетнаме применительно ко всем субъектам права законодательной инициативы. Субъекты права законодательной инициативы вправе внести в Национальное Собрание через Постоянный комитет предложения о разработке законопроектов либо предложения о законах для включения в проект плана законотворческой деятельности, который принимается Национальным Собранием в форме резолюции Национального Собрания -нормативно-правового акта. Существует два вида планов: ежегодный и план на весь период созыва Национального Собрания (5 лет).
Роль Правительства Вьетнама и органов министерского уровня в процессе составления плана законотворческой деятельности является довольно специфичной. 1)В органах министерского уровня сбор и анализ предложений их структурных подразделений, а также органов, организации и отдельных лиц, о разработке законопроектов осуществляются юридическими службами. 2) Правительство на основании предложений органов министерского уровня, а также органов при Правительстве, готовит свой проект плана законопроектной деятельности, который подлежит экспертизе и предварительному рассмотрению компетентными органами Национального Собрания, а затем, принятию Национальным Собранием, в результате чего этот план становится частью плана законотворческой деятельности Национального Собрания. 3) Помимо права вносить предложения о разработке законопроектов, Правительство также высказывает свое мнение по предложениям всех других субъектов права законодательной инициативы. Его предложения, в свою очередь, учета мнений других субъектов не требуют. Это может объясняться тем, что Правительство Вьетнама в качестве управленческого органа, осуществляющего непосредственное управление сферами общественной жизни, имеет большой опыт практического управления, что позволяет ему оппонировать идеям, представляемым другими компетентными субъектами в предложениях о законодательной инициативе.
В диссертации проводится сравнительный анализ российского и вьетнамского механизмов законотворчества, показавший, что планирование законопроектной деятельности носит во Вьетнаме более организованный и системный характер. В России планирование не регламентировано на законодательном уровне, и менее подвержено влиянию парламента. В отличие от Вьетнама, планы законопроектной деятельности Правительства и других субъектов права законодательной инициативы не подлежат рассмотрению и одобрению Федеральным Собранием. Единый план законотворческой деятельности для всех субъектов права законодательной инициативы отсутствует. В результате в России существует возможность разработки и внесения аналогичных законопроектов различными субъектами (Национальное Собрание в подобном случае дает разрешение на разработку общего
законопроекта, назначая одного из инициаторов головным исполнителем). Правительство России самостоятельно определяет момент внесения законопроекта в парламент, а также вносит изменения в собственный план законопроектной деятельности, что для Правительства Вьетнама возможно только в случае одобрения Постоянного комитета и Национального Собрания. По мнению диссертанта, регламентация на законодательном уровне формирования единого плана законотворческой деятельности, на основе которого определяются очередность и обязанность разработки, внесения и экспертизы законопроектов компетентными субъектами, имеет большое значение, т.к. 1) позволяет выстроить законотворческую вертикаль и сконцентрировать усилия всех субъектов законотворчества на перспективных направлениях; 2) придает выполнению плана законотворческой деятельности общеобязательный характер; 3) требует согласования с ним правотворческой деятельности всех субъектов, что нацеливает их на формирование собственных планов разработки законопроектов и подготовки других нормативно-правовых актов.
Часть отличий может быть рассмотрена в качестве преимуществ российского механизма законотворчества. Так, одной из проблем во Вьетнаме является низкая стабильность плана, связанная как с субъективными (непродуманные предложения о разработке законопроектов, слабая организация аппаратов и квалификация сотрудников), так и с объективными причинами (изменение прогнозов развития социальной сферы и т.п.). В среднем планы законотворческой деятельности ежегодно изменяются 1-2 раза. Каждое изменение ежегодного плана влечет изменение плана на весь пятилетний период созыва Национального Собрания и принятие по этому поводу отдельной резолюции Национального Собрания, что вряд ли целесообразно. В этой связи совершенно логичным представляется тот факт, что проект закона Вьетнама 2015г. вообще не упоминает план на весь период созыва, ограничиваясь лишь ежегодным. С другой стороны, ежегодного плана недостаточно, чтобы сформировать четкое представление о направлениях деятельности Национального Собрания. Поэтому вместо пятилетнего плана диссертант предлагает принимать Программу законотворческой деятельности,
которая разрабатывалась бы специальной государственной комиссией и рамочно определяла проблемы, требующие своего решения в течение всего времени работы парламента.
