АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Участие государственных и иных уполномоченных органов в делах о несостоятельности (банкротстве)»
На правах рукописи
Ермоленко Александр Алексеевич
УЧАСТИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И ИНЫХ УПОЛНОМОЧЕННЫХ ОРГАНОВ В ДЕЛАХ О НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (БАНКРОТСТВЕ)
Специальность 12.00.03 - гражданское право: предпринимательское право; семейное право; международное частное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва 2004
Диссертация нетюлнена в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации на кафедре правового обеспечения рыночной экономики
Научный руководитель: дркпзр юридических наук,
Прифессир
Слсеарев Владимир Львович
Официальны« ошгонеяты: доктор юридических наук,
профессор
Внтряиский Василий Владимирович
кандидат юридических наук, профессор
Муратова Светлана Александровна
Ведущая организация: Красноярский государственный университет
Защита днссерташш состоится 28 января 2005 года в 14,00 ш заседании Диссертационного Совета по юридическим наукам Д 502,006,15 в Российской академии I осударственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84, 2-й учебный корпус, ауд.2098.
С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации,
Автореферат разослан 28 декабря 2004 года
Ученый секретарь Диссертационного Совета
В.В.Зайцев
53ЛД-
1. Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования. Законодательство о несостоятельности различных государств находится в постоянном развитии и время от времени подвергается серьезным изменениям. Для стран с рыночной -экономикой характерен непрекращающийся поиск оптимального варианта закона, сочетающего возможность сохранении бизнеса тех хозяйствующих субъектов, которые имеют резервы для восстановления шгатежеспособносщ, с возможностью оиератавной замены "неэффективного" собственника при максимальном удовлетворения интересов кредиторов. Российское зшошодаттылж> о несостоятельности (банкротстве) также находится в процессе реформирования.
Участие государства в л еле о несостоятельности конкретного должника имеет-двойственную природу. С одной стороны, если несостоятельный должник- имеет неисполненные обязанности по уплате налогов, сборов и иных платежей, государство» как и иные кредиторы, заинтересовано в получении долга. С другой стороны, государство не может не считаться с тем фактом, что кроме его интереса по возврату долга в деле о несостоятельности (банкротстве) присутствует конфликт интересов должника с другими кредиторами и, соответственно, не может не принимать на себя роль гаранта объективного и справедливого разрешения этого конфликта. При этом должна достигаться цель не только разумно распорядиться активами должника, но и обеспечить его сохранение в том случае, если есть возможность восстановления его платежеспособности. Помимо этого, при выявлении нарушений правопорядка со стороны участников дела о банкротстве государство обязано обеспечить применение адекватных мер принуждения и наказания для восстановления нарушенных прав и интересов.
Институт несостоятельности, как регулятор экономических отношений, в нашей стране активно начал использоваться с пргаютиам Федерального закона
РОС НАЦИОНАЛЬНА*I БИБЛИОТЕКА } СЛетер&грг о<? » з ОЭ ЯК>7 ыяП ? [
■¿О несостоятельности (банкротстве)» № 6-ФЗ, вступившего в действие с 1 марта
1998 года (далее - Закон 199К года), С 1998 года число банкротств во всех
регионах России значительно возросло, при этом большинство т них
возбуждались по инициативе государственных органов, в основном но заявлениям
налоговых органов, заявлениям Федеральной службы Росситт по финансовому
оздоровлению и банкротству (далее - ФСФО), -заявлениям государственных
внебюджетных фондов и прокурора. Из-за того, что несколько государственных *
органов имели право инициировать банкротство и участвовал. в дальнейших
(гроцедурах, на лрагггаке имелись сложности с обеспечением единой \
1
государственной позиции в конкретных делах о банкротстве. Кроме того, нормы Закона 1998 года не содержали механизмов, предотвращающих использование конкурсными кредиторами права на обращение в суд с заявлением о возбуждении дела о банкротстве, как инструмента для передела собственности путем захвата бизнеса должника. Возбужденное дело о несостоятельности, как правило, завершалось конкурсным производством и ликвидацией должника, задолженность по обязательным платежам и требования добросовестных конкурсных кредиторов оказывались не удовлетворенными за недостатком имущества. При этом субъекты Российской Федерации и местные органы самоуправления, в бюджеты которых должны были поступить соответствующие суммы налогов, будучи непосредственно заинтересованными в результатах дела о банкротстве, не имели полномочий в деле о банкротстве и реальной возможности повлиять на возбуждение дела о несостоятельности и его исход.
Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ (далее - Закон 2002 года), действующий с 3 декабря 2002 года внес ряд концептуальных изменений в правовое регулирование несостоятельности. В частности, Закон 2002 года сократи круг органов, имеющих право обратиться в суд с заявлением о возбуждении дела о несостоятельности (банкротстве) с хребованиями по обязательным платежам и денежным обязательствам перед Российской Федерации, закрепив эти функции
и
ш федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правителмивом Российской Федерации. Новый закон отказался от создания специальную государственного органа по делам о банкротстве и финансовому оздоровлению, предусмотрев при этом осуществление функций регулирующего 1 осударстгияшого сагана.
