АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовая деятельность налоговых органов по принудительной ликвидации коммерческих организаций»
На правах рукописи
/
Баранова Анна Николаевна
Административно-правовая деятельность налоговых органов по принудительной ликвидации коммерческих организаций
Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
1 8 НОЯ 2010
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Воронеж-2010
004613528
Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Воронежский государственный университет»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Старилов Юрий Николаевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Пастушенко Елена Николаевна
кандидат юридических наук, доцент Леженин Алексей Валерьевич
Ведущая организация: ФГОУ ВПО «Всероссийская
государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации»
Защита состоится «11» ноября 2010 г. в 15 часов 00 минут на заседании диссертационного совета Д 212.038.04 при ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет» по адресу: 394006, г. Воронеж, пл. Ленина, 10-а, корпус 9, ауд. 610.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Воронежского государственного университета.
Автореферат разослан «¿» октября 2010 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
В.А. Ефанова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В современной науке административного права все большее внимание уделяется вопросам необходимости и степени государственного регулирования предпринимательской деятельности в условиях рыночной экономики, цель которого заключается в сокращении фактов недобросовестности и злоупотреблений со стороны правообладателей, а также исключении произвольности в деятельности административных органов власти, ее максимальная правовая регламентация.
Заявительный порядок государственной регистрации коммерческих организаций, действующий в России, предопределяет возможность их создания с нарушением закона. В связи с недостаточностью административного контроля со стороны государственных, в частности, налоговых органов, продолжают функционировать коммерческие организации, которые нарушили закон в ходе осуществления деятельности в части, несовместимой с их дальнейшим существованием. Нередко не проходят процедуру добровольной ликвидации и те коммерческие организации, к которым по тем или иным причинам потерян интерес со стороны их учредителей (участников).
Особо следует отметить проблему существования большого количества, так называемых фирм-«однодневок», цель создания которых изначально противоречит публичным интересам. Согласно официальной статистике, представленной Федеральной налоговой службой России, более 50 процентов зарегистрированных коммерческих организаций создается для участия в схемах уклонения от уплаты налогов, легализации и выводов активов за рубеж.
Обязанность по защите публичных интересов от подобных «дефектных» участников гражданского оборота лежит на государстве в лице его административных, в том числе налоговых органов. Одним из средств данной защиты является принудительная ликвидация.
Несмотря на широкие юрисдикционные полномочия налоговых органов в сфере принудительной ликвидации коммерческих организаций, реализация их на практике минимальна. Должная активность наблюдается лишь при осуществлении функций уполномоченного органа в делах о банкротстве и процедурах, применяемых в деле о банкротстве.
Основная причина недостаточной эффективности административно-
правовой деятельности налоговых органов в указанном направлении видится в несовершенстве, а по ряду оснований и в полном отсутствии правовых актов управления, ее регулирующих.
Таким образом, актуальность настоящего исследования обусловлена следующими обстоятельствами:
1) необходимостью теоретического анализа понятия, сущности и правовой природы принудительной ликвидации, систематизации оснований ее осуществления, отграничения принудительной ликвидации от иных способов прекращения коммерческой организации; определения положения исследуемой деятельности в системе форм реализации исполнительной власти, ее анализа с точки зрения используемого метода правового воздействия;
2) потребностью в критическом анализе полноты, адекватности современным общественным отношениям и государственной политике существующего законодательства и правовых актов управления, регулирующих административно-правовую деятельность налоговых органов по принудительной ликвидации коммерческих организаций;
3) недостаточной активностью административно-правовой деятельности налоговых органов по принудительной ликвидации «дефектных» коммерческих организаций.
Степень научной разработанности темы. Теоретические основы административно-правовой деятельности налоговых органов по принудительной ликвидации коммерческих организаций пересекаются с целым спектром иных проблем науки административного права: формами и методами государственного управления, административным процессом, административной юрисдикцией, административным принуждением, административной ответственностью. Однако до последнего времени в нашей стране не проводилось специальных систематизированных, сравнительно полных, комплексных научных разработок, посвященных административно-правовой деятельности налоговых органов по принудительной ликвидации коммерческих организаций. Данное исследование является попыткой восполнения этого пробела.
Объектом исследования выступают урегулированные правом общественные отношения, складывающиеся между налоговыми органами и коммерческими организациями в процессе принудительной ликвидации последних.
Предметом исследования является административно-правовая деятельность налоговых органов по осуществлению государственно-властных полномочий, связанных с принудительной ликвидацией коммерческих организаций, основания ее применения; различные теоретические аспекты данной формы управленческой деятельности (понятие, сущность, правовая природа принудительной ликвидации; ее отграничение от иных способов прекращения коммерческой организации; место исследуемой деятельности в системе форм реализации исполнительной власти, метод, используемый в ходе ее осуществления). Предметом исследования также являются проблемы совершенствования существующего законодательства и правовых актов управления, регулирующих данную сферу деятельности.
Цель исследования. Целью данной работы является проведение комплексного системного анализа теоретических и практических аспектов административно-правовой деятельности налоговых органов по принудительной ликвидации коммерческих организаций; на основе сделанных выводов выработка концептуальных положений, предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства и подзаконного правового регулирования в исследуемой сфере.