На соблюдении сроков, установленных планом, положительно может сказаться и установление ответственности Правительства и органа министерского уровня за несвоевременную разработку и представление проекта в парламент, а также учреждение, по аналогии с российскими, должностей, несущих персональную ответственность за эту работу: заместителя Председателя Правительства и статс-секретаря - заместителя руководителя органа министерского уровня.
Серьезным недостатком, влияющим на выполнимость плана и качество предложений о разработке законопроектов, является требование закона Вьетнама 2008г. включать в план законотворческой деятельности только наименования законопроектов без характеристики их содержания и основной политики. В результате у депутатов Национального Собрания, а зачастую, и у разработчиков отсутствует четкое представление о будущем содержании законопроекта. Это существенно осложняет дальнейшую работу над ним и уменьшает вероятность точного выполнения плана. Диссертант настаивает на том, что политика законопроекта (в российском механизме законотворчества наиболее близким, но не тождественным понятием является «концепция») должна утверждаться на стадии планирования законопроектной деятельности. При этом, безусловно, возникает проблема недостатка времени для рассмотрения Национальным Собранием политики каждого законопроекта. Проект закона Вьетнама 2015г., предусматривающий такие нововведения, не предлагает решения этой проблемы. По мнению диссертанта, она может быть решена двумя способами. Первый заключается в том, что потраченное на обсуждение политики каждого законопроеста время необходимо признать первым чтением этого законопроекта, чтобы Национальное Собрание не возвращалось больше к исследованию некоторых вопросов и могло сэкономить время в стадии рассмотрения и принятия закона. Однако, учитывая продолжительность сессий (два раза в год по 30 дней), даже в этом случае запас времени Национального Собрания ограничен, и оно вынуждено
будет отнестись к данной работе очень формально, т.к. ежегодный план законотворческой деятельности включает до 40 законопроектов. Второй вариант, более удачный, с точки зрения диссертанта, состоит в поручении исследования и утверждения политики каждого законопроекта Правительству. В этом случае Национальное Собрание не голосует по политике каждого законопроекта, но может обратиться к ней в процессе обсуждения плана законотворческой деятельности, чтобы оценить суть того или иного законотворческого предложения и учесть ее при голосовании за или против плана в целом.
Более строгими должны стать критерии отбора предложений, включаемых в план. На сегодняшний день четкие критерии, на основе которых Постоянный комитет принимает решение о включении того или иного предложения в проект плана законотворческой деятельности Национального Собрания, вообще не установлены. По мнению диссертанта, в таком предложении должны быть четко указаны необходимость создания, предмет и сфера регулирования, политика законопроекта, основное содержание, обеспечение сроков разработки с учетом приоритетного порядка разработки законопроектов за каждый год на срок созыва Национального Собрания.
Планирование законотворческой деятельности должно строиться на научно обоснованных результатах правового мониторинга общественных отношений, для чего целесообразно закрепить перечень привлекаемых к этой работе научных организаций, усовершенствовать механизм учета общественного мнения (который и в России и во Вьетнаме является недостаточным). Общественность может быть привлечена и к осуществлению внешнего контроля за соблюдением плана законотворческой деятельности, для чего необходимо ее своевременное информирование.
В третьей главе - «Роль центральных органов исполнительной власти Вьетнама в разработке законопроектов» - дается общая характеристика их участия (§1) и освещаются недостатки и пути совершенствования участия центральных органов исполнительной власти Вьетнама в данной стадии (§2).
Стадия разработки законопроекта включает в себя деятельность по организации, осуществлению разработки текста законопроекта и сопроводительных материалов к нему, предварительное обсуждение законопроекта, согласование его содержания с различными органами, сбор мнений заинтересованных органов, организаций и отдельных лиц, рассмотрение и принятие компетентными субъектом права законодательной инициативы решения о внесении законопроекта в парламент.