Вместе с тем, в Законе 2002 года, как и в ранее действовавшем законодательстве, не определены общие принципы, которыми обязан руководствоваться уполномоченный государственный орган как при принятии решения об обращении в суд с заявлением о возбуждении дела о банкротстве, так и » ходе всех процедур банкротства. В законе не прописаны основные «лдачи, возлагаемые на уполномоченный государственный орган, критерии, которыми он должен руководствоваться, представляя задолженность по обязательным платежам в деле о несостоятельности (банкротстве), при выборе той или иной процедуры банкротства, каким обрезом он должен учитывать интересы бюджетов субъекта Российской Федерации и местных публичных образований. Все это подтверждает необходимость более глубокого применения специальных юридических знаний при разработке форм и способов участия государства в данной сфере социальных отношений.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящей работы является комплексное изучение института несостоятельности, определение в процессе его применения роли и задач государственных органов, функции которых тем или иным образом связаны с правоотношениями, возникающими в деле о несостоятельности (банкротстве), в формулировании теоретических выводов и предложений, направленных на оптимизацию законодательства в данной сфере общественных отношений.
Указанная цель предопределила необходимость решения следующих
задач:
- проанализировать процесс становления и развития института несостоятельности, определив формы, тенденции и последствия государственного влияния при его применении;
- раскрыть правовую природу отношений, возникающих при возбуждении дела о несостоятельности {банкротстве) и специфику отношений, при участии в делю государства;
- на основе анализа действующего законодательства о несостоятельности (банкротстве) выявить степень влияния государства на данную сферу пршяшршаейешигтгри участия- н делаг о ттесосгомтелкяосги- (банкротстве) различных государственных органов; 1
- исследовать степень защищенности интересов публично-правовых образований, имеющих требования к несостоятельному должнику в деле о V банкротстве, и адекватность их правового статуса в действующем ■законодательстве о несостоятельности (банкротстве);
- определить государственный орган, ишэрт"'"'спЬсобен наиболее речульгатийни предсшШЕЯТЕГ государство в дел их о иессчпиягемьтлчи (банкротстве);
ыьишить недостатки и пробелы правового регулирования
несостоятельности (банкротства) по теме исследования, сформулировать задачи I осударственных органов при представлении публичных интересов в делах о несостоятельности (банкротстве) и предложения по совершенствованию законодательства.
Предметом исследования выступал правовой институт несостоятельности, а именно его применение на современном этапе развития рыночной экономики, как регулятора отношений между должниками и кредиторами, при том условии, что он должен обеспечить максимальный баланс интересов сохранения должника и интересов кредиторов, в соответствии с «нейтральной» направленностью российского законодательства о несостоятельности. При этом акцент был сделан на определении роли и задач государственных органов при возбуждении дела о банкротстве и проведении отдельных процедур банкротства.
Методологическая, теоретическая и эмпирическая основа диссершциониого исследования. При подготовке диссертации применялись как общенаучные, так и частно-научные методы исследования, включая исторический, сравнительно-правовой и системный методы исследования, метод анализа и обобщения научных и нормативных материалов, а также судебно-арбитражной практики.
В процессе работы над диссертационным исследованием учитывались различные теоретические разработки ученых, прежде всего, в области теории права и цивилистики. Из дореволюционного правового наследия использовались работы таких известных правоведов как Г.В.Бертголъд. С.Я.Гальперин, ,Я.М,Гессеи, А.И.Гуляев, К.Д.Кавелин, К.И.Маямшея. В С.Садовский, Ф.В.Тарановскш, А.Ф.Трайнин, Н.А.Тур, Д-В.Туткевич, А.Ф.Федоров, Г.Ф.Шершеневич.
Из советской, а также современной российской и зарубежной правовой науки при проведении диссертационного исследования использованы теоретические основы и подходы к исследованиям правовых проблем, разработанные такими известными "учеными как Т.Е.Абова, С.С. Алексеев, П.Д. Баренбойм, B.C. Белых, М.И. Брагинский, В. Броер, Е.А.Васильев,
A.Ю.Викулин, В.В.Витрянский, Г.К.Дмитриева, С.Э.Жилинский, Е.А.Колиниченко, П.В.Крашенинников, М.И.Кулагин, Н.Г.Лившиц, М.Г.Масевич, П.Е.Недбайло, В.С.Нерсесянц, Т.Н.Нешатаева, О.А.Никитина, Л.А.Новоселова, А.С.Пиголкин, В.Ф.Попондопуло, С.В.Сарбаш, Б.М.Сейнароев, В.Л.Слесарев, В.В.Степанов, Е.А.Суханов, М.В.Телюкина,
B.Н.Ткачев, Г.А.Тосупян, К.Т.Трофимов, Л.И.Шевченко, Т.П.Шишмарева,
C.И.Федоров, Д.А.Фурсов, Е.В.Чиркунова, Н.Б.Шеленкова, М.Х.Юков, В.ФЛковлев и другими.
Нормативно-правовую базу и эмпирическую основу диссертационного исследования составили Конституция РФ, ГК РФ, нормативно-правовые акты , определяющие условия и порядок признания должников несостоятельными
(банкротами), включая международные акты, а также соответствующая судебно-арбитражная практика,
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что впервые проведено исследование особенностей правовых отношений, имеющих место при возбуждении дела о банкротстве по инициативе государственных ор1-аяан^,-итфи нроведении-да1ш«гйших процедур банкротства с их участием.
