АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Участие Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации»
На правах рукописи
Кабалоева Анжела Таймуразовна
УЧАСТИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
п 1
Владикавказ - 2008
003453539
Диссертация выполнена на кафедре конституционного и административного права Российского государственного социального университета
Научный руководитель доктор юридических наук, профессор
Цалиев Александр Михайлович
Официальные оппоненты доктор юридических наук, профессор
Миронов Олег Орестович кандидат юридических наук, доцент Фомиченко Михаил Петрович
Ведущая организация Краснодарский университет МВД России
Защита состоится «04» декабря 2008 года в 17 часов 00 минут на заседании Диссертационного совета Д 212 341 04 по юридическим наукам при Российском государственном социальном университете по адресу 129226, г Москва, ул Вильгельма Пика, д 4, кор 2, зал диссертационных советов
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российского государственного социального университета по адресу, г Москва, ул Вильгельма Пика, д 4
Автореферат разослан < 2008 года
Ученый секретарь Диссертационного совета доктор юридических наук
Сумской Д.А
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность научного исследования определяется значением правительственного участия в законотворческой деятельности в России, которое служит мощным катализатором формирования и реализации законодательной политики государства Учитывая возрастающую роль Правительства России в этом процессе, можно предположить, что именно Правительство РФ в ближайшей перспективе станет основным источником законодательной инициативы в федеральном парламенте, что будет вполне соответствовать тенденциям современного парламентаризма в его рационализированном выражении, приблизит законодательную практику России к соответствующим европейским стандартам Реализацию своего законодательного участия в деятельности Федерального Собрания России Правительство РФ ставит приоритетным направлением своей деятельности1, что усиливает актуальность избранной темы
В то же время, участие Правительства РФ в законотворчестве пока не имеет слаженных и последовательных процессуальных механизмов, которые обеспечили бы его необходимую эффективность и динамику. Так, правовая основа реализации права Правительства РФ на участие в законотворческом процессе содержится в большом массиве разрозненных нормативных правовых актов, зачастую содержащих противоречивые положения Существует настоятельная необходимость правовой консолидации этих актов, что, в свою очередь, требует системного и целостного научного анализа избранной темы
Активное и целенаправленное участие Правительства РФ в законодательной деятельности органически вытекает из природы полупрезидентского государственного правления, исповедуемого
1 Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2000 г. № 347 "О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации" (с изменениями от 20 августа 2004 г. № 424) // Собрание законодательства РФ 2000 № 17 Ст. 1877, Собрание законодательства РФ 2004 №35 Ст 3636
Россией, основывающегося на самостоятельной государственной роли Правительства, в том числе законодательной, обеспечивающей учет многочисленных и многообразных интересов исполнительной власти в законотворчестве Тематика законодательного участия Правительства РФ тесно связана с проблемами формы государственного правления в России, разделения и взаимодействия ветвей власти в законодательном процессе, содержанием и реализацией законодательной политики государства
Актуальность избранной темы усиливается на фоне существенного обновления федерального законодательства о статусе Правительства РФ и его деятельности, заметного усиления правительственного участия в законодательствовании, в выработке и реализации законодательных решений, что требует тщательного и всестороннего научного анализа
Степень научной разработанности темы исследования В российской юридической науке общетеоретические и прикладные аспекты участия Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности федерального парламента исследовались в трудах А И Абрамовой, С А Авакьяна, Г В Атаманчука, М В Баглая, В М Баранова, И.Л Бачило, К С Вельского, А И Бобылева, В Б Исакова, В А Зимина, Д А Керимова, Е И Козловой, И И Конкиной, Ю С. Кононенко, А А Котенкова, О Е Кутафина, Б М Лазарева, В А Лихобабина, А Ф Ноздрачева, Ж И Овсепян, Л А Окунькова, Ю А Тихомирова, В Г. Ткаченко, Т Я Хабрие-вой, Н Ю Хаманевой и других ученых
Исследуемая тема в разных аспектах затрагивалась в диссертационных разработках С В Бошно, С А Дмитриева, Т Е Зябло-вой, К Ю Кудриной, Т В Милушевой, Т.И Новицкой, В М Платонова, А С Тарасова, В С Троицкого, Т В Цгоева, А В Шашко-вой и других
