АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовая деятельность органов внутренних дел по борьбе с правонарушениями корыстной направленности»
МВД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ
На правах рукописи
УДК 351.74 ЗИНЧЕНКО Елена Юрьевна
I
АДОШСТРАТИШО-ПРАВОЕАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПО БОРЬБЕ С ПРАВОНАРУШЕНИЯМИ КОРЫСТНОЙ НАПРАВЛЕННОСТИ
Специальность 12.00.02 - Государственное право и управление; советское строительство; ааиялистра-тквпое право; финансовой право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертация на соискание ученой стэзекз : лта сридгческих наук
Москва 1993
Работа выполнена в Научно-исследовательском институте Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Научный руководитель
Официальные оппоненты:
кандидат юридических наук, старший научный сотрудник
0.В.РАКОВ
доктор юридических наук, профессор
И.П.ВЕРШЕЕНКО
кандидат юридических наук
В.Ф.ВОРОБЬЕВ
Ведущая организация
- Московская высшая школа милиции МВД Российской Федерации
Защита состоится
г. в
_______________ I " но&'ърл, 1993
У&ЧВ.С. на заседании специализированного совета К 052.02.01 в Научно-исследовательском институте МВД Российской Федерации (121069, г.Москва, ул.Поварская, д.25).
С диссертацией мокно ознакомиться в библиотеке ЩИ МВД Российской Федерации.
Автореферат разослан " " СеиатЛ'Ъ^Л 1993 г.
Ученый секретарь
специализированного
совета
М.В.Гоцев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность той? исследования обусловлена главным образом тем обстоятельством, что осуществлявши на ныгокнем этапе развития нашего общества переход к рыночным отношениям в качестве побочного эффекта повсеместло породил понижение уровня жизни широких слоев населения, безработицу и иные негативные процессы экономического и социального плана. В частнос1*и, на фоне активизации усилий граждан в области поиска новых законных форм извлечения доходов наблюдается всплеск различного рода корыстных правонарушений - хищений и спекуляции, азартных игр и мошенничеств, крал и иных противоправных посягательств на собственность, занятий запрещенными видами трудовой деятельности, уклонений от подачи налоговых деклараций и уплати налогов и т.п.
Государство,в лице его уполномоченных "а то органов,не сумело должным образом обеспечить воздействие на данные процессы и прежде всего - путем совершенствования сфер ¡тралового регулирования.
Кроме того, можно отметить недостаточную научьую проработку проблем причинности корыстных проступков, а такке механизмов предупреждения и борьбы с ними, в первую очередь аами-' нистративно-правовых.
Важность исследуемой тем1! обусловливается и рядом других факторов. Во-первых, тем, что назвашгые проблем;; требуют своего безотлагательного разрешения в плане нормативной урегулиро-ванности. Во-вторых, с учетом того, что исследование проблем деятельности органов внутренних дел* по борьбе с корыстными деликтами средствами административного права.до сих пор проводилось весьма Фрагментарно и в основном в работах со смежной тематикой (Д.И.Б-осраха, И.И.Веремеенко, Е.З.Додина, Н.М.Дорогих, А.Е.Зверкова, М.И.Еропкина, А.П.Коренева, И-И.Карпеца,
Далее - ОВД.
- з -
Н.Н.Кондрашкова, В.Н.Кудрявцева, В.П.Лозбякова, Н.А.Марочки-на, А.П.Клниишчонко, Л.Л.Попона, П.И.Ромцпл.ч, В.Д.Рогтых, М.И.Со-ровой, О.Ф.Фрицкого, В.М.Фокина, А.П.Шергина и других ученых). В-третьих, потребностями практических подразделений ОВД в добротной методической базе их работы по борьбо с административными правонарушениями корыстной направленности.
Объектом- настоящего исследования являлась деятельность органов внутренних дел (шинщик) по борьбе с административными ппа-
ьонацупешшм;; корыстно?. направленности.
