АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административная ответственность юридических лиц за нарушение законодательства о защите прав потребителей»
Жаданова Екатерина Игоревна
Административная ответственность юридических лиц за нарушение законодательства о защите прав потребителей
12.00.14 — административное право, административный процесс
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
11 СЕН 2014
Москва-2014
005552250
005552250
Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МГТОА)».
Научный руководитель заслуженный юрист Российской Федерации,
кандидат юридических наук, профессор, Студеникина Марина Семеновна
Официальные Зырянов Сергей Михайлович
оппоненты: доктор юридических наук, профессор,
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, ведущий научный сотрудник
Побежимова Нелли Ивановна
кандидат юридических наук, профессор кафедры административного права и процесса юридического факультета им. М. М. Сперанского Российской Академии народного хозяйства и государственно службы при Президенте РФ
Ведущая организация Российская правовая академия
Министерства юстиции Российской Федерации
Защита состоится 28 октября 2014 года в 13.00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.05, созданного на базе Московского государственного юридического университета имени O.E. Кутафина (МПОА), г. Москва, 123995, ул. Садовая Кудринская, д. 9, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного юридического университета имени O.E. Кутафина (МПОА) и на сайте академии: http://msaI.ru/general/academy/councils/collab/aIl_public_text_dis/
Автореферат разослан _2014 года.
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор IO.II. Мигачев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Глобальные изменения во всех сферах государственной и общественной жизни России начала 90-х годов привели к созданию рыночной экономики. На законодательном уровне было провозглашено и реализовано на практике многообразие и равноправие различных форм собственности. Следствием этого явилось появление новых хозяйствующих субъектов (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей), ранее не известных отечественному законодательству. Деятельность данных субъектов с учётом закрепленного в Конституции РФ принципа приоритета прав личности по отношению к остальным социальным ценностям была ориентирована на насыщение потребительского рынка и защиту прав граждан как основных потребителей товаров, работ, услуг.
Следует признать, что и административное законодательство, и юридическая наука оказались не вполне готовы к решению этой задачи. Существовавших ранее мер гражданско-правового воздействия на недобросовестных предпринимателей было явно недостаточно, а административно - правовой механизм реализации мер административного принуждения в области защиты прав потребителей фактически отсутствовал.
В связи с этим остро встали вопросы теоретического обоснования и правового регулирования административной ответственности юридических лиц на потребительском рынке как важного средства воздействия государства на экономические процессы для решения задач сбалансированного сочетания публичных и частных интересов.
Важнейшее значение для правового урегулирования названной проблемы имело принятие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), который установил на законодательном уровне административную ответственность юридических лиц за совершение административных правонарушений.
Дальнейшая практика подтвердила обоснованность данного правового института. Анализ динамики административного законодательства свидетельствует о том, что количество составов административных правонарушений, за совершение которых предусматривается административная ответственность юридических лиц, постоянно увеличивается. Не составляет исключение и сфера защиты прав потребителей. Так, если в 2002 году из четырехсот пяти статей Особенной части КоАП РФ число статей, предусматривающих ответственность юридических лиц, составляло 215, то в 2007 году таких статей было уже 265, а к 2012 году - 315 (в процентах соответственно 53%, 59%, 62%).
Вместе с тем, даже несмотря на закрепление в КоАП РФ идеи комплексной кодификации, отдельные авторы продолжают выступать с позиции непризнания юридических лиц как возможных субъектов административной ответственности.
Одной из главных причин этого является спорность проблемы вины юридического лица. По вопросу вины юридического лица проведено большое количество научных исследований, накоплена определенная правоприменительная практика. Тем не менее до настоящего времени сохраняется неопределенность как в теоретических подходах, так и в практике установления вины юридических лиц.
Особую актуальность и важность изучению проблемы административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства в сфере защиты прав потребителей придает то обстоятельство, что на сегодняшний день отсутствует единство как в науке, так и в законодательной и правоприменительной деятельности по вопросу о том, какие же правонарушения следует относить к данному виду деликтов и по каким критериям отграничивать их от других смежных правонарушений.
Действующий КоАП РФ не содержит отдельной главы, специально посвященной правонарушениям в сфере защиты прав потребителей. На
сегодняшний день такие правонарушения сконцентрированы в основном в главе 14 КоАП РФ - «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности», но расположены в ней бессистемно, среди множества других правонарушений, посягающих на различные объекты в сфере предпринимательской деятельности. Более того, ряд составов правонарушений в сфере защиты прав потребителей (например, ч.2 ст.9.16., ст.10.8., ст.19.14 КоАП РФ) находятся в других главах КоАП РФ.
Перечисленные обстоятельства затрудняют не только научное исследование правонарушений, посягающих на права потребителей и выделение этих правонарушений среди других родственных деликтов, но и практику применения действующего в этой области законодательства, являясь нередко следствием как необоснованного привлечения, так и необоснованного освобождения юридического лица от административной ответственности.