Возбуждение дели о банкротстве несостоятельного должника не является вопросом частного порядка. Государство, в лице соответствующего органа, при наличии у должника признаков несостоятельности, установленных законом, обязано инициировать обращение в суд с соответствующим заявлением при наличии определенных условий. Правила, при которых такое обращение для государственного органа становится обязательным, а также правила: участия- е -деле 1Г банкротстве должны быть четко сформулированы в законе. Проведенное исследование позволило обосновать и вынести на защиту следующие основные положения и выводы, отражающие научную новизну диссертации:
1. Выступать в роли инициаторов процедур банкротства от имени государства, используя при определенных условиях институт несостоятельности как форму судебной защиты интересов публично-правовых образований, и участвовать в деле, как уполномоченные государственные органы, должны органы налоговой службы.
2. Рамки полномочий государственных органов, представляющих интересы публично-правовых образований в делах о несостоятельности (банкротстве), должны быть точно определены законом. При этом уполномоченный орган не должен использовать право на обращение в арбитражный суд с заявлением о возбуждении дела о несостоятельности должника по причинам, не связанным с необходимостью удовлетворения требований в соответствующие бюджеты (внебюджетные фонды), а также при наличии возможности их удовлетворения вне процедуры несостоятельности (банкротства), когда должник имеет наличное имущество, реальная рыночная
стоимость которого покрывает всю сумму его требований. В последнем случае должник должен признаваться полноправным участником гражданского оборота, ограничения его прав, которые немину емы при возбуждении дела о банкротстве, не могут быть оправданы, а удовлетворение требований кредиторов должно осуществляться ие посредством института банкротства, а в обычном порядке, в том числе, в рамках исполнительного производства. ' i. Уполномоченный государственный орган обязан обратиться в суд с
^явлением о возбуждении дела о несостоятельности в отношении должника, •>' имеющего задолженность перед публично-правовым образованием, в случаях, когда:
- удовлетворение требований государства вне процедуры банкротства (в частности, в рамках исполнительного производства) невозможно:
- непрн шггвег »ер ~пи возбуждению дела о несостоятельности может привести к нарушению прав и интересов публичных образований (имеются данные о том, что руководством должника или учредителями принимаются меры к отчуждению или сокрытию имущества (имущественных прав) в предвидении банкротства, а также данные об удовлетворении требований иных кредиторов вне процедуры исполнительного производства).
4. Все кредиторы должны иметь равные права в деле и процедурах банкротства. Данное утверждение обусловлено тем, что кроме первоначальных правоотношений между должником и Кредиторами по поводу уплаты долга, в деле о банкротстве возникают особые правоотношения: между кредиторами и арбитражным управляющим, которые носят признаки публичности, а также отношения кредиторов друг с другом, которые, с учетом принципов конкурсного права, исключают взаимоотношения власти и подчинения.
5. Необходимо внесение изменений в действующее законодательство, которые предусматривали бы обязательный учет мнения субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления соразмерно сумме задолженности в бюджет соответствующего публично-правового образования
при принятии решения о возбуждении дела о банкротстве, выборе соответствующей процедуры банкротства и решении иных вопросов, определяющих ход дела.
Отсутствие в законе механизма учета мнений органов соответствующих публичных образований при принятии решений уполномоченным гисударетяеншзш дшге о бапкротстве и в
процедурах банкротства, следует расценивать как нарушение их законных прав.
6, Применение уголовного наказания к виновному в криминальном банкротстве всегда будет требовать предварительного установления факта реального банкротства - неспособности должника полностью рассчитаться с кредиторами. Данный факт должен устанавливаться именно в рамках конкурсных" приакаург^гне угилинным судипрш-танодсгвотгг- Таким образом, чтобы обеспечить реализацию правового Принципа неотвратимости наказания за криминальное банкротство, закон о банкротстве должен предусматривать возможность возбуждения дела о несостоятельности независимо от воли должника и (или) кредиторов, частные интересы которых могут расходиться с публичными. Полномочия по возбуждению производства по делу о банкротстве с признаками криминального банкротства должен иметь прокурор. Объем его полномочий в деле должен обеспечить участие при установлении судом неправомерных действий учредителей (участников) должника, руководителей и иных лиц. Поэтому исключение из лиц, участвующих в деле о банкротстве, прокурора представляется преждевременным. Государство обязано обеспечить механизм выявления нарушений правопорядка при использовании института несостоятельности и применение соответствующих мер принуждения.
7. Уполномоченный государственный орган при участии в процедурах банкротства и в деле о банкротстве обязан действовать, исходя из необходимости защиты интересов соответствующих бюджетов (внебюджетных фондов). В связи с этим в законе должно быть прописано, что уполномоченный
государственный орган, представляя интересы государства как кредитора должен противодействовать решениям, которые могут повлечь убытки для ¡ьредпюро»; акпивно испшкювать свои полномочия кредитора по осуществлению контроля за надлежащим исполнением арбитражным з правд ядащим обязанностей, возложенных на него законом; принимать своевременней.1 "мервг /лг .пресечение/-нарушений, обжаловать действия ' управляющего в арбитражном суде, заявлять в необходимых случаях требования об отстранении арбитражного управляющего, возмещении ► причиненных убытков; принимать меры по привлечению к ответственности лад, на которых законом возложена солидарная ответственность по долгам несостоятельного должника.