Предметом изучения были избраны: ■содорчцнио корыстного проступка, а также конкретные составы правонарушений этого вида;
динамика развития користшк деликтов в России; причины к условия их совершения; возможности воздействия на обст,'--'овку в сфере корыстной деликтности с помощью средств административного и иных отраслей права; мнения специалистов и населения по существу проблемы;
состояние правового регулирования борьбы с корыстными проступка'.ти, в том числе ведомственного (презде всего ОВД);
организация и практика деятельности-российских правоохранительных органов, прежде всего органов внутренних дел (милиции) , по примпнонию административного законодательства и иных мер борьбы с корыстными проступкаш, а также зарубежный опыт подобной деятельности.
Цель диссертационной работы.заключалась в совершенствовании деятельности органов внутренних дел (милиции) по борьбе с корыстными проступками.
Для реализации данной цели автор поставила и предприняла попытку разрешения следующих научно-даапелоттельоювс загдч: дать юридическую характеристику корыстного проступка, сформулировать и аргументировать его дефиниции;
провести классификацию корыстных деликтов, выделить и исследовать проступки, которые хотя не предусмотрены действуй щцм административным законодательством, но могут быть объектом административно-правовых воздействий;
выделить и проанализировать факторы, обусловливание совершение корыстных проступков, а также их вза-^саязь с корыстной преступностью;
изучить состояние правового регулирования с'лгьбн с корыстными деликтами в России, друг ¡о: государствах СНГ и за рубежом;
проанализировать возможности админ /.с трат ив н с-правов о:' о и иного воздействия на лиц, совершающих корыстные проступки;
исследозать организация и практику деятельности ОВД чо профилактике, предотвращения и пресечении административных правонарушений корыстной направленности; .
разработать и аргументировать конкретные предложения по совершенствован™ правового регулирована, организации и практики деятельности ОВД в исследуемой области.
'.'ет^лплог^осупч бяза ноо.г'чпочп'г.'я. Работа выполнен-'. с позиций системного" подхода к исследованию ?сц»:алы:о-правоьих объектов. При проведении исследования были использованы i: специальные научные методы: исторический, формально-логический, статистический, сравнительно-правовой и др. В ходе написан::.: диссертации автором было изучено более 1000 дел об ^wr/.KrcT^a-тивных правонарушениях корыстной направленности; опрошено 100. правонарушителей, 500 сотрудников правоохранительных органов различного уровня и подчиненности, свыше 3000 грлвдан. Кроме того, был проведен коктент-анализ около IGOO публикаций в средствах массовой информации.
раучнад норппна диссертации заключается э том, что ото фактически первая работа, где корыстный проступок рассматривается с позиций совершенствования деятельности органов внутренних дел на монографическом уровне.
Диссертант впервые с учетом особенностей современной ситуации исследовала причины и факторы, обусловливавшие совершенно корыстных деликтов, их взаимосвязь с криминальной сферой и аргументировала ряд конлрзтных предложений в части повышения эффективности профилактики и предупреждения та;:;ос правонарушений. В частности, в работе рассмотрены такие воп-
рооы, как использование для целей борьбы с корыстными проступками методов'экономического характера, улучшения учета материальных ценностей, установления действенного контроля за деятельностью коммерческих структур и хозяйственной активностью граждан; совершенствования законодательства путем введения в КАП РСФСР ряда новых норм, устанавливающих ответственность за корыстные и иные деликты и т.п.
Соискатель одним из первых поднимает проблему обоснованности ряда принятых в последнее время решений в части либерализации торговли и упорядочения ответственности за незаконную торговлю, отмены ответственности за занятие бродяжничеством и попрошайничеством и др.
По-новому соискатель подошла и к оценке осуществляемых организационно-правовых преобразований российской ¡тллицнн, в частности, ее подразделения на кр№,ганальную милиции и милицию общественной безопасности, практики формирования и деятельности так называемой муниципальной милиции.
