АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Центральный банк Российской Федерации как орган государственного управления банковской системой страны»
На правах рукописи
Р Г Б ОД
Сергей Александрович
- 1 ФЕЗ 2П0Л
ЦЕНТРАЛЬНЫЙ БАНК РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ОРГАН ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМОЙ '¡ГР, У
Специальность 12.00.02 -конституционное право; государственное управление; административное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание
учёной степени кандидата юридических наук
Москва 2000
Работа выполнена на кафедре конституционного, администр; тивного и муниципального права Московского государственного с циального университета.
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
Ведущая организация:
доктор юридических наук профессор Дмитриев Ю.А.
доктор юридических наук профессор Дозорцев П.Н. кандидат юридических на доцент Рагулин Д.Д.
Московская академия МВД России.
Защита состоится 23 февраля 2000 г. в 15 часов на засе,и нии диссертационного совета К-123.03.03 по юридическим наукам Московском государственном социальном университете (Москва, Л синоостровская ул., д. 24).
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиоте МГСУ (Москва, Лосиноостровская ул., д. 24).
Автореферат разослан 21 января 2000 г.
Учёный секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент Пуздрач К
Введение
\
Актуальность темы исследования
В демократическом обществе государство является основной ф&рцой консолидации общечеловеческих, национальных и социальных ценностей и интересов граждан. Свои задачи государство решает через систему государственных органов и должностных лиц, в практической деятельности которых по реализации политики государства, обеспечению его интересов и выражается непосредственно государственное управление.
Государство и общество в состоянии решить свои основные задачи лишь при условии целенаправленной и высокопрофессиональной деятельности системы государственного управления.
Коренные изменения в экономической и социально-политической жизни российского общества, начавшиеся в 90-х годах и обусловленные трансформацией общественного сознания и системы ценностей, обострили внимание к вопросам управления, особенно государственного.
Тотальное государственное управление всеми сферами общественной жизни, под руководством вездесущей Коммунистической партии СССР, длившееся почти 80 лтг, привело к зачастую полному отрицанию ценности, необходимости и лгачим-.-ти какого бы то ни было государственного управления в экономической и социальной сферах. Такого рода крайние суждения явились обоснованием отсутствия в новой Конституции России термина «государственное управление». Что, с точки зрения диссертанта, является решением скорее политическим, продиктованным подчас необдуманным отрицанием положений Советской Конституции.
Начало реформ в России с перехода от плановой к рыночной экономике неизбежно потребовало развития предпринимательской инициативы и предоставления определенной степени экономической свободы для реализации коммерческих интересов и проектов хозяйствующим субъектам. Только администратизнь ми методами управления этого добиться было невозможно, поэтому ведущее место заняли экономические методы регулирования
В современной экономической и юридической литературе в последнее время нередко встречается точка зрения, согласно которой по мере развития рыночных этношений в ходе проводимой в стране экономической реформы, государственное /правление в экономике не только теряет свое значение, но и становится тормозом на тути формирования рыночно ориентированной экономию!.
С тонки зрения диссертанта это не совсем так. Нельзя забывать, что роль государственного управления существенно возрастает в переходные и кризисные периоды общественного развития. Это объясняется тем, что в это время шут бурные процессы перестройки существующих моделей общественных отношений, процесс поиска и создания их новых форм.
Не являются исключением и экономические преобразования. Переход от плановой экономики к рыночным отношениям, основанным на инициативе хозяйствующих субъектов, равноправии сторон и конкуренции не может и не должен проходить стихийно и бесконтрольно. Пока в России не сформированы основные рыночные институты, пока они еще не способны эффективно функционировать, «рынок» еще не является саморегулирующейся системой. И что является немаловажным, такой резкий переход, в условиях господства концепции саморегулирующегося «свободного рынка», абсолютно нерегулируемый государством, неизбежно повлек за собой обострение социальных проблем, ьызванных отсутствием социальной защищенности большей части населения.
Именно в этом контексте в значительной степени возрастает роль государственного управления в том числе и экономикой.
На взгляд диссертанта, отрицание значимости и ценности государственного управления в современной России по меньшей мере ошибочно и способно привести к краху всех экономических и как следствие политических преобразований. Жалкое подобие «рынка», которое сейчас мы имеем в России неспособного пока к саморегуляции и нерегулируемого государством, не приносит пользы стране и ее гражданам. Те отрицательные моменты, большинство из которых обусловлены отсутствием государственного управления в процессе формирования рыночных отношений с целью максимально плазного перехода с наименьшими социальными потерями для населения к саморегулирующемуся рынку, могут повлечь за собой разочарование в «свободном рынке» и отказ от него. А это в свою очередь означало бы возврат в советское прошлое.
Диссертант считает, что и одного названного аргумента достаточно для того, чтобы убедиться в необходимости государственного управления экономикой, однако с его точки зрения нужно для большей убедительности привести еще некоторые доказательства значимости и актуальности государственного управления.
]. Определение экономической и социальной политики всегда призшвались неотъемлемыми составляющими внутренней функции государства. Их содержание меняется с течением времени и с естественным изменением в приоритетах, задачах и
3
целях, стоящих перед государством на современном этапе, но можно с уверенностью сказать, что эти функции уже на протяжении многих лет являются одними из основных.
2. Значимость государства в экономической и социально-культурной сферах подтверждена историческим отечественным и зарубежным опытом. В кризисной ситуации, в которой находится сейчас Россия, государственное управление должно усиливаться. Одной из мер реанимации экономию! в Германии и Японии после Второй мировой войны было усиление централизованного государственного управления экономикой. Аналогичная мера, как известно, была осуществлена при проведении реформ Ф. Рузвельтом в США.