Правительство назначает головной орган разработки (орган министерского уровня), который образует редакционный комитет и редакционную группу. Руководитель головного органа обеспечивает сбор мнений заинтересованных органов, организаций и субъектов, непосредственно затрагиваемых законопроектом, и сбор общественного мнения, предполагающий размещение полного текста законопроекта на официальном сайте на срок не менее 60 дней. Министерства и ведомства, чье мнение запрашивается, обязаны в установленный срок предоставить ответ в письменной форме. Доклад, объясняющий учет полученных мнений, и отредактированный законопроект должны размещаться на официальных сайтах Правительства или головного разработчика, что на практике не осуществляется.
После учета мнений головной разработчик направляет законопроектную документацию в экспертный орган (Минюст либо экспертный совет), а затем - в Правительство. Обязательным шагом в процессе разработки правительственного законопроекта является его оценка Аппаратом Правительства, который готовит сопроводительную справку для представления проекта членам Правительства. В случае разногласий Аппарат организует совещания между представителями разработчика, Минюста и других заинтересованных органов. С сентября 2013 г. Аппарат Правительства реализует пилотный проект учета мнений специалистов в оценке проектов нормативно-правовых актов (организация круглых столов между специалистами для формулирования мнений о проектах, оценка которых проводится в Аппарате Правительства). Отредактированный законопроект рассматривается Правительством и вносится в Национальное Собрание.
Специфические правила действуют для разработки законопроекта в сокращенном порядке и процедуре (без обязанности создавать редакционный
комитет, редакционную группу и проводить сбор мнений), а также для неправительственных законопроектов (в отношении которых Правительство поручает одному из органов министерского уровня готовить заключение, согласуемое с Минюстом, а при необходимости проводит заседание).
Далее в работе проводится сравнительный анализ механизмов законотворчества в России и Вьетнаме, а также сопоставление действующего закона Вьетнама 2008г. с проектами закона Вьетнама 2015г. Среди отличий, например, право федеральных органов исполнительной власти в России по собственной инициативе (без внесения в план) разрабатывать и представлять Правительству законопроекты; отсутствие норм, регламентирующих сокращенный порядок разработки и принятия закона и другие моменты, подвергнутые в диссертации критике. Некоторые особенности, наоборот, предлагается использовать в качестве положительного опыта (включение в пакет сопроводительных документов к законопроекту перечня нормативных актов, подлежащих принятию, изменению, отмене в связи с данным законопроектом, заключения Минюста об антикоррупционной экспертизе, заключения Института законодательства и сравнительного правоведения; требование к Минюсту ответить в экспертном заключении на все вопросы экспертизы; наличие Комиссии по законопроектной деятельности и др.).
Проведенный анализ позволил автору обосновать некоторые рекомендации, направленные на устранение недостатков и сложностей, связанных с процессом разработки законопроекта, таких как несоблюдение сроков и процедуры разработки, неэффективная организация редакционных комитетов и групп, конфликт интересов разработчиков и лоббирование, формализм при сборе мнений, неопределенность политики законопроекта, декларативность, слабая научная и практическая основа законопроектов и др.
Так, во Вьетнаме актуальна проблема избыточного влияния ведомственных интересов разработчика на содержание законопроекта. В этой связи, некоторыми исследователями предлагается создание единого органа, подчиненного Правительству или Минюсту, который будет заниматься разработкой всех
законопроектов. В диссертации доказывается, что какие бы квалифицированные специалисты не входили в такой единый орган, они не смогут настолько детально разработать законопроект, относящийся к любой сфере деятельности, как это сделает профильный орган министерского уровня. Решение проблемы преимущественного влияния головного органа на законопроект возможно не через упразднение всей существующей процедуры разработки, а через повышение ответственности членов редакционного комитета перед теми органами, которые они представляют. Целесообразно также снизить возможное давление головного разработчика на членов редакционного комитета (право формулировать особое мнение, утверждение состава рабочей группой правительственной комиссией и др.)
Если создание специального органа для разработки законопроектов является, по мнению диссертанта, совершенно нецелесообразным, то формирование по аналогии с Россией Комиссии по законопроектной деятельности могло бы оказаться довольно полезным. В соответствии с проектом закона Вьетнама 2015г. планируется создание правительственной комиссии, однако, функции ее гораздо уже и ограничиваются экспертизой правительственных и неправительственных предложений о разработке законопроектов. Если такая комиссия будет работать на постоянной основе, она будет достаточно профессиональной, поэтому целесообразно было бы расширить ее полномочия, чтобы она участвовала также в стадии разработки законопроекта. Организационно-техническое обеспечение работы комиссии в этом случае должен был бы осуществлять Минюст.