Диссертант также впервые комплексно исследовала практику организации и деятельности органов внутренних дел (милиции) по борьбе с корыстным деликтами, обобщила и проанализировала имеющийся здесь передовой опыт и типичные недостатки, аргументировала конкретные продлояония по их устранению. Новым является и то обстоятельство, что деятельность ОВД рассматривается с учетом возможностей иных субъектов борьбы с административными правонарушениями корыстной направленности.
На затпту выносятся следующие основные* положения:
результаты общего анализа ситуации в исследуемой области, оценки .детерминант корыстных проступков, а также эффективности мер аЩШИ"3'1:ра*ивко-псавозого и иного воздействия на лиц, совершащих корыстныо адмипистрптшнго пр,тзнарушения;
аргументация предложенного диссертантом понятия корыстного проступка; классификация таких проступков, а также резулъ-, тати правового анализа составов наиболее распространенных из них;
выводы и предложения диссертанта пй СДсШли правовой базы борьбы с корыстными деликтами и возможным направ-
лениям ее улучшения;
обоснование роли и места органов внутренних дел (милиции) в система субъектов борьбы с користшлл правонарушением
как органа, наделенного исключительной (унивешальной) коше* . »
твшхиой в этой сфере, обладающего достаточно высокой материально-технической базой и квалифицированным персонало!.:;
результаты исслодопания полномочий, организации и практики дейтельности различных служб и подразделений милиции по борьбе с корыстными деликтами, обобщения кмепцогося в этой области передового опыта, типичных упущений и просчетов;
конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования, организации и практики борьбы ОНД с административными прав о н ару а е н ия ми корыстной направленности, включат аргументацию возможностей использования в этих целях соответствующего зарубежного опыта.
Теоретическая к практическая значимость дкссортачпц за¡уго-чается прежде всего в конкретных предложениях соискателя по совершенствованию правового регулирования, организации и практики деятельности органов внутренних дел (милиции) по борьбе •с правонарушения!® корыстной направленности. Значимость результатов исследования'обусловливается новизной самой постановки проблеш, критическим подходом к оценке действующего законодательства и практики ого применения, прогностическим хп? -чгтором ряда выводов диссертанта, .апробированностыо многих положений работы на практике и в научно-исследовательской деятельности.
Выводы и рекомендации соискателя нропш: практическую аДШййШОЗ В Отделе административного права Секретариата Конституционного Суда Российской Федерации при подготовке обзоров судебной и правоохранительной практики, а также материалов по • совершенствованию административного законодательства; УПО М.Щ России при подготовке предложений Министерства по совершенствованию законодательства и иных докумегл'ЦЛ, научно-исследовательской работе НИЛ-4 ШМ МВД России в ходе разработок плановых тем НИР и при выполнении поручений руководства МВД Росси,:, что подтверждается соответствующими справками к актами о внедрении.
Основные зддодн. полученные автором в процессе исследования, докладывались на научно-практических конференциях в НИИ и М&М МВД России, а также нами отражение в ее 5 научных трулах;.
Структура и объем диссертации были определены исходя из целой и закач исследования. Работа выполнена на 179 стр.машинописного текста и состоит из введения, двух глав, 7 параграфов и заключения. Список литературы, использованной при написании диссертации, включает 238 источников.
Автор выракает глубокую признательность доктору юридических наук Г.А.Туманову, кандидатам юридических наук О.З.Ракову, И.Н.Зубову, А.Ю.Якимову за ценные советы и рекомендации, выска-зан!ше при подготовке диссертации.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во ВВЕДЕНИИ обосновывается выбор теш, ее актуальность, новизна и практическая значимость; формируются цель й задачи диссертационной работы, основные положения, выносимые на защиту; определяется методологическая основа диссертации, конкретные методы и приемы исследования, а также степень апробации полученных результатов.