3. Рыночная саморегуляция порождает стихийные процессы. Нередко забывают, что стихийность - одна из характеристик рыночного уклада и смягчение ее разрушительной силы обеспечивается государством. Кроме того, рынок сам по себе еще мало что значит. Так называемое рыночное саморегулирование может привести к анархии и хаосу. Необходимы правильные пропорции, сбалансированность рыночного саморегулирования и государственного регулирования, которые не могут сложиться автоматически. Обеспечить их способна только ащ-ивная деятельность государства.
4. Частная собственность порождает «экономическую» власть более изощренную и жестокую по своей принудительной силе, чем тоталитарная государственная власть. Ограничить такую власть может только государство.
5. Государство не противостоит рыночной экономике, оно располагает значительными потенциальными ресурсами для стимулирования ее эффективного развития и функционирования.
6. Именно государство призвано не допустить негативные последствия деятельности организаций, .являющихся естественными монополистами (транспорт, связь, энергетика и т.п.), а в необходимых случаях вводит-, те или иные ограничения такой деятельности. Т.е. устанавливать режим в сфере рынка субъектов естественных монополистов.
7. Наконец государство является гарантом против внешней экспансии в важнейшие сферы жизни общества, защиты от нее внутреннего рынка и национальных интересов.
Дискриминация государственного управления вредна для общества. Практика последних лет показала, что потеря управляемости обществом, «рыхлость» государственного управления повлекли за собой необратимые вредные последствия
(обвальное падение производства, утечка за рубеж национальных богатств и др.), которые государство не смогло предотвратить.
В то же время, государственное управление, характерное для советского периода, во многом принципиально отторгается изменившимися условиями жизни общества. Требуются коренные изменения как в характере управлешш, так и в его масштабах и методах. Современное управление экономикой нельзя сводить лишь к прямому управлению деятельностью конкретных предприятий и учреждений вышестоящими органами на основе отношений по принципу «власть-подчинение», особенно учитывая предоставленную самостоятельность в проведении хозяйственной деятельности всем субъектами гражданских правоотношений. Поэтому речь ни коим образом 1:е вдет о реставрации советской системы государственного управления с ее чисто административными методами и тотальным проникновением в регулирование всех сфер жизни общества.
Безусловно, всегда существуют сферы общественных отношений, в которых необходимо применение «жесткого», императивного государственного управления. К таким отраслям можно отнести оборонную промышленность, атомную энергетику, т.е. напрямую связанных с национальной безопасностью, а также те отрасли, бюджетное финансирование которых, обусловлено высокой социальной значимостью (здравоохранение, народное образование, в на;тсе - фундаментальные исследования).
В ю же время существуют такие отрасли (в основном в области частного сектора экономим), эффективность функционирования которых требует значительно меньшей доли «жесткого» регулирования, что связано с действием в этой сфере объективных экономических законов и способности к саморегуляции системы в условиях рынка. Здесь необходимо применять меры так называемого косвенного воздействия (экономические методы).
Кроме того, существуют такие сферы, управление которыми строится на комплексном сочетании обоих названных выше методов государственного управления. К таковым можно отнести некоторые элементы денежно-кредитной системы, например, банки, депозитарная деятельность которых в отношении частных лиц регулируется более жестко в сравнении с другими банковскими операциями, это объясняется необходимостью защиты «слабой стороны» такого рода отношений, каким является вкладчик.
Таким образом, в сложившейся в России на сегодняшний день ситуации необходимо разумное сочетание как прямого, так и косвенного методов государственного управления.
Разнообразные приемы воздействия субъекта управления на объект управления должны быть не разрозненными и изолированными акциями, а единой системой использования взаимосвязанных и взаимообусловленных средств управления. Именно методы управления при разумном их сочетании образуют единую эффективно функционирующую систему способов воздействия.
Учитывая все вышесказанное, на взгляд диссертанта, в связи с повышением роли и усложнением задач государственного управления становится все более очевидно, что его совершенствование может бьпъ достигнуто только на основе всестороннего использования научных знаний в этой области, что, безусловно, потребует расширения научных исследований по проблемам управления. Актуальнейшая задача, стоящая сейчас перед российским обществом, перед учеными и политиками, -радикальное, научно обоснованное совершенствование всей системы государственного управления, включая новое понимание термина «государственное управление», иное содержание и масштабы государственного управления, а также разумное сочетание методов, используемых в государственном управлении.
Банковская система, будучи одним из важнейших звеньев рыночной экономики, оказывает огромное, разностороннее воздействие на жизнедеятельность общества в целом. Она не только обеспечивает механизм межотраслевого и межрегионального перераспределения денежного капитала, но и является ключевым элементом расчетного и платежного механизмов хозяйственной системы раны.
Банковская деятельность в силу своей специфики затрагивает интересы широкого круга лиц. Так, граждане наиболее часто испытывают потребность в банковских услугах при оплате в безналичной форме товаров, работ, услуг, размещении времек.ю свободных денежных средств, привлечении потребительских кредитов. Юридические лица и предприниматели, осуществляющие свою деятельность без образования юридического лица, нуждаются в обслуживании своих расчетов с контрагентами, получении финансовых кредитов, эффективном размещении свободных денежных средств и в других банковских услугах.
Последствием недостаточно продуманного и последовательного государственного управления банковской системой страны стали результаты деятельности в стране в 1992—1994 гг. различного рода финансовых компаний, привлекавших денежные средства населения на условиях возвратности, платности, срочности, а также различных мелких банков, делавших акцент в своей деятельности на привлечении средств граждан и юридических лиц. Множество обманутых вкладчиков до сих пор
обивают пороги судов, пытаясь вернуть свои деньги, размещенные ими в указанных структурах. Хорошо известны последствия, которые вызывает крах крупных банков — цепь неплатежей сначала в межбанковской сфере, а затем со все нарастающим объемом в сфере отношений между банками и их клиентами. Неплатежеспособность банка создает предпосылки для цепной реакции неплатежей и банкротств его клиентов и их контрагентов. И потому нельзя не отметить наличие тесной связи между стабильностью банковской системы и денежной системы страны, а следовательно, можно констатировать способность банковской деятельности влиять на макроэкономические процессы, происходящие в стране.