Для достижения цели диссертации были поставлены следующие задачи:
1. Определить понятие, сущность и правовую природу принудительной ликвидации коммерческих организаций, отграничить ее от иных способов прекращения юридических лиц.
2. Определить место деятельности налоговых органов по принудительной ликвидации коммерческих организаций в системе форм реализации исполнительной власти.
3. Исследовать административно-правовую деятельность налоговых органов по принудительной ликвидации коммерческих организаций с точки зрения метода, используемого в ходе ее осуществления; систематизировать основания ее применения,
4. Разработать рекомендации по совершенствованию нормативно-правового регулирования административно-правовой деятельности налоговых органов по принудительной ликвидации коммерческих организаций с целью повышения эффективности ее конечного результата.
Методологическую базу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания (метод диалеотического материализма), а также
связанные с ним специальные методы, активно применяемые в юридической науке: анализ и синтез, исторический, формально-логический, сравнительно-правовой, структурно-системный, прогностический, статистический и другие.
В качестве теоретической основы исследования использованы фундаментальные положения науки теории государства и права, административного и гражданского права. В работе использованы труды известных российских ученых: С.С. Алексеева, А.П. Алехина, А.Б. Агапова, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, С.Н. Братуся, Т.М. Бялкиной, В.В. Витрянского, Н.В. Витрука, И.И. Евтихиева, И.А. Галагана, Н.И. Глазуновой, В.М. Горшенева, В.П. Грибанова, Т.А. Гусевой, Ю.Б. Добронравова, В.В. Долинской, О.С. Иоффе, Ю.М. Козлова, П,И. Кононова, А.П. Коренева, O.A. Красавчикова, Б.М. Лазарева, О.Э. Лейста, Д. А. Липинского, В.М. Манохина, М.Я. Масленникова, С.Н. Махиной, B.C. Нерсесянца, И.В. Пановой, Л.Л. Попова, В.Ф. Попондопуло, В.Г. Розенфельда, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, С.С. Сарбаша, В.В. Серегиной, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, Е.А. Суханова, М.В. Телюкиной, Ю.А. Тихомирова, P.O. Халфиной, А.П. Шергина, Г.В. Шершеневича, А.Ю. Якимова, Ц.А. Ямпольской, В.Ф. Яковлева.
Нормативно-правовую б:юу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, действующие в сфере административного, гражданского и иных отраслей права; указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, акты иных федеральных органов исполнительной власти.
Эмпирическую основу исследовательской базы составили: 1) правоприменительные акты Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации по вопросам исследуемой деятельности; 2) материалы судебной практики по указанным вопросам, в том числе полученные лично соискателем в процессе участия в качестве представителя налогового органа в 837 судебных делах, рассмотренных Арбитражным . судом Орловской области за 2005-2009 гг., касающихся вопросов исследуемой тематики; 3) статистические данные, характеризующие деятельность налоговых органов по принудительной ликвидации коммерческих организаций и практику применения процедур банкротства за период 2006-2009 гг. как на территории Орловской области, так и Российской
Федерации в целом; 4) материалы публикаций средств массовой информации; 5) Интернет-ресурсы.
Научная новизна работы состоит в том, что в ней
1) определено понятие и выявлена сущность принудительной ликвидации коммерческих организаций с точки зрения общей теории права, произведено ее отграничение от иных способов прекращения коммерческих организаций;
2) сделан вывод о необходимости считать исключение недействующего юридического лица из ЕГРЮЛ по решению регистрирующего органа способом его принудительной ликвидации;
3) обоснована административно-правовая природа принудительной ликвидации коммерческих организаций;
4) предпринята попытка комплексного рассмотрения административно-правовой деятельности налоговых органов по принудительной ликвидации коммерческих организаций; определено ее место в системе форм реализации исполнительной власти;
5) исследуемая деятельность проанализирована с точки зрения методов административной юрисдикции и административно-правового принуждения, используемых в ходе ее осуществления;
6) выявлены характерные признаки деятельности налоговых органов по принудительной ликвидации коммерческих организаций, обуславливающие ее административно-юрисдикционную сущность, на основании которых сформулировано определение административно-юрисдикционной деятельности налоговых органов в исследуемой сфере;
7) систематизированы основания принудительной ликвидации, инициируемой налоговыми органами, применительно к формам административно-правового принуждения.
Научная новизна работы обосновывается в том числе отсутствием в нашей стране специальных научных трудов, посвященных исследуемой деятельности налоговых органов. В диссертации проведен комплексный системный анализ вопросов теории и практики административно-правовой деятельности налоговых органов по принудительной ликвидации коммерческих организаций.
Анализ заявленной тематики позволил сформулировать самостоятельные выводы, предложения и рекомендации, по совершенствованию нормативно-правового регулирования в исследуемой сфере. Предложенные выводы и новые решения теоретически
аргументированы и основаны на анализе законодательства, а также практики работы российских налоговых органов.
На защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или обладающие элементами научной новизны:
1. Общетеоретический подход к определению понятия и сущности принудительной ликвидации коммерческих организаций позволил рассмотреть ее в качестве фактического состава, представляющего собой комплексную, последовательную систему самостоятельных, взаимообусловленных юридических фактов, влекущих через акт юрисдикционного органа правовые последствия для коммерческой организации в виде прекращения его правосубъектности.