В I ГЛАВЕ "СУ1ДН0СТЬ И ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИИ КОРЫСТНОЙ НАПРАВЛЕННОСТИ" дается понятие корыстного проступка; анализируется общественная опасность (вредность) правонарушений такого рода и их связь с корыстной преступностью; рассматриваются возможные группировки таких правонарушений (§ I); исследуются конкретные составы административных правонарушений корыстной направленности, посягавдих на отношения собственности (§ 2), в ооласти торговли и финансов (§3), а также на общественный порядок и отношения в области морали, нравственности и здоровья населения (§ 4).
Опираясь на высказанные в литературе (Д.Н.Бахрах, В.М.Манохин, А.Е.Лунев, Г.И.Петров, И.С.Самоценно и др.) суждения относительно общественной опасности (вредности) административных правонарушений, статистические и прогностические данные о развитии административной деликтности в Российской Федерации, результаты конкретных ооцкологичооких и криминологических ассле-
дований, автор обосновывает необходимость Енчлененуя из.ос чей совокупности административных правонарушений так называемых корыстных деликтов. Отмечается, что рост числа правонарушений такого рода является отражением негативных тенденций развит:^ оперативной обстановки в целом; корыстные ггаавокарушенгш в значительной мере связаны с криминогенной средой, нередко по сути являются"проявлением преступности, в том числе организованной (особенно это характерно для таких правонарушений,как азартные игры и занятие проституцией), а следовательно та характеристики (показатели) могут расцениваться как факторы, отражающие состояние преступности; распространенность корыстных правонарушений вызывает особое болезненное внимание со стороны населения, влияет на формирование общественного мнения о состоянии правопорядка в стране и эффективности правоохранительной деятельности.
Автор исследует основные видовые характеристики- корыст'огх деликтов (осознанная корыстная направленность, умышленный характер, причинение имущественного и иного ущерба интересам.государства, общества и личности - многообьектность и другое). На основе критического анализа,Еысказашшх в уголовной (В.А.Ета-дпмиров, Ю.А.Гладышев, Ю.И.Ляпунов, Н.И.Пряхипа, М.А.Яковлев и • др.) и административно-правовой (И.П.Голоснкченко) литературе позиций на сущность корыстного правонарушения (преступления), исходи из нормы ст. 10 КАП РСФСР, диссертант определяет административное правонарушение корыстной направленности как посягающее па государственные, общественные или личные интересы, противоправное, виновное (зтлышлегшоо) действие либо бездействие, преследующее цель получения личной или в пользу третьего лица выгоды, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность.
По мнению диссертанта, вопрос адресности выгоды, извлеченной в результате совершения корыстного проступка /„моет принципиальное значение, поскольку в практике распространены случаи, когда правонарушители действуют в интересах ачретьих лиц, в то вре!.'Л как действующее законодательство не предусматривает ответственность за соучастие в совершении административного проступка.
Соискатель разделяет и дополнительно аргументирует позицию И.П.Голссниченко* о том, что корыстную направленность (цель получения выгоды) имеет значительная часть правонарушений, предусмотренных действующим КАП РСФСР и решениями местных органов власти и управления (более 40 составов). Однако при этом, по ее мнению, можно выделить нормы: а) где непосредственно в объективной стороне четко указывается на корыстную направленность соответственных противоправных действий (такта норм в КАП не много - это ст.125,151,153 и др.) и б) гдо такая направленность подразумевается (все остальные составы).
Диссертант пришла к выводу, что применительно к совершенствованию деятельности органов внутренних дел (милиции) в сфере борьбы с корыстными деликтами наибольшее значение ¡спеет исследование вопросов административно-правовой ответственности за посягательства на отношения: I) собственности; 2) в области торговли и финансов; 3) в области охраны'общественного порядка, нравственности и здоровья населения. Кроме того, по ее мнению, на сферу правопорядка оказывают влияние антиобщественные явления, напрямую не урегулированные действующим законодательством, ко которые, как свидетельствует отечественный и зарубежный опыт, могут быть объектами административнсн-правовых воздействий (в частности, бродяжничество и попрошайничество).