При исследовании вопроса административной ответственности юридических лиц, необходимо учитывать также то, что диспозиции правовых норм об административной ответственности в сфере защиты прав потребителя являются, как правило, бланкетными. Данное обстоятельство дополнительно усложняет их практическое применение, поскольку в этой сфере применяется множество стандартов, технических условий, правил, требований о комплектности товаров и их упаковке. При этом не всегда формальное нарушение перечисленных правил и требований может рассматриваться как нарушения законодательства о защите прав потребителей.
Достаточно сложным является определение объекта административных правонарушений в сфере защиты прав потребителей. Вследствие этого нередко возникают сложности при отграничении таких правонарушений от сходных нарушений, возникающих, например, в области санитарно эпидемиологического благополучия населения, потребительского рынка, биржевой торговли, продажи недвижимости как услуги.
Перечисленные обстоятельства также вызывают объективную необходимость более четкой правовой регламентации административной ответственности юридических лиц за данный вид правонарушений, поскольку от законного и обоснованного отнесения конкретных составов к правонарушениям законодательства о защите прав потребителя зависит ряд важнейших практических вопросов, юридической квалификации самих противоправных деяний, определение подсудности и подведомственности дел, исчисления сроков давности привлечения к административной ответственности.
Углубленное комплексное изучение института административной ответственности юридических лиц в области защиты прав потребителей позволит выявить недостатки нормативного регулирования этой сферы общественных отношений и внести предложения по его совершенствованию.
В связи с изложенным продолжение изучения института административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства о защиты прав потребителей представляется обоснованным и актуальным, что и обусловило выбор темы исследования.
Состояние научной разработанности проблемы. Несмотря на то, что наиболее активно институт административной ответственности юридического лица начал исследоваться после вступления в силу КоАП РФ, нельзя не отметить, что теоретические основы этого направления были заложены задолго до принятия КоАП РФ такими учёными, как Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, Г.А. Кузьмичёва, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, Н.И. Побежимова, Л.Л. Попов, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, А.П. Шергин, О.М. Якуба и другие.
В то же время в науке административного права как до принятия КоАП РФ, так и после этого появились ряд исследований, непосредственно посвященных отдельным сторонам административной ответственности юридических лиц. Среди авторов этих исследований прежде всего следует
назвать А.Б. Агапова, Ю.Б. Аникеенко, А.Г. Березницкого, A.C. Дугенца, С.М. Зырянова, JI.A. Калинину, М.А. Катыс, Ю.Ю. Колесниченко, И.В. Максимова, H.A. Морозову, A.B. Минашкина, Е.В. Овчарову, О.В. Панкову, М.П. Петрова, К.А. Потапова, Ю.В. Шилова.
Тема настоящего диссертационного исследования имеет в известной стпени межотраслевой характер, поэтому при его подготовке были использованы такие работы учёных в области теории государства и права, гражданского права, уголовного права и процесса: С.С. Алексеева, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, A.B. Бенедиктова, Б.М. Лазарева, О.С. Иоффе, И.С. Самощенко, М.Х. Фарукшина и других.
Работы авторов по административному праву свидетельствуют о том, что наука активно включилась в исследование актуальной проблемы административной ответственности юридических лиц и добилась в этом направлении значительных достижений. Вместе с тем, в данной сфере научных исследований отсутствует единое понимание по ряду важных теоритических вопросов.
Объе«сг и предмет исследования. Объектом исследования настоящей диссертации являются общественные отношения, связанные с установлением и реализацией административной ответственности юридических лиц за совершение правонарушений в сфере защиты прав потребителей.
Предмет исследования - материальные и процессуальные нормы административного права, регламентирующие привлечение юридических лиц к административной ответственности за совершение деликтов в сфере защиты прав потребителей, а также практика применения этих норм.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является анализ теоретических проблем и правоприменительной практики привлечения к административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства о защите прав потребителей, а также выработка предложений по совершенствованию
законодательства в данной сфере. Для достижения поставленных целей предполагается решить следующие задачи:
- определить понятие юридического лица как субъекта административной ответственности за нарушение законодательства в сфере защиты прав потребителей; отразить его специфические особенности и дискуссионные вопросы теории, в частности о вине юридического лица как субъекта административного правонарушения;
- определить круг составов административных правонарушений в сфере защиты прав потребителей, дать их классификацию и проанализировать конкретные составы;
- рассмотреть систему и общие правила назначения административных наказаний юридическим лицам за нарушение прав потребителей, а также порядок производства по делам о таких правонарушениях;
- выявить спорые вопросы реализации норм КоАП РФ относительно установления и применения мер административной ответственности юридических лиц в сфере защиты прав потребителя;
определить приоритетные направления совершенствования законодательства об административной ответственности юридических лиц за правонарушения в сфере защиты прав потребителей.
Методология и методика исследования. Методологической основой диссертационного исследования является общенаучный диалектический метод познания, сравнительно-правовой, специально - юридический, историко-правовой и другие методы.
Особенностью настоящей работы является применение междисциплинарного метода исследования с использованием положений гражданского и уголовного права, поскольку конструкция юридического лица разработана в гражданском праве, а составы административных правонарушений нередко близки к составам преступлений.