2. Отграничение принудительной ликвидации от добровольной предложено производить в зависимости от органа, принявшего соответствующее решение. Принудительная ликвидация осуществляется всегда помимо воли самой коммерческой организации, пусть даже ее силами, но во исполнение решения суда на основании иска (заявления) уполномоченного органа или по решению регистрирующего органа в административном порядке. В связи с этим выделяемые в научной литературе распорядительный способ ликвидации и банкротство не обладают самостоятельностью, а являются разновидностью принудительного способа, так как происходят вне зависимости от воли самой организации, а по решению административного органа или суда.
3. Исключение недействующего юридического лица из ЕГРЮЛ по решению регистрирующего органа следует считать разновидностью принудительного способа его ликвидации. Для этого необходимо дополнить статью 61 Гражданского кодекса Российской Федерации положениями, согласно которым ликвидация недействующего юридического лица может быть произведена по решению регистрирующего органа по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». В данном законе понятие исключения недействующего юридического лица из ЕГРЮЛ заменить понятием его ликвидации по решению регистрирующего органа.
4. Деятельность по ликвидации коммерческих организаций входит в компетенцию налоговых органов и представляет собой административно-правовую форму управленческой деятельности. Классификация правовых форм государственного управления по видам позволила отнести исследуемую
деятельность к правоприменительному, правоохранительному, частноправовому виду, представляющему собой негативную реакцию на допущенные коммерческими организациями нарушения установленного правопорядка, используемому в отношениях с судебными органами власти и имеющему внешнее выражение в административно-правовых действиях.
Данная форма административно-правовой деятельности испытывает серьезный недостаток и несовершенство правового регулирования, что влечет низкую эффективность государственного управления в названной сфере.
5. Характерные признаки, которые придают качественное своеобразие и определенность деятельности налоговых органов по принудительной ликвидации коммерческих организаций, обуславливают ее адм и н и страти вно-юрисдикционную сущность. Интеграция указанных признаков позволила определить исследуемую деятельность как подзаконную, правоприменительную, правоохранительную, процессуальную деятельность налоговых органов, направленную на применение в установленных законом форме и порядке мер административно-правового принуждения.
6. Место принудительной ликвидации коммерческих организаций в системе форм административного принуждения определяется исходя из целей, функций, оснований ее применения, характера вызываемых последствий, а также наличия вины подвергаемого воздействию лица.
Ликвидация коммерческих организаций по основанию осуществления ими деятельности с неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов является мерой административно-правовой ответственности, так как имеет основной целью наказание правонарушителя, а основанием - административное правонарушение; помимо правовосстановительной и превентивной, выполняет штрафную функцию, связана с виновным действием правонарушителя и влечет для него неблагоприятные последствия.
Признание принудительной ликвидации по данному основанию мерой административно-правой ответственности влечет необходимость ее перенесения из Гражданского кодекса Российской Федерации в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, оставив в первом лишь отсылочную норму к административному законодательству, При этом систему действующих в нашей стране административных наказаний необходимо добавить ликвидацией юридического лица.
Ликвидация коммерческих организаций в связи с их несостоятельностью (банкротством), с допущенными при их создании грубыми, неустранимыми нарушениями закона, а также административное исключение недействующих коммерческих организаций из ЕГРЮЛ и признание недействительным решения о государственной регистрации коммерческой организации является мерой административно-правового восстановления, так как имеет своей целью восстановление правопорядка, а основанием - правовую аномалию, не обладающую признаками правонарушения; выполняет лишь превентивную и восстановительную функции при отсутствии вины подвергаемого воздействию лица и не выступает для него в качестве дополнительного лишения, а лишь юридически оформляет фактически существующие правоотношения.
7. Обоснована необходимость и предложены конкретные модели детальной регламентации административно-правовой деятельности налоговых органов по принудительной ликвидации коммерческих организаций в соответствующих административных актах управления (административных регламентах) применительно к следующим основаниям ее осуществления: неисполнение коммерческой организацией обязанности по устранению отрицательного соотношения уставного капитала (уставного фонда) к размеру чистых активов; превышение или принижение предельно установленной законом численности участников хозяйственных товариществ и обществ, членов производственных кооперативов, работников и акционеров народных предприятий; неосуществление акционерным обществом регистрации акций, размещенных до вступления в силу Федерального закона «О рынке ценных бумаг»; недействительность решения о государственной регистрации юридического лица; допущенные при создании коммерческой организации грубые нарушения закона, если они носят неустранимый характер.
8. Повышение эффективности контрольной деятельности налоговых органов за состоянием чистых активов хозяйственных обществ и унитарных предприятий будет достигнуто путем закрепления за последними обязанности ежеквартально, в срок, установленный законодательством о бухгалтерском учете для представления годовой или квартальной бухгалтерской отчетности, представлять сведения в ЕГРЮЛ о том, что организация находится в процессе уменьшения уставного капитала (уставного фонда), а также о стоимости ее
чистых активов на дату окончания последнего завершенного отчетного периода.
