СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Арбузов, Сергей Викторович, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. ОСНОВЫ ТЕОРИИ УСТАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ.
1.1 .Общая характеристика и юридические свойства устава. i 1.2.Предмет уставного регулирования.
1.3.Форма и структура устава.
1.4.Принятие, изменение и отмена устава.
ГЛАВА2. ПРОБЛЕМЫ УСТАВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СТРУКТУРЫ ОРГАНОВ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.
2.1 .Понятие структуры органов городского самоуправления, соотношение законодательного и уставного регулирования структуры органов городского самоуправления.
2.2. Принцип разделения властных полномочий органов местного самоуправления и его элементы в уставе города
2.3.Основы правового статуса органов и должностных лиц городского самоуправления в уставе города.
ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ УСТАВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
3.1. Проблемы формирования территориальных основ городского самоуправления и внутригородского территориального устройства.
3.2 .Внутригородское муниципальное образование.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Устав муниципального образования и основные проблемы уставного регулирования"
Актуальность темы исследования определяется современным периодом становления и развития местного самоуправления. Проблематика настоящего исследования находится в русле целей и задач, определенных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 года №1370 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»1 и «Федеральной целевой программой государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных положений о местном самоуправлении», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15 декабря 1999 года №13942. Практическое развитие местного самоуправления предусматривает постановку и решение вопросов совершенствования правовых, территориальных и организационных основ местного самоуправления.
В настоящее время важнейшей задачей развития местного самоуправления является формирование на основе федерального и регионального законодательства собственной нормативной базы муниципальных образований. Одна из серьезных проблем развития местного самоуправления - совершенствование уставов муниципальных образований. Недостаток необходимой нормотворческой практики приводит к отходу от общих положений, выработанных правовой теорией, к нарушениям федерального и регионального законодательства. Актуальность темы исследования в значительной мере вытекает из необходимости углубления научного обеспечения развития местного самоуправления, приведения уставов муниципальных образований в соответствие с действующим законодательством о местном самоуправлении.
Реформа местного самоуправления особенно важна для городов. В них сосредоточена большая часть населения России, и доля городского населения растет. Увеличивается общее количество городов, возрастает их роль и влияние на развитие российского общества. Особое место в этом процессе занимают большие города, как крупные центры социально-экономических и научно-технических комплексов. Сегодня на долю 165 больших городов России с численностью свыше 100 тысяч человек приходится 62,8% городского населения страны, что существенно влияет на организацию местного самоуправления в России."
Крупные города, в первую очередь, административные центры субъектов Российской Федерации, одними из первых разработали и приняли свои уставы. Это объективный процесс, поскольку крупные города
1 Собрание законодательства РФ. - 1999. - №42. - Ст.5011.
2 Собрание законодательства РФ. - 1999. - №51. -Ст,6359,
3 Конституционное право. / Под ред. проф. А.Е.Козлова. - М. Изд-во БЕК. - 1996. - С.397. имеют значительно больше предпосылок для реализации возможностей, заложенных Конституцией РФ и федеральным законодательством. По мере становления» укрепления и развития городского самоуправления в крупных городах, апробированные нормативные положения стали приниматься другими, менее крупными муниципальными образованиями. Изучение уставов крупных городов, как разновидности уставов муниципальных образований, позволяет выявить общие тенденции развития этого вида нормативно-правовых актов, основные проблемы, присущие городскому и местному самоуправлению в целом.
Актуальность темы исследования определяется необходимостью теоретического осмысления практики создания и действия уставов городов с момента вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995г. №154-Ф34 (далее Федеральный закон). В диссертации исследуются уставы городов, принятые в период работы первых составов представительных органов городского самоуправления, когда закладывались правовые основы городского самоуправления. Сегодня требуется не только практическое, но и теоретическое осмысление имеющегося опыта с целью выявления общих тенденций и закономерностей уставного регулирования общественных отношений в области местного самоуправления на уровне городов.
Серьезной проблемой становления и развития городского самоуправления остается совершенствование правовых основ, определяющих организационные и территориальные модели городского самоуправления. Федеральное законодательство предоставило муниципальным образованиям широкое поле для самостоятельного регулирования этих вопросов в уставах. Проблемы организации и практической деятельности органов городского самоуправления автором рассмотрены с целью выработки предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование организационных и территориальных моделей городского самоуправления. Актуальность научного исследования этих проблем обусловлена их ролью в теории и практике местного самоуправления, их решение может способствовать упорядочению и оптимизации взаимоотношений органов местного самоуправления между собой, а также с органами государственной власти, укреплению авторитета власти в целом.
Объектом диссертационного исследования являются правоотношения, складывающиеся в процессе реализации населением права на местное самоуправление в городских муниципальных образованиях с учетом особенностей городского самоуправления.