При рассмотрении первой группы корыстных деликтов, автор прежде всего отмечает устарелость самой формулировки Главы 6 КАП РСФСР "Административные правонарушения, посягающие на социалистическую собственность" и предлагает доработать ее с учетом необходимости обеспечения равной правовой охраны всех форм собственности.
Наиболее подробно в работе анализируются такие составы административных правонарушений, посягающих на отношение собственности, как мелкое хищение государственного или общественного годущества (ст.49) и азартные игры (ст.164*).
хСм.: Голосниченко И.П. Предупрондонкэ корыстных правонарушений средствами административно-правового воздействия: актуальные проблемы теории и црактики. Дисс.докт.юрид. наук. Киев, 2990. С.18-22.
Что касается мелких хищений, то здесь основной вшз;.;; диссертанта сводится к необходимости отражения в названии и диспозиции ст.49 КАП РС5СР множественности форм собственности, включат личное имущество граждан. По млению диссертанта,главу 6 ХАП било бы целесообразно назвать "Адмикистратизниэ правонарушения, посягающие на собственность", а ст.49 - "Мелкое хищение" (под которым понимать мелкое хищение чужого имущества путем кражи, присвоения, растрата, злоупотребления служебным положением или мошенничества).
В диссертации рассматривается вопросы генезиса мелких ::и- . щений (социально-экономические предпосылки; особенности личностных характеристик правонарушителей; плохая организация обеспечения сохранности имущества; обстановка всеобщего попустительства к расхитителям); тенденции развития этого явления з Рсссни и за рубежом; некоторые проблем; правоприменительной практики. Предлагается: а) более четко отграничить уголовно и админист-ратирно наказуемые мелкие хищения (учесть признаки позторности, специального рещцшва, проникновения в помещение или хранилище, открытого хищения и иные); б) еще раз вернуться к изучению вопроса о предельных размерах стоимости похищенного, позволяющих отнести хищение к мелким (в частности, проработать возможность возбуждения производства по мелким хищениям только при наличии заявления собственника незаконно отчуждаемого имущества); в) ввести в КАП РСФСР нормы. устанавливающие отвс-тствеи-нооть за соучастие, приготовление и покушение на совершение административного правонарушения (в частности, считать мелкое хищение окончешшм, когда похищенное имущество вынесено за пределы территории владельца), предусматривающие возможность возбуждения производства по делу при отсутствии Сподоний о праяо-наручштоло, а тягсг.с регламентирующие порядок приостановления срока давности привлечения к административной ответственности (ст.38 КАП).
Анализируя состав такого правонарушения,ка» азартны"! игры (ст.164* КАП), автор преждз всего отм-зчает, что данные деликты посягалт на несколько объектоз: а) общественный порядок (поскольку они, как правило, совершаются в общественных места-:);
б) устяполлошшй порядок упрпшгония (т.к. многие лица, организую щиа азартные игры, имеют лицензии на проведение различного рода зрелищных мероприятий, лотерей и т.п.); в) отношения собственное ти (и этом смысла ¡штор ирисоодишются и дополнительно аргументе руот позицию тех ученых, которые считают наиболее распространенные азартные игры разновидностью мошенничества*).
В диссертации приводятся данные отечественных и зарубежных источников, свидетельствующих о криминальном характере действий лиц, организующих азартные' игры. Высказывается мнение, что азарт ше игры мошеннического плана, нанесшие незначительный ущерб по-тирпошиому, могли би охватываться составом молкоо хищонио (в ро дакции диссертанта). С учетом легализации игорного бизнеса в России, предлагается ввести в диспозицию ст.164* КАП РСФСР признак "незаконности", имея в виду установление ответственности как за организация незаконных азартных игр, так и за участие в них.
По мнению соискателя, при таком подходе борьба с незаконными азартными играми перемостится преимущественно в облас'гь осуществления финансового (налогового)'контроля и просочонкя фактов ' нарушения правил организации и проведения азартных игр (лицензирование торного бизнеса; определенно мост, где азартные игры не могут проводиться; запрещение или ограничение конкретных видов азартш;х игр).