Несмотря на достаточно большое количество монографической и иной литературы, содержащей отдельные аспекты рассматриваемой в диссертационном исследовании проблемы, роль российского Правительства РФ как самостоятельного субъекта зако-
нодательного участия в условиях обновленного законодательства не была подвергнута полномасштабному монографическому исследованию
В 2003 году И И Шуваловым была защищена диссертация на тему, созвучную представленному диссертационному исследованию, - "Правительство Российской Федерации в законотворческом процессе", однако в 2004 г и последующие годы нормативно-правовая база участия Правительства РФ в законотворческом процессе была существенно обновлена, в частности, был принят новый Регламент Правительства РФ, новое Положение о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности, что требует дальнейших научных исследований
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие при реализации Правительством РФ права участия в законотворчестве в условиях разделения властей
Предметом исследования являются вопросы нормативного закрепления и реализации права Правительства РФ на участие в законотворчестве Деятельность Правительства в данной сфере рассматривается на основе действующего российского законодательства и законодательства зарубежных стран, описывается при помощи научных понятий и категорий, позволяющих отразить своеобразие участия Правительства в законодательной деятельности парламента России
В диссертационном исследовании подвергнута анализу организация и деятельность Правительства РФ в сфере реализации права законодательной инициативы, а также осуществления иных организационно-правовых форм его участия в законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации Цели и задачи исследования
Цель диссертационной работы заключается в комплексном научном анализе содержания, организационных форм и правовых последствий участия Правительства Российской Федерации в федеральной законодательной деятельности в их теоретическом, нормативно-правовом и практическом выражении на современном этапе Для достижения указанной цели ставятся следующие научные
задачи
- комплексно охарактеризовать теоретические и правовые предпосылки участия Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности палат Федерального Собрания РФ,
- исследовать роль и значение Правительства России как субъекта участия в законодательной деятельности Федерального Собрания РФ,
- выделить основные элементы процесса организации законопроектной деятельности Правительства России, установить степень их применения и эффективности,
- сформулировать научно-практические предложения по совершенствованию законодательного участия Правительства РФ в парламентской деятельности
Методологическая и нормативная основы исследования
Методологическую основу диссертационного исследования составляет материалистическая диалектика В процессе проведения диссертационного исследования использовались некоторые частные методы исследования
- формально-логический, заключающийся в детальном анализе реализации права Правительства на участие в законодательной деятельности путем выделения и оценки организационно-правовых форм такого участия,
- сравнительно-правовой, включающий изучение позитивного опыта участия правительства в законодательной деятельности в зарубежных государствах
Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, Указы Президента РФ, Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, Постановления Правительства РФ, Регламенты палат Федерального Собрания РФ, Регламент Правительства РФ, приказы министерств, конституционные и иные нормативные правовые акты зарубежных стран
При подготовке диссертационной работы были использованы материалы заключений Правительства РФ по "финансовоемким" за-
конопроектам, отзывы Правительства РФ на законы и законопроекты, планы законопроектных работ Правительства РФ, аналитические материалы Министерства юстиции РФ
В работе таюке освещена правовая позиция Конституционного Суда РФ по предмету настоящего исследования
Научная новизна работы состоит в том, что это одно из первых комплексных монографических исследование, посвященное актуальным проблемам участия Правительства РФ в законодательной деятельности Федерального Собрания РФ, выполненное на основе обновленного законодательства и практики его реализации
В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения и практические выводы, обладающие научной новизной, которые выносятся на защиту:
1 Участие Правительства РФ в федеральной законодательной деятельности в целом носит косвенный, опосредованный характер, осуществляется путем реализации права конституционной, законодательной, бюджетной инициативы, дачи обязательных и факультативных заключений по законопроектам Между тем, Правительство РФ обладает громадным политическим, правовым и организационным потенциалом для осуществления непосредственного законотворчества