4 Собрание законодательства РФ. - 1995. - №35. - Ст.3506.
В современной муниципальной теории России и российском законодательстве принят унифицированный подход к местному самоуправлению без разделения местного самоуправления на два относительно самостоятельных вида: городское самоуправление и сельское самоуправление, которые имеют в своей основе, как обпдае принципы, так и значительные особенности и различия. Попытки законодательно снивелировать разницу между городским и сельским самоуправлением приводят к созданию организационных и территориальных моделей, не адекватных социально-экономическим, хозяйственно-культурным, общественно-политическим особенностям, присущим для городской территории и сельской местности.
Несложно обнаружить, что формы организации муниципальной власти, экономические основы, формы и методы управления на компактной территории города и на территории сельского населенного пункта или сельского района (уезда, округа, волости, сельсовета) имеют свои специфические особенности и нуждаются в отдельном правовом регулировании. Отдельное правовое регулирование городского и сельского самоуправления позволило бы более детально и целенаправленно влиять на развитие в целом местного самоуправления в России.
К проблемам отдельного правового регулирования местного самоуправления в городских и сельских муниципальных образованиях в последнее время обращаются ученые-юристы, делая акценты на особенностях городского и сельского самоуправления.5
Предмет исследования - общие теоретические основы устава муниципального образования, состояние и динамика уставного регулирования организационных и территориальных моделей городского самоуправления, формирование действенных механизмов взаимодействия органов городского самоуправления с органами государственной власти.
Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе общетеоретических положений юридической науки и анализа существующей практики осмыслить и обосновать основные теоретические положения, определяющие предмет уставного регулирования, содержание и форму устава, его юридические свойства, а также определить актуальные теоретические и прикладные проблемы уставного регулирования организационных и территориальных основ городского самоуправления, наметить возможные направления по их разрешению.
Исходя из целей, поставленных в работе, определены основные задачи диссертационного исследования:
5См. Соломатюш А.А. Местное самоуправление в сельских поселениях России. Автореф.дисс.канд.юрид.наук. - Челябинск. - 1999.
-исследовать юридические свойства устава муниципального образования, раскрывающие его правовую природу и отличающие его от других нормативных правовых актов (на примерах уставов городов);
-проанализировать перечень вопросов местного значения, составляющих предмет уставного регулирования, определить пределы уставного регулирования и его соотношение с законодательным регулированием местного самоуправления, выявить возникающие здесь проблемы;
-проанализировать практику разработки, принятия и изменения уставов, уточнить основные теоретические положения, определяющие содержание и форму устава;
-изучить основные проблемы уставного регулирования, связанные с определением организационных и территориальных моделей городского самоуправления, предложить возможные направления по их разрешению;
-изучить и проанализировать практику уставного регулирования структуры органов городского самоуправления, принципов взаимоотношений между органами и должностными лицами городского самоуправления, процедур преодоления противоречий и конфликтов между ними, выработать предложения, направленные на совершенствование организационно-правовых моделей городского самоуправления;
-изучить и проанализировать правовой статус органов и должностных лиц местного самоуправления, закрепляемый в уставе города;
-провести анализ уставного регулирования территориальных вопросов городского самоуправления, выявить возникающие проблемы и выработать предложения по их возможному решению;
-выработать предложения, направленные на совершенствование федерального и регионального законодательства в сфере городского самоуправления, а также рекомендации по совершенствованию практики уставного регулирования.
Методологические основы исследования. Основой исследования явился системный подход к изучению и анализу юридических свойств устава муниципального образования, правоотношений, составляют и х предмет уставного регулирования, и основных проблем уставного регулирования. Проблемы организации и функционирования органов городского самоуправления исследовались комплексно.
В работе использованы такие общенаучные методы познания, как наблюдение, логический метод, анализ, синтез, восхождение от абстрактного к конкретному. Например, разложение предмета исследования на составные части, разработка различных классификаций с целью получения подробного и всестороннего представления о нем, и синтез, с выделением наиболее существенных юридических свойств устава муниципального образования. Метод перехода от частного к общему позволил выявить некоторые тенденции в развитии городского самоуправления и сделать обобщение практики уставного регулирования правового статуса органов городского самоуправления, их взаимоотношений между собой и с органами государственной власти, а также в регулировании территориальной организации городского самоуправления.
Для анализа законодательных актов, уставов городов, судебной практики, соотношения правовых норм уставов с принципами и требованиями, предусмотренными Конституцией РФ и федеральным законодательством о местном самоуправлении, формирования определений, предложений и выводов в диссертации применялись сравнительно-правовой, формально-юридический, конкретносоциологический, исторический методы исследования. Формально-юридический метод использовался при анализе текстов уставов городов, сравнительно-правовой — при сопоставлении и обобщении практики уставного регулирования организационных и территориальных моделей городского самоуправления более чем в пятидесяти городах. Исторический метод использовался, когда для уяснения сущности содержания юридических конструкций необходимо обратиться к истории разработки соответствующего закона или иного нормативного правового акта, к конкретным историческим, социально-политическим условиям времени его принятия.