Таким образом, банковская деятельность, во-первых, затрагивает имущественные интересы неограниченного круга субъектов, а во-вторых, в силу своей специфики способна оказывать влияние на экономические процессы в стране в целом. Указанные обстоятельства являются вполне закономерной предпосылкой для установления в отношении банков более «жестких» методов государственного управления в целях обеспечения общественной безопасности по сравнению с другими субъектами предпринимательской деятельности.
От состояния банковской системы государства существенным образом зависит защищенность и устойчивость национальной валюты, в том числе ее покупательная способность и курс по отношению к иностранным валютам, что имеет первостепенное значение для государственного суверенитета.
Бесперебойное и эффективное функцжишрование государственных органов и учреждений, развитие суверенного государства в целом напрямую зависят от состояния банковской системы страны, от ее устойчивости и надежности. Без такой системы невозможно успешно осуществлять государственные экономические, социальные, политико-правовые, экологические и другие программы и проекты.
Для любого подлинно суверенного государства вопросы обеспечения устойчивости национальной банковской системы имеют стратегическое значение и всегда актуальны, составляя часть содержания понятия «экономическая безопасность государства».
Решить все перечисленные задачи возможно только при условии осуществления полномасштабного разумного государственного управления банковской системой. В этой связи большой научный и практический интерес представляют полномочия Центрального банка Российской Федерации как единственного государственного органа, наделенного специальной компетенцией по управлению банковской системой
России.
Степень разработанности темы и круг источников.
Тематика настоящего исследования и вопросы, в нем рассматриваемые, привлекают внимание многих ученых и практиков, причем как юристов, так и финансистов, экономистов, социологов, политологов. Среди них: Агапов А.Б., Агапов Ю.Н., Алышевский И, Андреев В.Б., Антонов Н.Г., Алехин А.П., Архипова Н.И., Баглай М.В., Баренбойм П., Бахрах Д.Н., Бачило И.Л., Бессонов Б.Н., Белов В., Беляев М.П., Блиох И.О., Богданова О.М., Бобраков Ю.А., Бричко J1.B., Буковецкий А., Бубнов И.В., Бунге Н.Х., Буторина О.Н., Бух JI.K., Василенков Т.П., Василенко И.А., Василишен Э.А., Викулин А.Ю., Вольский А., Гейвандов Я.А., Горбунова О.Н., Грачева Е.Ю., Грязнова А.Г., Гуревич И.С., Гурьев А.Н., Делокаров Ф.К., Делягин М., Денисов А.И., Дмитриев Ю.А., Добкин Л.З, Додонов В.Н., Егоров С.Е., Егоров B.C., Елистратов А.Е., Еремян В. В., Ефимова Л.Г. , Жданов A.A., Загряцков М.Д., Зак А., Залесский В.В., Захаров B.C., Зубченко Л.А., Исаев Д.П., Кармолицкий A.A., Кауфман И.И., Киселев Д.Н., Козенко Ю.А., Козлов H.H., Козлов Ю.М., Коган М.Л., Королев В.Д., Корриган Е., Копъев В., Коркунов Н.М., Котов Г.Н., Кранистер В., Крылова М.А., Кузнецов Н.И., Кумок С.И, Куник А.Я., Кутафин O.E. , Куфакова H.A., Кучма Ю., Лаврушин О.И., Лепешкин А.И., Лукьяненко В.И, Лукьяненко А.И., Лунтовский Г. Н., Лопатников Л., Макаров B.C., Максимова Л.М., Маркова А.Н., Марченко М.Н., Маршавина Л.Я., Матук Ж., Меламед В., Мехряков В.Д., М1шовидов В.Д., Мизалева H.A., Мишальченко Ю.В., Мамонова И.Д., Матузов Н.И., Малько A.B., Молчанов A.B., Маслов H.A., Московкина Л.А., Наумченко О.В., Нерсесянц B.C., Нуреев P.M., Овсянко Д.М., Олейник О.М., Ольхова Р.Г., Ольховский В.В., Пепеляев С.Г., Перламутров В., Пессель М. А., Печникова A.B., Поляков В.П., Панова Г.С., Петроз Г.И., Пикулькин A.B., Погребинский А.П., Потапов А., Пульянов В.З., Радько Т.Н., Ремизов А., Родин Ю.А., Садиков О.Н., Сапожников Н.В., Симановский А.Ю., Смирнов Е.П., Степанов Ю., Соболев М., Суровцева В.И., Судейкин В.Т., Соколинская Н.Э., Тихомиров Ю.А., Топорнин Н.Б., Торкановский Е., Тосунян Г.А., Туманов К.Г., Федоров Б.Г., Флейшиц Е.А., Халфина P.O., Химичева Н.И., Хандруев А., Хорошенькая И.Г., Хропанюк В.Н., Цейтлин М., Четвериков B.C., Чиркин В. Е., Шварцман А.О., Шенаев В.Н., Шеремет К.Ф., Шестаков A.B., Ширинская З.Г., Щербатов А.Г., Экмалян A.M., Эриашвили Н.Д., Юровицкий В., Ямпольский М.Н., Яснопольский Л.Н. и другие
Среди зарубежных авторов, занимающихся названными проблемами можно назвать: Брайолт К., Гарнер Д., Годме. П.М., Гумплjbhh Л., Гурней Б., Долан Э. Дж., Жайе П.,
8
Кзмпбелл Х.Д., Кэмпбелл Р. Дж., Леворн С., Локкк Дж., Маркс К., Мюллер Х.И., Поллард A.M., Пассейк Ж.Г., Стерн Г., Энгельс Ф., Эллис К.Х., A.Alesina., Bianc J., Eijffînger S.C.W., EffTos R.C., Faugere I., Forder J., Haan J., Hoeberichts M., Jordan T.J., Ishigaki Kenichi, Vineux F.-M., Vaguet Ph., Dowries Patrie, Mangano G., Miller G. P., Martin-Retortillo, Muscatelli V.A., Sebastian, Paprotzki M., Posen A., Pieper D., Santiago Javier, Sikken B.J., Schroder K., Fernandez Valbuena, Seifert E., Wintenberg J.M., Zdrachal P. и другие.