Нормативная н эмпирическая база исследования. Нормативную базу исследования составили Конституция РФ, действующее законодательство России и относящиеся к теме подзаконные нормативные акты. Эмпирическая база исследования основана на обобщении данных и конкретных примерах правоприменительной практики административных и судебных органов о привлечении юридических лиц к административной ответственности за нарушение законодательства о защите прав потребителей.
Научная новизна исследования. Настоящая диссертация является одним из первых комплексных исследований материальных и процессуальных проблем административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства о защите прав потребителей. Ввиду отсутствия в КоАП РФ отдельной главы, предусматривающей административную ответственность за правонарушения в сфере защите прав потребителей, в диссертации дано понятие правонарушения в сфере защите прав потребителей, позволяющее отграничить данные деликты от других родственных правонарушений, определен круг таких нарушений, предложена их классификация и проанализированы конкретные составы правонарушений в данной сфере. Отдельно в диссертации рассмотрены особенности применения к юридическим лицам административных наказаний за правонарушения в сфере защите прав потребителей, а также особенности производства по таким делам, совершаемых юридическим лицами. На основе анализа теоретических положений об административной ответственности юридических лиц, а так же материальных и процессуальных норм и практики применения законодательства в сфере защиты прав потребителя выявлены недостатки и пробелы правового регулирования в данной сфере и сформулированы предложения по его совершенствованию.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Вывод о том, что юридическое лицо является особым субъектом административной ответственности, когда речь идет о нарушениях в сфере
защиты прав потребителей. Эта специфика обусловленная самим характером возникающих в этой сфере общественных отношений, состоит в том, что юридическое лицо как субъект административной ответственности может выступать в указанных отношениях только в качестве продавца, изготовителя, исполнителя, импортера при продаже товаров, а также при выполнении работ и оказании услуг, а другая сторона - физическое лицо выступает в данном правоотношении в качестве потребителя, приобретающего товар, работы или услуги в целях личного потребления, не связанного с предпринимательской деятельностью. Данные особенности проявляются как при установлении административной ответственности юридических лиц, так и в процессе ее реализации.
2. При определении вины юридического лица за совершение административных правонарушений в сфере защиты прав потребителей предложено применять комплексный подход к пониманию его вины, включая как объективный, так и субъективный критерии, что позволит исключить возможность возложения на юридических лиц ответственности без вины.
3. Предложено авторское определение понятия административного правонарушения в сфере защиты прав потребителей как противоправного виновного деяния (действия или бездействия), юридического лица или индивидуального предпринимателя, нарушающее установленные требования по продаже гражданину товаров, а также по выполнению в его интересах работ и оказанию ему услуг, предназначенных исключительно для личных и иных нужд, не связанных с осуществлением потребителем предпринимательской деятельности, за которое Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации установлена административная ответственность.
4. Вывод о том, что характерным признаком правонарушений в сфере защиты прав потребителя является наличие договорных отношений между юридическим лицом и потребителем при продаже товаров, выполнении работ и оказании услуг. Данный критерий является определяющим при отграничении
правонарушений в сфере защиты прав потребителя от иных правонарушений в области потребительского рынка.
5. Обоснование необходимости объединения всех составов правонарушений в сфере защиты прав потребителей, закрепленных в действующем КоАП РФ в разных главах его Особенной части в самостоятельной новой главе Кодекса -«Административные правонарушения, посягающие на права потребителя».
6. С учётом основных положений Закона РФ «О защите прав потребителей» от видового объекта посягательства и субъектного состава административного правонарушения в сфере защиты прав потребителей предложена авторская классификация статей в новой главе КоАП РФ:
-нарушения прав потребителей на получение необходимой информации о приобретаемых товарах, выполняемых работах, предоставляемых услугах; -нарушения прав потребителей при продаже товаров ненадлежащего качества и выполнении работ или оказании услуг с нарушением установленных требований;
- нарушения установленных правил продажи потребителям отдельных видов товаров;
-нарушения прав потребителей при заключении договоров при продаже товаров, выполнении работ, оказании услуг, путем включения в договор условий, ущемляющих установленные законом права потребителя; -обман потребителя;
-нарушения прав потребителей при предоставлении потребителю льгот и преимуществ, установленных законом.
Данная классификация нацеливает на поиск наиболее оптимальных способов дальнейшего совершенствования законодательства об
административной ответственности в области защиты прав потребителей.
7. Тезис о том, что в настоящее время и система административных наказаний, и возможные размеры штрафов, налагаемых за нарушения в сфере защиты прав потребителей, не в полной мере отражают уровень общественной
опасности рассматриваемого вида нарушений и размер вреда, причиняемого ими правопорядку в целом и законным правам участников отношений на потребительском рынке. В связи с этим предлагается: существенно увеличить размеры административных штрафов, налагаемых на юридических лиц за правонарушения, предусмотренные ст.14.4. КоАП РФ («Продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг ненадлежащего качества или с нарушением установленных законодательством Российской Федерации требований») и ст.14.4.2. КоАП РФ («Нарушение законодательства об обращении лекарственных средств»).