Серьезно осложняет разработку законопроекта необходимость одновременного создания политики и текста законопроекта. В диссертации доказывается, что отделение подготовки политики законопроекта от процесса его разработки значительно уменьшит объем работы, выполняемой разработчиками. Они смогут сосредоточиться на воплощении политики в конкретные нормативные предписания, потому что сама политика уже будет окончательно утверждена. С другой стороны, это позволит избежать неуверенности в процессе поиска вариантов решения, и противоречий в действиях разработчиков, которые часто встречаются в настоящее время. Такая позиция отражена и в проекте закона Вьетнама 2015г.
Рассматривается информационное обеспечение процесса разработки законопроекта. В России сайты http://zakon.govemment.ru/ и reguIation.gov.ru являются более функциональными и удобными чем сайт Правительства Вьетнама (подпортал "Lay у kien nh&n dan ve dy thio VBPL" - Сбор народного мнения о проектах нормативно-правовых актов). Обнаружить законопроект на этом сайте оказывается достаточно сложно. Сам сайт предлагает очень мало функций, например, не дает возможности знакомиться с мнениями, высказанными по проектам, срок обсуждения которых уже закончился. Безусловно, эта сфера будет совершенствоваться. Так, проект закона Вьетнама 2015г. предусматривает создание единого официального сайта Правительства «О правотворчестве». Не ясно пока, как будет выглядеть этот сайт и насколько удобным будет его использование. Кроме того, проект закона Вьетнама 2015 г. не отменяет необходимость продублировать всю документацию на сайте головного органа разработки, что, по мнению диссертанта, является излишним.
Затрагивается проблема лишней документации, усложняющей процесс подготовки законопроекта, предлагается (на основе анализа вьетнамской и российской практики) перечень сопроводительных материалов к законопроекту, направляемых на экспертизу Минюста и в Правительство, проводится ревизия вопросов, задаваемых Минюсту как экспертному органу, а также обосновывается необходимость законодательно конкретизировать случаи использования сокращенного порядка разработки законопроектов и др.
Четвертая глава диссертации посвящена роли центральных органов исполнительной власти Вьетнама в процессе рассмотрения законопроектов Национальным Собранием и его компетентными органами.
Стадия рассмотрения законопроекта в парламенте включает деятельность его компетентных органов по предварительному рассмотрению, экспертизе и подготовке внесенного в парламент законопроекта к рассмотрению, а также деятельность самого парламента по рассмотрению, формулированию своего мнения и принятию законопроекта.
Эта стадия включает следующие этапы: 1) законопроект направляется в компетентные органы Национального Собрания для проведения предварительной экспертизы; 2) Постоянный комитет Национального Собрания рассматривает законопроект перед первым представлением в Национальное Собрание; 3) законопроект, отредактированный на основе мнения Постоянного комитета, вновь направляется на экспертизу; 4) законопроект рассматривается в Национальном Собрании; 5) закон подписывается Председателем Национального Собрания. Таким образом, законопроект дважды проходит экспертизу, которая осуществляется одними и теми экспертными органами Национального Собрания.
Сравнительный анализ показывает, что участие органов исполнительной власти в процессе экспертизы правительственного законопроекта, находящегося на рассмотрении парламента, регламентировано во Вьетнаме гораздо подробнее, чем в России. Представители Правительств Вьетнама и России имеют возможность оказывать существенное влияние на процесс обсуждения и принятия решений парламентом как на этапе предварительного рассмотрения законопроектов в его комитетах, так и при обсуждении на пленарных заседаниях. При этом на этапе обсуждения проекта представитель Правительства России имеет дополнительные полномочия (защищать позицию Правительства по правительственному и неправительственному законопроекту перед Государственной Думой, а не только участвовать в редактировании проекта, как во Вьетнаме). Эти полномочия особенно значимы в процедуре рассмотрения неправительственных законопроектов (мнение Правительства Вьетнама о таких законопроектах запрашивается только перед первым представлением в Постоянный комитет и не отражает позицию по конечному варианту законопроекта).