Несмотря на постоянно повышающийся интерес к проблемам правового статуса Центрального банка России, вопросы его полномочий в сфере банковского регулирования незаслуженно остались неисследованными. Большинство работ в этой области посвящены анализу его правового статуса как органа государственной власти, как эмиссионного центра, как органа обеспечивающего устойчивость национальной валюты. Кроме того, в научных кругах постоянно ведутся споры относительно места Банка России в государственном аппарате и в системе разделения властей.
Исследование всех этих, безусловно, в высшей степени актуальных и интересных проблем, к сожалению не коснулось не менее важного аспекта назначения и функционирования Центробанка РФ - развития и укрепления банковской системы России. Нельзя забывать о двойственной природе Банка России - согласно действующему законодательству он является не только органом государственной власти с монопольным правом эмиссии денег в России и обеспечивающим защиту и устойчивость национальной валюты, но и неотъемлемой частью банковской системы РФ. Больше того, он возглавляет банковскую систему и управляет ею. Именно в осуществлении государственного управления банковской системой проявляются государственно-властные полномочия ЦБ РФ.
Поэтому диссертант попытался рассмотреть и проанализировать правовой статус Центрального банка России как органа государственного управления банковской системой РФ.
Предмет, цель и задачу исследования
Предметом настоящего исследования является правовой статус Центрального банка Российской Федерации как органа государственного управления банковской системой России. Иными словами анализу подвергается только та часть полномочий Банка России, которая связана с достижением им одной из его целей, закрепленных в законе о Центробанке, - развитие и укрепление банковской системы России.
В связи с чем, объект настоящего исследования представляет собой совокупность законов и подзаконных нормативно-правовых актов Российской Федерации,
9
регулирующих полномочия ЦБ РФ в области государственного управления банковской системой России и нормативные акты Центрального банка РФ, регулирующие деятельность коммерческих банков и небанковских кредитных организаций.
В соответствии с предметом исследования, его основная цель состоит в том, чтобы, на основе анализа теоретических положений, действующего отечественного законодательства, проектов нормативно-правовых актов и накопленного исторического опыта, охарактеризовать Центральный банк Российской Федерации с точки зрения его полномочий в области государственного управления банковской системой России, определить его место в системе органов государственного управления РФ и рассмотреть конкретные формы управления банками и небанковским! кредитными учреждениями, в которых находит свое выражение деятельность ЦБ РФ по развитию и укреплению банковской системы России.
Эта цель достигается решением следующих задач:
• на основе анализа работ отечественных и зарубежных ученых сформулировать понятие «социальное управление», из которого вывести видовое понятие «государственное управление», после чего выделить наиболее существенные признаки, отличающие государственное управление от всех других видов социального;
• рассмотреть особенности форм и методов государственного управления в зависимости от политического режима, выявив наиболее характерные их черты для демократического правового государства и на основе проведенного исследования определить разумное сочетание административных и экономических методов государственного управления для современной России;
• проанализировав различные точки зрения на понятие «орган государственного управления», сформулировать свое определение и выделить существенные признаки органа государственного управления;
• на основе анализа различных подходов к определению элементного состава банковской системы и связей между этими отдельными элементами сформулировать понятие «банковская система», выделив среди ее элементов системообразующий;
• основываясь на действующем законодательстве рассмотреть полномочия Банка России по управлению банковской системой Росс™ с точки зрения применения им различных форм государственного управления;
Ю
• сформулировать предложения по совершенствованию государственного управления банковской системой России Центральным банком РФ.
Методологической основой исследования является общенаучный метод познания и основанные на нем частно-научные методы: системно-структурный, конкретно -социологический, технико-юридический, лингвистический, сравнительного правоведения. Их применение позволило диссертанту проанализировать правовой статус Центрального банка Российской Федерации как неотъемлемой части банковской системы России с точки зрения его взаимосвязей с другими элементами этой системы.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем впервые на современном этапе общественного развития России с позиций теории государственного управления рассмотрен институт Центрального банка, как органа государственной власти специальной компетенции по управлению банковской системой и как неотъемлемого элемента банковской системы России, а также намечаются пути дальнейшего совершенствования банковского законодательства в этой области.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы следующие теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, которые и выносятся на защиту:
1.Определение понятия государственного управления: государственное управление - это общественные отношения, складывающиеся в процессе воздействия государства через систему его органов и должностных лиц на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность населения данного государства с целью реализации государственной политики.
2.Утверждение о том, что в условиях современного состояния правовой науки и развития российского государственного аппарат понимание функции государственного управления исключительно как функции исполнительных органов государства, а аппарата государства как совокупности исполнительных государственных органов устарело и не отражает существующую действительность. Сегодня функции государственного управления в различных формах осуществляют и законодательные, и исполнительные, и судебные органы государства, и органы государства с «особым статусом».
Таким образом, понятие «государственное управление» более широкое по сравнению с понятием «исполнительная власть», так же как и «орган государственного управления» шире понятия «исполнительный орган». Все органы
11
исполнительной власти - это органы государственного управления, но не все органы государственного управления - исполнительные органы государства.