9. С целью повышения эффективности административно-правовой деятельности налоговых органов в сфере финансовой несостоятельности коммерческих организаций предлагается отменить сроки, установленные абзацем вторым пункта 2 статьи 7 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», а также пунктом 2 Положения о порядке предъявления требований по обязательствам перед Российской Федерацией в делах о банкротстве и в процедурах, применяемых в деле о банкротстве, с которыми в настоящее время связано право уполномоченного органа подавать заявление в суд о признании должника банкротом. Это позволит избежать тотального инициирования налоговыми органами процедур банкротства организаций, лишь формально отвечающих установленным критериям, и будет способствовать обеспечению возможности использования механизма банкротства не в качестве способа ликвидации коммерческих организаций, а в качестве средства восстановления их платежеспособности.
10. Для устранения существующей правовой неопределенности в практике применения норм о ликвидации организаций, фактически не осуществляющих хозяйственную деятельность, в Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» необходимо внести изменения, направленные на предоставление налоговым органам права выбора процедуры прекращения коммерческой организации, имеющей задолженность перед бюджетом и отвечающей одновременно как гризнакам недействующей организации, так и отсутствующего должника, которая должна быть осуществлена на основании оценки перспективности применения к должнику процедуры банкротства.
Научно-практическая значимость исследования. Теоретическое значение диссертации состоит в том, что она является одним из первых самостоятельных комплексных монографических исследований актуальной теоретико-прикладной проблемы административно-правовой деятельности налоговых органов по принудительной ликвидации коммерческих организаций. Сформулированные по результатам работы выводы и сделанные на их основе рекомендации и предложения могут быть использованы при дальнейших научных и практических разработках проблем форм управленческой
деятельности, административной юрисдикции, административного принуждения, административной ответственности.
Практическая значимость состоит в том, что результаты исследования и предложения могут быть использованы: 1) в нормотворческой деятельности в процессе дальнейшего совершенствования существующих и разработке новых нормативно-правовых актов. регулирования управленческой деятельности налоговых органов по принудительной ликвидации коммерческих организаций; 2) в правоприменительной деятельности налоговых органов по принудительной ликвидации коммерческих организаций; 3) в процессе преподавания учебного курса «Административное право», специальных учебных курсов «Административная ответственность», «Административно-деликгное право», а также в ходе подготовки учебников, учебно-методических пособий и практикумов.
Апробация результатов исследования. Основные положения работы апробированы в различных формах: публикация 18 научных статей, в том числе шести статей в журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации; участие в научно-практических конференциях': международная конференция молодых ученых «Стратегии комплексного развития регионов России» (г. Орел, 9 апреля 2009 г.); международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы совершенствования российского законодательства и правоприменения» (г. Уфа, 29 апреля 2009 г.); в практической работе в должности ведущего специалиста-эксперта правового отдела Управления ФНС России по Орловской области.
Структура диссертационной работы определяется ее целями и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, содержащих девять параграфов, заключения, списка использованной литературы и шести приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, определяется степень ее разработанности, формулируются цели, задачи, объект и предмет исследования, характеризуются его методологическая, общетеоретическая, нормативно-правовая и эмпирическая основы, раскрывается научная новизна и практическая зйачимость работы, формулируются положения, выносимые на
защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования, характеризуется структура работы.
Первая глава «Теоретнко-инстнтуцнональные основы административно-правового регулирования деятельности налоговых органов по принудительной ликвидации коммерческих организаций» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Понятие и сущность принудительной ликвидации коммерческих организаций, основания ее применения налоговыми органами» осуществлен общетеоретический анализ понятия и сущности принудительной ликвидации, на основании которого она представлена как совокупность юридических фактов. влекущих прекращение правосубъектности коммерческой организации. Установлено, что для возникновения названных правовых последствий входящие в совокупность юридические факты должны быть систематизированы, взаимообусловлены и опосредованы актом юрисдикционного органа. Указанные характеристики принудительной ликвидации обуславливают ее рассмотрение в качестве сложного, относительно определенного, правопрекращающего фактического состава.
Отграничение принудительной ликвидации от добровольной предложено производить в зависимости от органа, принявшего соответствующее решение. Принудительная ликвидация осуществляется всегда помимо воли самой коммерческой организации, пусть даже ее силами, но во исполнение решения суда на основании иска (заявления) уполномоченного органа или по решению регистрирующего органа в административном порядке. В связи с этим, выделяемые в научной литературе распорядительный способ ликвидации и банкротство не обладают самостоятельностью, а являются разновидностью принудительного способа, так как происходят вне зависимости от воли самой организации, а по решению административного органа или суда.
Обосновано, что исключение недействующего юридического лица из ЕГРЮЛ по решению регистрирующего органа также является разновидностью его принудительной ликвидации, так как отнесение его к специальным основаниям прекращения юридического лица, не связанным с ликвидацией, противоречит действующему законодательству.
Исследована правовая природа принудительной ликвидации коммерческих организаций как правого явления. Обосновано, что
принудительность осуществления механизма ликвидации придает ему свойство публично-правового, а согласно принципу отраслевого деления норм права административно-правового характера.
Выделены основания, по которым осуществляется административно-правовая деятельность налоговых органов по принудительной ликвидации коммерческих организации.
Во втором параграфе «Деятельность налоговых органов по принудительной ликвидации коммерческих организаций в системе форм государственного управления» исследуется понятие «форма управления» с использованием понятий «компетенция», «полномочия», «функции» органов государственной власти. Определены полномочия и функции налоговых органов, составляющие их компетенцию в исследуемой сфере деятельности. Сделан вывод, что имеющая внешнее выражение в административных действиях, направленная на реализацию возложенных на налоговые органы функций, осуществляемая в пределах предоставленных налоговым органам полномочий, соответствующих их компетенции, и вызывающая вполне определенные правовые последствия, исследуемая деятельность входит в систему правовых форм государственного управления.