В федеральной законодательной деятельности следует использовать институт делегированного законодательства, осуществляемого Правительством РФ При этом необходимо определить круг вопросов, не подлежащих законодательной делегации, которая предметно всегда ограничена Делегированное законодательство носит вторичный, а значит, более детализированный характер и не может посягать на общие законодательные начала государства Очевидно, что акты делегированного законодательства не должны ограничивать права и свободы человека и гражданина, которые в силу части 3 статьи 55 Конституции РФ могут быть ограничены только федеральным законом Предметом законодательной делегации, как представляется, не могут быть и вопросы, регулируемые федеральными конституционными законами, учитывая их прямое конституционное происхождение
2 Законопроектная деятельность Правительства РФ должна согласовываться с аналогичной деятельностью иных субъектов законодательной инициативы, прежде всего, Президента РФ, Совета Федерации РФ и субъектов Российской Федерации, что придаст этой деятельности системный, комплексный и синхронный характер, исключит дублирование этой деятельности, устранит ненужную конкуренцию президентских и правительственных законопроектов, имеющую место С этой целью необходимо разработать единую концепцию законопроектной деятельности Российской Федерации, которая бы содержала основные количественные и качественные показатели законодательной политики России с указанием субъектов ее реализации, базовые принципы, сферы и направления правового регулирования в государстве
3 Планы законопроектных работ утверждаются распоряжением Правительства РФ, что противоречит Федеральному конституционному закону « О Правительстве Российской Федерации», в соответствии с которым акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства, (ст 23) Очевидно, что план деятельности Правительства, рассчитанный на год, является актом нормативным, который должен принимать форму постановления Правительства РФ
4 Законодательство не определяет срок рассмотрения Государственной Думой законопроекта, внесенного Правительством РФ в качестве срочного, что на практике сводит на нет преимущества подобного законопроекта Исходя из этого, предлагается, чтобы законопроекты, внесенные в качестве срочных Правительством РФ, были рассмотрены Государственной Думой в течение точно ограниченного времени - тридцати дней, что придаст институту срочных законопроектов действенный характер В Регламенте Государственной Думы следует также отразить, что законопроекты, внесенные Правительством РФ в качестве срочных, оформляются письмом Председателя Правительства РФ, содержащим обоснование срочности законопроекта
5 Серьезным недостатком существующей практики законодательной инициативы Правительства РФ является отсутствие у него реальной возможности сохранить редакцию внесенного им законопроекта В ходе законодательных чтений Государственная Дума может внести в правительственный законопроект любые поправки даже вопреки мнению Правительства РФ, которое является только рекомендательным Отозвать же свой законопроект субъекты права законодательной инициативы могут лишь до принятия или одобрения законопроекта в первом чтении (п «б» ст 6 Регламента Государственной Думы) В такой ситуации правительственный законопроект может быть изменен до неузнаваемости и, по существу, утратить правительственное происхождение В зарубежных странах правительственные законопроекты обладают неприкосновенностью, их изменение в процессе парламентского обсуждения допускается только с согласия самого правительства Исходя из этого, предлагается закрепить в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ положение, в соответствии с которым Государственная Дума не вправе вносить в законопроект, представленный в Государственную Думу Правительством РФ в порядке реализации права законодательной инициативы, изменения и дополнения, не принятые Правительством РФ
6 Бюджетный кодекс РФ весьма подробно регламентирует процессуальный механизм прохождения законопроекта о федеральном бюджете в палатах Федерального Собрания, формулируя права и обязанности председателей палат, Советов палат и комитетов палат По своей природе эти нормы носят не законодательный, а регламентный характер, поскольку регулируют внутреннюю организацию парламентской деятельности и должны устанавливаться не в законе, а, прежде всего, в регламентах палат Федерального Собрания В науке конституционного права регламенты представительных органов рассматриваются как самостоятельные, наряду с законами, источники отрасли конституционного права