В то же время «аппарат государства» и «аппарат государственного управления» идентичные понятия, как и понятия «орган государства» и «орган государственного управления».
3.Определение понятия «орган государственного управления» - это организационно и структурно обособленная часть государственного аппарата, созданная в порядке, предусмотренном конкретным нормативно-правовым актом, с целью осуществления управленческих функций государства в отдельных сферах общественной жизни, и наделенная для этого в соответствии с законом государственно-властными полномочиями, которые она реализует строго в рамках своей компетенции в установленной форме, и состоящая из государственных служащих.
4.Анализ элементного состава банковской системы России позволяет сформулировать определение понятия банковской системы современного демократического государства с рыночно ориентированной экономикой:
Банковская система - это совокупность организаций, осуществляющих банковскую деятельность на основе специального разрешения уполномоченного органа государственной власти, образований, обеспечивающих реализацию основных функций кредитных организаций, и органов государства, осуществляющих государственное управление банковской деятельностью.
Данное определение основывается на выделении трех элементов банковской системы:
1. кредитные организации, непосредственно осуществляющие банковские операции, т.е. по существу выполняющие функции банковской системы;
2. организации, обеспечивающие эффективность функционирования кредитных организаций, т.е. не выполняющие непосредственно банковские операции, но способствующие их единообразному и наиболее успешному осуществлению;
3. органы государственного управления банковской системой, осуществляющие регулирование отношений возникающих в процессе осуществления банковской деятельности и ее обеспечения с целью упорядочения такой деятельности и защиты наиболее слабой стороны в отношениях такого рода - клиента кредитной организации.
Перечисленные компоненты образуют систему, т.е. объединенную общими функциями (банковская деятельность - осуществление, обеспечение, регулирование) и целями (кредитование экономики) совокупность. Кроме того, наличие общей
12
правовой основы - банковского законодательства, регламентирующей сопоставимый правовой статус отдельных элементов банковской системы, а также способы их взаимодействия между собой, и закрепляющей различные типы связей между элементами свидетельствует о том, что совокупность названных трех элементов образует систему.
5.Вывод о том, что момент государственной регистрации и момент выдачи лицензии кредитной организации должны совпадать.
Объединение этих процедур значительно облегчит деятельность Центрального банка РФ (его территориальных учреждений и департамента по регистрации и лицензированию деятельности кредитных организаций), поскольку процесс рассмотрения документов и принятия решений не будет разорван во времени, позволит сократить сроки всей процедуры (все документы будут рассматриваться один раз); упростит действия учредителей кредитной организации, на самое главное, исключит возможность недобросовестного использования наименования «банк» или «кредитная организация» и осуществления банковских операций без лицензии.
Для объединения процедуры регистрации и лицензирования деятельности кредитных организаций необходимо изменить перечень документов, представляемых в территориальное учреждение Банка России, учредителями кредитной организации, дополнив его требованием о 100% оплате уставного капитала на момент подачи документов для регистрации и получения лицензии и необходимостью представления документа, подтверждающего оплату 100% уставного капитала и правомерность такой оплаты.
6.Представляется целесообразным закрепить в банковском законодательстве норму о том, что отрицательное аудиторское заключение, составленное по факту проведения аудиторской проверки кредитной организации по поручению ЦБ РФ, является основанием для применения Банком России к данной кредитной организации санкций в случае обнаружения фактов нарушения банковского законодательства и предписаний Банка России. Кроме того, необходимо урегулировать порядок рассмотрения отрицательного аудиторского заключения и установить сроки принятия конкретного решения уполномоченным лицом о применении конкретных санкций к кредитной организации.
Практическое значение исследования и апробагмя результатов.
Материалы диссертации могут служить основой для последующих исследований в этой области как в рамках административно-правовой, так и в других отраслях как
правовой науки, так и других общественных наук (науки финансового права, банковского права, теории государственного управления и др.).
Практические предложения, сформулированные ,в работе, могут быть использованы при проведен™ работы по совершенствованию законодательства о Центральном банке РФ и о банках и банковской деятельности, а также при разработке новой концепции государственного управления банковской системой.
Положения, изложенные в исследовании, могут .получить развитие в преподавании курсов административного права, финансового права, банковского права Российской Федерации и теории государственного управления.
Ряд теоретических и практических предложений автора нашли свое отражение в его статьях.
Структура исаедования определена содержанием темы и поставленными задачами. Оно состоит из б параграфов, объединенных в две главы, введения и заключения, а также списка использованной литературы и нормативно-правовых актов. Основные выводы и предложения представлены в работе по параграфам и в заключении.
Основное содержание работы
Во введении излагаются общие положения диссертации, выносимые на защиту, степень ее разработанности и научная новизна, определяется цель исследования и его задачи, а также научно-практическое значение диссертации.
Первая глава в соответствии со сложившейся традицией носит теоретический характер. Первый параграф первой главы посвящен определению понятия «государственное управление». В первую очередь государственное управление рассматривается как функция органов государства. В связи с чем, диссертант пришел к выводу, что понимание государственного управления только как функции исполнительных органов государства объясняется узкой трактовкой понятия «государственный аппарат», явившейся наследием эпохи советской теории права. Поскольку функция государственного управления - это функция аппарата государства, а аппарат государства - это совокупность его исполнительно-распорядительных органов, следовательно, государственное управление - это функция исполнительных органов государства. Однако с точки зрения диссертанта, такое понимание аппарата государства устарело и не отражает действительность. Сегодня в аппарат государства входят абсолютно все без исключения государственные органы - законодательные, исполнительные, судебные, органы государства с особым статусом. И все они в различных формах осуществляют функцию государственного управления. Из чего следует, что все органы государства
14
являются органами государственного управления, а понятия «государственный аппарат» и «аппарат государственного управления» - идентичные понятия.