При рассмотрении корыстных деликтов, посягаидкх на отношения в области торговли и финансов, в работе главное значение уделяется анализу составов правонарушений, Бведбнных в КАП РСФСР Законом Российской Федерации от i июля 1993 г. "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с упорядочением ответственности за незаконную торговлю" ( ст.146, 146®, I464, I465, I466, 150 КАП); исследованию эйо-люции позиции российского законодателя по вопросам регламентации торговли (включая Указы Президента Российской Федерации от
'__;_ 1
1 См., напр. : Сазонова Н.И. "Сыграем в наперстки?". Органиг зация и тактика борьбы с азартными играми /Г Сов.милиция. М., 1989, Ji II. С. 10-13.
29 января 1992 г. "О свободе торговли" и от 23 июля IS92 г. "О нокоторих морах но реализации Укп:1Ч Президента Рое с и'/(;: :о •/. Федерации "О свободе торговли"); последствиям неупорядоченной торговли (антисанитария; обмани, обвесы и обсчеты потрзбитехей; окупка и перепродажа краденого и предметов, изъятых из odopon; различные нарушения общественного порядка и иное).
Диссертант рассматривает и такие аспекты, как допускаоше в области борьбы с правонарушениями в области тогговл;: злоупотребления; распространенность коррупции среди должностных лиц, призванных осуществлять эту деятельность; активность преступных группировок, пытающихся установить свой контроль за деятельностью торговых предприятий и особенно нал unawiKr-щиыися частнопредпринимательской деятельностью.
Автор обращает внимание jia то обстоятельстш, что ни в одном нормативном акте нет положения, свидетельстьувдзп'1 об отмене действия на территории России норм об отьететпон 'ости за мелкую спекуляцию (ст.151 КАП) и незаконные опегчцга с валютой (от.ТБЗ,Т54 КАП). В этой связи отмечается, что в ргле документов (например, в Указе президента Российской Федерации .от 29 октября 1992 г. "О мерах по защите прав потребителей и предотвращению спекуляции") ставится' вопрос об усилении борьб!/ с этими явлениями.
В работе ототаиплптся и дополнительно пргутптруч^и т:0-эиция тех авторов (Ю.А.Новосельцев), которые полагают возможным рассматривать действия спекулятивного характера как ънд незаконной торговли. Предлагается' внести изменения в 'редакцию ст. 146, I464,I465, I503 КАП P0ÍGP с тем, чтобы за незаконную торговлю была установлена ответственность все/ субъектов торговой деятельности вне зависимости от того зарегистрировались они в качестве таковых кли нот.
В плане совершенствования норм об ответственности за незаконные операции с иностранной валютой и платегш).""'- документами С ст.153, 154 КАП) диссертант предлагает: I) исключи'ь из КАП РСФСР ст.154, дополн;т одновременно диспозицию ст.153 указанием на ответственность за незаконные операции с платочными документами, приобретаемыми за иностранную валюту без
црава их обращения в такую валюту; 2) привести норму ст.153 в соответствие с установленным законодательством размером сумм ущерба, позволяющим отнести деяние к административным правонарушениям (минимальный размер месячной платы); 3) усилить санкции за совершение таких правонарушений.
Рассматривая такое правонарушение,как занятие простлтуцией (ст.1642 КАП)»ав?ор доказывает,что а) проституция является социально опасным*(вредным) явлением; б) она наносит вред экономическим (имущественным), нравственным отношениям в общестзе, а также здоровью граждан; в) проституция тесно связана с иными видами антиобщественного поведения и прежде всего - с преступностью; г) причины проституции лежат в плоскости общих причин, порождающих антиобщественное поведение (преступление, правонарушение, пьянство, наркотпзм и т.п.), в том числе -.в области патологии медицинского характера; д) мировая практика доказала низкуп эффективность меР принудительно-запретительного характера в борьбе с проституцией, а поэтому в преодолении этого явления приоритет должен отдаваться мерам социального плана.