Для устранения существующих недостатков, связанных с участием органов исполнительной власти в данной стадии законотворческого процесса (пассивность разработчиков при редактировании законопроекта, нарушение сроков направления проекта в Национальное Собрание и его органы и т.п.) диссертантом обосновывается ряд предложений. В частности, разработчики проекта закона Вьетнама 2014г. «О создании правовых актов» не определились окончательно с
выбором головного исполнителя по редактированию законопроекта, находящегося на рассмотрении Национального Собрания. Им может быть головной экспертный орган Национального Собрания (как и было предусмотрено законами Вьетнама 2002 и 2008гг.) либо орган, внесший законопроект (как правило, Правительство). Последний вариант был закреплен ранее в законе Вьетнама 1996г., однако, не оправдал себя. В диссертации доказывается, что возложение обязанности по редактированию законопроекта на органы Национального Собрания 1) соответствует компетенции законодательного органа, 2) обеспечивает отражение мнений депутатов и препятствует защите внутренних интересов разработчика, 3) не ограничивает возможность разработчика участвовать в редактировании проекта в качестве соисполнителя, 4) обеспечивает большую эффективность редактирования.
На практике содержание некоторых законопроектов существенно изменяется после редактирования на основе мнений депутатов Национального Собрания. В этом случае первоначальная цель, заложенная разработчиком в их политику, оказывается недостижимой. В отсутствие рычагов влияния на позицию депутатов разработчики - органы министерского уровня теряют интерес к законопроекту и полностью устраняются от его доработки. По мнению диссертанта, решить эту проблему могло бы закрепление за ними права защищать свою позицию по спорным вопросам перед Национальным Собранием. С одной стороны, это позволит полнее донести информацию до депутатов, а с другой, - повысит инициативность и ответственность представителей органа, внесшего законопроект.
Диссертант считает, что необходимо расширение возможностей участия Правительства как высшего органа исполнительной власти в стадии рассмотрения Национальным Собранием неправительственных законопроектов. В том числе Правительство должно иметь право предложить поправки к указанным законопроектам после их первого обсуждения Национальным Собранием. Представитель Правительства вправе присутствовать на заседании Национального Собрания, в котором рассматривается неправительственный законопроект, высказывать и обосновывать позицию Правительства по нему, особенно, если эта
позиция отличается от мнения Постоянного комитета, а также перед голосованием по вопросам, вызывающим разногласия и по законопроекту в целом.
Подробно исследуется перечни сопроводительных материалов к законопроекту, направляемые в Национальное Собрание, его экспертные органы и Постоянный комитет. На основе сравнения с аналогичными положениями российского законодательства и проекта закона Вьетнама 2015г., диссертантом предлагается корректировка указанных перечней, включающая копии мнений о законопроекте, доклад об обобщении, учете и объяснении этих мнений, доклад об обеспечении конституционных прав человека и гражданина, перечень актов, подлежащих отмене, изменению или принятию в связи с будущим законом, и др.
Для обеспечения качества и эффективности будущего закона, а также повышения ответственности разработчика и экспертных органов Национального Собрания в процессе экспертизы, диссертант рекомендует: 1) пересмотреть список вопросов экспертизы; 2) закрепить право экспертного органа на отказ от экспертизы несвоевременно внесенного или неполного законопроекта; 3) установить ответственность органов исполнительной власти за несвоевременное или неполное предоставление материалов для экспертизы. В работе обосновываются и другие предложения по совершенствованию механизма законотворчества во Вьетнаме (см. положения, выносимые на защиту).
В Заключении подводятся итоги выполненной работы, в общем виде отражаются основные выводы и предложения.