8. На основе анализа практики применения административных наказаний, в отношении юридических лиц сделан вывод о необоснованном исключении в 2011 году из числа наказаний, которые возможно было применять к юридическим лицам за нарушения в области защиты прав потребителей, такого вида административного наказания, как административное приостановление деятельности. Автором внесено предложение о восстановлении такого административного наказания в новой редакции ч.2 ст.14.4. КоАП РФ и о введении данной меры наказания в ч. 1 ст.14.16. КоАП РФ.
9. При рассмотрении соотношения административного приостановления деятельности с такой мерой административного воздействия как приостановление (аннулирование) действия лицензии сделан вывод, что последнее не является административным наказанием. По своей правовой природе эта мера имеет пресекательно - обеспечительный характер. Поэтому внесено предложение включить приостановление (аннулирование) лицензии в главу 27 КоАП РФ как меру обеспечения производства по делу об административных правонарушениях.
10. Обоснована целесообразность введения повторности не только как обстоятельства, отягчающего ответственность, но и как квалифицирующего признака по делам об административных правонарушениях в сфере защиты прав потребителей.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что настоящая диссертация является одним из первых комплексных исследований материальных и процессуальных проблем административной ответственности юридических лиц применительно к нарушениям законодательства в сфере защиты прав потребителей. Выводы и предложения, сформулированные в работе, направлены на углубление и развитие теоретических положений института административной ответственности юридических лиц за нарушения в области защиты прав потребителей.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что ее результаты могут быть использованы в работе по совершенствованию законодательства по вопросам административной ответственности лиц в целом, так и конкретно об административной ответственности за нарушение законодательства о защите прав потребителей. Кроме того, основные положения и выводы могут быть использованы в учебном процессе при преподавании административного права и различных спецкурсов по вопросам административного принуждения, административной ответственности, защиты прав потребителей.
Апробация результатов исследования. По теме исследования автором были опубликованы пять статей, три из которых опубликованы в ведущих рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК при Министерстве образования и науки РФ.
Структура диссертации обусловлена содержанием и целями диссертационного исследования и состоит из введения, двух глав, включающих в себя семь параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов и научной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, отмечается ее недостаточная теоретическая разработанность, определяются цели, задачи, методологические и теоретические основы исследования, раскрывается его научная новизна и практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования.
Первая глава - «Правовое регулирование административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства о защите прав потребителей» - состоит из трех параграфов.
В первом параграфе - «Юридическое лицо как субъект административной ответственности: понятие, специфические особенности, дискуссионные вопросы теории» - исследован комплекс вопросов, связанных с институтом административной ответственности, которая рассматривается как наиболее распространенный вид юридической ответственности и выражается в применении к физическим и юридическим лицам, совершившим административное правонарушение, уполномоченными на то государственными органами или их должностными лицами административных наказаний, предусмотренных КоАП РФ.
Параграф содержит краткий экскурс в историю становления законодательства об административной ответственности юридических лиц. Отмечается, в частности, что на определенном этапе развития российского административного законодательства существовала концепция сдержанного отношения к самой целесообразности административной ответственности юридических лиц. Более эффективным признавалось усиление личной ответственности их работников, отвечающих за определенные направления деятельности юридического лица.
Кардинальные изменения в российской экономике 90-х годов прошлого века повлекли за собой изменения статуса юридических лиц, в том числе и их юридической ответственности. Однако, лишь с принятием КоАП Российской Федерации 2002 года была проведена идея комплексной кодификации законодательства об административной ответственности как физических, так и юридических лиц.
При анализе обшего понятия юридического лица как субъекта административной ответственности, автором использована конструкция юридического лица из гражданского права (включая закрепленные в ГК РФ признаки юридического лица), дополненная таким специфическим признаком, как административная правосубъектность. При этом отмечается, что в сфере защиты прав потребителей юридическое лицо как субъект административной ответственности может выступать только в качестве продавца, изготовителя, исполнителя, импортёра.
Суженный круг юридических лиц, которые могут быть субъектами административной ответственности в рассматриваемой сфере общественных отношений, должен учитываться как при установлении административной ответственности, так и в процессе ее реализации.
Особый акцент сделан на рассмотрении вопроса трактовки вины юридического лица. Проведенное автором изучение точек зрения ведущих учёных юристов, а также практических работников свидетельствует о том, что единый подход по этой проблеме отсутствует. По итогам обобщения высказанных суждений, сделан вывод о существовании на сегодняшний день двоякого понимания вины юридических лиц — вина в объективном и субъективном смысле.
В объективном смысле понятие вины юридического лица сводится, по существу, к противоправности и обусловливается объективной стороной правонарушения. Субъективная вина рассматривается как отношение организации в лице ее представителей (администрации, должностных лиц,
работников) к противоправному деянию, совершенному этой организацией. Данный подход сторонниками этой точки зрения обосновывается тем, что правоспособность юридического лица реализуется через его органы.
Автор посчитал, однако, что определение вины одного самостоятельного субъекта права (юридического лица) через виновность другого (должностного лица) не может считаться оптимальным и поддержал идею комплексного понимания вины юридического лица, включающего и объективный, и субъективный критерии.
