Вневедомственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации

Гудаев, Роман Валерьевич

Вневедомственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Вневедомственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации»

На правах рукописи

Гудаев Роман Валерьевич

ВНЕВЕДОМСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2006

Диссертационное исследование выполнено на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель: Козбанеико Виктор Анатольевич,

доктор юридических наук.

Официальные оппоненты: Гуринович Александр Георгиевич,

доктор юридических наук, профессор;

Максимов Михаил Вениаминович, кандидат юридических наук, доцент.

Ведущая организация — Московский государственный

университет им. М.В. Ломоносова.

Защита состоится 27 июня 2006 года в 16 часов на заседании диссертационного совета Д. 502.006.01 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр. Вернадского 84,1 уч. корпус, ауд. 3370.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Автореферат разослан 26 мая 2006 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

Е.Ю. Киреева

¿ооЬА:

I.ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. Реформирование российского общества и государства, модернизация государственного аппарата и его неотъемлемой части - государственной гражданской службы поставили множество новых вопросов перед наукой административного права. Одной из насущных проблем научного сопровождения проводимых реформ выступает задача формирования единой административной политики, определение роли и значения в ней контроля в сфере государственной гражданской службы.

' Принятие и вступление в действие Федеральных законов от 27 мая

2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»1 и от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»2 завершили законодательное оформление государственной гражданской службы как важного социально-правового института. Законодатель ввел в нормативный оборот термин «вневедомственный контроль» за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе, однако вопросы его организации и осуществления только обозначил. Это обстоятельство актуализирует необходимость проведения специального исследования концептуальных и правовых основ вневедомственного контроля с целью придания ему таких черт и свойств, которые на деле обеспечивают повышение эффективности государствен' ной гражданской службы в интересах развития гражданского общества и

укрепления государства. • В целях обеспечения точного толкования и правоприменения в про-

цессе реализации контрольных полномочий различными органами государства возникает потребность в систематизации норм права, устанавливающих правовой статус и регламентирующих механизмы его реализации в части контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе. Целесообразно также провести комплексное иссле-

1 См.: Собрание законодательства РФ (далее -

2 См.: СЗ РФ. 2004. № 31. Ст 3215.

СЗ РФ). 2003. № 22. Ст. 2063.

библиотека i

С--Петербург I — ОЦДОбшт

дование данной проблемы с применением историко-правового и сравнительно-правового методов на основе обобщения известного отечественного и международного опыта контроля в государственно-служебной сфере, а также определения возможности его рецепции.

Всестороннее исследование вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе имеет немаловажное прикладное значение для обеспечения законности государственного управления. По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации в 2005 г. выявлено значительное количество несоответствующих закону нормативных правовых актов, изданных органами государственной власти, только на уровне субъектов Российской Федерации было опротестовано 3904 акта. Более того, неблагополучное положение дел сохраняется и с соблюдением нормативных предписаний самими государственными гражданскими служащими. С их стороны имеют место отступления от требований служебной дисциплины, факты нарушения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, должностные злоупотребления, не прекращаются случаи получения взяток. В 2005 году взяточничество, выявленное правоохранительными органами, достигло 9,8 тыс. преступлений1.

Развитие на современном этапе теории административного права и законодательной практики выдвигает актуальную теоретически значимую проблему выявления сущности и содержания вневедомственного Контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе. При этом следует иметь в виду то немаловажное обстоятельство, что теоретико-правовые и методологические основы контроля за деятельностью государственного аппарата были разработаны еще в советское время, в совершенно иных социально-экономических и политических условиях. И, хотя многие фундаментальные положения теории контроля не утратили своего значения, сегодняшние государственно-правовые реалии создают как в теории, так и на практике множество нерешенных вопросов, прежде

1 Состояние преступности в России за 2005 г. М.: ГИЦ МВД России, 2006 С. 2.

всего связанных с организацией и осуществлением контроля в новом сегменте государственно-служебной деятельности - в сфере государственной гражданской службы.

Отмеченное показывает актуальность, сложность и многогранность затрагиваемых в диссертации проблем, их теоретическую, и, прежде всего, практическую значимость.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является создание теоретической концепции вневедомственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации, определение направлений и разработку концептуальных предложений по формированию и совершенствованию правового регулирования контроля в сфере государственной гражданской службы.

Для достижения указанной цели решались следующие теоретические и научно-практические задачи:

1) изучение основных этапов исторического развития контроля за соблюдением законодательства о гражданской службе;

2) исследование юридической природы, структуры и содержания вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе;

3) анализ современных тенденций развития контроля в сфере государственной гражданской службы зарубежных стран и возможности его использования в отечественном законодательстве и контрольной практике;

4) изучение системы органов вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе и познание их административно-правового статуса;

5) определение оптимальных правовых и организационных параметров деятельности органов контроля, улучшение форм их взаимодействия в интересах повышения эффективности института государственной гражданской службы;

6) исследование основных проблем организации и правового регулирования деятельности органов вневедомственного контроля и путей их разрешения;

7) разработка предложений по совершенствованию нормативной правовой базы и практики осуществления вневедомственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации.

Объектом научного анализа являются общественные отношения, складывающиеся при осуществлении государственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации.

Предметом исследования выступает: социально-правовая природа вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о гражданской службе; правовые нормы, определяющие систему, структуру и компетенцию контролирующих органов и должностных лиц; основные проблемы в организации и деятельности органов контроля; теоретико-прикладные вопросы совершенствования законодательства о контроле в государственно-служебной сфере.

Степень научной разработанности проблемы. Проблема контроля ввиду своей многоаспектности в течение многих лет постоянно привлекала внимание широкого круга ученых и специалистов различных отраслей научных знаний - философов, экономистов, социологов, управленцев, историков, юристов.

Административно-правовые вопросы контроля за деятельностью государственных служащих в контексте организации и функционирования государственной власти нашли отражение в трудах видных отечественных ученых-правоведов разных периодов российской государственности. В той или иной степени эти вопросы затрагивали известные русские и советские ученые: И.Е. Андреевский, В.П. Безобразов, В.А. Воробьев, А.Д. Градов-ский, А.И. Елистратов, А.Ф. Евтихиев, В.В. Ивановский, Н.М. Коркунов, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, Н.К. Нелидов, B.C. Основин, H.H. Пахомов, А.Е.

Пашерстник, Ю.А. Петров, Н.П. Поборчая, JI.A. Сергиенко, С.С. Студени-кин, В.Н. Ширяев, Ц.А. Ямпольская и др.

Фундаментальные исследования различных аспектов государственного и общественного контроля в советское время провели В.М. Горшенев, В.И. Залужный, Я.А. Здир, М.И. Климко, Б.М. Макаров, С.П. Мезенцев, Н.Г. Салищева, М.С. Студеникина, В.И. Туровцев, И.Б. Шахов, Е.В. Шо-рина и др.

В современный период многоплановые проблемы контроля в государственном управлении затрагивали А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И.Н. Барциц, И.Л. Бачило, К.С. Вельский, В.Г. Бессарабов, Б.Н. Габричидзе, А.П. Гуляев, А.Б. Зеленцов, A.A. Кармолицкий, И.Ш. Киляс-1 ханов, В.А. Козбаненко, Ю.М. Козлов, Л.М. Колодкин, A.M. Кононов, А.П. Коренев, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачев, A.B. Оболонский, Д.М. Овсянко, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов, A.M. Тарасов, Ю.А. Тихомиров, В.В. Черников и др.

В последние годы интерес к проблемам контроля в различных сферах общественной жизни заметно возрос, появились монографии, учебники, диссертации, посвященные этой проблематике. Между тем, вневедомственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации в ка* честве отдельной темы исследования или на уровне монографических работ не рассматривался.

Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологическую основу исследования составили диалектический метод познания в соединении с системно-логическим, формально-юридическим, сравнительно-правовым, историческим анализом. В процессе исследования также использовались методы анализа, синтеза, моделирования, прогнозирования, статистический, социологический и другие общенаучные и специальные методы научного познания, способствующие реализации познавательного интереса и достижению поставленной цели.

Диссертационное исследование базируется на фундаментальных положениях общей теории права и теории государственного управления, ра-

ботах ведущих специалистов в области административного права. В работе использованы достижения современной науки конституционного, международного и иных смежных отраслей права.

Нормативно-правовая основа диссертации. Содержание и выводы диссертации основываются на анализе международных правовых актов, Конституции РФ, федерального законодательства, законов субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы о статусе контрольных органов, их компетенции по осуществлению контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации, а также материалах судебной и правозащитной практики, результатах социологических исследований.

Эмпирическую базу исследования составили материалы контрольных мероприятий, проводимых государственными органами в порядке вневедомственного контроля в сфере государственной гражданской службы, статистические данные, результаты социологических исследований.

Научная новизна исследования заключается в том, что впервые проведено монографическое исследование вневедомственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации и его теоретико-правовых проблем в условиях реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Научная новизна работы проявляется также в комплексности исследования вневедомственного контроля с использованием новых теоретических выводов в области административного права и ре- » зультатов проводимой в стране административной реформы.

В результате предпринятого исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны научные положения.

ее правового регулирования. До учреждения Генерального регламента (1720 г.) и Табели о рангах (1722 г.), а также в советский и постсоветский период (вплоть до 2003 г.) контроль за соблюдением законодательства о гражданской службе отсутствовал, так как в эти периоды не было предмета контроля - законодательства о государственной гражданской службе.

2. Вневедомственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации - это целенаправленная организующая системная деятельность уполномоченных органов государства по установлению соответствия функционирования системы государственной гражданской службы нормативно-правовым стандартам и корректированию выявленных отклонений при помощи правовых средств.

Вневедомственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации предстает в широком и узком понимании. В широком смысле, вневедомственный контроль осуществляется как органами исполнительной власти, так и государственными органами иных ветвей власти, а также специальными контрольными органами (Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, прокуратурой, Счетной палатой Российской Федерации). В узком смысле, - специально уполномоченным государственным органом управления государственной службой федерального и регионального уровня.

3. Оптимальной моделью системы управления федеральной государственной гражданской службой является ее двухуровневое построение: Министерство Российской Федерации по вопросам государственной службы и подведомственный ему контрольно-надзорный орган - Федеральная служба по надзору в сфере государственной службы Российской Федерации. До образования этой системы исполнение вневедомственных контрольных задач и функций необходимо возложить на структурное подразделение Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации.

В современных условиях требуются правовые и организационные меры по совершенствованию правового регулирования и практического осуществления вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации в субъектах Российской Федерации.

4. Цели, задачи, принципы вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе обеспечивают системность и стабильность такого контроля. Объект и предмет контроля во многом определяют специфику контрольного воздействия государственного органа, его контрольные полномочия и механизм их реализации.

5. Между различными органами вневедомственного контроля существует диалектическая взаимосвязь, основанная на общих целях и принципах, объекте контрольной деятельности, которые в свою очередь обеспечивают единство и целостность контроля в рассматриваемой сфере. Контрольное воздействие различных субъектов дополняет и усиливает друг друга, обеспечивает законность и эффективность функционирования института государственной гражданской службы.

6. Наиболее эффективным видом вневедомственного контроля в государственно-служебной сфере выступает судебный контроль в форме административной юстиции. В России данный институт находится в стадии становления. Обосновывается необходимость скорейшего Принятия федеральных законов об административных судах и административном производстве, регулирующих рассмотрение всех категорий административно-правовых споров, включая служебные споры между государственными гражданскими служащими и представителями нанимателя.

7. Представлено концептуальное обоснование и сформулированы предложения по совершенствованию правового регулирования деятельности субъектов вневедомственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации. В частности, предлагается новое название и редакция ст. 67 Федерального закона «О государственной гражданской службе Рос-

сийской Федерации»: ст. 67 «Контроль и надзор в сфере государственной гражданской службы Российской Федерации

1. Вневедомственный контроль за соблюдением и исполнением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации осуществляют уполномоченные государственные органы, определяемые федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

2. Внутриведомственный контроль за соблюдением и исполнением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации в подведомственных государственных органах осуществляют федеральные государственные органы и государственные органы субъектов Российской Федерации.

3. Прокурорский надзор за точным и единообразным соблюдением и исполнением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с федеральным законом».

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Результаты диссертационного исследования имеют определенное значение для совершенствования правового регулирования вневедомственного контроля в сфере государственной гражданской службы и улучшения контрольной практики по обеспечению его реализации.

Теоретические положения соискателя способствуют дальнейшему развитию доктрины современного административного права, общей теории контроля. На основе сформулированных в результате проведенного анализа концептуальных положений диссертантом разработана совокупность конкретных мер, направленных на повышение действенности работы различных государственных органов в части осуществления контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе. Это делает возможным использование результатов исследования в законотворческой и правоприменительной деятельности в рассматриваемой сфере как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Результаты научного труда могут быть использованы в учебном процессе при проведении лекционных и практических занятий по дисциплинам: «Административное право», «Правовое регулирование государственной службы Российской Федерации», а также в системе профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих.

Апробация и внедрение результатов исследования. Ряд положений диссертации нашли отражение в итоговом отчете НИР 2005 г. «Подготовка предложений по вопросам организации и осуществления контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации», выполненной в рамках утвержденного Президентом Российской Федерации Плана мероприятий по реализации Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации. Подготовленный научным коллективом, в составе которого работал диссертант, отчет был положительно оценен государственным заказчиком - Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации.

Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования изложены в публикациях автора, прошли апробацию в выступлениях на научных конференциях. Содержание диссертации, ее научная новизна, теоретическое и практическое значение достигнутых результатов обсуждены на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Структура диссертации предопределена содержанием предмета и задачами исследования, а также избранной методологией научного анализа и логикой изложения диссертационного материала. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, показано состояние ее научной разработанности, обозначены цели, задачи и методологическая основа работы, научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации, сформулированы основные положения, выносимые на защиту.

В главе первой «Теоретико-правовые основы вневедомственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации» раскрывается возникновение и становление вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе в дореволюционный период, изучено социально-правовое назначение, определены понятие, признаки, основные элементы вневедомственного контроля, а также проведен сравнительно-правовой анализ зарубежных нормативных правовых актов и научных источников о государственной гражданской службе.

Историко-правовой анализ показал, что формирование разностороннего контроля за деятельностью государственных гражданских служащих проходило параллельно с созданием и укреплением российской государственности, институционализацией государственной гражданской службы, совершенствованием механизма ее правового регулирования.

Возникновение контроля в государственно-служебной сфере связано с выделением в период феодальной раздробленности (X - XV вв.) лиц, наделенных государственными властно-управленческими полномочиями (дворские, тиуны, посадники и др.). Вначале за их деятельностью преобладает общий контроль со стороны князя.

В условиях централизации государства и укрепления монархии помимо контроля царя, который осуществляет верховный вневедомственный общий контроль, появляются иные контрольные органы. Со становлением в XVI веке системы исполнительных органов отраслевой компетенции (приказов) отмечается увеличение административного аппарата, появляется ведомственный контроль, который проводился по направлениям дея-

тельности приказов их руководителями - дьяками, приказными судьями. Непосредственный контроль на местах по поручению государя осуществляли воеводы городов. Их контрольные полномочия закреплялись в именных должностных инструкциях - наказах. Вместе с тем, отсутствие нормативной базы сдерживало развитие как самого института государственной службы, так и контрольных органов.

Законодательство о государственной гражданской службе появляется только в 1720-х г. и становится правовой основой не только самой службы, но и контроля в этой сфере.

В ходе административной реформы Петра I сформировалась система контрольных органов. Центральным учреждением, имеющим верховный надзор за ходом государственного управления стал учрежденный указом от 22 февраля 1711 г. Правительствующий Сенат. В подчинении Сената находились созданные вместо приказов органы центрального отраслевого управления - коллегии, наделенные правом контроля (в соответствии с их компетенцией) территориальных органов власти и их гражданских служащих. Непосредственный контроль за деятельностью местных чиновников поручался губернаторам и подчиненным им губернским канцеляриям.

Формирование разветвленного государственного аппарата в условиях развивающегося абсолютизма требовало создания специальных контрольных органов. Петром I в 1711 г. учреждается институт фискалов, в 1715 г. - должность «генерального ревизора или надзирателя указов», в 1720 г. Контора рекетмейстерских дел при Сенате (для рассмотрения жалоб населения на действия чиновников), в 1722 г. - прокуратура. Все указанные структуры выполняют функции вневедомственного контроля, особое внимание обращается на соблюдение государственными органами и гражданскими служащими законов и иных нормативных актов.

Дальнейшее развитие система вневедомственного контроля получила в XIX в. В этот период происходит совершенствование всех существующих видов контроля за соблюдением законодательства о гражданской службе, развивается само законодательство. В эпоху «великих реформ» возникают принципиально новые виды вневедомственного контроля - ад-

министративная юстиция (смешанные присутствия, 1-ый департамент Правительствующего сената), государственный (финансовый) контроль (контрольные палаты, ведомство государственного контроля). Тем самым к концу XIX века в России сложилась достаточно развитая система вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о гражданской службе, которая просуществовала практически без изменений до 1917 г.

В советский и постсоветский период - вплоть до 2003 г., вряд ли возможно говорить о контроле за соблюдением законодательства о гражданской службе, так как в эти годы «де-факто» гражданская служба существовала, но «де-юре» - ее не было.

Социально-правовое назначение контроля в условиях современной административной реформы обусловлено его центральной ролью в вопросах повышения законности и эффективности деятельности органов государственной власти, создания целостной системы государственной гражданской службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан.

Изучение теоретических положений позволило автору интерпретировать термин «вневедомственный контроль» в широком и узком понимании. В широком смысле, вневедомственный контроль за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации может осуществляться как органами исполнительной власти, так и государственными органами иных ветвей власти, а также специальными контрольными органами. При этом вневедомственный контроль включает в себя: президентский, правительственный, парламентский, судебный, правозащитный, финансовый контроль, прокурорский надзор.

Понятие «вневедомственный контроль» в узком понимании предполагает осуществление контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации специальным государственным органом - органом управления государственной службой, обладающим административной са состоятельностью и независимостью от иных ведомств, но в тоже время имеющим административно-юрисдикционные полномочия.

Цели вневедомственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации состоят в: обеспечении конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе; соблюдении в процессе служебной деятельности прав, свобод и законных интересов как гражданских служащих, так и иных граждан; поддержании нормативно установленного механизма профессионального обеспечения осуществления государственных полномочий на уровне, отвечающем потребностям и воле социума, его первосубъекта - народа.

Для достижения указанных целей существенное значение имеет чет- /

кое определение задач, стоящих перед органами вневедомственного контроля. Содержание этих задач производно от состояния правового регулирования служебной (управленческой) деятельности гражданских служа- ' щих. Ввиду масштабности и сложности нормативных предписаний осуществлять действенный контроль за соблюдением всего законодательства о гражданской службе практически невозможно, целесообразен контроль только за его ключевыми элементами.