Проведенная классификация правовых форм государственного управления по видам в зависимости от содержания, достигаемого результата, отношения к другим объектам государственной власти, отраслевой принадлежности норм, регулирующих порядок их осуществления, внешнего выражения, позволила отнести исследуемую деятельность к правоприменительному, правоохранительному, частноправовому виду, представляющему собой негативную реакцию на допущенные коммерческими организациями нарушения установленного правопорядка, используемому преимущественно в отношениях с судебными органами власти и имеющему внешнее выражение в административно-правовых действиях.
Обоснована проблема недостаточности и несовершенства правовой регламентации административно-правовой деятельности налоговых органов по принудительной ликвидации коммерческих организаций. Сделан вывод, подтвержденный статистическими данными работы Управления Федерального налоговой службы России по Орловской области в названном направлении за 2007-2009 гг., о низкой эффективности исследуемой деятельности. На основании изложенного доказана необходимость детального закрепления порядка ее
осуществления в правовых актах управления, в частности, административных регламентах.
В третьем параграфе «Принудительная ликвидация коммерческих организаций как адмннистративно-юрисдикционная деятельность налоговых органов» исследуемая деятельность рассмотрена с процессуальных позиций, а также с точки зрения используемых в ходе ее осуществления методов управляющего воздействия - метода применения мер административного принуждения и метода осуществления административной юрисдикции.
Проанализированы различные подходы к содержанию и соотношению понятий «административный процесс» и «административная юрисдикция», на основе которых сделан вывод об их неравнозначности. Выделены признаки административно-юрисдикционного процесса применительно к деятельности налоговых органов по принудительной ликвидации коммерческих организаций: 1) это вид юридического процесса, предназначенный для создания порядка реализации норм различных отраслей материального права; 2) имеющий обязательное закрепление в законах и подзаконных нормативно-правовых актах; 3) представляющий собой правоприменительную, правоохранительную деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц, обладающих административно-юрисдикционной компетенцией; 4) осуществляющий функцию административного преследования и функцию защиты; 5) имеющий основную направленность на применение мер государственного принуждения.
Интеграция указанных признаков позволила сформулировать определение административно-юрисдикционной деятельности налоговых органов применительно к осуществлению ими полномочий по принудительной ликвидации коммерческих организаций, под которой следует понимать подзаконную, правоприменительную, правоохранительную, процессуальную деятельность налоговых органов, направленную на применение в установленных законом форме и порядке мер государственного принуждения.
Рассмотрены существующие взгляды на формы (систему мер) государственного принуждения. Установлено, что формы административно-правового принуждения являются производными от форм государственного принуждения. Определено место принудительной ликвидации коммерческих организаций в системе форм административно-правового принуждения, исходя
из целей, функций, оснований ее применения, характера вызываемых последствий, а также наличия вины подвергаемого воздействию лица.
Сделан вывод, что ликвидация коммерческих организаций по основанию осуществления ими деятельности с неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов является мерой административно-правовой ответственности, так как имеет основной целью наказание правонарушителя, а основанием - административное правонарушение, помимо правовосстановительной и превентивной, выполняет штрафную функцию, связана с виновным действием правонарушителя и влечет для него неблагоприятные последствия.
Отмечено, что признание принудительной ликвидации по данному основанию мерой административно-правой ответственности влечет необходимость ее перенесения из Гражданского кодекса Российской Федерации в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, оставив в первом лишь отсылочную норму к административному законодательству. При этом систему действующих в нашей стране административных наказаний необходимо добавить ликвидацией юридического лица.
Ликвидация коммерческих организаций в связи с их несостоятельностью (банкротством), в связи с допущенными при их создании грубыми, неустранимыми нарушениями закона, а также административное исключение недействующих коммерческих организаций из ЕГРЮЛ и признание недействительным решения о государственной регистрации коммерческой организации является мерой административно-правового восстановления, так как имеет своей целью восстановление правопорядка, а основанием - правовую аномалию, выполняет лишь превентивную и восстановительную функции при отсутствии вины подвергаемого воздействию лица и не выступает для него в качестве дополнительного лишения, а лишь юридически оформляет фактически существующие правоотношения.
Вторая глава «Особенности административно-правовой деятельности налоговых органов по принудительной ликвидации коммерческих организаций в зависимости от оснований ее осуществления» состоит из шести параграфов.
В первом параграфе «Ликвидация 3£> несоблюдение требуемого соотношения уставного капитала (уставного фонда) организаций к размеру чистых активов, а также требований к оплате уставного капитала»
проведен теоретико-правовой анализ категорий «уставный капитал» («уставный фонд») и «чистые активы» в их взаимосвязи. Приведено обоснование, что современное правовое регулирование должно двигаться по пути максимального законодательного обеспечения требования о положительном соотношении величины уставного капитала (уставного фонда) к размеру чистых активов, которое может быть достигнуто установлением реального механизма ответственности коммерческих организаций за несоблюдение требуемого соотношения в виде их принудительной ликвидации.