Занимая принципиальную позицию о возможности привлечения юридического лица к административной ответственности только при наличии вины, автор вносит предложения о дополнении КоАП РФ понятием непреодолимой силы как обстоятельства, освобождающее юридическое лицо от административной ответственности.
В параграфе диссертант рассмотрел также вопрос об административной ответственности юридических лиц в случае их реорганизации и обосновал необходимость внесения в КоАП РФ законодательной оговорки об использовании в сфере административно-правовых отношений ряда терминов и понятий гражданского права, включая понятие «правопреемство».
Второй параграф - «Понятие и классификация административных правонарушений в области защиты прав потребителей» - посвящен рассмотрению понятия административного правонарушения в сфере защиты прав потребителей, видов этих правонарушений и оснований их классификации. Установление административной ответственности за нарушение прав потребителей рассматривается в диссертации как важный аспект административно - правового регулирования, как одно из основных направлений воздействия государства на состояние и развитие потребительского рынка товаров, работ и услуг в целях обеспечения баланса публичных и частных интересов.
В параграфе отмечается, что правонарушения в сфере защиты прав потребителей не систематизированы в одной главе КоАП РФ, а разбросаны по разным его главам.
Проанализировав материалы правоприменительной практики, а также имеющуюся по теме литературу, автор констатировал отсутствие единства в понимании вопроса о том, какие правонарушения следует относить к сфере защиты прав потребителей. Данные обстоятельства приводят к тому, что в судебной практике отнесение того или иного правонарушения к сфере защиты прав потребителя решается в каждом конкретном случае с учётом критериев, разработанных Верховным судом РФ и Высшим Арбитражным судом РФ, а в практике Роспотребнадзора такие вопросы решаются в зависимости от усмотрения и уровня квалификации уполномоченных должностных лиц. Одной из причин этого, по мнению автора, является отсутствие научного понятия административного правонарушения применительно к данной сфере, которое содержало бы как общие признаки административного правонарушения, так и конкретные признаки, позволяющие отграничить такие деяния от других смежных правонарушений.
В связи с этим, предложено авторское определение понятия административного правонарушения в сфере защиты прав потребителей как противоправного виновного деяния (действия или бездействия), юридического лица или индивидуального предпринимателя, нарушающее установленные требования по продаже гражданину товаров, а также по выполнению в его интересах работ и оказанию ему услуг, предназначенных исключительно для личных и иных нужд, не связанных с осуществлением потребителем предпринимательской деятельности, за которое Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации установлена административная ответственность.
С учётом изложенного диссертант полагает, что к правонарушениям в сфере защиты прав потребителей следует относить деликты, предусмотренные
следующими статьями КоАП РФ: ст. 14.4. «Продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг ненадлежащего качества или с нарушением установленных законодательством Российской Федерации требований»; ст.14.4.2. «Нарушение законодательства об обращении лекарственных средств» (в части порядка розничной торговли лекарственными препаратами»); ч.1 ст. 14.5. «Продажа товаров, выполнение работ либо оказание услуг при отсутствии установленной информации»; ст. 14.7. «Обман потребителей»; ст. 14.8. «Нарушение иных прав потребителей»; ст. 14.15. «Нарушение правил продажи отдельных видов товаров»; ч. 1,3 ст. 14.16. «Нарушение правил продажи этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; ч.2 ст.9.16. «Нарушение законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности» (в части выпуска производителем или реализации товаров без информации об их энергетической эффективности); ст. 10.8. «Нарушение ветеринарно-санитарных правил перевозки или убоя животных, правил переработки, хранения или реализации продуктов животноводства» (в части нарушения правил розничной реализации продуктов животноводства); ст.19.14. «Нарушение правил извлечения, производства, использования, обращения, получения, учета и хранения драгоценных металлов, жемчуга, драгоценных камней или изделий, их содержащих» (в части розничной продажи перечисленных товаров).
На основе анализа положений Закона РФ «О защите прав потребителей» и КоАП РФ диссертантом предложена авторская классификация правонарушений в области защиты прав потребителей, основным критерием которой является видовой объект правонарушения. При классификации учитывался также конкретный вид деятельности юридического лица как субъекта правонарушения (продавец, изготовитель, исполнитель, импортёр).
В третьем параграфе - «Анализ юридических составов административных правонарушений в области защиты прав потребителей» - в соответствии с ранее предложенной классификацией
проанализированы наиболее распространенные составы правонарушений в данной сфере, выявлены трудности в практике применения конкретных правовых норм КоАП РФ и внесены предложения, направленные на совершенствование законодательства.
Одними из наиболее распространенных правонарушений в сфере защиты прав потребителей являются нарушения прав потребителей на получение необходимой информации о приобретаемых товарах, выполняемых работах, предоставляемых услугах. Так, доля правонарушений, предусмотренных статьями 4.1. ст.14.5.,ч.1 ст.14.8. КоАП РФ составила в сфере розничной торговли за 2012 год соответственно 5,8% и 19,3%' от общего количества правонарушений.