Прли I нч<.-1:|са« -5Н!Гчииос| в я апробация результатов исследования. В
отсутствие комплексных работ, посвященных участию государственных органов в процедурах банкротства, основные положения и выводы, сформулированные в настоящем исследовании, могут послужить началом для
более широких научных изысканий в данной области. Выводы и предложения о внесении изменений в законодательство могут быть использованы в целях совершенствования правового регулирования вопросов несостоятельности.
По отдельньм вопросам исследования сделаны доклады на научных межвузовских конференциях, опубликован ряд научных статей.
Структура диссертационного исследования. Диссертация включает в себя введение, три главы, объединяющие восемь параграфов, заключение, а также список использованной литературы.
П. Основное содержание работы.
Во введении обосновывается актуальность избранной темы, формулируются задачи исследования.
Первая глава «Правовые основы участия государственных органов в делах о несостоятельности (банкротстве)» носит общеметодологический характер и включает в себя два параграфа. В первом параграфе (« Возбуждение дел о несостоятельности (банкротстве) по ияпишативе государственна; органов в -»рубежном и российском законодательстве») анализируются и сопскпашташаш- йоргЯЁГ нутгори^г нацястшгбныя: систем йесиишш«ьна-|и, регламентирующие начало процедур банкротства по иншлтативе государства в лице его различных органов. Отмечается, что возбуждение дела о банкротстве шсударственяыми органами присуще законодательству о банкротстве большинства современных государств.
Во втором параграфе {<'0 правовой природе отношений между участниками в деле о несостоятельности (банкротстве)») исследуется правовая природа* -щ-нишений, существующих между участниками в леле о несостоятельности. Высказывается точка зрения по поводу сохранения без существенных изменений частноправовых и публично-правовых отношений между должником и кредиторами, опровергается мнение о трансформации первоначальных требований в одно солидарное требование с активной множественностью лиц. Исследуются различные точки зрения о правовом статусе главной фигуры процесса несостоятельности - арбитражного управляющего и высказывается мнение о возникновении при назначении арбитражного управляющего особых правоотношений (между кредиторами и арбитражным управляющим, между должником и арбитражным управляющим), которые имеют признаки публичности и не подменяют отношений между должником и кредиторами.
С учетом того обстоятельства, что Законом 2002 года требования конкурсных кредиторов и уполномоченных органов уравнены и погашаются в одной третьей очереди, анализируется история установления и отмены приоритетного удовлетворения требований различных групп кредиторов в некоторых национальных системах несостоятельности. На этой основе делается вывод о преждевременности полного уравнивания требований по обязательным
платежам с требованиями конкурсных кредиторов и необходимости внесения изменений в соответствующие нормы законодательства. Предлагается L-oxpaHHib приоритетное удовлетворение части требований уполномоченных «pjaHoa. Например, избрать принцип приоритетного удовлетворения ¡ребований по таким обязательным платежам как налог с доходов, налог на добавленную стоимость, акцизный налог, то есть, по тем налогам, источником ' которых служат средства третьих лиц, а не должника. Вносятся иные предложения относительно очередности удовлетворения требований при ► банкротстве. В частности, констатируется, что более надежной гарантией для лиц, получивших повреждение здоровья при исполнении трудовых обязанностей, является установление права на получение ежемесячных страховых выплат непосредственно из средств страховщика, которое не должно мнисчяь tri шш1 ежеиаисобностн конкретного причинителя вреда. Высказывается предположение, что норма закона о первоочередном удовлетворении требований указанных лиц в перспективе утратит свое значение, соответствующие требования по капитализируемым страховым платежам к должнику должен иметь право заявлять страховщик (уполномоченный на обязательное социальное страхование орган) в числе прочей задолженности по обязательным платежам в одной очереди с иными обязательными платежами. Кроме того, предлагается в целях повышения гараншй интересов конкурсных кредиторов установить ряд ограничительных норм в отношении задолженности по заработной плате (в частности, установить контроль суда и кредиторов за обоснованностью требований о выплате задолженности по заработной плате и выходных пособий; установить предельный размер выплат заработной платы в порядке второй очереди (например, из расчета средней зарплаты работника фактически выплачиваемой за год, предшествующий подаче заявления о признании банкротом; суммы, превышающие предельный размер, отнести к требованиям третьей очереди по соразмерности с конкурсными кредиторами).
Во второй главе работы («Особенности участия уполномоченных и иных государственных органов в делах о несостоятельности (банкротстве')») с точки зрения защиты публичных интересов в деле о банкротстве анализируются возможности и -эффективность участия в деле различных государственных органов, В параграфе первом главы второй («Уполномоченный государственный орган в деле о несостоятельности (банкротстве)») анализируется опыт применения положений Закона 1998 года Федеральной службой России по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО).