В приложениях автор приводит положения Конституций Вьетнама 1992 и 2013 гг., касающиеся законотворчества, текст закона Вьетнама 2008 г. «О создании нормативно-правовых актов» в авторском переводе, а также схемы, отражающие систему центральных органов исполнительной власти Вьетнама, структуру Национального Собрания Социалистической Республики Вьетнам, процесс создания законов в соответствии с действующим вьетнамским законодательством, а также статистику разработки и принятия законов Вьетнама в 2009-2014г.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
Монографии:
1. Ву Куанг Хуан. Экспертиза законопроекта во Вьетнаме // Модернизация технологий юридической деятельности в правовых системах современности: актуальные проблемы [Текст]: монография / авт. коллектив: М.А. Дамирли [и др.]; ред. и предисл. М.А. Дамирли, M.JI. Давыдовой; Федер. гос. авт. образоват. учреждение высш. проф. образования «Волгогр. гос. ун-т». - Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2013. 313 с. - С. 137-144 (0,42 п. л.).
2. Ву Куанг Хуан. Стадия обсуждения и принятия закона парламентом (на примере деятельности Национального Собрания Вьетнама) // Модернизация юридических технологий в современных правовых системах: государство -информация - общество: монография / авт. коллектив: Давыдова М.Л., Шанин A.A., Золотовский В.А. [и др.] / Под редакцией М.Л. Давыдовой и A.A. Шанина. -Волгоград, 2015. - С. 40-51 (0,65 п. л.).
Публикации в ведущих рецензируемых научных изданиях и журналах, перечень которых утвержден ВАК Минобрнауки России:
3. Ву Куанг Хуан. Планирование законотворческой деятельности во Вьетнаме // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. - М: Изд-во Nota Вепе. - 2013 г. - № 2. - С. 334-342 (1,06 п. л.).
4. Ву Куанг Хуан. Принципы законотворчества во Вьетнаме // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 5 "Юриспруденция". Волгоград: Изд-во ВолГУ. - 2013 г. - № 1 (18). - С 81-84 (0,33 п. л.).
5.Ву Куанг Хуан. Экспертиза законопроекта в законодательном органе Вьетнама // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 5 "Юриспруденция". Волгоград: Изд-во ВолГУ. - 2013 г. - № 2 (19). - С 186-189 (0,33 п. л.).
6. Ву Куанг Хуан. Понятие и элементы механизма законотворчества // Актуальные проблемы российского права. - М: Изд-во Nota Вепе. - 2013 г. - № 12 (37).-С. 1552-1558 (0,79 п. л.).
7. Нгуен Ван Тьуен, Ву Куанг Хуан. Особенности правотворчества центральных государственных органов в России и Вьетнаме // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 5 "Юриспруденция". - Волгоград: Изд-во ВолГУ. - 2013 г. - № 4 (21). - С 137-140 (0,29 п. л. / 0,14 п. л.).
8. Давыдова М.Л., Ву К.Х. Планирование законопроектной деятельности правительств России и Вьетнама: сравнительный анализ // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. - Нижний Новгород. -2014. - № 4 (28). - С. 22-28 (0,90 п. л. / 0,45 п. л.).
Публикации в ведущих рецензируемых зарубежных научных журналах:
9. Ву Куанг Хуан. Принципы законотворческой деятельности: сравнительно-правовой анализ // Науковий в1сник Ужгородського нащонального ушверситету. Сер^я «Право». - Ужгород. - 2012. - Випуск 20. - Частина II. - Том 1. - С. 106-109 (0,47 п. л.).
10. Нгуен Ван Чуен, Ву Куанг Хуан. О понятии и структуре механизма законотворчества // Науковий вгсник Ужгородського нацюнального ушверситету. СерЫ «Право». - Ужгород. - 2014. - Випуск 24. - Том 1. - С. 66-69 (0,43 п. л. / 0,21 п. л.).
Статьи, опубликованные в других научных журналах и изданиях
М.Давыдова М.Л., Ву Куанг Хуан. Нормативное регулирование правотворчества центральных государственных органов во Вьетнаме и России // Пор1вняльне правознавство: сучасний стан 1 перспективи розвитку: зб1рник наукових праць / за ред. Ю.С. Шемшученка, В.П. Тихого, М.М. Цимбалюка, 1.С. Гриценка; упор. О.В. Кресш, 1.М. Ситар. - Льв1в: Льв1вський державний утверситет внутршппх справ, 2012. - С. 393-396 (0,16 п. л. / 0,08 п. л.).