Проведя сравнительный анализ ч.1 ст. 14.5. КоАП РФ и 4.1 ст.14.8. КоАП РФ, автор предлагает установить одну общую норму об ответственности за нарушение требований законодательства о предоставлении потребителю информации при продаже товаров, выполнении работ, оказании услуг. В то же время, предлагается четче сформулировать специальные нормы, регулирующие обязанности производителя, исполнителя, продавца по предоставлению информации при продаже отдельных видов товаров (выполнении работ, предоставлении услуг). Такой подход поможет избежать трудностей при реализации на практике общеправового принципа превалирования специальной нормы над общей.
Достаточно распространенными являются также нарушения прав потребителей при продаже товаров, выполнении работ либо оказание населению услуг ненадлежащего качества или с нарушением установленных требований (ст. 14.4. КоАП РФ). Статья 14.4. КоАП РФ устанавливает ответственность за нарушения прав потребителей как при розничной продаже товаров, так и при выполнении работ либо оказании услуг. В 2012 году от
1 Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации в 2012 году». С.28. // http://36.rospotrebnad2or.ru/download/gdrCgdrfzpp2012.pdf
общего количества всех правонарушений, выявленных Роспотребнадзором, они составили в сфере защиты прав потребителей 11%2.
Рассматривая ч. 2 ст.14.4. КоАП РФ автор предлагает усилить административную ответственность в рассматриваемой сфере и ввести в данную статью дополнительную норму, предусматривающую ответственность за такое правонарушение, в случае наступления вредных последствий, что позволит не только индивидуализировать наказание, но и дифференцировать его в зависимости от тяжести причиненного вреда.
Анализируя законодательное изменения диспозиции ст.14.4. КоАП РФ, диссертант отмечает их позитивный характер, отмечая, что ранее предусматривавшаяся данной статьей ответственность за нарушения сугубо технических норм и правил, вне связи с действиями нарушителя по продаже товаров, выполнению работ и оказанию услуг, в настоящее время выведены за рамки отношений в сфере защиты прав потребителей.
Нарушения установленных правил продажи отдельных видов товаров (ст. ст.14.4.2.,14.15., 14.15.1, ст. 14.16., ст. 10.8., ст.19.14. КоАП РФ) влекут административную ответственность только за продажу отдельных видов товаров и не распространяется на выполнение работ и оказание услуг. Наиболее распространенными из перечисленных являются правонарушения, предусмотренные ст.14.15. КоАП РФ. На их долю из общего числа правонарушений, совершенных в 2012 году, приходится 28%, а применительно к сфере розничной торговли такие нарушения составили 40%3. Данная норма является общей для всех правонарушений данного вида.
Нарушение прав потребителей при заключении договоров при продаже товаров, выполнении работ, оказании услуг (ч.2 ст. 14.8. КоАП РФ) рассматривается в работе с позиции злоупотребления свободой договора в
2 Государственный доклад <ващита прав потребителей в Российской Федерации в 2012 году». С.93. // http://36.rospotrebnadzor.ru/download/gdrf7gdrfzpp2012.pdf
3 Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации в 2012 году». С.28, с.93. // http://36.rospotrebnadzor.ru/download/gdrf7gdrfzpp2012.pdf
20
форме навязывания контрагенту несправедливых условий договора, которые проявляясь в конкретной ситуации могут либо лишать потребителя его прав либо исключать или ограничивать ответственность юридического лица как стороны договора.
В работе проанализированы многочисленные случаи включения юридическими лицами в договоры различных условий, ущемляющих права потребителей в различных сферах общественной жизни. Особое внимание уделено нарушениям в финансовой сфере с участием банков, которые, пользуясь монопольным правом на предоставление кредитов, нередко включают в кредитный договор многочисленные условия, ущемляющие права граждан.
При анализе ст.14.7. КоАП РФ («Обман потребителей») отмечается, что в настоящее время за данные действия предусмотрена только административная ответственность. В декабре 2003г. была отменена аналогичная по названию статья 200 УК РФ.
Проведенная декриминализация устранила конкуренцию норм, сохранив только административную ответственность за указанное правонарушение. В то же время возникли иные проблемы. Одна из них состоит в том, что теперь за обман потребителя правонарушитель независимо от размера причиненного его действием ущерба несет только административную ответственность, что представляется вряд ли обоснованным. Поэтому автор предлагает дополнить ст.14.7. КоАП РФ примечанием, в котором должен быть указан максимальный размер ущерба, при причинении которого деяние может признаваться административным правонарушением. Одновременно с этим следует включить в УК РФ статью, предусматривающую уголовную ответственность за обман потребителя, если причиненный ущерб будет превышать размер, предусмотренный в ст.14.7. КоАП РФ.
По итогам анализа, предусмотренных в КоАП РФ правонарушений в сфере законодательства о защите прав потребителей, диссертант отмечает, что
эти правонарушения не систематизированы, не сгруппированы и зачастую дублируют друг друга, что неблагоприятно отражается на
правоприменительной практике. В связи с изложенным, автором внесено предложение о выделении в КоАП РФ специальной новой главы, предусматривающей административную ответственность за нарушение законодательства о защите прав потребителей. Для этого имеются все необходимые предпосылки: наличие самостоятельного специфического объекта правонарушений; значительная распространенность таких правонарушений; официально признаваемая на государственном уровне необходимость усиления дальнейшей защиты прав потребителей.