Далее государственное управление рассматривается с точки зрения вида социального управления. Для чего сначала на основе анализа научной литературы выводится понятие «социальное управление» поскольку государственное управление - вид социального управления, т.е. управления обществом, людьми. Затем выделяются наиболее характерные черты государственного управления, позволяющие отграничить этот вид социального управления от иных его видов (управления предприятием, какой-либо иной общностью людей). На взгляд диссертанта, главными отличиями государственного управления от иных видов социального управления являются:
1.Субъектный состав государственного управленческого отношения - субъектами государственного управления обязательно являются органы государства, оно осуществляется от имени государства;
2.Методы осуществления государственного управляющего воздействия -подчинение управляющему воздействию государственных органов подкрепляется возможностью применения к объекту управления мер государственного принуждения;
3.Цели осуществления государственного управления - государственное управление осуществляется в целях реализации государственной политики.
Таким образом, можно сформулировать понятие государственного управления: государственное управление - это общественные отношения, складывающиеся в процессе воздействия государства через систему его органов и должностных лиц на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность населения данного государства с целью реализации государственной политики.
После чего подробно рассматриваются принципы и методы государственного управления в зависимости от политического режима государства и от управляемой сферы общественных отношений. Затем диссертант анализирует формы осуществления государственного управления.
Во втором параграфе первой главы рассматривается природа органа государственного управления, его понятие и признаки. Диссертант с критической позиции анализирует различные точки зрения, высказанные в отечественной и зарубежной научной литературе, на трактовку понятия «орган государственного управления» и предлагает свое определение: орган государственного управления - это организационно и структурно обособленная часть государственного аппарата,
15
созданная в порядке, предусмотренном конкретным нормативно-правовым актом, с целью осуществления управленческих функций государства в отдельных сферах обшествешгой жизни, и наделенная для этого в соответствии с законом государственно-властными полномочиями, которые она реализует строго в рамках своей компетенции в установленной форме, и состоящая из государственных служащих.
Затем подробно рассматриваются виды органов государственного управления в зависимости от характера (объема) их компетенции: органы государственного управления общей компетенции, органы государственного управления отраслевой компетенции и органы государственного управления межотраслевой компетенции. В связи с чем диссертант пришел к выводу, что сегодня налицо утрата во многих случаях четких границ между отраслевым и межотраслевым управлением. Мало того, очевиден факт, что в современных условиях, когда отрасли управления далеко не всегда сохраняют свои традиционные качества четко организованных систем, теряют непосредственно управляемые объекты и во все большей степени используют регулирующие функции и полномочия, приоритетными становятся организационно-правовые формы межотраслевого управления.
Третий параграф первой главы посвящен исследованию института банковской системы России: прежде чем управлять, необходимо знать, чем управлять. Поскольку банковская система выступает объектом государственного управления, необходимо четко уяснить, что в нее входит, из каких элементов она состоит. Иными словами, определение понятия и элементного состава банковской системы Российской Федерации позволит выявить круг объектов государственного управления в этой сфере, т.е. на кого направлено управляющее воздействие органов государственного управления и для кого управленческие решения компетентных органов государства являются обязательными. Для этого диссертант сначала рассматривает те признаки, которые отличают простую совокупность от системы, основываясь на понимании «системы» в философии.
С юридической точки зрения для системы характерно одновременное наличм нескольких признаков:
а) наличие единой правовой основы и упорядоченных средств правового регулирования;
б) сопоставимый правовой статус отдельных элементов системы;
в) правовая регламентация разнообразных связей между элементам!, диктуемых соображениями экономической целесообразности и правовой непротиворечивости;
16
г) наличие и согласование правил и обычаев делового оборота, на основе которых функционируют элементы системы, обеспечивающие определенный уровень их соблюдения;
д) правовые последствия выхода каждого отдельного звена из правовых связей, создающих единство системы.
Элементный состав банковской системы современной России выглядит следующим образом:
1. Центральный банк Российской Федерации - верхний уровень;
2. кредитные организации - резиденты;
3. филиалы и представительства иностранных банков;
4. союзы и ассоциация кредитных организаций -резидентов;
5. банковская инфраструктура;
6. банковский рынок.
При этом 2,3,4,5,6 элементы представляют нижний уровень банковской системы России. Подробно рассмотрев каждые из элементов, его виды и взаимодействие с другими элементами системы, диссертант пришел к выводу, что элементный состав банковской системы не ограничивается организациями, которые непосредственно осуществляют банковские операции. В число ее элементов входят также органы и организации, непосредственно регулирующие или обслуживающие деятельность банковской системы, которые сами могут не совершать банковских операций. При этом выдвигается лишь одно условие: данный орган должен быть специализированным органом управления или обслуживания банковской системы. Его основной функцией должно быть решение вопросов, имеющих непосредственное отношение к деятельности этой системы.
Это, в свою очередь, позволяет сформулировать определение понятия банковской системы современного демократического государства с рыночно ориентированной экономикой:
Банковская система - это совокупность организаций, осуществляющих банковскую деятельность на основе специального разрешения уполномоченного органа государственной власти, образований, обеспечивающих реализацию основных функций кредитных организаций, и органов государства, осуществляющих государственное управление банковской деятельностью.
Данное определение основывается на выделении трех элементов банковской системы:
1. кредитные организации, непосредственно осуществляющие банковские
17
операции, т.е. по существу выполняющие функции банковской системы;
2.организации, обеспечивающие эффективность функционирования кредитных организаций, т.е. не выполняющие непосредственно банковские операции, но способствующие их единообразному и наиболее успешному осуществлению;
3.органы государственного управления банковской системой, осуществляющие регулирование отношений возникающих в процессе осуществления банковской деятельности и ее обеспечения с целью упорядочения такой деятельности и защиты наиболее слабой стороны в отношениях такого рода - клиента кредитной организации.