Теоретическую основу исследования составляют труда ученых, которые активно работали и работают над проблемами совершенствования конституционного права, совершенствования и развития местного самоуправления: С.А. Лвакьяна, С.С. Алексеева, А,П. Алехина, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, Л.А. Велихова, И.В. Выдрина, В.Д. Горобца, Н.А. Игнатюк, Ю.М. Козлова, А.Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, А.К. Писарева, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, В.И. Фадеева, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, А.Н. Широкова, Е.С. Шугриной, Л.М. Эвггина и других.
Научная новизна исследования, К проблемам местного самоуправления неоднократно обращались ученые-юристы. Однако в ранее проведенных исследованиях затрагивались лишь отдельные аспекты, связанные с изучением уставов муниципальных образований и их правовой природы,6 определением и характеристикой общих организационных
6См. например: Савченко Д.А., Шугрина Е.С,. Горожанин В.А. Понятие и виды местного нормотворчества. Устав муниципального образования. - Новосибирск. - 1997; Бондарь Н.С. Устав муниципального образования в механизме реализации законодательства о местном самоуправлении // Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Материалы научно-практической конференции, - М. - 1996. моделей местного самоуправления,7 исследовались отдельные вопросы внутригородского территориального устройства,8 рассматривались конкретные элементы структуры органов местного самоуправления, но без выделения особенностей, характерных для городского самоуправления.9
Новым в настоящем исследовании является то, что в рамках одной работы проведено комплексное исследование уставов городов и основных проблем уставного регулирования на примере городского самоуправления.
Предпринята попытка обосновать общие теоретические основы устава муниципального образования, определяющие правовые возможности и необходимый правовой инструментарий в моделировании уставов городов. В отличие от других исследований по проблемам местного самоуправления, в данной работе проведено целенаправленное исследование важнейших в теоретическом и законотворческом отношении проблем точного определения предмета уставного регулирования и проблем законодательного и уставного регулирования, связанных с самостоятельным решением в уставе города основных организационных и территориальных вопросов городского самоуправления.
На защиту выносятся следующие положения и выводы:
1 .Правовая природа устава и его место в правовой системе определяются следующими юридическими свойствами, отличающими его от других нормативных правовых актов. Устав - подзаконный правовой акт; акт учредительного (правоустанавливающего) характера; основополагающий нормативный акт конкретного муниципального образования; акт долговременного действия; он обладает высшей юридической силой по отношению к другим нормативным актам конкретного муниципального образования; имеет особый порядок принятия; подлежит государственной регистрации; уставом может осуществляться временное правовое регулирование вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования и подлежащих регулированию законами субъектов РФ, до принятия соответствующих законов субъектов РФ.
2. Содержание устава составляют положения двух видов: обязательные, предусмотренные законодательством и подлежащие включению в устав, и дополнительные, которые муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению и дополнительно
7См, Широков А.Н. Законодательное регулирование в сфере местного самоуправления // Городское управление. - 1996. - №1; Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. - Обнинск: Институт мушщипального управления. - 1997.
8См. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). - Екатеринбург: Изд-во УрГТОА. - 1998.
9См, Шугрнна Е С. Организационные основы местного самоуправления: Автореф. дне. канд. юрид. наук. - М. - 1997. включать в устав. В структуре предмета уставного регулирования следует выделять вопросы самостоятельного уставного регулирования и вопросы совместного законодательного и уставного регулирования. Решение проблемы необоснованного расширения пределов уставного регулирования зависит от более точного установления в федеральном законодательстве соотношения законодательного и уставного регулирования.
3.Структура устава обуславливается: обязательными положениями устава, отнесенными к предмету уставного регулирования федеральным и региональным законодательством; дополнительными положениями устава, относящимися к предмету самостоятельного уставного регулирования; правилами и средствами юридической техники; территориальными, национальными особенностями, историческими и иными местными традициями.
4.К основным этапам подготовки, принятия и вступления в силу устава относятся: нормотворческая инициатива; рассмотрение поступивших проектов и предложений компетентным органом; подготовка проекта устава и его предварительное обсуждение; внесение проекта устава на рассмотрение и его принятие; регистрация устава; опубликование устава. Устав может быть принят тремя способам: представительным органом местного самоуправления; населением непосредственно на местном референдуме; смешанным или комбинированным способом. Юридическая сила такого действия, как принятие устава на референдуме, выше, чем принятие устава представительным органом местного самоуправления. Используя разные по юридической силе способы принятия тех или иных норм, в уставе может быть создана дополнительная дифференциация и иерархия уставных норм, которые будут отличаться друг от друга в зависимости от способа их принятия. Стабильность устава обеспечивается особым порядком внесения изменений в устав. Внесение изменений в устав может быть ограничено: по существу содержания устава, по времени, по обстоятельствам, по субъектам права внесения изменений в устав.