Анализ нормативных документов, регламентирующих функции и ^ полномочия ФСФО позволил сделать вывод об определенной противоречивости положения данного органа, поскольку в конкретной ситуации неш|атежес11особйостя должника приходилось совмещать задачу предотвращения его банкротства и обеспечения взыскания задолженности перед бюджетом и внебюджетным фондом. В работе делается подтвержденный практикой вывод о юм, что объем полномочий ФСФО не давал возможность не только обеспечить в полной мере проведение государс геенной политики по предупреждению банкротств, но и необходимый контроль за соблюдением баланса интересов всех участников процеду р банкротств. При участии в деле им требовалось совмещать несколько задач: финансового оздоровления и реабилитации должника (которая для органов ФСФО должна быть приоритетной), регулирующего органа (осуществляющего контроль за обеспечением процедур банкротства и деятельностью арбитражных управляющих) и представителя соответствующего публичного образования, заинтересованного в погашении задолженности. Совмещение этих задач одним органом представляется неэффективным и не может принести положительного результата. В указанном параграфе также акцентируется внимание на проблеме отсутствия в Законе 2002 года механизма учета мнения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при принятии уполномоченным органом решений об обращении с заявлением о возбуждении дела о банкротстве и выборе соответствующих процедур батгкпотстпа На основе
анализа подзаконных нормативных актов отменяется недостаточная защищенность интересов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в деле и процедурах несостоятельности (банкротства). Предлагается устрани гь данное положение яри последующих изменениях ¿акода, чтобы при принятии решения уполномоченным органом об обращении в суд- с-заявлением тг возбуждении дела о несостоятельности и решения о выборе последующей процедуры банкротства мнение субъекта РФ и органа местного самоуправления учитывалось уполномоченным органом как обязательное, соразмерно задолженности по обязательным платежам и денежным обязательствам в их бюджет. При этом закон должен предусматривать механизм судебной защиты их прав, в том числе право судебного обжалования решений и действий уполномоченного органа с
В завершении параграфа об участии уполномоченного государственного органа в деле о несостоятельности (банкротстве) высказывается мнение, что в
самом законе должны быть определены общие принципы и правила, которыми обязан руководствоваться уполномоченный государственный орган как при принятии решения об обращении в суд с заявлением о возбуждении дела о банкротстве, так и в ходе всех процедур банкротства.
Во втором параграфе главы второй («Особенности участия в деле о несостоятельности (банкротстве) уполномоченного органа с требованиями об уплате обязательных платежей») исследуется специфика участия в деле о банкротстве налогового органа, в случаях, когда он представляет в деле о несостоятельности (банкротстве) обязательные платежи. С учетом того, что одной из главных задач налогового органа, согласно Федеральному закону «О налоговых органах Российской Федерации», является контроль за полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет государственных налогов и других платежей, установленных законодательством Российской Федерации, констатируется вывод, о том, что до тех пор, пока существует
возможность получения задолженности вне процедуры несостоятельности, налоговый орган не заинтересован в ее инициировании.
Вместе с тем, основываясь на конституционном принципе единства налоговой снсшмы и праве Российской Федерации устанавливать единый подход при определении судьбы налоговых обязательств неисправного дшжшиса ше .инисияасш т~ гштгнег-кикий уровень бюджетной системы подлежат зачислению обязательные платежи, в работе доказывается тезис о том, чю именно налоговые органы, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации (с¡.71}, относятся к федеральным экономическим службам и яьшотся участником налогового правоотношения по поводу обязанности уплаты должником налога в определенный срок, более иных государственных органов имеют основания представлять обязательные шпясжи ш-ехуровней бюджетов в деле о банкротстве.
Кроме того, на основе анализа некоторых причин резкого сокращения в 2003 году количества возбужденных в арбитражных судах дел о банкротстве по инициативе органов ФСФО, которые не могли представить в суд весь пакет документов, сопровождающих взыскание задолженности по обязательным платежам, и подтвердить обоснованность требований при их проверке судом, констатируется вывод о том, что именно налоговые органы в силу выполняемых ими задач и функций способны наиболее оперативно решать вопрос об обращении в суд с заявлением государственного органа, уполномоченного представлять требования по обязательным платежам. Тем самым подтверждается теоретическая основа для возложения функций уполномоченного органа по представлению требований об уплате обязательных платежей в делах о банкротстве и в процедурах банкротства именно на налоговые органы и, одновременно, необходимость установления в законе определенных рамок их действий.
В указанном параграфе главы второй исследуется проблема своевременности начала судебного разбирательства по делу о банкротстве, что является определяющим фактором, как для возможного восстановления
платежеспособности должника, так и для удовлетворения требований кредиторов. В работе отмечается, что действующий в законе механизм не исключает возбуждения дела о несостоятельности (банкротстве) и н тех случачх, когда не исчерпаны возможности погашения требований кредиторов обычным порядком посредством исполнительного производства.
С учетом этого, предлагается, чтобы кроме заявителя, должника, соответствующей симорегулируемой организации арбитражных управляющих и регулирующего органа к участию в судебном заседании обязательно привлекался судебный пристав-исполнитель, который занимается исполнением судебного акта в пользу кредитора или постановления соответствующего органа о взыскании обязательных платежей в бюджет шш внебюджетные фонда. При этом суд должен выяснить имеются ли у кредиторов, заявивших требования в суд, препятствия для получения исполнения в порядке исполнительного производства.