Эти нормы должны присутствовать, в первую очередь, в регламентах Государственной Думы и Совета Федерации Федераль-
ного Собрания РФ Учитывая многочисленные особенности бюджетной инициативы и парламентского механизма рассмотрения и принятия федерального бюджета, представляется, что нормы, определяющие порядок рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете, необходимо выделить в отдельную главу Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ
7 Учитывая значимость отзыва Правительства РФ о законопроектах и законах в законодательной деятельности, можно предложить его официальное утверждение Правительством РФ В статье 28 ФКЗ « О Правительстве Российской Федерации» в числе вопросов, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства РФ, следует указать - «принимается решение о направлении официальных отзывов о рассматриваемых палатами Федерального Собрания законах и законопроектах»
8 Существующие в настоящее время формы участия Правительства РФ в федеральной законодательной деятельности с позиций современных тенденций и потребностей законодательного процесса в России представляются недостаточными Во многих зарубежных странах с успехом практикуется такая форма законодательной инициативы правительства как «связанный» запрос парламентского доверии, когда правительство представляет в парламент (палату парламента) законопроект, связывая с его прохождением в парламенте вопрос о доверии к себе В этом случае отклонение правительственного законопроекта равносильно отказу правительству в доверии, что вызывает ситуацию парламентского роспуска, как конституционного способа разрешения парламент-ско-правительственного кризиса Институт связанного запроса парламентского доверия мог бы применяться и в России, как в отношении законопроектов, так и федерального бюджета Существование подобного института в России заставило бы Государственную Думу с должным вниманием относиться к правительственным законопроектам, усилило бы участие Правительство РФ в федеральной законодательной деятельности, которое пока является недостаточным
Научно-практическая значимость и апробация результатов исследования Научно-практическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся в диссертации теоретические обобщения и выводы могут быть использованы в учебном процессе, в преподавании конституционного права России и конституционного права зарубежных стран, а также специального курса, посвященного исследуемым проблемам. Содержащиеся в диссертации предложения и рекомендации могут быть использованы в интересах совершенствования законодательного участия Правительства РФ в парламентской деятельности, в процессе развития соответствующей нормативной правовой базы
Основные положения диссертационного исследования нашли апробацию в публикациях автора по теме исследования, в выступлениях на научно-практических конференциях, в процессе обсуждения диссертации на кафедре конституционного права СевероОсетинского государственного университета Результаты исследования докладывались на конференциях Международная научно-практическая конференция «Тенденции развития современного права теоретические и практические проблемы» (СевероКавказский филиал Российской академии правосудия (г Краснодар), 18 мая 2007 г ), Международная научно-практическая конференция «Федерализм и регионализм приоритеты XXI века» (Владикавказ Владикавказский институт управления, 2007), 1У Международной научно-практической конференции «Некоторые вопросы теории и практики российской правовой науки сборник» (Пенза, 2008), Международной научно-практической конференции «Современное российское общество Актуальные проблемы борьбы с преступностью» (Нальчик, 2007)
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и библиографии
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во Введении работы обосновываются актуальность избранной темы, степень ее разработанности, цель и задачи исследования, информационная и методологическая основы исследования, предмет и объект исследования, его научная новизна, теоретическая и практическая значимость исследования, его апробация
Первая глава исследования «Теоретические и правовые предпосылки участия Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации» состоит из двух параграфов
В первом параграфе первой главы «Правительство Российской Федерации как субъект участия в законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации» обосновывается, что Правительство Российской Федерации, не обладая законодательной властью, в собственном, формально юридическом, смысле, в то же время выступает непосредственным и деятельным участником законотворчества, субъектом законодательного процесса, понимаемого в широком смысле как система организационных упорядоченных действий, направленных на создание закона.