5.Предлагается разграничить в федеральном и региональном законодательстве понятия «структура органов местного самоуправления» и «система органов местного самоуправления». Структура органов городского самоуправления должна предусматривать закрепленный в уставе перечень конкретных органов городского самоуправления, наделенных соответствующей компетенцией и выполняющих определенные функции, на основе законодательно установленной общей системы органов местного самоуправления и принципов организации этой системы.
6.В диссертации высказывается критическое отношение к исключению принципа разделения властных полномочий для органов местного самоуправления и обосновывается теоретическая модель разделения компетенции между органами местного самоуправления, суть которой в компетенционном и организационном разделении органов местного самоуправления, балансе и единстве их взаимодействия в интересах населения и под его контролем. Там, где не соблюдается принцип разделения властных полномочий органов городского самоуправления, не исключаются конфликты в борьбе за преимущество одного органа городского самоуправления над другим, что приводит к ослаблению городского самоуправления в целом.
7.Принятая в Федеральном законе юридическая конструкция, разделяющая «предметы ведения» и «полномочия», осложняет вопросы регулирования правового статуса органов местного самоуправления в уставе муниципального образования. На основе уставов городов исследуются варианты уставного регулирования правового статуса главы города, представительного и исполнительного органов городского самоуправления. Делается вывод о необходимости законодательного закрепления основ правового статуса исполнительного органа местного самоуправления, как обязательного элемента системы органов местного самоуправления, а также о необходимости более четкой конкретизации в уставах правового статуса главы города, отличающего его от других должностных лиц городского самоуправления, в частости, от руководителя исполнительного органа городского самоуправления.
8.Города, в отличие от других муниципальных образований, имеют специфические особенности в территориальном устройстве. Проблемы уставного регулирования вопросов территориальной организации городского самоуправления связаны, прежде всего, с правильным определением предмета уставного регулирования. К предмету уставного регулирования не относятся вопросы установления и изменения границ города, В уставе могут регулироваться вопросы внутригородского территориального устройства: внутригородские муниципальные образования, разделение территории города на внутригородские административные территории, территориальное общественное самоуправление. Необходимо отграничивать вопросы внутригородского территориального устройства от вопросов административно-территориального устройства, отнесенных к ведению субъекта РФ,
9.К предмету самостоятельного уставного регулирования относятся правоотношения по поводу образования и функционирования внутригородских муниципальных образований. В диссертации сделан вывод о том, что правовой статус внутригородского муниципального образования определен в Федеральном законе недостаточно точно, что на практике породило противоречивые подходы к уставному регулированию этих вопросов. Следует отличать внутригородское муниципальное образование от других полноправных муниципальных образований, а также от других внутригородских территорий и внутригородских административно-территориальных единиц.
Теоретическая и практическая значимость исследования, апробация его результатов. Выносимые на защиту положения содержат новые подходы и направления в исследовании теоретических основ городского самоуправления и адекватных ему организационных и территориальных моделей, закрепленных в уставе города, которые расширяют и углубляют концепцию местного самоуправления в РФ.
По мнению автора, результаты исследования могут быть использованы в качестве основы для новых теоретических исследований по следующим направлениям:
-уточнение и развитие принципов организации и деятельности органов местного самоуправления,
-уточнение и теоретическое обоснование предмета уставного регулирования,
-совершенствование правового положения органов и должностных лиц местного самоуправления,
-совершенствование территориальных основ городского самоуправления и развитие внутригородских муниципальных образований.
Теоретико-правовые положения диссертации имеют непосредственное отношение к реальной обстановке, могут быть использованы практиками в области муниципального права и управления, а также для совершенствования федерального и регионального законодательства, уставов муниципальных образований.
При непосредственном участии автора были разработаны и приняты Устав г. Омска, а также ряд нормативных аюгов, развивающих положения устава. Предложения и вывода диссертации использованы в составе рабочей группы при подготовке дополнений и изменений в Устав г. Омска.