К основным задачам вневедомственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации можно отнести: 1) контроль за соблюдением норм, устанавливающих принципы, организационную структуру государственной гражданской службы, правовое положение гражданских служащих, условия и порядок поступления, прохождения и прекращения гражданской службы, взаимоотношения между гражданскими служащими и <• гражданами; 2) контроль за соответствием законам правовых актов, издаваемых в государственных органах по вопросам гражданской службы; 3) контроль за соблюдением установленных для гражданских служащих запретов и ограничений, служебной дисциплины, своевременным и доброкачественным выполнением гражданскими служащими возложенных на них обязанностей; 4) контроль за соблюдением требований закона о подборе, расстановке, повышении квалификации кадрового состава гражданской службы; 5) контроль за соблюдением прав и свобод, охраняемых законом

интересов граждан; 6) контроль за законным и рациональным распределением и использованием материальных, финансовых и иных ресурсов, соблюдением режима экономии.

Перечисленные задачи органически взаимосвязаны, поэтому их выделение в значительной мере условно. Основные задачи контроля включают ряд других, более частных задач, зависящих от уровня, назначения, компетенции проверяемого органа государственной власти.

Реализация целей и задач любого контроля, в том числе и вневедомственного контроля в рассматриваемой сфере, всегда осуществляется на основе общих и специальных принципов. К общим принципам диссертант предлагает отнести: законность; демократизм; гуманизм; соблюдение прав, свобод и законных интересов личности; гласность; справедливость, к специальным - объективность, систематичность, своевременность, непрерывность, полнота, конкретность, глубина, всесторонность, гласность, всеобщность.

Объектом вневедомственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации выступают: представители нанимателя (руководители государственных органов, лица, замещающие государственные должности, либо их представители); лица, замещающие должности федеральной государственной гражданской службы (гражданской службы в Федеральном Собрании Российской Федерации (парламентская служба), гражданской службы в федеральных органах исполнительной власти и их территориальных органах, гражданской службы в судебных органах, гражданской службы в иных органах государственной власти), включенные в Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы; лица, замещающие должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, включенные в реестры должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.

Предмет вневедомственного контроля - соблюдение подконтрольными объектами законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации, которое образуют: 1)

Конституция Российской Федерации; 2) Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации"; 3) Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; 4) другие федеральные законы, в том числе федеральные законы, регулирующие особенности прохождения гражданской службы; 5) указы Президента Российской Федерации; 6) постановления Правительства Российской Федерации; 7) нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти; 8) конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Для более четкого и полного определения предмета контроля в государственно-служебной сфере соискатель предлагает наделить уполномоченные государственные органы правомочиями по проверке не только соблюдения законодательства, но и его исполнения. Для этого целесообразно дополнить ст. 16 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» и ст. 67 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» словосочетанием «и исполнением».

Существование двух научных подходов к определению государственного управления позволило диссертанту выявить две группы субъектов вневедомственного контроля в рассматриваемой сфере. При традиционном (узком) подходе контрольная функция реализуется в рамках исполнительно-распорядительной деятельности органами государства, представляющими исполнительную власть. При широком подходе контроль как функция государственного управления реализуется органами и законодательной, судебной, и так называемой, контрольной власти (прокуратура, уполномоченные по правам человека, Счетная палата Российской Федерации).

В законодательстве о государственной гражданской службе в качестве субъектов вневедомственного контроля закреплены только органы управления государственной службой. В современных условиях предлагается двухуровневая модель управления государственной службой на федеральном уровне - Министерство Российской Федерации по вопросам государственной службы и подведомственный ему контрольно-надзорный ор-

ган - Федеральная служба по надзору в сфере государственной службы Российской Федерации. При этом Министерство может быть наделено контрольными полномочиями по проверке законности, целесообразности и эффективности государственной гражданской службы. Главным направлением деятельности Федеральной службы должна стать проверка соблюдения и исполнения законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации во всех органах государственной власти. На региональном уровне функции вневедомственного контроля целесообразно возложить на специальные контрольные подразделения (управления, отделы) органов управления государственной службой субъектов Российской Федерации.

Органы законодательной и судебной власти обладают полномочиями по контролю за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе в соответствии с принципом разделения властей, для специализированных контрольных органов государства компетенция в рассматриваемой сфере является частью общих контрольных полномочий и определена в соответствующих статутных законах.

Точное установление субъектов контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации позволяет определить виды вневедомственного контроля. Данный критерий классификации контроля в рамках настоящего исследования признан основным, но не единственным. В работе вневедомственный контроль классифицирован и по другим основаниям.

Зарубежный опыт контроля за деятельностью государственной администрации очень богат и многообразен. В обобщенном виде этот опыт интересен и полезен не только в познавательном, но и в практическом плане. Основными видами контроля в большинстве развитых индустриальных стран являются внутренний и внешний контроль. Внутренний - административный контроль осуществляется должностными лицами и вышестоящими органами государственной администрации. Внешний контроль проводится судами (правовой контроль), парламентами (политический кон-

троль), счетными палатами (финансовый контроль), омбудсманами (правозащитный контроль).

В силу того, что государства отличаются по политическим, социальным, экономическим, правовым и иным условиям и традициям организация контрольной деятельности в каждой стране имеет свою специфику, позитивные и негативные черты. Очевидно, что целесообразно заимствовать не чей-то опыт в полном объеме, а только брать положительные аспекты и при этом адаптировать к отечественным условиям. Для нашей страны полезен и востребован опыт организации административной юстиции (ФРГ, Франция), парламентского контроля (Великобритания, ФРГ), контроля омбудсмана (Швеция).

Глава вторая «Правовое регулирование вневедомственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации» раскрывает содержание административно-правового статуса и контрольных полномочий Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, иных органов исполнительной власти, судов общей юрисдикции и арбитражных судов, уполномоченных по правам человека, органов прокуратуры.

Контрольные полномочия Президента Российской Федерации в сфере государственной гражданской службы предопределены его общим правовым статусом (ст. 80-93 Конституции Российской Федерации). Их административно-правовая сущность раскрывается через признаки, которыми Президент Российской Федерации характеризуется как: глава государства, гарант Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина; субъект законодательного процесса. Президент Российской Федерации, часть функций по контролю в рассматриваемой области на основе нормативных правовых актов делегирует структурным подразделениям своего аппарата: Администрации, и в ее составе - Контрольному управлению, Управлению по вопросам государственной службы, полномочным представителям в федеральных округах. Диссертант на основе анализа соответствующих нормативных актов выделил и раскрыл кон-

трольные функции, методы и формы деятельности указанных государственных структур.

Изучение новейшего законодательства о Правительстве Российской Федерации и федеральных органах исполнительной власти показало, что все они в большей или меньшей мере обладают контрольными полномочиями в сфере государственной гражданской службы. Однако в этих структурах отсутствует самостоятельное подразделение, которое в настоящее время способно осуществлять вневедомственный контроль за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе.

До образования органа по управлению государственной службой на федеральном уровне подобные задачи и функции предлагается сосредоточить в Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, создав самостоятельное структурное подразделение Департамент государственной гражданской службы. Данный вариант сосредоточения функций координации и контроля в Департаменте государственной гражданской службы представляется достаточно перспективным. Для его реализации достаточно внесения поправок в соответствующие постановления Правительства Российской Федерации и ведомственные нормативные акты, а также проведение определенных организационно-штатных мероприятий, не требующих существенных бюджетных затрат.

Анализ регионального законодательства обнаружил, что в ряде законов о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации (Республике Марий Эл, Владимирской области, Еврейской автономной области и др.) нет статей, определяющих статус и функции органа управления государственной гражданской службой. В отдельных региональных законах (Ульяновская и Ярославская области) подобные органы только обозначены, задачи и функции не прописаны, а нормы о них сформулированы как бланкетные. В большинстве законов о гражданской службе, принятых в субъектах Российской Федерации, органы по управлению государственной службой создаются при главах исполнительной власти. Среди функций, возложенных на управленческие органы законодателями регионов, обычно присутствуют и контрольные. Вместе с тем, зачастую

законодательные формулировки содержат не только технико-юридические неточности, но и противоречащие федеральному законодательству положения (например, Республика Саха (Якутия), г. Москва).

В связи с создавшейся ситуацией предлагается инициировать повсеместную прокурорскую проверку регионального законодательства о государственной гражданской службе.

Контроль высшего законодательного органа страны - Федерального Собрания Российской Федерации за деятельностью государственных гражданских служащих и соблюдением соответствующего законодательства вытекает из конституционного принципа разделения властей, согласно которому важнейшей функцией парламента является контроль за исполнительной властью. Законодательство России, как и законы других стран, со- ' держат широкий набор парламентских контрольных форм. Среди них главенствующие место отводится информативному контролю (вопросы членам Правительства, запросы (парламентские и депутатские), парламентские слушания и др.). Новой эффективной формой парламентского контроля должны стать парламентские расследования, предусмотренные Федеральным законом «О парламентских расследованиях Федерального Собрания».

Судебный контроль за деятельностью государственных органов, их должностных лиц и государственных служащих представляет собой одну из важнейших функций судебной власти. Прямой судебный контроль за деятельностью гражданских служащих проводится в форме нормоконтро-ля и административной юстиции.

В России сложилась модель административной юстиции, когда административно-правовые споры разрешаются в общих судах по правилам, установленным Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации. Кроме того, судебный контроль за управленческой деятельностью гражданских служащих в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности осуществляется и в рамках арбитражного судопроизводства.