В диссертации анализируются различные позиции на понятие проституции (Ю.А.Александров, И.Блох, Л.Бляшко, А.И.Елистратов, С.Н.Красуля и др.). Автор отстаивает преимущества позиции законодательства штата Нью-Йорк (США), определившего, что "лицо признается виновным в проституции, если оно осуществляет, соглашается или прэДййрает осуществить половой акт с друг та лицом за вознаграждение""1'. По мнению диосартапта, при принятии такого подхода снимутся многие проблемы, стоящие сегодня перед российским правоприменителем: а) возникает возможность применения Кйр воздействия не только к проституткам, но и к их клиентам (что цра1й?йе*У§1вя в рядо зарубежных государств, например, в США и Китае); б) наказываться буди'? лГгжгкол. женакаЯ| гомо-
1 Су.: Зимин В.П. Борьба с проституцией и пошогра&ией за ру-Ой-о*. Обзорная информация. М., 1991. С.17.
и гетеросексуальная проституция; з) для того, чтоб;; наступила ответственность за проституцию необязателен сам Факт полового акта (в любой форме) и получение вознаграждения за сексуальные услуги. Автор приводит данные по мировой практике богъбы с проституцией (запретительный, ограничителышй и разрешительный подхода) и о тенденциях развития этого.явления в России (расширение рынка сексуальных.услуг, экспорт проституции, влияние на проституцию организованной преступности к иное) и предлагает: I) привести законодательство России в соответствие.Конвенции ООН от 2 декабря 1942 г. "О борьбе с торговлей людьми и эксплуатацией проституции третьими лицами"*; 2) рассмотреть цел-зсосб-' разность регламентации проституции в Российской Федерации при одновременном введении строгих мэр ответстЕенкости за нарушение законодательства в этой сфера и создании специальных надзорных органов (типа "полиции нравов"); 3) разработать и принять основанию на международно-правовых обязательствах России споциаль-кую государственную программу, предусматр^агщую приятие необходим;« мер по предотвращению проституции, обеспечению жесткой ' борьбы с ее эксплуатацией и созданию условий по возвращения проституток к нормальной жизни.
Далее в диссертации рассматриваются вопросы связи проститутки с бродяжничеством, а также развит/л в России такого явления, как попрошайничество (нищонство). Здесь а>г:ор р.лзлолл'-т и отстаивает позицию тех специалистов (В. Л.Еекунтий, В.!,'. ^окнн, В.Р.Кисловская, А.И.Корнеев, Г.М.Миньковский, П.Е.Кондратьев, И.К.Зубов, Г.Г.Лаевскии, Э.Ф.Побегайло, Б.А.!.'иро:-:ский и др.), которые полагают, что: а) бродяжничество и попрошайничество ' (нищенство) является Формой паразитического суцсстволания ;:, как правило, носит характер длительного противоправного ггрс-'зс-са; б) такое поведение оскорбляет общественную нравственность, нарушает общественный порядок, а нередко угрожает и здоровью граждан (т.к. бродяги и попрошайки часто являются раепространи-
* См.: Сборник действующих договотюз, соглашений у. конвенций заключенных СССР с иностранными государства'.:!!. Еып.ХУ „Ч., 1957. С.280-290.
телями опасных .заболеваний); в) среди лиц, занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством значительную долю составляют ранее судимые и разыскиваемые преступники; этот контингент в целом криминально опасен, нередко непосредственно связан с преступной средой и обладает хорошей осведомленностью о других лицах, совершающих преступления.