В диссертации обосновывается, что участие Правительства РФ в законодательной деятельности Федерального Собрания России вытекает из принципа взаимодействия ветвей власти, который не противоречит, а, напротив, органически вытекает из принципа разделения властей, составляющего основу конституционного строя России
Участие Правительства РФ в деятельности федерального парламента обеспечивает реализацию интересов исполнительной власти, которую он представляет, в деятельности власти законодательной, реализуемой парламентом Это участие вызывается преимущественно собственными политическими и юридическими интересами и проявляется главным образом по инициативе самого Правительства Так, реализуя право законодательной инициативы в Государственной Думе РФ, Правительство добивается принятия необходимых ему законопроектов, реализация которых лежит в сфере организации и осу-
ществления исполнительной власти Правительство крайне редко инициирует законопроекты, относящиеся к сфере организации законодательной или судебной власти Можно сделать общий вывод о том, что Правительство РФ реализует право законодательной инициативы в пределах своего конституционного ведения
Способы участия Правительства в парламентской деятельности вообще и законодательной деятельности в частности осуществляются в системе взаимных сдержек и противовесов, препятствующих концентрации власти и злоупотреблению ею Участие Правительства РФ в парламентской деятельности, в том числе законодательной, осуществтяется в конечном итоге в контексте сдерживания исполнительной властью законодательной, направлено на учет и реализацию в высшей представительной деятельности интересов и потребностей Правительства и всей исполнительной власти в целом, в пределах федерального и совместного ведения Федерации и ее субъектов представляющая собой единую систему
Участие Правительства РФ в законодательной деятельности органически вытекает из места этого органа в государственной системе и системе управления, обеспечивающего реализацию законов, объединяющего деятельность центральных органов управления и в силу этого располагающего первичной, опережающей информацией о практических потребностях, требующих законодательного решения
Представляя собой, центральный элемент системы исполнительной власти России, Правительство РФ оперирует массивной информацией, касающейся всех аспектов управленческой деятельности Некоторые виды экономической информации создаются именно в ходе деятельности Правительства Это, в частности, программы развития приоритетных отраслей экономики, реализуемые Правительством, формируемые им мобилизационные планы экономики Российской Федерации (ст 14 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации) Это также программы социально-экономического развития страны, разрабатываемые Правительством в соответствии с Конституцией, федеральными законами, актами и поручениями Президента РФ, и планы
действий по их реализации (п 2 ст 16 Регламента Правительства Российской Федерации)
Роль Правительства РФ в законотворческой деятельности является, на взгляд диссертанта, ведущей - обоснованием данного положения является тот факт, что Правительство осуществляет координацию управленческого процесса во всех сферах общественной жизни Благодаря этому именно Правительство обладает максимальным объемом информации о потребностях в законодательном регулировании той или иной группы общественных отношений Именно поэтому происходит увеличение объема правовой информации, исходящей от Правительства РФ Так, Правительство РФ ежегодно утверждает план законотворческой деятельности, которым информирует о готовящихся и планируемых к подготовке в федеральных органах исполнительной власти законопроектах Государственную Думу, Совет Федерации, Администрацию Президента РФ, официальную прессу На практике зачастую законопроекты, подготовленные Правительством, поступают на рассмотрение в Государственную Думу от Президента Российской Федерации Поэтому нередко связь такого законопроекта с Правительством и информацию об участии в его подготовке можно проследить именно через ежегодный план законотворческой деятельности Правительства РФ В диссертации обращается внимание на то, что участие Правительства РФ в федеральной законодательной деятельности в целом носит косвенный, опосредованный характер, осуществляется путем реализации права конституционной, законодательной, бюджетной инициативы, дачи обязательных и факультативных заключений по законопроектам Между тем, Правительство РФ обладает громадным политическим, правовым и организационным потенциалом для осуществления непосредственного законотворчества Речь идет о возможности использования в правительственной практике России института делегированного законодательства, широко используемого в зарубежных странах, в том числе полупрезидентских, который означает передачу парламентом отдельных законодательных полномочий органам исполнительной власти - чаще всего правительст-
ву В связи с этим в диссертации обосновывается необходимость законодательной делегации в Российской Федерации, которая должна осуществляться, в первую очередь, Правительством РФ, определяются условия и режим подобной делегации исходя из потребностей и особенностей законодательной практики в России
Во втором параграфе первой главы «Организация законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» определяются значение, объем и содержание законопроектной деятельности Правительства РФ как важнейшей составляющей его законодательного участия Подчеркивается, что наибольший объем законодательного участия Правительства РФ составляет законопроектная деятельность, направленная на формирование организационно-технических предпосылок этого участия, составление документальной базы, выражающей законодательные намерения Правительства, формулирование законопроектов и иных проектов, отражающих участие Правительства в законотворчестве.