Поэтому представляется логичным отнесение вопросов о рассмотрении служебных споров к компетенции административных судов, создание которых возможно уже в ближайшее время. На переходный период, до образования указанных судов, разрешение служебных споров, как отдельной категории дел, возникающих из публичных правоотношений, целесообразно передать в юрисдикцию общих судов, дополнив соответствующими положениями подраздел III, в частности ст. 245 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

В диссертации показана специфика института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации как органа государственной правозащитной деятельности, проанализированы контрольные полномочия и формы осуществления его деятельности.

В связи с возрастанием роли и значения прав и свобод граждан предлагается создание системы государственного правозащитного контроля посредством введения во всех регионах страны института уполномоченных по правам человека. Для этого обосновывается необходимость принятия Федерального закона «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации».

Прокурорский надзор традиционно является важным средством обеспечения законности в сфере государственного управления. Прокуроры осуществляют надзор за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе и законностью деятельности гражданских служащими в рамках общего надзора и надзора за соблюдением прав и свобод челове-

нов о прокуратуре и о государственной гражданской службе, внеся изменения в последний.

В заключении подводятся итоги проведенного исследования, формулируются теоретические выводы и предложения по совершенствованию российского законодательства.

Основные положения диссертации отражены в следующих работах автора:

1. Гудаев Р.В. К вопросу об объекте контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации // Материалы межвузовской научно-практической конференции «Модернизация государства и права России в ХХ-ХХ1 веке: исторический опыт и современные проблемы», Тамбовский филиал Московского университета МВД России, 27 апреля 2005. Тамбов, 2006. (0,3 п.л).

2. Гудаев Р.В. Г енезис вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе // Материалы межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы теории права и законодательной практики в Российской Федерации». Москва, 18 апреля 2006 г. М.: МНЮИ, 2006. (0,4 пл.).

3. Гудаев Р.В. Субъекты контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации: проблемы нормативного закрепления // Материалы Международной научно-практической конференции «Государственное управление - XXI век», Московский государственный университет, 25-26 мая 2006 г. М.: МГУ, 2006 г. (0,3 п.л.).

4. Гудаев Р.В. Административная юстиция как форма судебного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации // Право и управление: XXI век 2006 г. (0,35 п.л). ^

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Гудаева Романа Валерьевича

Тема диссертационного исследования Вневедомственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации

Научный руководитель: Козбаненко Виктор Анатольевич доктор юридических наук

Изготовление оригинал-макета Гудаев Роман Валерьевич

Подписано в печать^, с'зТираж¿¿&кз. Усл. п.л. У! а Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС Заказ № Я 9 Р 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84

t #

(

♦

íi21 3 8 7 2

i ^

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Гудаев, Роман Валерьевич, кандидата юридических наук

Введение

ОГЛАВЛЕНИЕ

Глава 1. Теоретико-правовые основы вневедомственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации.

1.1. Генезис вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе.

1.2. Понятие и сущность вневедомственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации.

1.3. Современный международный опыт контроля в сфере государственной гражданской службы.

Глава 2. Правовое регулирование вневедомственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной граиеданской службе Российской Федерации.

2.1. Контроль Президента РФ и органов исполнительной власти за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе.

2.2. Парламентский и судебный контроль за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе.

2.3. Контроль Уполномоченного по правам человека в РФ и прокурорский надзор за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Вневедомственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Реформирование российского общества и государства, модернизация государственного аппарата и его неотъемлемой части - государственной гражданской службы поставили множество новых вопросов перед наукой административного права. Одной из насущных проблем научного сопровождения проводимых реформ выступает задача формирования единой административной политики, определение роли и значения в ней контроля в сфере государственной гражданской службы.

Принятие и вступление в действие Федеральных законов от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»1 и от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»2 завершили законодательное оформление государственной гражданской службы как важного социально-правового института. Законодатель ввел в нормативный оборот термин «вневедомственный контроль» за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе, однако вопросы его организации и осуществления только обозначил. Это обстоятельство актуализирует необходимость проведения специального исследования концептуальных и правовых основ вневедомственного контроля с целью придания ему таких черт и свойств, которые на деле обеспечивают повышение эффективности государственной гражданской службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства.

В целях обеспечения точного толкования и правоприменения в процессе реализации контрольных полномочий различными органами государства возникает потребность, с одной стороны, в систематизации нормативного материала, материально устанавливающего в действующем законодательстве их правовой статус и регламентирующего механизмы его реализации в части контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службы, а также целесообразно провести комплексное исследование данной

1 См.: Собрание законодательства РФ (далее - СЗ РФ). 2003. № 22. Ст. 2063.

2 См.: СЗ РФ. 2004. №31. Ст. 3215. проблемы с применением историко-правового и сравнительно-правового методов на основе обобщения известного отечественного и международного опыта контроля в государственно-служебной сфере, а также определения возможности его рецепции.

Всестороннее исследование вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе имеют немаловажное прикладное значение для обеспечения законности государственного управления. По данным Генеральной прокуратуры РФ в 2005 г. выявлено значительное количество несоответствующих закону нормативных правовых актов, изданных органами государственной власти, только на уровне субъектов Российской Федерации было опротестовано 3904 акта1. Более того, неблагополучное положение дел сохраняется и с соблюдением нормативных предписаний самими государственными гражданскими служащими. С их стороны имеют место отступления от требований служебной дисциплины, факты нарушения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, должностные злоупотребления, не прекращаются случаи получения взяток. В 2005 году взяточничество, выявленное правоохранительными органами, достигло 9,8 тыс. преступлений2.

Развитие на современном этапе теории административного права и законодательной практики выдвигает актуальную теоретически значимую проблему выявления сущности и содержания вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе. При этом следует иметь в виду то немаловажное обстоятельство, что теоретико-правовые и методологические основы контроля за деятельностью государственного аппарата были разработаны еще в советское время, в совершенно иных социально-экономических и политических условиях. И, хотя многие фундаментальные положения теории контроля не утратили своего значения,

1 Доклад Генерального прокурора РФ на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ 3 февраля 2006 г. // genproc.gov.ru/img/uploaded/ustinov3.02.doc

2 Состояние преступности в России за 2005 г. М.: ГИЦ МВД России, 2006. С. 2. сегодня новые государственно-правовые реалии создают как в теории, так и на практике множество нерешенных вопросов, прежде всего связанных с организацией и осуществлением контроля в новом сегменте государственно-служебной деятельности - в сфере государственной гражданской службы.

Сказанное показывает актуальность, сложность и многогранность затрагиваемых в диссертации проблем, их теоретическую, и, прежде всего, практическую значимость.

Административно-правовые вопросы контроля за деятельностью государственных служащих в контексте организации и функционирования государственной власти нашли отражение в трудах видных отечественных ученых-правоведов разных периодов российской государственности. В той или иной степени эти вопросы затрагивали известные русские и советские ученые: И.Е. Андреевский, В.П. Безобразов, В.А. Воробьев, А.Д. Градовский, А.И. Елистратов, А.Ф. Евтихиев, В.В. Ивановский, Н.М. Коркунов, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, Н.К. Нелидов, B.C. Основин, И.Н. Пахомов, А.Е. Пашер-стник, Ю.А. Петров, Н.П. Поборчая, Л.А. Сергиенко, С.С. Студеникин, В.Н. Ширяев, Ц.А. Ямпольская и др.

Фундаментальные исследования различных аспектов государственного и общественного контроля в советское время провели В.М. Горшенев, В.И. Залужный, Я.А. Здир, М.И. Климко, Б.М. Макаров, С.П. Мезенцев, Н.Г. Са-лищева, М.С. Студеникина, В.И. Туровцев, И.Б. Шахов, Е.В. Шорина и др.

В современный период многоплановые проблемы контроля в государственном управлении затрагивали А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, I

И.Н. Барциц, И.Л. Бачило, К.С. Бельский, В.Г. Бессарабов, Б.Н. Габричидзе, А.П. Гуляев, А.А. Кармолицкий, И.Ш. Килясханов, В.А. Козбаненко, Ю.М.

Козлов, JI.M. Колодкин, A.M. Кононов, А.П. Коренев, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачев, А.В. Оболонский, Д.М. Овсянко, Б.В. Россинский, Ю.Н. Стари-лов, A.M. Тарасов, Ю.А. Тихомиров, В.В. Черников и др.

В последние годы интерес к проблемам контроля в различных сферах общественной жизни заметно возрос, появились монографии1, учебники2, диссертации3, посвященные этой проблематике. Между тем, вневедомственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации в качестве отдельной темы исследования или на уровне монографических работ не рассматривался.

1 См., например: Бессарабов В.Г. Прокуратура России в системе государственного контроля. М., 1999; Бородушко И.В. Институт контроля в Российской Федерации: организационно-правовые основы и система контролирующих органов. СПб., 2002; Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб., 2003; Зубарев С.М. Контроль за деятельностью персонала пенитенциарной системы России (история, теория, методология). М., 2005.

2 В частности, см.: Контролирующие органы и организации. Компетенция и полномочия. Учебник/ Под ред. А.П. Гуляева. М.: МАЭП, 2000; Черников В.В. Судебные, правоохранительные и контрольные органы России. Учебник. 2-е изд. М.: Проспект, 2002; Тарасов A.M. Президентский контроль: Понятие и система. СПб.: Юридический центр Пресс, 2004.