Перечисленные компоненты образуют систему, т.е. объединенную общими функциями (банковская деятельность - осуществление, обеспечение, регулирование) и целями (кредитование экономики) совокупность. Кроме того, наличие общей правовой основы - банковского законодательства, регламентирующей сопоставимый правовой статус отдельных элементов банковской системы, а также способы их взаимодействия между собой, и закрепляющее различные типы связей между элементами свидетельствует о том, что совокупность названных трех элементов образует систему.
Если внимательно рассмотреть банковскую систему РФ, то в ней можно обнаружить связи двух типов: во-первых, связи между однопорядковыми элементами банковской системы; во-вторых, связи между Банком России и остальными элементами банковской системы.
Связи первого типа обеспечивают отношения координации между указанными элементами системы, в то время как связи второго типа перерастают в отношения субординации, которые главным образом обеспечивают целостность системы и слаженность ее функционирования.
Действительно, анализ деятельности Банка России по выполнению возложенных на него Законом о Банке России (ст. 3 и 4) основных целей, задач и функций показывает, что Центробанк и есть тот элемент системы, который непосредственно осуществляет государственное управление банковской системой. При этом используются преимущественно методы государственного регулирования, экономические методы управления, которые, призваны создавать благоприятные экономические, правовые, организационные условия для функционирования кредитных организаций. Вместе с тем в процессе управления Банк России широко применяет административные средства банковского регулирования.
Вторая глава диссертационного исследования носит прикладной характер и посвящена анализу полномочий Центрального банка Российской Федерации в сфере государственною управления банковской системой страны. ЦБ РФ занимает особое место среди субъектов государственного управления банковской системой поскольку является единственным в сфере управления банковской системой государственным органом, наделенным специальной компетенцией.
Управление банковской системой России находит свое воплощение в осуществлении Банком России государственной регистрации деятельности кредитных организаций и выдаче (отзыве) лицензий на осуществление банковских операций, в установлении обязательных экономических нормативов, надзорной деятельности ЦБ РФ за исполнением банковского и валютного законодательства креди тными организациями. В связи с чем, первый параграф посвящен полномочиям Банка России в сфере государственной регистрации и лицензирования банковской деятельности. Государственная регистрация кредитной организации - это придание юридической силы факту создания кредитной организации (как хозяйственного общества на основе любой формы собственности) и приобретение ею статуса юридического лица путем принятия решения Центральным Банком России в форме свидетельства о государственной регистрации кредитной организации и внесением кредитной организации в Книгу государственной регистрации кредитных организаций. Диссертант подробно рассматривает порядок государственной регистрации кредитной организации и содержание документов, необходимых для этого.
Однако, для того, чтобы зарегистрированная кредитная организация имела право совершать банковские операции факта государственной регистрации недостаточно. Несмотря на то, что с момента государственной регистрации юридическое лицо признается в качестве самостоятельного субъекта гражданско-правовых отношений и обладает правосубъектностью, до получения лицензии на совершение банковских сперацнй его правоспособность имеет характер общей или универсальной правоспособности. Это значит, что созданное юридическое лицо может совершать все не запрещенные законом сделки и заниматься любой законной деятельностью, кроме деятельности для осуществления которой необходимо получение специального разрешения (лицензии) - к такой деятельности относится и совершение банковских операций. Лицензия на осуществление банковских операций -специальное разрешение - Банка России на осуществление банковской деятельности (банковских операций) в форме официального документа, удостоверяющего с
19
соблюдением установленной ЦБ РФ формы права кредитной организации на осуществление указанных в нем банковских операций, без ограничения сроков действия такого документа. Далее рассматриваются виды выдаваемых ЦБ РФ лицензий на совершение банковских операций и сделки, которые кредитная организация имеет право совершать, имея ту или иную лицензию. А также особенности государственной регистрации и лицензирования деятельности кредитных организаций с иностранными инвестициями и филиалов иностранных кредитных организаций.
С точки зрения диссертанта, существующий в соответствии с действующим банковским законодательством порядок государственной регистрации и лицензирования деятельности кредитных организаций должен быть модифицирован.
Сегодня процесс создания кредитной организации разбит на несколько этапов:
1. принятие решения о ее создании учредителями кредитной организации и подписание ими учредительных документов;
2. процедура государственной регистрации;
3. выдача лицензии.
Второй и третий этапы разделены во времени и основания государственной регистрации и выдачи лицензии кредитной организации на ведение банковских операций, как было показано выше, различны.
С точки зрения диссертанта, нецелесообразно разделять регистрацию и лицензирование в банковской сфере на два этапа. Такое разделение возможно и вполне оправдано в других областях предпринимательской деятельности, когда, например, сначала создается юридическое лицо с целью осуществления деятельности, не ребующей получения лицензии (торговля аудиокассетами), а через некоторе время это юридическое лицо расширяет сферу своего бизнеса за счет осуществления деятельности, подлежащей лицензированию (осуществление звукозаписи).
Однако в банковской деятельности кредитная организация изначально создается с целью проведения банковских операций, т.е. лицензия необходима ей сразу, а не через какой-то промежуток времени, потому что без лицензии они не имеет право заниматься той деятельностью, ради осуществления которой была создана.