В то же время в целях исключения нарушения прав добросовестных кредиторов в работе предлагается рассмотрение судом обоснованности заявленных требований кредиторов и уполномоченных органов, как подтвержденных , так и не подтвержденных судебными решениями требований к должнику, оставленных им без удовлетворения или ответа в течение определенного срока. Высказывается предложение в последующих изменениях закона предусмотреть, что требования, не подтвержденные судебным решением должник должен иметь право оспорить по фактическим основаниям (представлением соответствующих доказательств, указывающих на отсутствие обязанности перед кредитором). При наличии таких доказательств суд, не оценивая их и не вводя наблюдение, должен оставить заявление без движения, с тем, чтобы кредитор (или уполномоченный орган) разрешили спор в суде в обычном порядке. При непредставлении должником доказательств, опровергающих заявленные кредитором требования суд вправе выносить определение о признании требований обоснованными и введении наблюдения.
Далее в этом параграфе формулируются обстоятельства, при наличии которых обращение уполномоченного государственного органа в арбитражный суд с «явлением « возбуждении дела о банкротстве является обязательным. К ним относится возникновение ситуации, когда взыскание суммы •задолженности по обязательным платежам посредством обращения взыскать тгилтущество' /ги^жяи^ы в нирядке/усшттвпеганмг Федеральным законом «Об исполнительном производстве», приведет к выбытию производственных мощностей, без которых невозможна основная производственная деятельность и, соответственно, восстановление платежеспособности (доходности) предприятия; имеются данные о снижении балансовой стоимости актинов должника, либо иные сведения, дающие основания считать, та) руководством должника или учредителями принимаются меры к отчуждению или сокрытию имущтства- (имущественных прав) в предвидении банкротства, а также данные об удовлетворении требований иных кредиторов вне процедуры исполнительного производства,
В третьем параграфе второй главы («Роль и значение прокурора в отношениях, связанных с несостоятельностью (банкротством) должника») в связи с исключением Законом 2002 года прокурора из числа лиц, участвующих в деле о банкротстве, рассматриваются возможные последствия данных изменений. Высказывается точка зрения о том, что применение уголовного наказания к виновному в криминальном банкротстве всегда будет требовать предварительного установления факта реального банкротства - неспособности должника полностью рассчитаться с кредиторами. Поскольку этот факт должен устанавливаться именно специальным судом в рамках конкурсных процедур, а не уголовным судопроизводством, чтобы обеспечить реализацию правового принципа неотвратимости наказания за криминальное банкротство, закон о банкротстве должен предусматривать возможность возбуждения дела о несостоятельности независимо от воли должника и (или) кредиторов, частные интересы которых могут расходиться с публичными. В такой ситуации представляется вполне допустимым возбуждение производства по делу о
банкротстве по заявлению прокурора, материальным основанием для принятия судом заявления прокурора к рассмотрению может служить задолженность в бюджет (внебюджетные государственные фонды). Особенность процесса несостоятельности по инициативе прокурора будет состоять в том, что, инициировав конкурсный процесс, он не подменяет кредиторов (в том числе Зтзаляомочегашетэргшштк» обязательным платежам), не имеет их полномочий и ие вмешивается в вопросы, разрешаемые кредиторами (в том числе, собранием кредиторов). Объем его полномочий в деле должен лишь обеспечить участие при установлении судом неправомерных действий учредителей (участников) должника, руководителей и иных уполномоченных лиц, чьи решения (действия) привели к банкротству.
Третья глава работы («¿Роль н задачи государственных и иных органов по обеспечению публичных интересов в делах о несостоятельности (банкротстве» посвящена исследованию форм и способов обеспечения интересов публичных образований, как кредиторов в деле о несостоятельности (банкротстве) в условиях действия Закона 2002 года.
В первом параграфе главы («Государственный контроль за деятельностью арбитражных управляющих») из сформулированного ранее тезиса, что появление в деле о несостоятельности (банкротстве) фигуры арбитражного управляющего ведет к возникновению особых правоотношений между управляющим и кредиторами, управляющим и должником, с характерными признаками публичности, делается вывод о том, что поскольку свои права и обязанности арбитражный управляющий приобретает в силу государственного установления, контроль за его деятельностью со стороны государства представляется оправданным и не может расцениваться как необоснованное вмешательство в частноправовую сферу.
В данном параграфе анализируется эффективность контроля за деятельностью арбитражных управляющих посредством лицензирования (по Закону 1998 года), а также механизмы контроля, применяемые по лейгттгетотттргип/ ■чякону глг\':тяргтт(гн1тмм репупир-утпптим органом функтши
которого в настоящее врем* возложены на Минюст России. При этом признается оправданным дистанцирование законом регулирующего органа от smИтере«>канното участия в конкретных делах о банкротстве. Поскольку осуществление проверок конкретной деятельности арбитражного управляющего законом отнесено к полномочиям сам орегул и ру емой организация; "членим котирой он является, вмешательство регулирующего органа в эти вопросы признается излишним, тем более, что любое лицо, участвующее в деле, в том числе и уполномоченный орган по обязательным платежам вправе обжаловать -конкретные действия арбитражного управляющего в арбитражном суде, а при неисполнении или ненадлежащем исполнении управляющим обязанностей требовать era отстранения. Вместе с тем, выносится предложение наделить регулирующий орган дополнительными" полномочиями- расстгатрнвнгь жалобы арбитражных управляющих на незаконные действия или решения саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Это вытекает из закрепленной в законе функции контроля за соблюдением саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность саморегулируемых организаций (пункт 4 ст.29 закона).