3 См.: Акопов JI.B. Контроль в управлении государством (конституционно-правовые проблемы): Дисс. д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2002; Галанина JI.A. Организационно-правовое обеспечение контроля за исполнением нормативно-правовых актов в субъектах Российской Федерации: Автореф. дисс. . канд.юрид.наук. М.: 2001; Гурин А.И. Государственный контроль как форма осуществления исполнительной власти : Дисс. . канд. юрид. наук. Саратов, 2004; Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации: Автореф. дисс. . канд.юрид.наук. Волгоград, 2000; Морозов А.В. Контроль и надзор в системе исполнительной власти современной России (общеправовой анализ): Дисс. . канд. юрид. наук. Владимир, 2004; Муромцев Б.В. Архитектурно-строительный надзор в Российской Федерации: Автореф. дисс. . канд.юрид.наук. Воронеж, 2006; Слепцов М.А. Правовое,регулирование государственного контроля в краях и областях - субъектах Российской Федерации: Автореф. дисс. . канд.юрид.наук. М., 1999; Тарасов A.M. Правовое и организационное обеспечение президентского контроля за деятельностью органов внутренних дел: Дисс. канд. юрид. наук. М., 2001. и др.

Целью исследования является создание теоретической концепции вневедомственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации, определение направлений и разработку концептуальных предложений по формированию и совершенствованию правового регулирования контроля в сфере государственной гражданской службы.

Для достижения указанной цели необходимо решались следующие теоретические и научно-практические задачи:

5) определение оптимальных правовых и организационных параметров деятельности органов контроля, улучшение форм их взаимодействия в интеt ресах повышения эффективности института государственной гражданской службы;

Диссертационное исследование базируется на фундаментальных положениях общей теории права и теории государственного управления, работах ведущих специалистов в области административного права. В работе использованы достижения современной науки конституционного, международного и иных смежных отраслей права.

Эмпирическую базу исследования составили материалы контрольных мероприятий, проводимых органами вневедомственного контроля в сфере государственной гражданской службы, статистические данные, результаты социологических исследований.

Научная новизна исследования заключается в том, что впервые проведено монографическое исследование вневедомственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации и его теоретико-правовых проблем в условиях реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Научная новизна работы проявляется также в комплексности исследования вневедомственного контроля с использованием новых теоретических выводов в области административного права и результатов проводимой в стране административной реформы.

1. Становление и развитие контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе имманентно связаны с созданием и укреплением российской государственности, институализацией государственной гражданской службы, совершенствованием механизма ее правового регулирования. До учреждения Петром I Генерального регламента (1720 г.) и Табели о рангах (1722 г.), а также в советский и постсоветский период (вплоть до 2003 г.), вряд ли можно было говорить о контроле за соблюдением законодательства о гражданской службы, так как в эти периоды фактически отсутствовал предмет контроля - законодательство о государственной гражданской службе.

2. Вневедомственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации - это целенаправленная организующая системная деятельность уполномоченных органов государства по установлению соответствия функционирования системы государственной гражданской службы нормативно-правовым стандартам и корректирование выявленных отклонений при помощи правовых средств.

Изучение современных теоретических основ государственного управления позволяет рассматривать вневедомственный контроль в широком и узком понимании. В широком смысле, вневедомственный контроль может осуществляться как органами исполнительной власти, так и государственными органами иных ветвей власти, а также специальными контрольными органами (Уполномоченный по правам человека в РФ, прокуратура, Счетная палата РФ). В узком смысле, - специально уполномоченным государственным органом управления государственной службой федерального и регионального уровня.

3. Анализ действующего законодательства, регламентирующего административно-правовой статус органов государства и их контрольные полномочия в рассматриваемой сфере, позволило предложить в качестве оптимальной модели системы управления федеральной государственной гражданской службой ее двухуровневое построение: Министерство Российской Федерации по вопросам государственной службы и подведомственный ему контрольно-надзорный орган - Федеральная служба по надзору в сфере государственной службы Российской Федерации. До образования этой системы признается необходимым исполнение контрольных задач и функций возложить на структурное подразделение Министерства здравоохранения и социального развития РФ.

Анализ регионального законодательства показал, что требуются правовые и организационные меры по совершенствованию правового регулирования и практического осуществления вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации в субъектах Российской Федерации, который возлагается на органы по управлению государственной службой.

4. На основе выработанных доктринальных представлений о контроле в сфере государственного управления и действующих нормативных предписаний в исследовании раскрыты цели, задачи, принципы вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе, дана развернутая характеристика объекту, предмету, субъектам и разновидностям вневедомственного контроля. В диссертации предлагается внести рад изменений и дополнений в законодательство о государственной гражданской службе в целях более четкого и полного определения этих элементов.

5. Изучение правового статуса и контрольных полномочий органов, представляющих различные ветви государственной власти, а также специальных контрольных органов выявило специфику их контрольной деятельности, которая заключается в неодинаковых пределах и объеме контрольного воздействия, содержании его форм и методов, юридических последствиях проводимого контроля. Вместе с тем между различными органами вневедомственного контроля существует диалектическая взаимосвязь, основанная на общих целях и принципах, объекте контрольной деятельности, которые в свою очередь обеспечивают единство и целостность контроля в рассматриваемой сфере. Контрольное воздействие различных субъектов дополняет и усиливает друг друга, позволяет повысить законность и эффективность функционирования института государственной гражданской службы.

6. В большинстве европейских государств наиболее эффективным видом вневедомственного контроля в государственно-служебной сфере является судебный контроль в форме административной юстиции. В России данный институт находится в стадии становления. В исследовании обосновывается необходимость скорейшего принятия федеральных законов об административных судах и административном производстве, регулирующих рассмотрение всех категорий административно-правовых споров, включая служебные споры между государственными гражданскими служащими и представителями нанимателя.

7. Представлено научно-практическое обоснование и сформулированы предложения по совершенствованию правового регулирования деятельности * » субъектов вневедомственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской

Федерации.

Результаты научного труда могут быть использованы в учебном процессе при проведении лекционных и практических занятий по дисциплинам: «Административное право», «Правовое регулирование государственной службы РФ», а также в системе профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих.

Апробация и внедренне результатов исследования. Ряд положений диссертации нашли отражение в итоговом отчете НИР 2005 г. «Подготовка предложений по вопросам организации и осуществления контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации», выполненного в рамках утвержденного Президентом РФ Плана мероприятий по реализации Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации. Подго-• * товленный научным коллективом, в составе которого работал диссертант, отчет был положительно оценен государственным заказчиком — Министерством здравоохранения и социального развития РФ и экспертной группой при Межведомственной рабочей группы при Администрации Президента РФ.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Гудаев, Роман Валерьевич, Москва

156 Заключение

1. Формирование контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе имеет неразрывную связь со становлением и развитием Российского государства, государственной гражданской службы и ее правового регулирования. В этой связи, как правило, сохранялась преемственность в осуществлении контрольной деятельности, когда на очередном этапе происходило совершенствование уже зарекомендовавших себя на практике контрольных механизмов, а новые виды контроля в большинстве случаев лишь дополняли их.

До XVIII века доминирует общий контроль со стороны князя, царя. В условиях развития монархии этот контроль приобретает все признаки верховного вневедомственного контроля. Непосредственный контроль за деятельностью гражданских служащих по поручению государя осуществляли тиуны, воеводы, позднее - губернаторы. Со становлением системы исполнительных органов отраслевой компетенции (приказов, коллегий) расширяются рамки ведомственного контроля, нормативное оформление которого происходит с учреждением министерств. Примечательно, что законодательство о гражданской службе появляется только в 1720-х г., практически с этим же периодом связано возникновение специальных органов вневедомственного контроля за его соблюдением, центральное место в их системе занимает прокуратура. Особое место отводится Правительствующему сенату как органу высшего контроля за управлением и исполнением в стране. Дальнейшее развитие система вневедомственного контроля получила в XIX в. В этот период происходит совершенствование всех существующих видов контроля за соблюдением законодательства о гражданской службе, развивается само это законодательство. В эпоху «великих реформ» возникают принципиально новые виды вневедомственного контроля - административная юстиция (смешанные присутствия, 1-ый департамент Правительствующего сената), государственный (финансовый) контроль (контрольные палаты, ведомство государственного контроля). Тем самым к концу XIX века в России сложилась достаточно развитая система вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о гражданской службе, которая просуществовала практически без изменений до 1917 г. Рассмотренные выше элементы опыта организации контроля показывают, что при критическом осмыслении и творческом подходе многие звенья этого исторического наследия могут представлять как познавательный, так и практический интерес для строительства современной системы контроля в сфере государственной гражданской службы.

2. В буквальном смысле термин «вневедомственный контроль» означает осуществление контрольной деятельности субъектами, не относящимися к соответствующему ведомству. Это делает возможным толкование рассматриваемого понятия в широком и узком смысле.

В широком смысле, вневедомственный контроль может осуществляться как органами исполнительной власти, так и государственными органами иных ветвей власти, а также специальными контрольными органами. При таком понимании вневедомственный контроль включает в себя: президентский, правительственный, парламентский, судебный, правозащитный, финансовый контроль, прокурорский надзор.

Понятие «вневедомственный контроль» в узком понимании предполагает осуществление контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации специальным государственным органом - органом управления государственной службой, обладающим административной самостоятельностью и независимостью от иных ведомств, но в тоже время имеющим административно-юрисдикционные полномочия.

3. Цели вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации, его основные задачи и принципы обусловлены социальным предназначением контроля как важнейшего средства обеспечения законности и эффективности государственного управления, гарантии соблюдения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций.