Для повышения эффективности контрольной деятельности налоговых органов за состоянием чистых активов хозяйственных обществ и унитарных предприятий обоснована необходимость закрепить за последними обязанность ежеквартально, в срок, установленный законодательством о бухгалтерском учете для представления бухгалтерской отчетности, представлять сведения в ЕГРЮЛ о том, что организация находится в процессе уменьшения уставного капитала (уставного фонда), а также о стоимости ее чистых активов.
Предложена следующая модель административно-юрисдикционной деятельности налоговых органов применительно к рассматриваемому основанию.
В случае неисполнения хозяйственным обществом или унитарным предприятием обязанности по устранению отрицательного соотношения уставного капитала (уставного фонда) к размеру чистых активов в шестимесячный срок с даты, когда указанная обязанность должна была быть исполнена, налоговые органы в течение месяца с даты представления коммерческой организацией годовой или квартальной бухгалтерской отчетности или с даты вступления в силу решения налогового органа о привлечении (об отказе в привлечении) к ответственности за совершение налогового правонарушения, направляют организации, уведомление с требованием об устранении допущенного нарушения к следующему отчетному периоду. Если указанные действия не будут произведены в установленный срок, налоговый орган в течение месяца обращается в суд с иском о ликвидации коммерческой организации.
Использование предложенной модели административно-правовой деятельности налоговых органов, направленной на стимулирование
коммерческих организаций иметь положительное соотношение объявленного размера уставного капитала к размеру чистых активов, лишит практического назначения , нормы о ликвидации организации за неприведение в установленный срок объявленной величины уставного капитала в соответствие с его фактически оплаченной стоимостью.
Во втором параграфе «Ликвидация за несоблюдение требований к числу участников хозяйственных товариществ и обществ, к числу членов производственных кооперативов, к численности работников и акционеров акционерных обществ работников (народных предприятий)» рассмотрены законодательно установленные требования к максимальной и (или) минимальной предельной численности участников (членов, работников) коммерческих организаций в зависимости от организационно-правовой формы. Проведен анализ правовых последствий несоблюдения названных требований, выявлены основные недостатки юридической техники в их установлении.
В качестве законодательного пробела отмечено отсутствие указания на принудительную ликвидацию хозяйственных обществ, из которых выбыли все участники.
Проведенное исследование позволило предложить следующую модель административно-юрисдикционной деятельности налоговых органов применительно к рассматриваемому основанию.
При поступлении в налоговый орган сведений о превышении или принижении предельно установленной законом численности участников хозяйственных товариществ и обществ, членов производственных кооперативов, работников и акционеров народных предприятий налоговый орган направляет организации-нарушителю уведомление о необходимости устранения допущенных нарушений путем приведение своей численности в соответствие с требованием закона или преобразования в коммерческую организацию иной формы. Если: указанные действия не будут произведены в установленный законом срок, а если срок не установлен в законе - в течение одного года, налоговый орган обязан обратиться в суд с иском о ликвидации коммерческой организации.
В третьем параграфе «Ликвидация коммерческих организаций в связи с неосуществлением их «перерегистрации», ликвидация акционерных обществ за неосуществление регистрации акций» указано на использование термина «перерегистрация» применительно к таким правовым явлениям, как
приведение коммерческими организациями учредительных документов в соответствие с нормами законодательства и представление ими в регистрирующий орган определенных законом сведений о себе. Проанализированы цели, основания, практика применения, результаты и иные особенности проводимых в нашей стране акций по «перерегистрации» коммерческих организаций. Приведены доказательства, что не всегда принудительная ликвидация коммерческих организаций, не прошедших процедуру собственной «перерегистрации» в судебном порядке по искам налоговых органов, являлась наиболее эффективным инструментом достижения целей «перерегистрации». Обоснован вывод о нецелесообразности установления единой модели административно-юрисдикционной деятельности налоговых органов при неисполнении коммерческими организациями обязанности по собственной «перерегистрации». Данная модель должна определяться каждый раз компетентными федеральными органами исполнительной власти с учетом специфики проводимой «перерегистрации».
Рассмотрены правовые основания ликвидации акционерных обществ за неосуществление регистрации акций, размещенных без регистрации до вступления в силу Федерального закона «О рынке ценных бумаг». Обоснована общественная опасность и актуальность проблемы функционирования в современном гражданском обороте акционерных обществ, не осуществивших в установленном порядке государственную регистрацию выпусков своих акций. Сделан вывод о невозможности для последних легитимировать свое существование, в связи с чем выявлена необходимость их массовой ликвидации в принудительном порядке. Предложена следующая модель административно-юрисдикционной деятельности налоговых органов в названном направлении.
Налоговый орган обязан обратиться в суд с иском о ликвидации акционерного общества в течение месяца со дня поступления сведений о неосуществлении последним регистрации акций, размещенных до вступления в силу Федерального закона «О рынке ценных бумаг».
В четвертом параграфе «Ликвидация коммерческих организаций в случае допущенных при их создании грубых нарушений закона, если эти нарушения носят неустранимый характер; признание недействительным решения о государственной регистрации юридического лица» рассмотрены различные точки зрения на правовую природу правоотношений, связанных с
государственной регистрацией юридических лиц, приведены доводы в пользу их отнесения к административно-правовым правоотношениям.