В диссертации формулируются важнейшие составляющие законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, характеризующие ее содержание и пределы, определяющие ее направленность, последовательность и закономерность, технологию подготовки законопроектов в Правительстве и его вспомогательных органах, такие как плановость, научность, скоординированность, которым в работе дается системная оценка
На основе анализа законопроектной составляющей законодательного участия Правительства РФ в парламентской деятельности в диссертации формулируются научные предложения, направленные на ее совершенствование Законопроектная деятельность Правительства РФ должна согласовываться с аналогичной деятельностью иных субъектов законодательной инициативы, прежде всего, Президента РФ, Совета Федерации РФ и субъектов Российской Федерации, что обеспечит этой деятельности системный, комплексный и синхронный характер, исключит дублирование этой деятельности, которое пока имеет место, устранит ненужную конкуренцию президентских и правительственных законопроектов. С этой целью пред-
лагается разработать единую концепцию законопроектной деятельности Российской Федерации, которая бы содержала основные количественные и качественные показатели законодательной политики России с указанием субъектов ее реализации, базовые принципы, сферы и направления правового регулирования в государстве
При планировании законодательной деятельности очевидной является необходимость различия перспективных и текущих задач, что достигается составлением текущих и перспективных планов законопроектной деятельности Правительства Поскольку деятельность Правительства в законопроектной сфере тесно связана с деятельностью Президента, парламента, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, нельзя ограничиваться разработкой законопроектов, направленных на решение узкокорпоративных задач Основная масса законопроектов, включаемых в план законопроектной деятельности Правительства, должна быть направлены на крупные преобразования, на обновление законодательства, что достигается принятием, в первую очередь, базовых, системообразующих законов В виду этого законопроектные планы Правительства РФ должны включать законодательные приоритеты, перечень тех законопроектов, которые требуют первоочередного внесения в Государственную Думу Этот перечень должен занимать первый раздел плана законопроектной деятельности Правительства РФ
В диссертации обращается внимание на то, что столь важные правительственные документы, как планы законопроектных работ, утверждаются распоряжением Правительства РФ, что противоречит Федеральному конституционному закону о Правительстве РФ, в соответствии с которым акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства, акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства (ст 23) Очевидно, что план деятельности Правительства, рассчитанный на год, является актом нормативным, который должен принимать форму постановления Правительства
Вторая глава диссертации «Организационно-правовые формы участия Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации» состоит из трех параграфов
В первом параграфе «Законодательная инициатива Правительства Российской Федерации» обосновывается, что Правительство РФ, в отличие от иных субъектов законодательной инициативы, вносит наиболее значимые, с позиций обшей законодательной политики государства, законопроекты, предполагающие системные и структурные преобразования российской правовой системы
Законодательная инициатива Правительства Российской Федерации является средством реализации правительственной экономической и социальной программы и осуществляется в соответствии с принимаемыми им программами и планами, формируемыми на основе предложений органов исполнительной власти федерального уровня и уровня субъектов Федерации, иных организаций Именно Правительство готовит большинство законопроектов в сфере экономического и социального развития, финансов, налогов, организации управления
В диссертации предлагается рассматривать проявление законодательной инициативы Правительства как двухэтапную деятельность первый этап - предпроектный, включающий в себя прогнозирование и планирование законодательной деятельности, выявление потребности в принятии закона, его научная, экспертная, организационная подготовка; второй этап - собственно законопроектный, охватывающий официальное внесение законопроекта в законодательный орган Исходя из этого, инициатива внесения законопроекта является исходным моментом разработки закона и в то же время завершающей стадией до начала парламентского этапа работы над указанным законопроектом
В диссертации обосновывается, что серьезным недостатком существующей практики законодательной инициативы Правительства РФ является отсутствие у Правительства реальной возможно-