4. Объектом вневедомственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации выступают: представители нанимателя (руководители государственных органов, лица, замещающие государственные должности, либо их представители); лица, замещающие должности федеральной государственной гражданской службы (гражданской службы в Федеральном Собрании Российской Федерации (парламентская служба), гражданской службы в федеральных органах исполнительной власти и их территориальных органах, гражданской службы в судебных органах, гражданской службы в иных органах государственной власти), включенные в Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы; лица, замещающие должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, включенные в реестры должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.

5. Предмет вневедомственного контроля - соблюдение подконтрольными объектами законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации, которое образуют: 1) Конституция Российской Федерации; 2) Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации"; 3) Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; 4) другие федеральные законы, в том числе федеральные законы, регулирующие особенности прохождения гражданской службы; 5) указы Президента Российской Федерации; 6) постановления Правительства Российской Федерации; 7) нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти; 8) конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; 9) нормативные правовые акты государственных органов.

4 »

Для более четкого и полного определения предмета контроля в государственно-служебной сфере целесообразно наделение уполномоченных государственных органов правомочиями по проверке не только соблюдения законодательства, но и его исполнения. В этой связи предлагается дополнить ст. 16 ФЗ «О системе государственной службы РФ» и ст. 67 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» словосочетанием «и исполнением». Кроме того, идеальным вариантом представляется разделение ст. 67 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» на две статьи: «Контроль за деятельностью государственных гражданских служащих» (как вариант — «Контроль в сфере государственной гражданской службы») и «Надзор за законностью в сфере государственной гражданской службы», либо осуществление корректирования названия статьи - «Контроль и надзор в сфере государственной гражданской службой».

6. Анализ зарубежных нормативных правовых актов, научных источников о государственной гражданской службе позволяет выделить основные виды контрольной деятельности в этой сфере, которые являются элементами (или находятся в тесной координации) основных правовых систем современности. К ним относят контроль внутренний (административный) и внешний (правовой, финансовый, политический, правозащитный, институтов гражданского общества). В зависимости от политических, правовых, социальных, экономических, исторических, этнографических факторов эти виды контроля получили большее или меньшее распространение во всех развитых индустриальных странах.

Зарубежный опыт контроля за деятельностью государственной администрации очень богат и многообразен. В обобщенном виде этот опыт для нас интересен и полезен не только в познавательном, но и в практическом плане. В силу того, что государства отличаются по политическим, социальным, экономическим, правовым и иным условиям и традициям организация контрольной деятельности в каждой стране имеет свою специфику, позитивные и негативные черты. Очевидно, что целесообразно заимствовать не чей-• * то опыт в полном объеме, а только брать положительные аспекты и при этом адаптировать к отечественным условиям. Для нашей страны полезен и воетребован опыт организации административной юстиции (ФРГ, Франция), парламентского контроля (Великобритания, ФРГ), контроля омбудсмана (Швеция).

7. По смыслу концепции новейшего законодательства о государственной службе вневедомственный контроль за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе должны осуществлять орган по управлению государственной службой на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации.

На основе анализа правового статуса, структуры и контрольных полномочий различных органов государственной власти целесообразно создание двухуровневой федеральной системы управления — Министерства Российской Федерации по вопросам государственной службы и подведомственного ему контрольно-надзорного органа - Федеральной службы по надзору в сфере государственной службы РФ. При этом Министерство обладает контрольными полномочиями по проверке законности, целесообразности и эффективности государственной гражданской службы. Главным направлением деятельности Федеральной службы является проверка соблюдения законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации во всех органах государственной власти.

До образования соответствующих органов их задачи и функции по контролю за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе предлагается сосредоточить в Министерстве здравоохранения и социального развития РФ, создав на базе Департамента трудовых отношений и государственной гражданской службы самостоятельный Департамент государственной гражданской службы. Данный вариант сосредоточения функций координации и контроля в Департаменте государственной гражданской службы представляется достаточно перспективным. Для его реализации достаточно внесения поправок в соответствующие постановления Правительства •

РФ и ведомственные нормативные акты, а также проведение определенных организационно-штатных мероприятий.

8. Согласно федеральным законам организация вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации в субъектах Российской Федерации возлагается на органы по управлению государственной службой.

Анализ регионального законодательства показал, что в ряде законов о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации (Республике Марий Эл, Владимирской области, Еврейской автономной области и др.) нет статей, определяющих статус и функции органа управления государственной гражданской службой. В отдельных региональных законах (Ульяновская и Ярославская области) подобные органы только обозначены, задачи и функции не прописаны, а нормы о них сформулированы как бланкетные. В большинстве законов о гражданской службе, принятых в субъектах Российской Федерации, органы по управлению государственной службой создаются при главах исполнительной власти. Среди функций, возложенных на управленческие органы законодателями регионов, обычно присутствуют и контрольные. Вместе с тем, зачастую законодательные формулировки содержат не только технико-юридические неточности, но и противоречащие федеральному законодательству положения (например, Республика Саха (Якутия), г. Москва).

В связи с создавшейся ситуацией целесообразно инициировать повсеместную прокурорскую проверку регионального законодательства о государственной гражданской службе.

9. Контроль высшего законодательного органа страны - Федерального Собрания Российской Федерации за деятельностью государственных гражданских служащих и соблюдением соответствующего законодательства вытекает из конституционного принципа разделения властей, согласно которому важнейшей функцией парламента является контроль за исполнительной властью. Законодательство России, как и законы других стран, содержат ши-* * рокий набор парламентских контрольных форм. Среди них главенствующие место отводится информативному контролю (вопросы членам Правительства, запросы (парламентские и депутатские), парламентские слушания и др.). Новой эффективной формой парламентского контроля должны стать парламентские расследования, «О парламентских расследованиях».

10. Судебный контроль за деятельностью государственных органов, их должностных лиц и государственных служащих представляет собой одну из важнейших функций судебной власти. Прямой судебный контроль за деятельностью гражданских служащих проводится в форме нормоконтроля и административной юстиции.

В России сложилась модель административной юстиции, когда административно-правовые споры разрешаются в общих судах по правилам, установленным ГПК РФ. Кроме того, судебный контроль за управленческой деятельностью гражданских служащих в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности осуществляется и в рамках арбитражного судопроизводства.

Однако установленный сегодня законодательный порядок регламентирует рассмотрение административно-правовых споров, возникающих в сфере внешних организационных отношений между государственной администрацией и частными лицами либо организациями. Но, к сожалению, законодательными нормами четко не установлен механизм судебной защиты прав и законных интересов самих государственных гражданских служащих от неправомерных притязаний и действий представителя нанимателя и иных должностных лиц государственного органа, т.е. разрешения внутриорганиза-ционных конфликтов — служебных споров. Поэтому представляется логичным отнесение вопросов о рассмотрении служебных споров к компетенции административных судов, создание которых возможно уже в ближайшее время. На переходный период, до образования указанных судов, разрешение служебных споров, как отдельной категории дел, возникающих из публичных правоотношений, целесообразно передать в юрисдикцию общих судов, дополнив соответствующими положениями подраздел III ГПК РФ, в частности ст. 245.

11. Возрастание роли и значения института Уполномоченного по правам человека в РФ в сфере защиты прав и свобод граждан требует создания системы государственного правозащитного контроля посредством введения во всех регионах страны аналогичного института. Для этого необходимо скорейшее принятия Федерального закона «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации».

12. Прокурорский надзор традиционно является важным средством обеспечения законности в сфере государственного управления. Прокуроры осуществляют надзор за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе, и законностью деятельности гражданских служащими в рамках общего надзора и надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в соответствии с ФЗ «О прокуратуре РФ». Для повышения эффективности прокурорско-надзорной деятельности предлагается согласовать нормы статутного закона о прокуратуре и ФЗ «О государственной гражданской службе РФ», внеся изменения в последний.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Вневедомственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации»

1. Конституция Российской Федерации. М., 2006.

2. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"// СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

3. Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.

4. Гражданский процессуальный кодекс РФ. М., 2006.

5. Арбитражный процессуальный кодекс РФ. М., 2006.

6. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. М., 2006.

7. Налоговый кодекс РФ (Ч. I). М., 2006.

8. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (ред. 11.11.2003 г.) "О системе государственной службы Российской Федерации"// СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063; 2003. № 46 (ч. 1). Ст. 4437

9. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. 2.02.2006 г) "О государственной гражданской службе Российской Федерации"// СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215; 2006. № 6. Ст. 636.

10. Федеральный закон от 5 июля 1999 г. № 133-Ф3 "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3466.

11. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации"// СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

12. Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 7.

13. Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-Ф3 "Об Общественной палате Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1277.

14. Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. (с поел. изм. и доп.) "О прокуратуре РФ".

15. Федеральный закон 10 января 1996 г. № 5-ФЗ (с поел. изм. и доп.) "О внешней разведке".16' Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ (с поел. изм. и доп.) "О Федеральной службе безопасности".

16. Федеральный закон от И января 1995 г. № 4-ФЗ (с поел. изм. и доп.) "О Счетной палате РФ".

17. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ (с поел. изм. и доп.) "О судебных приставах".

18. Федеральный закон от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ (с поел. изм. и доп.) "О государственной охране".

19. Закон РФ от И марта 1992 г. № 2490-1 (с поел. изм. и доп.) "О коллективных договорах и соглашениях".

20. Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 (с поел. изм. и доп.) "О милиции".

21. Закон РФ от 21 марта 1991 г. № 943-1 (с поел. изм. и доп.) "О налоговых органах РФ".

22. Закон РФ от 21 июля 1993 № 5473-1 (с поел. изм. и доп.) "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы".

23. Закон РФ от 27 апреля 1993 года "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"// Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685.

24. Закон Владимирской области от 27 августа 2004 г. № 135-03 «О государственной гражданской службе Владимирской области».