Выявлены проблемы правоприменительной практики, связанные с признанием судом недействительным решения о государственной регистрации юридического лица, в том числе его правовыми последствиями. Сделан вывод о невозможности для налогового органа обратиться в суд, с требованием о признании недействительным собственного решения о государственной регистрации. На основании этого предложена следующая модель административно-юрисдикционной деятельности налоговых органов в рассматриваемой ситуации. При обнаружении налоговым органом оснований для признания недействительным собственного решения о государственной регистрации коммерческой организации, он обязан в течение пяти рабочих дней направить в Управление Федеральной налоговой службы по соответствующему субъекту Российской Федерации (Управление) документы, необходимые для обращения в суд с заявлением о признании недействительным решения регистрирующего органа. Управление обязано обратиться в суд с соответствующим заявлением в течение одного месяца со дня получения указанных документов. При вступлении в законную силу соответствующего решения суда, налоговый орган вносит в ЕГРЮЛ новую запись об аннулировании произведенной ранее записи о государственной регистрации коммерческой организации, о чем выдает последней свидетельство не позднее рабочего дня, следующего за днем государственной регистрации.
Заявительный порядок государственной регистрации, действующий в нашей стране, предопределяет наличие в ЕГРЮЛ значительного количества коммерческих организаций, созданных с грубыми, неустранимыми нарушениями закона. Аргументирован вывод о нецелесообразности проведения налоговыми органами ни плановых выборочных, ни тотальных пострегистрационных проверок соответствия регистрационных документов коммерческой организации закону. В связи с этим предложена следующая модель административно-юрисдикционной деятельности налоговых органов применительно к рассматриваемому основанию.
Налоговый орган обязан обратиться в суд с иском о ликвидации коммерческой организации в течение пяти дней со дня получения в рамках проведения мероприятий налогового контроля информации о допущенных при
ее создании грубых нарушений закона, если эти нарушения носят неустранимый характер.
В пятом параграфе «Ликвидация действующих коммерческих организаций в результате несостоятельности (банкротства)». Исследована правовая природа отношений, связанных с несостоятельностью (банкротством) организаций. Сделан вывод о комплексном характере данного института, являющегося симбиозом различных отраслей частного и публичного права. Сделан вывод, что, инициируя дело о несостоятельности (банкротстве) должника в связи с его задолженностью по обязательным платежам в бюджет, уполномоченный орган выступает как субъект административно-правовых отношений и осуществляет административно-правовое регулирование в сфере отношений, связанных с финансовой несостоятельностью предприятия.
Приведены доказательства, в том числе статистические данные практики применения процедур банкротства в России 2007-2009 гг., свидетельствующие о возможности отнесения института банкротства к наиболее часто применяемым инструментам принудительной ликвидации коммерческих организаций по инициативе налоговых органов. Вместе с тем отмечено, что современное правовое регулирование финансовой несостоятельности имеет приоритетную установку на сохранение платежеспособного должника, а не его ликвидацию. В качестве одного из препятствий в осуществлении механизма реабилитации должников, имеющих признаки банкротства, обозначено наличие нормативно установленных, сжатых сроков, с которыми в настоящее время связано право налоговых органов подавать заявление в суд о признании должника банкротом.
Сделан вывод, что названные сроки не только необоснованно ограничивают публичные интересы, представляемые уполномоченным органом в делах о банкротстве, по сравнению с частными интересами конкурсных кредиторов, но и стимулируют налоговые органы к тотальному инициированию процедур банкротства организаций, формально отвечающих установленным требованиям, без индивидуального подхода к учету экономической целесообразности.
Аргументировано, что существующий механизм переноса начального срока инициирования банкротства налоговыми органами является неэффективным. Отмечается неопределенность в регулировании правового положения организаций, отвечающих всем признакам банкротства, но в отношении которых налоговыми органами упущен предельный срок для
обращения в суд. Сделан вывод о необходимости отмены вышеназванных сроков для инициирования процедуры банкротства налоговыми органами.
В шестом параграфе «Ликвидации отсутствующих должников и недействующих коммерческих организаций» рассмотрены основные причины наличия в ЕГРЮЛ значительного количества коммерческих организаций, не имеющих имущества и не осуществляющих хозяйственную деятельность. Отмечены масштабность и высокий уровень негативных последствий, связанных с существованием фирм-«однодневок». Проанализированы различные правовые способы очитки ЕГРЮЛ от лишь формально существующих коммерческих организаций; дана оценка практике их реализации в нашей стране, обозначены основные причины их недостаточной эффективности.
Исследован ныне действующий правовой механизм, применяемый к названной категории коммерческих организаций. В качестве одной из основных причин его низкой результативности выделено наличие противоречий в определении понятий «недействующее юридическое лицо» и «отсутствующий должник», что привело к блокированию административно-юрисдикционной деятельности налоговых органов по расчистке ЕГРЮЛ от фактически недействующих коммерческих организаций, имеющих задолженность перед бюджетом, но не имеющих имущества, достаточного для покрытия расходов, связанных с делом о банкротстве. В связи с этим обоснована необходимость внесения в действующее законодательство изменений, направленных на предоставление налоговым органам права выбора процедуры прекращения коммерческой организации, имеющей задолженность перед бюджетом и отвечающей одновременно как признакам недействующей организации, так и отсутствующего должника, когорая должен быть осуществлена на основании оценки перспективности применения к должнику процедуры банкротства.