Отдельные положения диссертащш апробированы на республиканских, региональных научно-практических конференциях, круглых столах и семинарах, организованных органами государственной власти и местного самоуправления.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Арбузов, Сергей Викторович, Омск
I. На основании диссертационного исследования уместно сделать ряд теоретических выводов и предложешнй:
1.1.Правовая природа устава и его место в правовой системе определякугся сл^дуюттяя юридическими свойствами, отличающими его от других нормативных правовых актов. Устав - подзаконный правовой акт; акт учредительного (правоустанавливающего) характера; основополагающий нормативный акт конкретного мз^ницилального образования; акт долговременного действия; он обладает высшей юридической силой по отношению к другим нормативным актам конкретного муниципального образования; имеет особый порядок принятия; едагаственный среди нормативных актов органов местного самоуправления подлежит государственной регистрации; уставом может осуществляться временное правовое регулирование вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления на -территории соответств\тощего муниципального образования и подлежащих регулированною законами субъектов РФ, до принятия соответст'вуюпщх законов субъеюгов РФ.
1.2.Содержание устава составляют обязательные и дополнительные положения. К обязательным положениям устава относятся такие, которые в обязательном порядке должны быть отражены и урегулированы в уставе муниципального образования. К дополнительным положение! устава могут быть отнесены вопросы, которые муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению, если они прямо отнесены федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ к вопросам местного значения, либо, если они не исключевон из их ведения и не отнесены к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Уставы MOiyr значительно отличаться друг от друга, в первую очередь, по содержанкою дополнительных положений, относяпщхся к предмету уставного регулирования.1.3 .В структуре предмета уставного регулирования можно выделить вопросы самостоятельного уставного регулирования и вопросы совместного законодательного и уставного регулирования. Решение проблемы необоснованного расширения пределов уставного регулирования зависит от более точного установления в федеральном законодательстве соотношения законодательного и уставного регулирования.1.4.Значительный объем регулирования в уставе осуществляется на основе законодательства субъекта РФ, При этом соотношения объема регулирования межд^ уставом муниципального образования и законами субъекта РФ в Федеральном законе точно не определено. В разных субъектах РФ не одинаково подходдг к проблеме соотношения правового регулирования основных вопросов местного самоуправления. В диссертащш высказывается мнение о нецелесообр^ности полностью регулировать в законе такие вопросы, как проведение мунищшальных выборов, порядок формирования органов местного самоуправления, определение компет^нщш органов и должностных лиц местного самоуправления, сроков их полномочий, порядок подотчетности перед населением, ухфавление муниципальной собственностью и предусматривать определенный объем для регулирования уставом. Часть таких вопросов, как бюджет, налоги, экономические и финансовые основы, собственность не может быть полностью передана на усмотрение органов местного самоуправления, поскольку различные подходы в разных муниципальных образованиях, в конечном счете, Morw подорвать единые основы бюджетной, налоговой, финансовой системы страны.1.5.В исследовании сделан вывод о том, что в процессе уставного регулирования следует пр1щерживаться следующих положений: в структзфе предмета уставного регулирования следует выделять вопросы самостоятельного уставного регулирования и вопросы совместного уставного и законодательного регулирования; содержание устава составляют положения двух видов: обязательные, предусмотренные законода-гельством и подлежащие обязательному включению в услгав, и дополнительные, которые муниципалывне образования вщ>аве прияимать к своему рассмотрению и включать в устав; в уставе должны конкретизироваться общие нормы Конституции РФ, федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, требзпющие юрщщческой детализации; в уставе должны быть урегулированы вопросы, которые не регламентированы в законодательстве и отнесены к исключительному ведению муниципального образования; в уставе важно четко определять объем уставного регулирования, чтобы не получился объемный, эклектический, содержащий чрезмерно общие положения докушешт.Показаны типичные ошибки и нарушения, допускаемые в уставах городов в результате несоблюдения основных положений, позволяющих правильно определить предмет уставного регулирования, и прелагаются необходимые изменения в федеральное законодательство.1.6.На основе анализа структуры устава городов делается вывод о необходимости р^работки теоретических положений, определяющих внутреннее содержание устава, порядок его организащюнного построения, согласованность и последовательность расположения его составных частей.Стрзлктура устава обуславливаетея: об^ательными положениями, отнесенными к предмету уставного регулирования федеральным и региональным законодательством; дополнительными положениями, относящимися к предмету самостоятельного уставного регулирования; правилами и средствами юридической техники; территориальными, национальными особенностями, историческими и иными местными традшщями.1.7.Выдел5потся три относительно самостоятельные стадии р^работки проекта устава, принятия и вступления в силу устава. Эти стадии имеют свои особенности и включают в себя ряд последовательных этапов: правотворческую инициативу; рассмотрение поступивших проектов и предложений компетентным органом; подготовки проекта устава и его предварительное обсуящение; внесение проекта устава на рассмотрение и его принятие; регистрация устава; опубликование устава. На основе исследования этапов и способов принятия уставов и судебной практики выявлен ряд проблем, свжанных с процедурой подготовки, принятия, изменения и регистрации уставов, требующих более четкой правовой регламентации, как в самих уставах, так и в законодательстве субъекта РФ.