Вторая глава - «Механизм реализации административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства о защите прав потребителей» - состоит из четырех параграфов.
В параграфе первом «Виды административных наказаний, применяемых к юридическим лицам за нарушение законодательства о защите прав потребителей» - раскрываются понятие и цели административного наказания, рассматриваются виды административных наказаний, применяемых к юридическим лицам за нарушения прав потребителей, дается их характеристика, вносятся предложения по совершенствованию действующей системы административных наказаний.
В соответствии с КоАП РФ к юридическим лицам за нарушение законодательства о защите прав потребителя применяются такие виды административных наказаний, как предупреждение, административный штраф, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, административное приостановление деятельности.
Предупреждение рассматривается в работе как официальное порицание юридического лица. При этом отмечается, что целью применения данной меры является не только осуждение противоправной деятельности юридического
лица, нарушающего права потребителей, но и стремление государства к обеспечению выполнения нарушителем своих обязанностей.
В работе проанализирована практика применения данного наказания, а также отличие предупреждения как меры административного наказания от решений полномочных органов об освобождении юридического лица от административной ответственности в связи с признанием правонарушения малозначительным.
Также проанализировано отличие предупреждения как вида административного наказания от предупреждения (предписания), вынесенного уполномоченными должностными лицами государственных контрольно -надзорных органов (например, органов Роспотребнадзора).
Административный штраф рассматривается как наиболее распространенное административное наказание, применяемое к юридическим лицам за нарушение законодательства о защите прав потребителей.
На основе анализа материалов правоприменительной практики сделан вывод о необходимости увеличения размеров штрафов за правонарушения в сфере защиты прав потребителя. В связи с этим предлагается существенно увеличить размеры административных штрафов, налагаемых на юридических лиц за правонарушения, предусмотренные частями ст.14.4. КоАП РФ и ст. 14.4.2. КоАП РФ.
В работе отмечается, что при увеличении штрафов не должна возникнуть ситуация, при которой за относительно незначительные правонарушения может последовать банкротство предприятия либо прекращение его деятельности в иной форме. Представляется, что штрафы должны применяться дифференцировано, в зависимости от таких, например, критериев, как оборот конкретного предприятия, имущественное положение, тяжесть нарушения и наступивших от него последствий.
Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения состоит в принудительном безвозмездном обращении в
федеральную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации не изъятых из оборота вещей.
Эта мера применяется за нарушение законодательства о защите прав потребителей только в качестве дополнительного наказания к штрафу за совершение правонарушений, предусмотренных ч.2 ст.14.4., частями 1,3 ст. 14.16. КоАП РФ. Несмотря на довольно редкое применение данной меры на практике сохранение такого наказания представляется необходимым.
Административное приостановление деятельности как вид наказания было введено в КоАП РФ в 2005 году и в сфере защиты прав потребителей административное приостановление деятельности применялось к юридическим лицам с мая 2005 до июля 2011 года за совершение правонарушений, предусмотренных ч. 2 ст.14.4 КоАП РФ. Однако после того как Федеральным законом от 18 июля 2011 №237-Ф3 статья 14.4. КоАП РФ была изложена в новой редакции, данное наказание было из нее изъято.
В работе на основании анализа правоприменительной практики сделан вывод о необоснованности и поспешности такого решения. Автором внесено предложение о восстановлении данного административного наказания в действующей редакции ч.2 ст.14.4. КоАП РФ и о введении данной меры наказания в ч. 1 ст.14.16. КоАП РФ как санкцию альтернативную штрафу, и предложено установить административное приостановление деятельности в качестве наказания для юридических лиц за совершение правонарушений, предусмотренных ст.14.7 КоАП РФ, чч.1,2 ст. 14.8. КоАП.
Кроме того, данном параграфе проанализированы соотношение административного приостановления деятельности как административного наказания с такой мерой принудительного характера, как приостановление и отзыв лицензии.
В параграфе втором - «Общие правила назначения административных наказаний в отношении юридических лиц за нарушение законодательства о защите прав потребителя»
проанализированы на базе таких принципов как законность, справедливость, принцип равенства всех перед законом и судом, принцип ответственности за вину и индивидуализации наказаний.
При рассмотрении общих правил назначения наказаний, с учётом практики Конституционного суда РФ, автором обосновывается возможность применения органами административной юрисдикции административного наказания ниже низшего предела.
В параграфе проанализированы, предусмотренные статьями 4.2 и 4.3 КоАП РФ обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность, которые могут быть применены к юридическим лицам в связи с нарушением ими требований законодательства в области защиты прав потребителей.
Рассматривая обстоятельства смягчающие административную ответственность юридических лиц, автор обращает внимание на имеющиеся случаи в правоприменительной практике, когда обстоятельством, смягчающим ответственность, признается раскаяние юридического лица, совершившего административное правонарушение.
Кроме того, в данном параграфе применительно к правонарушениям в сфере защиты прав потребителей проанализированы такие вопросы, как реальная и идеальная совокупность административных правонарушений.