В заключении подводятся итоги исследования: изложены выводы по результатам работы и сформулированы предложения по совершенствованию административно-правовой деятельности налоговых органов по принудительной ликвидации коммерческих организаций.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях:
Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ: 1. Барабанова А..Н. Проблемы правоприменительной практики при
ликвидации недействующих организаций / А.Н. Карабанова // Законодательство. -2008. -№ 9. - С. 78 - 80 (0,3 пл.).
2. Баранова А.Н. Принудительная ликвидация юридических лиц по искам налоговых органов / А.Н, Баранова // Арбитражный и гражданский процесс. -2009. - № 2. - С. 22 - 25 (0,4 пл.).
3. Баранова А.Н. Проблемы правового регулирования ликвидации фирм -«однодневок» / А.Н. Баранова // Юридический мир. - 2009. - № 10. - С. 19 - 22 (0,3 пл.).
4. Баранова А.Н. Правовые последствия нарушения требований к численному составу коммерческих организаций / А.Н. Баранова // Юрист. -2009. - № 11. - С. 14 -18 (0,3 пл.).
5. Баранова А.Н. Чистые активы и уставный капитал / А.Н. Баранова // Хозяйство и право. - 2010. - № 3. - С. 67 - 71 (0,3 пл.).
6. Баранова А.Н. Правовые последствия оборота акций, размещенных до 22 апреля 1996 г. без государственной регистрации / А.Н. Баранова // Право и экономика. - 2010. - № 6. - С. 26 - 27 (0,1 пл.).
Статьи, опубликованные в научно-практических изданиях:
7. Баранова А.Н. Основание для принудительной ликвидации -несоблюдение требований к размерам чистых активов / А.Н. Баранова II Налоговая политика и практика. - 2009. - № 4. - С. 36 - 40 (0,2 пл.).
8. Баранова А.Н. Новая редакция закона о банкротстве - что осталось неучтенным / А.Н. Баранова И Налоговая политика и практика. - 2009. - № 7. -С. 24-30 (0,5 пл.).
9. Баранова А.Н. Принудительная ликвидация юридических лиц как мера юридической ответственности и мера защиты нарушенных прав / А.Н. Баранова // Образование и общество. - 2009. - № 4. - С. 105 -109 (0,4 пл.).
10. Баранова А.Н. Принудительная ликвидация / А.Н. Баранова II Человек и закон. - 2009. - №3. - С. 45 - 51 (0,4 пл.).
11. Баранова А.Н. Проблемы правового регулирования ликвидации фирм-«однодневок» / А.Н. Баранова У/ Человек и закон. - 2009. - № 11. - С. 29 - 34 (0,3 пл.).
12. Баранова А.Н. Ликвидация недействующих организаций: упрощенное банкротство и административный порядок / А.Н. Баранова // Евразийский юридический журнал. - 2009. - № 7 (14). - С. 122 - 130 (0,8 пл.).
¿'г
13. Баранова А.Н. Государство против фирм-«однодневок»: пути совершенствования законодательства - / А.Н. Баранова // Исполнительное право. - 2009. - № 3. - С. 44 - 47 (0,4 п.л.).
14. Баранова А.Н. Положительное соотношение чистых активов к уставному капиталу как условие существования бизнеса / А.Н. Баранова // Налоги и финансы. - 2009. - № 2. - С. 18 - 32 (0,4 п.л.).
15. Баранова А.Н. Перерегистрация юридических лиц: исторический аспект и современная действительность I А.Н. Баранова // Налоги и финансы. -2009.-№ 4. - С. 24 - 29 (0,5 п.л.).
16. Барабанова А.Н. Соотношение понятий «недействующего юридического лица» и «отсутствующего должника»: проблемы правоприменительной практики / А.Н. Барабанова // Финансовое законодательство: проблемы и перспективы развития: Сборник научно-практических статей. - Махачкала, 2008. - С. 96 -102 (0,2 п.л.).
17. Баранова А.Н. Понятие и общие основания принудительной ликвидации юридических лиц / А.Н. Баранова //, Стратегии комплексного развития регионов России: Материалы международной конференции молодых ученых. Орел. 9 апреля 2:009 г.- Орел, 2009. - Ч. 1. - С. 188 -192 (0,2 пл.).
18. Баранова А.Н. Принудительная ликвидация юридических лиц как мера административной ответственности и мера защиты нарушенных прав / А.Н. Баранова // Актуальные проблемы совершенствования российского законодательства и правоприменения: Материалы международной научно-практической конференции. Уфа. 29 апреля 2009 г. В 3 ч. / под общ. ред. A.B. Рагулина, М.С. Шайхуллина. Восточная экономико-юридическая гуманитарная академия.-- Уфа, 2009. - Ч. 2. - С. 14 -17 (0,2 пл.).
Подп. в псч. 30.09.2010. Формат 60*84/16. Усл. печ. л. 1,4. Тираж 100 экз. Заказ 1250.
Отпечатано с готового оригинал-макета в типографии Издательско-полиграфического центра Воронежского государственного университета. 394000, г. Воронеж, ул. Пушкинская, 3. Тел. 204-133