1.8.Усгав может бьггь принят тремя способам: представительным органом местного самоуправления; населением непосредственно на местном реферещ^тле; смешанным или комбинированным способом.Юридическая сила тшсого действия, как принжгие устава на референдуме, выше, чем принятие устава представительным органом местного самоуправления. Используя разные по юридической силе способы пришггия тех или иных норм, в уставе может быть создана дополвойгтельная дифференциация и иерархия уставных норм, которые будут отличаться друг от друга в зависимости от способа их пркнмтия и порядка внесения изменении в них.Для большинства городов характерна тенденция к усилению юридических гарантий стабильности основных положений устава.Стабильность устава обеспечивается особым порядком внесения ]гоменений в устав. Внесение изменений в устав может быть ограничено: по существу содержания устава, по времени, по обстоятельствам, по субъектам права внесения изменений в устав.1.9.На основе анализа понятий «структура органов местного самоуправления» и «система органов местного самоуправления» делается вывод о необходимости законодательного разграничения этих понятий и обосновывается необходимость отнесения на законодательный зфо^ень регулирования вопросов, связанных с установлением общей системы органов местного самоуправления и принципов фзтвощионирования ее основных элементов. Структура органов городского самоуправления должна предусматривать закрепленный в уставе перечень конкретных органов городского самоуправления, наделенных соответствующей компетенцией и выполняющих определенные функции, на основе законодательно установленной общей системы органов местного самоуправления и принципов организации этой системы.1.10.В диссертации высказывается критическое отношение к исключению механизма разделения властных полномочий для органов местного самоуправления. Обосновывается -теоретическая модель разделения компетенции органов местного самоуправления с особенностями, присущими местному самоуправлению, суть которой в компетенционном и организационном разделении органов местного самоуправления, балансе и единстве их взаимодействия в интересах населения.Выделяется пягь принципиальных моментов, относящихся к концепции разделения компетенции органов местного самоуправления: • выборный представительный орган должен уравновешиваться относительно самостоятельным исполнительным органом местного самоуправления. Уставом может быгь предусмотрена должность выборного главы муниципального образования. Его полномощш также не могут быть абсолютными. Он призван уравновесить представительный орган и исполнительный орган, обладая своей собственной компеггешщей, которая не может перекрывать, даже частично, компетенцию представительного и исполнительного органа; • каждый из органов и должностных лиц местного самоуправления должен быть наделен собшвенной компетенцией в решении вопросов местного значения; • функциональное и компетешхионное разделение органов местного самоуправления предполагает соответствующее органжзационное обособление; • каждый из органов и должностных лиц местного самоуправления действует самостоятельно в пределах собственной компетенции в интересах населения и под контролем населения мунгащпального образования; • важнейшим условием эффективной работы органов местного л самоуправления является механизм взаимного ограничения и контроля, суть которого состоит в установлении определенной зависимости органов местного самоуправления дрзлг от друга, но не в интересах собственного равновесия, а в интересах населения, обладающего правом и возможностью влиять на эти органы.1.11.На основе анализа уставов городов, предусматривающих отдельные элементы механизма «сдержек и противовесов», соответствуюпще концепции разделения властных полномочий органов местного самоуправления, сделан вывод о возможных неблагоприятных последствиях в случае несоблюдения этого притщипа. Не исключается возможность конфликтов в борьбе за преимущества одного органа городского самоуправления перед другим.1.12.Рассмотрев содержание понятий «предметы ведения», «полномочия», «компетенция», сделан вывод о том, что принятая в Федеральном законе юридическая конструкция недостаточно точно определяет понятия «предметы ведения» и «полномочия». Это осложняет вопросы регулирования правового статуса органов городского самоуправления в уставе города.1.13.На основе уставов городов исследованы варианты уставного регулирования правового статуса главы города, предстввительного и исполнительного органов городского самоуправления. Сделан вывод о необходимости законода-гельного закрепления основ правового статуса исполнительного органа местного самоуправления, как обяза-гельного элемента системы органов местного самоуправления, а также более четкой конкретизации в уставах 1фавового статуса главы города, отличающего его от других должностных лиц городского самоуправления, в частности, от руководителя исполнительного органа городского самоуправления.1.14.Города, в отличие от других муниципальных обршований, имеют специфические особенности во внутригородском территориальном устройстве. Проблемы уставного регулирования вопросов территориальной организации городского самоуправления связаны, прежде всего, с правильным определением предалсга уставного регулирования.В диссертационном исследовании выявлены противоречия в правовом регулировании на уровне уставов городов вогфосов установления и изменения границ города, ОЕпределения щ)авового статуса внутригородского мушпщпального обр^ования и рттрешшшияя •территории города на внутригородские административные территории.Сделан вывод о необходимости отграничения вощюсов внутригородского территориального устройства от вопросов административно территориального устройства, отнесенных к веденшо субъекта РФ.