сти сохранить редакцию внесенного им законопроекта В ходе законодательных чтений Государственная Дума может внести в правительственный законопроект любые поправки даже вопреки мнению Правительства РФ, которое в этом случае является только рекомендательным В такой ситуации правительственный законопроект может быть изменен до неузнаваемости и, по существу, утратить правительственное происхождение Исходя из этого, в диссертации предлагается, закрепить в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ положение в соответствии с которым, Государственная Дума не вправе вносить в законопроект, представленный в Государственную Думу Правительством РФ в порядке реализации права законодательной инициативы, изменения и дополнения, не принятые Правительством РФ, что в то же время не лишает Государственную Думу права отклонять правительственные законопроекты, но только целиком
В диссертации обосновывается необходимость принятия Общегосударственной программы законопроектной деятельности, в которую органично войдут Программа законопроектной деятельности Правительства РФ и Программы законопроектной деятельности иных субъектов, обладающих правом законодательной инициативы Программа каждого из названных субъектов должна носить среднесрочный характер (2-3 года)
Во втором параграфе второй главы диссертации «Заключения Правительства Российской Федерации по законопроектам, вносимым в Государственную Думу» исследуется институт заключения Правительства на законопроекты как важная форма его законодательного участия Ст 104 Конституции Российской Федерации, часть 3, устанавливает необходимость получения заключения Правительства Российской Федерации при внесения ряда законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета (т н финансовоемкие законопроекты)
Посредством реализации данного полномочия Правительство РФ становится незаменимым участником процесса реализации права законодательной инициативы другими его субъектами
В диссертации анализируются содержание и механизм реализации этой формы правительственного участия в законодательной деятельности с учетом правовой позиции Конституционного Суда РФ по этому вопросу, которая позволяет констатировать, что Правительство РФ не ограничено в праве давать оценку законопроектам, указанным в части 3 статьи 104 Конституции РФ, таким образом, соответствующее заключение Правительства может быть и отрицательным, содержащим негативную оценку законопроекта При этом отрицательное заключение Правительства РФ по законопроекту не препятствует внесению этого законопроекта в Государственную Думу Федерального Собрания РФ субъектом законодательной инициативы Правительство РФ обязано дать заключение на законопроект, представленный ему в соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции РФ. Отсутствие подобного заключения блокирует законодательную инициативу.
В диссер1ации обращается внимание на противоречивость отдельных положений Регламента Государственной Думы, допускающих внесение законопроекта в нижнюю палату и без соответствующего правительственного заключения, позволяющих принимать решения о соответствии представленного законопроекта предъявляемым требованиям, игнорируя отсутствие заключения Правительства В связи с этим предлагается новая редакция п 2 1 статьи 107 Регламента Государственной Думы, которая бы соответствовала Конституции РФ и позиции Конституционного Суда
В параграфе третьем второй главы «Иные формы участия Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации» исследуются такие формы участия Правительства в федеральном законотворчестве как бюджетная инициатива Правительства и официальные отзывы Правительства РФ о законопроектах и законах, рассматриваемых палатами Федерального Собрания РФ
В диссертации обосновывается отличие бюджетной инициативы Правительства РФ от обычной законодательной инициативы, наличие ряда процессуальных особенностей, свидетельствующих о принадлежности ее к особой форме законодательного участия Правительства РФ
Обстоятельному анализу в диссертации подвергается механизм реализации бюджетной инициативы федерального Правительства При этом отмечается, что Бюджетный кодекс РФ весьма подробно регламентирует процессуальный механизм прохождения законопроекта о федеральном бюджете в палатах Федерального Собрания, формулируя права и обязанности председателей палат, Советов палат и комитетов палат Аргументируется, что по своей природе эти нормы носят не законодательный, а регламентный характер, поскольку регулируют внутреннюю организацию парламентской деятельности и должны устанавливаться не в законе, а, прежде всего, в регламентах палат Федерального Собрания Формулируется вывод о том, что эти нормы должны присутствовать, в первую очередь, в регламентах Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ Учитывая многочисленные особенности бюджетной инициативы и парламентского механизма рассмотрения и принятия федерального бюджета, в диссертации предлагается нормы, определяющие порядок рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете, выделить в отдельную главу Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ
Согласно статье 36 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации может направлять в палаты Федерального Собрания официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах Официальные отзывы Правительства РФ подлежат обязательному оглашению или распространению при рассмотрении федеральных законов или законопроектов на заседаниях Совета Федерации или Государственной Думы Примечательно, что только отзывы Правительства РФ на законопроект (закон) законодательно именуются официальными, что подчеркивает их значение и статус
Учитывая значимость официального отзыва Правительства в законодательной деятельности, в диссертации предлагается его официальное утверждение Правительством РФ В статье 28 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» в числе вопросов, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства РФ, следует указать - «принимается решение о направлении официальных отзывов о рассматриваемых палатами Федерального Собрания законах и законопроектах»
Рассмотренные во второй главе диссертации формы участия Правительства РФ в федеральной законодательной деятельности с позиций современных тенденций и потребностей законодательного процесса в России представляются недостаточными. Во многих зарубежных странах с успехом практикуется такая форма законодательной инициативы правительства как «связанный» запрос парламентского доверия, когда правительство представляет в парламент (палату парламента) какой-либо законопроект, связывая с прохождением законопроекта в парламенте вопрос о доверии к себе В этом случае отклонение правительственного законопроекта парламентом равносильно отказу правительству в доверии
Практика свидетельствует, что связанный запрос парламентского доверия является весьма эффективным средством реализации правительством своих законодательных намерений в парламенте, поскольку отклонение правительственного законопроекта, оказываясь формой парламентского недоверия правительству, вызывает ситуацию парламентского роспуска, как конституционного способа разрешения парламентско-правительственного кризиса
В диссертации обосновывается необходимость использования института связанного запроса парламентского доверия в России, как в отношении законопроектов, так и федерального бюджета Существование подобного института в России заставило бы Государственную Думу внимательнее относиться к правительственным законопроектам, усилило бы участие Правительство РФ в федеральной законодательной деятельности, которое пока остается недостаточным
Результаты диссертационного исследования получили отражение в следующих публикациях автора:
Статьи в ведущих рецензируемых научных журналах, включенных в перечень ВАК Минобрнауки России
1 Кабалоева А Т К вопросу о законодательной инициативе Правительства Российской Федерации // Юристь-Правоведъ 2007 № 6 Стр 77-79 - 0,25 п л
Публикации в иных изданиях
2 Кабалоева А Т. Участие Правительства РФ в законодательной деятельности // Тенденции развития современного права теоретические и практические проблемы Сборник статей (по материалам международной научно-практической конференции 18 мая 2007 года) Том 3 Северо-Кавказский филиал Российской академии правосудия (г Краснодар) Стр 88-92. - 0,25 п л
3 Кабалоева А Т Законопроектная деятельность Правительства современное состояние и перспективы // Федерализм и регионализм приоритеты XXI века Материалы международной научной конференции Владикавказ Владикавказский институт управления, 2007 Стр 306-313 - 0,5 п л
4 Кабалоева А Т. Роль Правительства РФ в обеспечении качества законотворческой деятельности к постановке проблемы // Современное российское общество Актуальные проблемы борьбы с преступностью Сборник статей в трех томах Т 2 Нальчик, 2007 Стр 385-388 -0,25 п л
5 Кабалоева А Т Взаимодействие Федерального Собрания с Правительством Российской Федерации // Некоторые вопросы теории и практики российской правовой науки сборник статей IV Международной научно-практической конференции — Пенза, 2008 Стр 95-98 -0,25 п л
6 Кабалоева А Т Механизм подготовки заключений Правительства РФ по законопроектам, вносимым в Государственную думу // Инновационные процессы в менеджменте сборник статей IV Меж-
дународной научно-практической конференции - Пенза, 2008 Стр 30-33 -0,25 п л
7 Кабалоева А Т Статуса постоянных представителей Правительства РФ в палатах Федерального Собрания РФ // Труды СевероОсетинского отделения АН ВШРФ, 2008 №6 Стр 197-199 -0,25пл
8 Кабалоева А Т Бюджетная инициатива как особая форма законодательного участия Правительства РФ // Труды молодых ученых Владикавказ, Научный центр РАН, 2008 № 4 Стр 153-159 -0,25 п л
9 Кабалоева А Т Институт делегированного законодательства как форма участия Правительства РФ в законотворчестве // 2008 № Стр - 0,25 п л
© Издательство "Терек" СКГМИ(ГТУ), 2008
Подписано к печати 31 10 08 Формат 60 х 84 7]6 _ Тираж 150 экз Объем 1,0 уел п л Заказ Л» $36
Отпечатано в отделе оперативной полиграфии СКГМИ (ГТУ) Владикавказ, ул Николаева, 44