Кроме того, согласно действующему законодательству (ст. 7 Закона о Банках) ни одно юридическое лицо не имеет право использовать в своем наименовании слова «банк» или «кредитная организация», если у него нет лицензии Банка России на осуществление банковских операций. В то же время, после госудврственнсл
20
регистрации кредитной организации, но до момента выдачи лицензии на осуществление банковских операций это юридическое лицо использует в своем наименовании слова «банк» или «кредитная организация». Причем, с момента государственной регистрации и до получения лицензии ЦБ РФ может пройти минимум два месяца и 13 дней: месяц дается зарегистрированной кредитной организации на оплату 100% уставного капитала, месяц на представление подтверждающих документов в территориальное учреждение Банка России, 10 дней на составление заключения территориальным учреждением ЦБ РФ о правомерности оплаты уставного капитала и отправку документов в центарльный аппарат Банка России, и еще три рабочих дня после получения документов в центральном аппарате Банка России на принятие решения о выдаче или об отказе в выдаче лицензии. Т.е. два с половиной месяца организация, по сути не являющаяся кредитной и не имеющая право осуществлять банковские операции, будет называться банком незаконно.
Помимо этого, такая ситуация создает условия для незаконного осуществления банковских операций, т.е. без наличия лицензии ЦБ РФ, а в таких случаях всегда в первую очередь страдает слабая сторона отношений - клиент.
Перечисленные аргументы подтверждают нецелесообразность и искусственность разделения процедуры регистрации и лицензирования деятельности кредитной организации потому, что и государственная регистрация, и лицензия Банка России необходимы для функционирования кредитной организации. Кредитная организация не может существовать ни без свидетельства о государственной регистрации, ни без лицензии на осуществление банковских операций. Таким образом, момент государственной регистрации и момент выдачи лицензии кредитной организации должны совпадать.
Объединение этих процедур значительно облегчит деятельность Центрального банка РФ (его территориальных учреждений и де артамента по регистрации и лицензированию деятельности кредитных орга> изаций), поскольку процесс рассмотрения документов и принятия решений 1 ; будет разорван вг времени; позволит сократить сроки всей процедуры (все до. 'менты будут рассматриваться один раз); упростит действия учредителей кредитной организации, на самое главное, исключит возможность недобросовестного использования наименования «банк» или «кредитная организация» и осуществления банковских операций без лицензии.
Для объединения процедуры регистрации и лицензирования деятельности кредитных организаций необходимо изменить перечень документов, представляемых
21
в территориальное учреждение Банка России, учредителями кредитной организации, дополнив его требованием о 100% оплате уставного капитала на момент подачи документов для регистрации и получения лицензии и необходимостью представлеши доркумента, подтверждающего оплату 100% уставного капитала и правомерность такой оплаты.
Второй параграф второй главы посвящен полномочиям Банка России в сфере установления обязательных экономических нормативов кредитным организациям с целью обеспечения устойчивости банковской системы. Экономические нормативы являются экономическими по природе и обеспечивают достижение экономических целей. Диссертант рассматривает 12 экономических нормативов и порядок их расчета.
Третий параграф третий главы посвящен полномочиям ЦБ РФ в сфере осуществления государственного управления в форме надзора за соблюдением банковского законодательства и предписаний Банка Росс™ кредитными организациями. Все надзорные полномочия Банка России можно условно поделить на несколько групп: 1) полномочия по надзору за соблюдением кредитными организациями обязательных нормативов, установленных Банком России 2) полномочия в области антимонопольного регулирования; 3) полномочия в области валютного регулирования; 4) иные полномочия, например, надзор за соблюдением кредитными организациями норм обязательных резервов.
Для осуществления надзорных функций Банк России имеет право запрашивать и получать у кредитных организаций необходимую информацию об их деятельности, требовать разъяснения по ней, а также устанавливает правила составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, проводит проверки кредитных организаций и их филиалов.
Проверки могут осуществляться уполномоченными Советом директоров представителями Банка России и по его поручению - аудиторскими фирмами. В связи с чем диссертантом рассматривается порядок лицензирования Банком России аудиторской деятельности и формы аудита. К сожатению в действующем законодательстве об аудиторской и банковской деятельности не закреплена юридическая сила аудиторского заключения. В связи с чем неизбежно возникает вопрос: влечет ли за собой отрицательное аудиторское заключение (при проведении внешнего аудита) наступление каких-либо неблагоприятных последствий для кредитной организации ? Является ли оно основанием для установления факта
нарушения кредитной организацией банковского законодательства и предписаний Банка России ?
Сегодня применение санкций к кредитной организации по факту составления отрицательного аудиторского заключения о ее деятельности оставлено на усмотрение ЦБ РФ как надзорного органа за деятельностью кредитных организаций и как органа, назначившего проведение аудиторской проверки.
С точки зрения диссертанта, этот пробел в законодательстве порождает ситуацию, при которой решение вопроса о последствиях отрицательного аудиторского заключения целиком зависит от конкретного служащего Центробанка, рассматривающего данное заключение, что неизбежно порождает произвол и взяточничество.
Преаставляется целесообразным закрепить норму о том, что отрицательное аудиторское заключение, составленное по факту проведения аудиторской проверки кредитной организации по поручению ЦБ РФ, является основанием для применения Банком России к данной кредитной организации санкций в случае обнаружения фа;асв нарушения банковского законодательства и предписаний Байка России. Кроме того, необходимо урегулировать порядок рассмотрения отрицательного аудиторского заключения и установить сроки принятия конкретного решения уполномоченным лицом о применении конкретных санкций к кредитной организации.
После этого диссертант рассматривает санкции, применяемые Банком России к кредитным организациям за нарушение банковского законодательства или предписаний Банка России.
В заключении излагаются основные выводы, сделанные в диссертационном исследовании и высказываются предложения диссертанта по совершенствованию банковского законодательства.
Зазершает диссертацию список использованной литературы, нормативно-празовых актов и документов, использованных диссертантом.
Некторые положения диссертации нашли отражение в следующих публикациях автора:
Государственное управление банковской системой России // Право и жизнь 1999.
№ 23.
Порядок государственной регистрации кредитных организаций // Право и жизнь 1999. № 2-к.