12. Ву Куанг Хуан. Законотворческий процесс и его стадии во Вьетнаме и России // Актуальные проблемы правоведения. - Самара: Изд-во Самар. гос. экон. ун-та. № 1 (37), 2013 г. - С. 3-8 (0,53 п. л.).
13. Ву Куанг Хуан. Экспертиза законопроекта в Национальном собрании Вьетнама // Пор1вняльне правознавство: сучасний стан 1 перспективи розвитку: зб1рн. наук, праць / за ред. С.В. Ювалова, Ю.С. Шемшученко; упор. Х.Н. Бехруз,
O.B. KpeciH, Ю.Ю. Аюменко, 1нститут держави i права iM. B.M. Корецького HAH Украгни, Нащональний ушверситет «Одеська юридична академ1я». - Одеса: Фешкс, 2013. - С. 259-261 (0,27 п. л.).
14. Ву Куанг Хуан. К вопросу о принципах законотворчества в построении демократического государства // Роль та мкце ОВС у розбудов1 демократично!' правовоТ держави: матер1али V Мжнар.-пракг. конф., м. Одеса, 26 квкня 2013р. -Одеса: ОДУВС, 2013. - С. 70-71 (0,24 п. л.).
15. Ву Куанг Хуан. Субъекты законотворчества России и Вьетнама // Государство и общество: проблемы управления и права: сборник научных статей по итогам Международной научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава, аспирантов, соискателей, магистрантов и студентов, г. Волгоград, 6 декабря 2012г. / Гл. ред.: Бородин И.Б. -Волгоград: Изд-во ВолгГМУ, 2013.-С. 186-191 (0,29 п. л.).
16. Ву Куанг Хуан. К вопросу об основах планирования законотворческой деятельности // Совершенствование законодательства в сфере защиты прав человека и гражданина: проблемы и перспективы: материалы Междунар. науч.-практ. конф., Иркутск, 5 апр. 2013 г.: в 2 ч. / Отв. ред. Е.М. Якимова. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2013.-Ч. 2.-С. 10-16(0,41 п. л.).
17. Ву Куанг Хуан. К вопросу о понятии и элементах механизма законотворчества // Материалы Научной сессии, г. Волгоград, 22-26 апреля 2013 г. [Текст]. Вып. 4. Право и юриспруденция. Философия и социальные науки / Федер. гос. авт. образоват. учреждение высш. проф. образования «Волгогр. гос. ун-т»; редкол.: А. Э. Калинина (отв. ред.) и [др.]. - Волгоград: Изд-во ВолГУ, - 2013. - С. 96-99 (0,17 п. л.).
18 .Давыдова М.Л., Ву Куанг Хуан. Правотворчество центральных государственных органов: особенности правового регулирования в российском и вьетнамском законодательстве // Актуальные проблемы частного и публичного права: сборник статей по материалам межрегиональной научно-практической конференции, Волгоград, 12 октября 2012 года. - Волгоград: В А МВД России, 2013. - № 5. - С. 187-190 (0,25 п. л. / 0,12 п. л.).
19. Ву Куанг Хуан. Законотворческий процесс и его стадии // Материалы X Международной научно-практической конференции "Татищевские чтения: актуальные проблемы науки и практики // Актуальные проблемы юридической науки. Часть I. - Тольятти: Волжский университет им. В.Н. Татищева, 2013. - С. 3-9 (0,36 п. л.).
20.Ву Куанг Хуан. Проблемы проведения экспертизы законопроекта во Вьетнаме // Материалы Международного молодежного научного форума «ЛОМОНОСОВ-2014» Секция «Юриспруденция» / Отв. ред. А.И.Андреев, Е.А. Антипов. [Электронный ресурс] - М.: МАКС Пресс, 2014 (0,24 п. л.).
Подписано в печать 29.06 2015 г. Формат 60x84/16. Бумага офсетная. Гарнитура Тайме. Усл. печ. л. 1,4. Тираж 130 экз. Заказ 126.
Издательство Волгоградского государственного университета. 400062 Волгоград, просп. Университетский, 100. E-mail: izvolgu@volsu.ru
15 -8261
2015675382 |||||||||| ||||||||||| 11||