Особое место в параграфе занимает рассмотрение вопроса об основаниях освобождения юридических лиц от административной ответственности, к числу которых автор относит истечение давностных сроков привлечения к административной ответственности, а также малозначительность самого совершенного административного правонарушения.
Автор обращает внимание на складывающуюся правоприменительную практику, согласно которой не может быть отказано в квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного только на том основании, что в соответствующей статье Особенной части КоАП РФ ответственность за неисполнение какой-либо обязанности не ставится в
зависимость от наступления каких-либо нежелательных последствий, что характерно для конструкций составов большинства правонарушений в сфере защиты прав потребителей.
В третьем параграфе - «Органы, полномочные рассматривать дела об административных правонарушениях в области защиты прав потребителей» - анализируется система государственных органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях в сфере защиты прав потребителей.
Дела об административных правонарушениях в сфере защиты прав потребителей вправе рассматривать как судьи (судов общей юрисдикции и арбитражных судов), так и ряд уполномоченных на то органов исполнительной власти. К числу таких органов относятся Федеральная служба по надзору в сфере защитой прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), органы, осуществляющие государственный ветеринарный надзор (Россельхознадзор), органы, осуществляющие государственный контроль за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (Росалкогольрегулирование), органы, осуществляющие федеральный пробирный надзор и государственный контроль за производством, извлечением, переработкой, использованием, обращением, учетом и хранением драгоценных металлов и драгоценных камней, органы, осуществляющие функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения.
Проблема определения подведомственности и подсудности рассмотрения дел об административных правонарушениях в сфере защиты прав потребителей указанными органами раскрывается в параграфе с учётом двух критериев: 1) вида применяемого административного наказания; 2) наличия или отсутствия административного расследования (ст.28.7. КоАП РФ) как особой формы возбуждения дела об административном правонарушении. Следование этим критериям поможет избежать пересечения компетенций органов
административной юрисдикции при рассмотрении ими дел об административных правонарушениях в сфере защиты прав потребителей.
Наиболее подробно в параграфе рассматриваются полномочиями органов Роспотребнадзора по проведению внеплановых проверок, соблюдение требований законодательства, обеспечивающих безопасность товаров (работ, услуг) для жизни и здоровья потребителей, а также его юрисдикционные полномочия, реализуемые по итогам проведенных проверок.
В четвертом параграфе - «Производство по делам об административных правонарушениях, совершаемых юридическими лицами а области защиты прав потребителей» - раскрывается понятие такого производства как совокупности взаимосвязанных процессуальных действий по возбуждению, рассмотрению дел об административных правонарушениях, пересмотру постановлений и решений и исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях.
Анализируя нормы КоАП РФ, автор отмечает, что порядок производства по делам об административных правонарушениях с участием физических и юридических лиц в большинстве случаев совпадает. В то же время, исходя из специфики правового статуса юридического лица, имеются определенные особенности, связанные с возбуждение производства, подсудностью дел, порядком извещения юридических лиц, полномочиями представителя юридического лица в таком производстве. Эти особенности рассмотрены в данном параграфе.
Диссертантом проанализированы наиболее распространенные случаи нарушений при производстве по делам об административных правонарушениях в сфере защиты прав потребителей, приведена практика судебных и контрольно-надзорных органов.
В Заключении изложены основные выводы диссертационного исследования, сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства об административных правонарушениях в области защиты прав потребителей.
ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
1) Жаданова Е.И. Административная ответственность за нарушение законодательства о защите прав потребителей // Административное право и процесс. №7. 2011. С.45-48. - 0,5 пл.
2) Жаданова Е.И. Административная ответственность юридических лиц за включение в договор условий, ущемляющих права потребителей // Административное право и процесс. №5. 2012. С. 62-66. - 0,5 п.л.
3) Жаданова Е.И. Общие правила назначения административных наказаний юридическим лицам за нарушение законодательства о защите прав потребителей // Вестник Московского Государственного Областного Университета. Серия «Юриспруденция».№1. 2014. С. 70-77. - 0,6 п.л.
Статьи, опубликованные в иных научных изданиях:
4) Жаданова Е.И. Административные наказания, применяемые к юридическим лицам за нарушение законодательства о защите прав потребителей // Актуальные проблемы законодательства об административных правонарушениях: материальный и процессуальный аспект. Козловские чтения. Сборник научных статей. М., МГЮА имени O.E. Кутафина.
2012. С.89-95. - 0,4 пл.
5) Жаданова Е.И. Административное приостановление деятельности как мера наказания, применяемая к юридическим лицам // Инновации в науке и практике административного права. VI Козловские чтения. Сборник научных трудов, посвященный памяти Ю. М. Козлова. М., МПОА имени O.E. Кутафина.
2013,- С. 166-174. - 0,4 п.л.
Подписано в печать: 15.07.2014 Объем: 1 п.л. Тираж: 160 экз. Заказ № 756 Отпечатано в типографии «Реглет» 119526, г. Москва, пр-т Вернадского, д. 39 (495) 363-78-90; www.reglet.ru