25. Закон Еврейской автономной области от 24 ноября 2004 г. № 363-03 "О некоторых вопросах государственной службы Еврейской автономной области".

26. Закон Республики Марий Эл от 5 октября 2004 г. № 38-3 "О регулировании отношений в области государственной гражданской службы Республики Марий Эл".

27. Указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 727 "Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы"// СЗ РФ. 2004. № 24. Ст. 2393.

28. Указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729 "Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации // СЗ РФ. 2004. № 24. Ст. 2395.

29. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

30. Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации"// СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1395.

31. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе"// СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.

32. Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 (ред. 23.10.1998 г.) "О государственных должностях Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 173; 1996. № 52. Ст. 5912; 1998. № 43. Ст. 5337.

33. Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации"// СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.

34. Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти"// СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305.

35. Постановление Правительства РФ от 2 августа 2005 г. № 479 "О порядке направления членов Общественной Палаты Российской Федерации для участия в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти"// СЗ РФ. 2005. № 32. Ст. 3320.

36. Постановление Правительства РФ от 28. июля 2005 № 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти"// СЗ РФ. 2005. №31. Ст. 3233.

37. Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 321 (ред. от 31.12.2004 г.) "Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации"// СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2898.

38. Постановление Правительства РФ от 6 декабря 2004 г. № 703 "О Федеральном казначействе"// СЗ РФ. 2004. № 49. Ст. 4908.

39. Постановление Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 278 "Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора"// СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2561.

40. Регламент Государственной Думы // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801.

41. Регламент Совета Федерации // СЗ РФ. 2002. № 7. Ст. 685.

42. Проект федерального закона "Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации» // www.ombu.ru/ topic.php?BaMdoc=2626.

43. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2004 г. М.: Юриспруденция, 2005.

44. Доклад Генерального прокурора РФ на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ 3 февраля 2006 г. // genproc.gov.ru/img/uploaded/ustinov3.02.doc.

45. Сведения о количестве и тематике обращений (заявлений, жалоб) граждан РФ в 2004 г. // Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ за 2004 г. М.: Юриспруденция, 2005.

46. Об учреждении Правительственного Сената. Именной указ от 22.02.1711 г. // Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1830. Т. IV. №2321.

47. О фискалах. Именной указ Сенату от 2.03.1711 г. // Законодательство Петра I. М.: Юридическая литература, 1997.

48. Указ о фискалах. И о их должности и действии Именной указ от 17.03. 1714 г. // Законодательство Петра I. М.: Юридическая литература, 1997.

49. Генеральный регламент. 27 февраля 1720 г. // Законодательство Петра I. М.: Юридическая литература, 1997.

50. Его царского величества милостивейшее учреждение и Регламент или Устав Главного магистрата, по которому оной отправлять имеет. 16 января 1721 г. // Законодательство Петра I. М.: Юридическая литература, 1997.

51. Табель о рангах. 24 января 1722 г. // Законодательство Петра I. М.: Юридическая литература, 1997.

52. О генерал-рекетмейстере. Указ из Сената от 23.02. 1722 г. // Законодательство Петра I. М.: Юридическая литература, 1997.

53. О доставлении ведомостей из присутственных мест о делах губернским прокурорам. Циркулярный ордер Генерал-Прокурора Г.Р. Державина губернским прокурорам // ПСЗ. Собр. 1. Т. XXVII. № 20553.

54. Общий наказ гражданским губернаторам // ПСЗ. Собр. 2. Т. XII. № 10303.

55. Положение о губернских и уездных земских учреждениях (1864 г.) // Реформы Александра II. М.: Юрид.лит., 1998.

56. Городовое Положение (1870 г.) // Реформы Александра II. М.: Юрид.лит., 1998

57. Временное положение о местных контрольных органах. 3 января 1866 г. // Реформы Александра II. М.: Юрид.лит., 1998.

58. Положение о судах по административным делам. 30 мая 1917 г. // Собрание узакононений и распоряжений правительства. 1917. № 127. Ст. 692.

59. Монографии, учебники, учебные пособия

60. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000.

61. Административная юстиция: Конец XIX — начало XX века: Хрестоматия. В 2-х ч. / Сост. и вступит, ст. Ю.Н. Старилова. Воронеж: ВГУ, 2004.

62. Административное право зарубежных стран/ Под ред. А.Н. Козы-рина, М.А. Штатиной. М., 2003.

63. Административно-территориальное устройство России. История и современность. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2003.

64. Алексеев С.С. Теория права. 2-е изд. М., 1995.

65. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1996.

66. Андрийко О.Ф. Контроль в демократическом государстве. Проблемы и тенденции. Киев, 1994.

67. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 2005.

68. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М.: Норма, 2000.

69. Бахрах Д.Н., Росинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004.

70. Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Формы и методы деятельности государственной администрации: Учебное пособие. Екатеринбург, 1999.

71. Вельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс/ Под ред. канд. юрид. наук А.В. Куракина. М., 2004.

72. Берендс Э.П. О прошлом и настоящем русской администрации. Спб., 1913.

73. Бессарабов В.Г. Прокуратура России в системе государственного контроля. М., 1999.

74. Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М., 1996.

75. Бородушко И.В. Институт контроля в Российской Федерации: организационно-правовые основы и система контролирующих органов. СПб., 2002.

76. Гаген В.В. Административная юстиция: Конспект лекций. Ростов-на-Дону, 1916.

77. Гойман В.И. Действие права (методологический анализ). М., 1992.

78. Государственная служба: теория и организация. Курс лекций. Ростов-на-Дону: «Феникс», 1998.

79. Государственное управление: основы теории и организации. Учебник. / Под ред. В.А. Козбаненко. Т. 2. М., 2002.

80. Государственный и общественный контроль в СССР / под ред. В. И. Туровцева. М., 1970.

81. Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Том 1. СПб: Типография М. Стасюлевича, 1875.

82. Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России в XVII в. и ее роль в формировании абсолютизма. М., 1987.

83. Дерюжинский В.Ф. Административные суды в государствах Западной Европы. СПб., 1906.

84. Долженкова Г.Д., Полубинский В.И. Министерство внутренних дел России: задачи, функции, структура: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2002.

85. Евреинов В.А. Гражданское чинопроизводство в России. СПБ, 1887.

86. Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978.

87. Заряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве // Административная юстиция: Конец XIX -начало XX века: Хрестоматия. Ч. 2. Воронеж: ВГУ, 2004.

88. Зеленцов А.Б., Радченко В.И. Административная юстиция в России: (История и современность). М., 2002.

89. Зубарев С.М. Контроль за деятельностью персонала пенитенциарной системы России (история, теория, методология). М., 2005.

90. Карнович Е. Русские чиновники в былое и настоящее время. СПб., 1897.

91. Керимов А.Д. Парламентское право во Франции. М.: Норма, 1998.

92. Ключевский В.О. Курс русской истории: Соч.: в 9 т. М., 1987. Т. 2.

93. Ключевский В.О. Сочинения: в 9 т. Т. VI. Специальные курсы./ Под ред. B.JI. Янина. М.: Мысль, 1989.

94. Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М., 2005.

95. Козбаненко В.А. Правовые основы государственного управления. М., 2003.

96. Колпаков И.И. Методы управления. Киев, 1997.

97. Комментарий к Закону РФ "О налоговых органах Российской Федерации". М.: Юридический Дом "Юстицинформ", 2001.

98. Комментарий к Таможенному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина. М.: Проспект, 2004.

99. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе» и законодательству о гражданской службе зарубежных государств/ Отв. редактор А.Ф. Ноздрачев. М., 2005.

100. Контролирующие органы и организации России: Компетенция и полномочия/ Под ред. А.П. Гуляева. М., 2000.

101. Коркунов Н.М. Общее государственное право. М., 1888.

102. Кочерин Е.А. Основы государственного и управленческого контроля. М., 2000.

103. Леонтьев А.К. Образование приказной системы. М., 1968.

104. Малько А.В. Теория государства и права в вопросах и ответах: Учебно-методическое пособие. 3-е изд. М.: Юристъ, 2001.

105. Мелкадзе О.В. Контроль: информация, координация, эффективность. Тбилиси, 1986.

106. Министерство юстиции за сто лет. СПб., 1902.

107. Общая теория права и государства: Учебник/ Под ред. В.В. Лазарева. М., 1996.

108. Основы социального управления: Учебное пособие / Под ред. В.Н. Иванова. М.: Высш.шк., 2001.

109. Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб., 2003.

110. Руководство к наглядному изучению административного порядка течения бумаг в России. М., 1858.

111. Сперанский М.М. План государственного преобразования (введение к уложению государственных законов 1809 г.). Москва, Типо-литогр. Т-ва И.Н.Кушнерев и К.Пимен., 1905.

112. Соловьев С.М. Сочинения. В 18 кн. Кн. II. Т. 3-4. История России с древнейших времен. М.: Мысль, 1988.

113. Состояние преступности в России за 2005 г. М.: ГИЦ МВД России, 2006.

114. Старилов Ю.Н. Административная юстиция: Проблемы теории. Воронеж, 1998.

115. Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 1998.

116. Старилов Ю.Н. Административные суды в России: Новые аргументы «за» и «против»/ Под ред. В.И. Радченко. М., 2004.

117. Старилов Ю.Н. От административной юстиции к административному судопроизводству. Воронеж, 2003.

118. Строев В.Н. Столетие Собственной е.и.в. Канцелярии. СПб., 1912.

119. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления (проблемы надведомственного контроля). М.: Юрид.лит., 1974.

120. Тарасов A.M. Президентский контроль: Понятие и система. СПб.: Юридический центр Пресс, 2004.

121. Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузо-ва и А.В. Малько. М., 1997.

122. Филиппов А.Н. Правительствующий Сенат при Петре Великом и его ближайших преемниках (1711-1741 гг.). СПб., 1911.

123. Халфина P.O. Право как средство социального управления. М., 1988.

124. Черников В.В. Судебные, правоохранительные и контрольные органы России. Учебник. 2-е изд. М.: Проспект, 2002.

125. Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. 3 тома. М.: Типография т-ва И.Н. Кушнерев и К, 1894.

126. Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981.

127. Шульженко Ю. JI. Конституционный контроль в России. М., 1995.

128. Ялбулганов А.А. Постатейный комментарий к Закону РФ "О налоговых органах Российской Федерации"// КонсультантПлюс: Комментарии законодательства.

129. Авторефераты, диссертации, статьи

130. Абросимова Е. Административная юстиция в России: парадоксальное развитие// Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2002. № 2.

131. Акопов JI.B. Контроль в управлении государством (конституционно-правовые проблемы) : Дисс. . д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2002.

132. Алексеев С.С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское государство и право. 1987. № 6.

133. Андреев В. Полномочия Счетной палаты Российской Федерации //Российская юстиция. 1999. № 11.

134. Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство и административная юстиция// Современное право. 2005. № 5.

135. Бахрах Д.Н. Нужна специализация судей, а не судов // Российская юстиция. 2003. № 2.

136. Вельский К.С. О концепции реформы государственной службы в России // Государство и право. 1994. № 4.

137. Бойцова В.В., Бойцов В.Я. Административная юстиция: к продолжению дискуссии о содержании и значении// Государство и право. 1994. №5.

138. Буравлев Ю.М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России // Государство и право. 2003. №7.

139. Галанина JI.A. Организационно-правовое обеспечение контроля за исполнением нормативно-правовых актов в субъектах Российской Федерации: Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. М.: 2001.

140. Глазьев С.Ю., Дамаскин О.В. Юридическая ответственность должностных лиц исполнительной власти // Современное право. 2001. № 10.

141. Гришковец А.А. Проблемы правового регулирования государственной службы в Российской Федерации. Монография. Часть II. М.: ИПК госслужбы, 2002.

142. Гурин А.И. Государственный контроль как форма осуществления исполнительной власти : Дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 2004.

143. Денисов О.А. Формирование контрольной власти и ограничение коррупции // Государство и право. 2002. № 3.

144. Ельцов Н. Юридическая экспертиза в практике работы органов юстиции // Российская юстиция. 2001. № 7.

145. Женетль С.З. Некоторые вопросы прокурорского надзора // Российский судья. 2002. № 3.

146. Иванов В.П. Реформирование государственной службы: вопросы и перспективы // Журнал российского права. 2003. № 5.

147. Ивлев И.Н. Генезис государственной службы: опыт, уроки // Государственная служба Российской Федерации: становление, кадровое обеспечение. М., 1994.

148. Измайлова Ф.Ш. Государственный контроль (понятие, принципы, система госконтроля) // Конституция РФ: проблемы управления и прокурорского надзора. М., 1996.

149. Кузнецова Л.Л. Сравнительно-правовой анализ основных форм парламентского контроля // Журнал российского права. 2004. № 2.

150. Лазарев Л. Проблемы судебного нормоконтроля в решениях Конституционного Суда РФ//Российская юстиция. 2001. № 2.

151. Лотман Ю.М. Люди и чины//Беседы о русской культуре. Спб., 1994.

152. Лупарев Е. Административные суды: эволюция или революция // Российская юстиция. 2003. № 5.

153. Майоров А.Г. Разработан проект федерального закона «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации»// Вестник Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. 2002. № 3.

154. Малько А.В. Правовые средства: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 1998. № 8.

155. Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации: Автореф. дисс. . канд.юрид.наук. Волгоград, 2000.

156. Минашкин А.В. Формирование принципов административного судопроизводства // Российский судья. 2005. № 1.

157. Морозов А.В. Контроль и надзор в системе исполнительной власти современной России (общеправовой анализ): Дисс. . канд. юрид. наук. Владимир, 2004.

158. Муромцев Б.В. Архитектурно-строительный надзор в Российской Федерации: Автореф. дисс. . канд.юрид.наук. Воронеж, 2006.

159. Пилипенко А.И. Парламентский контроль во Франции // Журнал российского права. 2000. № 12.

160. Писарев А.Н. Полномочия высших органов государственной власти России по осуществлению гражданского контроля за армией // Право в Вооруженных Силах. 2000. № 9.

161. Писарькова Л.Ф. К истории взяток в России (По материалам «секретной канцелярии» кн. Голицыных первой половины XIX в.) // Отечественная история. 2002. № 5.

162. Пожарский Д.В. Государственный контроль и надзор как функция современного государства // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. Сб. тез. статей. М.: МУМВД РФ, 2003.

163. Россинский Б.В. О предмете и системе административного права // Административное право: Теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития. Материалы научной конференции. Москва, 28 ноября 2001 г. М., 2002.

164. Серебренников В.В. Гражданский контроль над армией // Кентавр. 1992. № п.

165. Серов В.В. Гражданский контроль над армией // Клуб "Реалист". 1996. № 15.

166. Слепцов М.А. Правовое регулирование государственного контроля в краях и областях субъектах Российской Федерации: Автореф. дисс. . канд.юрид.наук. М., 1999.

167. Сомов С. Единство правового пространства// Законность. 2001. №2.

168. Старилов Ю.Н. Административная юстиция: Исторические корни и новейшее развитие института административного судопроизводства (Вступительная статья) // Административная юстиция: Конец XIX -начало XX века: Хрестоматия. Ч. 1. Воронеж, 2004.

169. Тарасов A.M. Правовое и организационное обеспечение президентского контроля за деятельностью органов внутренних дел: Дисс. канд. юрид. наук. М., 2001.

170. Тарасов A.M. Государственный контроль: сущность, содержание современное состояние// Журнал российского права. 2002. № 1.

171. Тарасов A.M. Обеспечение эффективного взаимодействия и координации при осуществлении государственного контроля — стратегия сегодняшнего дня // СПС КонсультантПлюс: Комментарии законодательства.

172. Тарасов A.M. Региональный президентский контроль: вопросы совер шенствования // Журнал российского права. 2002. № 5.

173. Тихомиров Ю. Административное судопроизводство в России: перспективы развития // Российская юстиция. 1998. № 8.

174. Тулаев А.Н. Особенности парламентского контроля за деятельностью правительства в странах Западной Европы // Журнал российского права. 2004. № 1.

175. Хаманева Н.Ю. Правовой институт уполномоченного по правам человека // Гражданин и право. 2000. № 6.

176. Чайка Ю.Я. Неуклонно укреплять конституционную законность// Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2000. № 8.

177. Чиркин В.Е. Контрольная власть// Государство и право. 1993. №4.

178. Ялбулганов А.А. Финансовый контроль как институт финансового права // Юрист. 1999. № 4.

179. Иностранные и переводные источники

180. Боуленд Т., Силберг Д. Новые методы «управления качеством» в структурах исполнительной власти Великобритании.// Государственнаяслужба. Тенденции развития. Зарубежный опыт. Вып. 17. М.: РАГС, 1997.

181. Г.-И. фон Орцен, X. Гаушильд. Контроль над исполнительными органами со стороны административных судебных органов.// Государственная служба. Зарубежный опыт. Решения и контроль. Информационно- аналитический бюллетень. № 1(18). М.: РАГС, 1997.

182. Глейзнер Дж., Чейсти П. Российская Государственная Дума: структура, деятельность и эволюция в период 1993-1998 годы. М., 1999.

183. Кунц Г., О'Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций: Пер. с англ. М., 1981. Т. 2.

184. Скатасса Д., Винчи А. Повышение эффективности итальянской государственной службы.// Государственная служба. Зарубежный опыт. Тенденции развития. Вып. 17. Информационно- аналитический бюллетень. М.: РАГС, 1997.

185. Феслер Дж., Кеттл Д. Тенденции управленческого процесса., 1991.

186. Шэфер И.Е. Демократический контроль за государственным управлением.// Государственная служба. Зарубежный опыт. Решения и контроль. Информационно- аналитический бюллетень. № 1(18). М.: РАГС, 1997.

187. Alan R. Ball. Modern Politics and Government, 1993.

188. Dowding, Keith. The Civil Service. Routledge Lnd, 1995.

189. I.E. Schafer. Demokratieche Kontrolle der offentlichen Verwaltung ala Strategic. Die Verwaltung, 1991, № 1.

190. N. Islam, The Accountability of the Bureaucracy in Developed Democracies in: Rowat, D.C, (ed.),Bureaucracy in Developed Democracies, Ottawa 1986.

191. P. Scharpf. Die politischen Kosten des Rechtsstaates. Tubingen, 1970.

192. P.M. Blau, The Dynamics of Bureaucracy, Chicago, 1963.

193. W. Obenhaus. Kontrollen des Verwaltungshandelns. Allgemeine Ver-waltungslehre, Praetoria Verlag, 1994.

194. W.T. Gormley. Jr. Counterbureacracies in Theoiry and Practica. Administration and Society. № 3. 1996.

Автор: Гудаев, Роман Валерьевич
Город: Москва
Год: 2006
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Вневедомственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Гудаев, Роман Валерьевич, кандидата юридических наук

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Гудаев, Роман Валерьевич, Москва

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Гудаев, Роман Валерьевич, кандидата юридических наук

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Гудаев, Роман Валерьевич, Москва