Подробно анализируются контрольные полномочия регулирующего органа в отношении новых образований - саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Отмечается, что закон не содержит норм об ответственности саморегулируемых организаций, в частности, не предусматривает порядок участия СРО в компенсации убытков, причиненных сторонам по делу о банкротстве арбитражным управляющим - членом данной организации за счет создаваемого компенсационного фонда. В связи с изложенным предлагается предусмотреть в законе механизм страхования ответственности саморегулируемой организации убытков, причиненных третьим лицам ее членами, и нормы, исключающие уклонение от от ветственности.
В данном параграфе обращается внимание на неопределенность правового статуса регулирующего органа при его участии в судебном ¿аседашш по рассмотрению заявления о возбуждении деда о банкроте гае. Предлагается предоставить регулирующему органу право давать свое заключение по повода назначения той или иной кандидатуры арбитражного упракляклци о.
Во втором параграфе третьей главы («Обеспечение интересов государства и муниципальных образований при проведении различных процедур банкротства») рассматриваются некоторые проблемные вопросы, которые необходимо решать государственным органам, уполномоченным представлять интересы государства, как кредитора в деле о банкротстве, на различных стадиях банкротства.
В частности, критикуется установленное подзаконным актом правило о i ом, что уполномоченный орган должен голосовать за введение внешнего уиравления, во всех случаях, когда арбитражным управляющим дано заключение о целесообразности введения или продления внешнего управления. В отсутствие в законе норм об ответственности арбитражного управляющего (например, в виде страхования ответственности перед кредиторами за дополнительные убытки на тот случай, если его прогноз не подтвердится и платежеспособность не будет восстановлена) данное положение признается неоправданным. При этом предлагается, чтобы уполномоченный федеральный орган голосовал числом голосов, пропорциональным сумме задолженности в соответствующий бюджет, за тот вариант последующей процедуры банкротства, который предложат уполномоченные соответствующим органом местной власти представители публичных образований.
Формулируется вывод о том, что арбитражный управляющий, являясь индивидуальным предпринимателем, должен нести полную ответственность за причинение убытков лицу, право которого нарушено, в том случае, если между его действием (бездействием) и убытками существует определенная причинно-следственная связь. При этом высказывается целесообразность
непосредственно в законодательстве о несостоятельности определить понятие убытков, на возмещение которых вправе рассчитывать кредиторы при предъявлении требований арбитражному управляющему.
В данном параграфе, кроме того. формулируются адтачи, уполномоченного государственного органа при использовании, в частности, гат( ота"№.-рот i рия тшг внешнего ущ«влеятгкак¡ридижи предприятия дилжннки и замещение активов, которые более всего подходят для использования института несостоятельности как инструмента захвата бизнеса и передела собственности. Высказывается мнение, что уполномоченный орган не вправе при обсуждении мер восстановления платежеспособности голосовать за мероприятия сомнительного характера и, тем более, не предусмотренные законодательством.
С учетом того, что новым Законом 2002 года, отличающимся реабилитационной направленностью, особая роль отведена заключению мирового соглашения, участником которого признается и уполномоченный государственный орган, подробно анализируется сущность данной процедуры банкротства. На основе проведенного исследования формулируется вывод о том, что формой реализации мирового соглашения в отношении задолженности по налогам и сборам является только налоговая реструктуризация. С учетом этого предлагается внести в Закон 2002 года положения о полномочиях Правительства РФ, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления определять порядок и условия реструктуризации задолженности по обязательным платежам в части федерального бюджета при заключении мирового соглашения с лицом, в отношении которого возбуждено производство о несостоятельности.
В данном параграфе формулируются задачи уполномоченного государственного органа по правовой оценке действий конкурсного арбитражного управляющего в ходе процедур банкротства, особенно при распродаже имущества. Предлагается прямо установить обязанность уполномоченного органа при наличии нарушений со стороны участников и
орпшшш.ора торгов сгавитъ вопрос о призвании результатов торгов недействительными и отстранении конкурсного управляющего от исполнения обязанностей по данному делу о банкротстве, давать оценку действий конкурсного управляющего по исполнению им возложенных эаконом обязанностей (в т.ч. по признанию недействительными сделок должника, замъльшао управляющим шьжйгиг тлкыщения дшивориь должники и но привлечению к субсидиарной ответственности третьих лиц, которые в соответствии с законодательством несут субсидиарную ответственность по обязательствам должника в связи с доведением его до банкротства).
В тре-1 ьем параграфе третьей главы работы («Защита публичных интересов при банкротстве должников особой социальной значимости») рассматриваются особенности проведения процедур банкротства в отношении должникшгдвух категорий, ликвидация которых влечет особо отрицательные социальные последствия: градообразующих организаций и сельскохозяйственных организаций.
На основании исследования положений закона констатируется, во-первых, что до утверждения федеральным законом конкретного порядка и условий предоставления поручительства в деле о банкротстве публичными образованиями законность принятия ими на себя обязанностей поручителя в деле о банкротстве вызывает сомнения; во-вторых, что закон прямо не предусматривает возникновения у должника обязательств перед поручителем (соответствующим бюджетом) в связи с погашением последним задолженности перед кредиторами. Высказывается мнение, что обременение бюджета долгами неплатежеспособных хозяйствующих субъектов, возникшими в связи с неэфффективным ведением предпринимательской деятельности, даже из соображений особой социальной значимости конкретного предприятия, не соответствует принципам рыночных отношений и указанные нормы в дальнейшем целесообразно пересмотреть.