1.15.К предмету самосгояпгельного уставного регулирования относятся внутригородские муниципальные обршования. В дассертации делается вывод о том, что правовой статус внутригородского муни1щпального образования определен в Федеральном законе не достаточно точно, что породило на пршстике пршиворечивые подходы в уставном регулировании этих вопросов. Следует отличать внутригородское муншщпальное обр^ование от других полноправных мзтанципальных образований, а также от других внутригородских территорий и внутригородских адашнистративно-терригориальных единиц.II. Предложения и выводы, направленные на совершенствование действующего законодательства:
2.1.Исходя из конспггущюнного принципа самостоятельности органов местного самоуправления в установлении стрз^ктуры органов местного самозшравления, наименование органов местного самоуправления трудно отнести к иным вопросам государственного значения, требующим законода-тельного регулирования, поэтому представляется более правильным регулировать эти вопросы только в уставе мунющпального образования, исключив из Федерального закона (стЛ4, П.4, стЛб П.4, ст. 17 п.2) необходимость согласовывать наименование органа местного самоуправления с законом субъекта РФ.
2.2.В соответхлвии со ст. 14,15,16 Федерального закона представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования наделяются собственной компетенцией только в соответствии с уставом муниципального образования. Однако, в ст. 17 Федерального закона установлено, что компетенция и другие вопросы организации деятельности иных органов и должностных лиц местного самоуправления определяется уставом в соответствии с законами субъекта РФ. Несогласованность этих норм может вызвать споры методу органами государственной власти и органами местного самоуправления при осуществлении правового регулирования этих вопросов.2.3.Порядок отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица в результата утраты доверия в соответствии со ст. 8 и 48 Федерального закона относится к предмету самостоятельного уставного регулирования. В то же время в п. 5 ст. 18 предусмотрено, что эти вопросы могут быть урегулированы уставом только в соотве1гствии с законами субъекта РФ. По мнению автора, поскольку право на отзыв депутатов и других выборных должностных лиц находится в неразрывной связи с правом на выборы этих лиц, т.е. с избирательным правом, эти вопросы не могут быть предметом уставного регулирования и должны регулироваться только на законодательном уровне.2.4,В диссертации на основе материалов судебной практики обосновывается необходимость внесения в Федеральный закон более точной формулснровки, не допускающей опубликование и вступление в силу устава, а также изменений в него без предварительной государственной регистрации. Кроме этого обосновывается целесообразность регистрации уставов только органами юстиции.2.5.Предлагается ршграничить в федеральном и региональном законодательстве понятия «структура органов местного самоуправления» и «система органов местного самоуправления».2.6.Предлагается закрепить в Федеральном законе понятие «исполнительный орган местного самоущ)авления» и определить при помощи диспозитивных норм основы правового статуса этого органа как обязательного элемента системы органов местного самоуправления.2.7.Предлагается закрепить в Федеральном законе принцип разделения компетенции между представительным, исполнительным и другими органами местного самоуправления по аналогии с действующим на уровне органов государственной власти принципом разделения властей.П1. Предложения и выводы, направленные на совершенствование уставов городов.3.1,В силу своей подааконности устав не устанавливает принщшы местного самоуправления общего характера. В уставе могут и должны закрепляться конкретаые принципы местного самоуправления, отражающие особенности местных условий.3.2.Перечень вопросов местного значения может быть расширен в уставе при условии, что эти вопросы не исключены из ведения муниципального образования и не отнесены к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.Перечень отдельных государственных полномочий, которые могут передаваться муниципальному образованию, не может содержаться в уставе, поскольку это не относится к предмету уставного регулирования.З.З.Больпшнство уставов городов не дает четкого определения субъекта городского самоуправления, употребляя в разных нормах устава понятия «гражданин», «население», «житель», «член местного сообщества», «человек», не обращая внимания на то, что овн имеют разное правовое содержание. Предметом уставного регулирования является закрепление в уставе статуса таких субъектов городского самоуправления, как население и отдельный житель. Некорректное определение субъекта местного самоуправления может исказить смысл многих институтов местного самоуправления.3.4.Уставы городов могут содержать отдельные приложения. В этом случае приложения должны конкретизировать уставные нормы.Включение в качестве приложения нормативно-правовых актов, принятых отдельно от устава и в другое время, следует признать необоснованным с точки зрения правил юридической техники.Поскольку правовые нормы, содержащиеся в приложении, оказались не включенными в основной т^кст устава, это делает невозможным их