Высказывается также мнение относительно права соответствующего органа местной власти заявить ходатайство о включении в договор купли-
продажи градообразующего предприятия в качестве существенного условия договора сохранение рабочих мест. Признается неоправданным положение о том, ч! о при расторжении договора купли-продажи органы власти, по ходатайству которых устанавливалось условие договора о сохранении рабочих мест, обязаны возместить за счет средств бюджета покупателю средства, затраченные им на покупку предприят ия и инвестированные в предприятие после его покупки, что по существу равнозначно национализации градообразующего предприятия. -Формулируется предложение при нарушении покупателем условия договора купли-продажи градообразующего предприятия предусмотреть не расторжение договора и передачу предприятия в муниципальную собственность, а установление обязанности покупателя выплачивать лицам, высвобождаемым до истечения определенного договором срока, пособия по безработице в размере среднего заработка по прежней работе на период трудоустройства в течение срока» указанного в договоре.
Исследование особенностей банкротства сельскохозяйственных
организаций позволяет констатировать, что закон по сути не предусматривает норм, реально имеющих «продолжниковский» характер в отношении указанных организаций. В связи с этим предлагается внести в Закон 2002 года ряд дополнений: предусмотреть включение в договор купли-продажи сельскохозяйственной организации при банкротстве, в качестве существенного условия, использование имущественного комплекса в сельскохозяйственном производстве, а также возможность признания недействительной сделки купли- * продажи при нарушении этого условия. В целях обеспечения контроля за исполнением соответствующих положений договора к участию в деле о . банкротстве целесообразно допустить ор! ан местного самоуправления по месту нахождения организации-банкрота, наделив его правом обращения в суд с иском о признании недействительной сделки купли-продажи имущества при нарушении покупателем существенных условий. Кроме того, предлагается использовать при проведении процедур банкротства возможности, предоставляемые Федеральным законом «О финансовом оздоровлении
селы;кохолайетвешшх товаропроизводителей» от 9 июля 2002 г. Ла 83-Ф7, ячгорнй предусматривает досудебные процедуры в виде предоставления отсрочек рассрочек уялагш задолженности, в том числе, по обязательным платежам. Предлагается предусмотреть, что на первом собрании кредиторов сельскохозяйственной организации обязательно рассматривается вопрос об окончашш дела мировым соглашением в соответствии с условиями, установленными соглашением о реструктуризации долгов сельскохозяйственной организации. Принятие такого соглашения большинством кредиторов и утверждение судом должно являться основанием для прекращения производства по делу о банкротстве.
В заключении диссертации обобщаются итоги проведенного исследования, формулируются выводы и предложения в законодательные акты»
Ilo теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Ермоленко А .А, Ассоциации предпринимателей как элементы гражданского общества и проблема банкротства ff Сб. Демократические процессы в Сибири: Опыт последнего десятилетия. Материалы научно-практической конференции / Под ред. А.Г. Аникевича. Красноярск: ИПЦ К1ТУ, 2001.с. 161-165*- 0,2 п. л.
2. Ермоленко A.A. Государственное регулирование несостоятельности (банкротства). Новый исторический этап. // Сб. Материалы межвузовской научно-практической конференции. Выпуск IX. Красноярск: КрасГАСА, 2004.С.101-106.- 0,3 п.л.
3. Ермоленко A.A., Ефремова Е.С. Привлечение должника к ответственности за совершение налоговых правонарушений при возбуждении дела о банкротстве // Налоговая политика и практика. 2004. № 4. с.40-43.- 0,5 ц.л.
4. Ермоленко A.A., Ефремова Е.С. К вопросу об урегулировании задолженности по обязательным платежам при заключении мирового соглашения в деле о банкротстве // Хозяйство и право. 2004 . № 7. -0,5 п.л
5. Ермоленко A.A. Роль прокурора в деле о несостоятельности с признаками
фиктивного или преднамеренного банкротства // Правовой вестник арбитражного управляющего, 2004. № 1. с.2-4,- 0,3 п.л.
6. Ермоленко А.А. Саморегулируемые организации арбитражных
управляющих - новая форма некоммерческих организаций // Вопросы права и социологии. Межрегиональное научное издание. Выпуск П.Волгоград: Издательство ВРО МСЮ, 2004. с. 47-50,- 0,3 п.л.
7. Участие прокурора в процессе по делу о несостоятельности банкротстве // Законность, 2004. № 7. с.34-36.- 0.3 п.л.
8. Ермоленко A.A. Проблемы привилегий требований кредиторов// Налоговая политика и практика, 2004. № 9. с.40-44. - 0,4 п.л.
Автореферат
Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук
Ермоленко Александр Алексеевич
«•Участие государственных и иных уполномоченных органов в делах о несостоятельности (банкротстве)»
Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор Слесарев Владимир Львович
Изготовление оригинал-макета Ермоленко А.А.
Подписано в печать 28.12.2004 Тираж 80 экз.
У сл.пл. 1.3
Российская академия государственной службы При Президенте Российской Федерации
Отпечатано ОПМТРАГС. Заказ № 395
66004119606 Москва, пр-т Вернадского, 84
»--82t
РНБ Русский фонд
2006-4 3237