1фименение. Подобный подход относится и к случаям, когда правовые нормы включаются во введение или хфеамбулу, расположенн>тю отдельно от основной части устава.3.5.Во многих уставах городов недостаточное внимание уделяется точности терминологии. Для обеспечевия употребления единой терминологии целесообразно предусматривать в уставе отдельную главу или статью, содержапгую перечень терминов и их значение, в которых они зчютребляются в уставе.3.6.Правовое регулирование уставом вопросов, которые подлежат урегулированию законами субъектов РФ, но еще не приняты соответствующие законы субъекта РФ (ч.1 ст.57 Федерального закона).целесообразно осуществлять в переходных положениях устава, поскольку в Федеральном законе эти положения 01д>еделены как временное правовое регулирование.3.7.В соответствии с судебной юдрактикой в уставе города не может быть расширен предусмотренный Федеральш»1м законом перечень субъектов правотворческой внициативы, в том числе обладающих
щ)авом внесевовш проекта устава или изменений в него, поэ1Х)му из уставов следует исключить из числа таких субъектов общественные и политические объединения граждан и конкретизировать нормы о порядке реализации права населения на правотворческую инициативу.3.8.В уставах важно предусматривать механизм, уравновешивающий положение органов городского самоущ>авле1шя.Правовые нормы устава, допускаюпще передачу исюпочительных полномочий одного органа городского самоуицравления другому, можно считать нарушающими такое равновесие между органами городского самоуправления.3.9.Во многих уставах городов предусмотрено пре1фащение полномочий органов городского самоуправления по итогам референл^гма о недоверии соответствующему органу городского самоуправления. С принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в реферевдуме граждан Российской Федерации», запретившего вынесение на местный референдум вопросов о досрочном пре1фащении полномочт органов местного самоуправления, в уставах возможна замена реферецщ?ма на процедуру отзыва выборного должностного лица или деюугагов представительного органа городского самоуправления.3.10.Целесообразно различать вопросы, относящиеся к исключительной компетенции органов городского самоувравления, которые не могут быть переданы для решения другим органам городского самоуправления, и вопросы дополнительной шт общей компетенции, котхэрые могут быть делегжфованы другим органам городского самоуправления.3.11.В уставе города сясду&т отличать вопросы административно территориального устройства от других вопросов внутригородского территориального ршделения, различать внутригородские муниципальные образования и внутригородские адмшшстративные территории.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Устав муниципального образования и основные проблемы уставного регулирования»
1. Нормативные правовые акты и другие официальные дою^мешгы11 .Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года // Российская газета. - №237. -25.12.93.
2. Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября1985 года // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 42. - Ст. 3921.
3. Семейный кодекс РФ от 29 декабря 1995 года № 223-ФЗ//Собрание законодательства РФ. - 1995. - №1. - Ст.1б.
4. Градостро1ггельный кодекс РФ от 7 мая 1998 года № 73-ФЗ //Собрание законодательства РФ. - 1997. - №19. - Ст.2069.
5. Уставы муниципальных образований
6. Устав города Абакана, пршмт Решением городского Советадепутатов 22.12.96г. № 25. - Абакан. - Архив администрации г. Абакана.
7. Устав муниципального образовашм город Благовещенска,принят Решением городской Думы г. Благовещенска 12..04.96г. №17. Благовещенск. - ГПКИ «Зея». - 1996.
8. Устав города Брянска, принят Решением Брянского городскогоСовета народных депутатов 5.02.1997г. - Брянск. - Архив Брянского городского Совета народных депутатов.
9. Устав города Великого Новгорода, принят Решением городскойДумы 23.04.98г. № 368. - Нижний Новгород, - ООО «Радуга». - 1998.
10. Устав города Владимира, принят Решением Владимирскогогородского Совета народных депутатов 13.06.96 г. №59. - Владимир. АрхЕю Владимирского городского Совета народных депутатов.
11. Устав города-героя Волгограда, приняг ПостановлениемВолгоградской городского Совета 26.09.96 г. - Волгоград. - ПП «Офсет», 1996.
12. Устав города Вологды, приняг Решением Советасамоуправления г. Вологды 5.07.96г. - Вологда, - Архив Совета самоуправлекоия г. Вологды.
13. Авакьян А. Правовое регулирование деятельности Советов.М. -1980.
14. Алексеев С. Государство и право: начальный курс. - М. - 1994.
15. З.Алексеев. С. Теория права. - М. - 1995.
16. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право РоссийскойФедерации. - М. - 1995.
17. Бабурин Н. Территория государства: правовые игеополитические проблемы. - М.: Изд-во Московского университета. 1997.
18. Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебное и научиопракгическое пособие. - М. -1999.
19. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. - Обнинск:Институт муниципального управления. - 1995.