По мнению соискателя, отмена правового преследования лиц, занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством, была осуществлена в рамках общей гуманизации законодательства России й приведения его в соответствие международно-правовым нормам*. При этом законодатель, как представляется, в основном, действовал из побуждений исключения ответственности за ведение иного антиобщественного паразитического образа жизни (тунеядства). В работе показывается, что мировая практика (США, Великобритания, Франция, ФРГ, Испания, большинство государств СНГ), как правило, идет но пути установления ответственности за такие действия, как занятие бродяжничеством и попрошайничеством. Предлагается: I) дополнить КАП РСФСР нормой, устанавливающей ответственность за занятие попрошайничеством (нищенство), определив, что попрошайничество - это выпрашивание у посторонних.граждан денег, продуктов питания, одежды и иных материальных ценностей в форме назойливого приставания, демонстрации ран, дефектов внешности и уродств, либо использования ребенка; 2) решить вопрос об ответственности граждан за уклонение от регистрации при перемещении по территории России и проживания без документов (бродяжничество); в качестве альтернативы - рекомендовать передать решение вопроса об устгшопгенпи ответственности за такое поведение на усмотрение меетшо: органов власти ( в рамках ст.С КАП).
Во П ГЛАВЕ' "АДМИНИСТРАТ1ШН0-ПРАВ0ВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПО БОРЬБЕ С КОРЫСТНЫМИ ДЕЛИКТАМИ И ПРОБЛЕМУ ПОВЫШЕНИЯ ЕЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ" исследуется роль и место органов
т™-""—-1-
х См,: Конвенцию' л 29 Относительно принудительного или обязательная от 28 июля 1930 г. - СДЦ. Вып.Х1Х М., 1950. <2.21{£&Й»
внутренних дел в системе субъектов борьбы с административными правонарушениями корыстной направленности ( § I); анализируют-•ся полномочия ОВД и основы организации их деятельности в данной сфере (§ 2); рассматриваются возможности совершенствования административно-процессуального законодательства России и позыш.э-нид. в этой связи эффективности деятельности органов внутренних дел (милиции) (§ 3).
Автор отмечает, что поскольку детерминанты корыстных деликтов лежат в плоскости общих противоречий современного российского общества, их преодоление (сокращение) не мелет быть обеспечено только мерами правового характера, т.е. требует комплексного подхода. В этой связи в работе ставится задача разработки концепции обзесоциального профилактического воздействия на корыстную деликтность, а также специальной ц пндгаидуальной профилактики таких правонарушений; анализируются имеющиеся в данной области конкретные проблем:-; и возможности ¡и разрешения.
Обеспечение комплексного подхода к борьбе с административными правонарушениями корыстной направленности предполагает участие в этой работе широкого круга субъектов. Диссертант показывает ведущее место органов внутренних дел (м;:лиц::::) з системе этих субъектов (органы - правоприменители,, на которые за- . коном возложена борьба с правонарушением рассматриваемого чщ.а; ведомства и учреждения, профессионально занимающиеся предупреждением асоциального поведения; общественные организации и <Ьор-мирования, уставные цели которых связаны с профилактикой правонарушений; средства массовой ¡информации); анализирует конкрэ"-ные полномочия субъектов, осугтествлягпнх рассмотрение дел о корыстных правонарушениях (административные комиссии; комиссии по делам несовершеннолетних и по-борьбе с пьянством; костные администрации; суды; таможенные органы; транспортныо органы; финансовые органы и налоговые службы; различные государственные инспекции и т.п.) в аспекте их взаимоотношений с ОВд; отдельно подробно разбирает собственную компетенцию органов внутренних дел (милиции).
3 работе предлагается: I) вернуться к институту официального предостережения о недопустимости антиобщественного пово-
допил и устранить имеющиеся по этому вопросу пробелы и проти-]юрочил п дойстующом зпкопод.чтольстпо; 2) дополнить ст. II Па-кона РСФСР "О милиции" нормами, дающими сотрудникам милиции право осуществлять поверхностный досмотр лиц, подозреваемых в совершении правонарушений, а также их вещей и-транспортных средств; беспрепятственно входить в жилые и иные помещения при наличии достаточных оснований полагать, что там совершается правонарушение (а не только преступление, как это установлено в действующей редакции); осуществлять блокирование (оцепление) участков местности и отдельных объектов при проведении специальна операций; 3) ввести в КЛП РСФСР нормы, раскрывающие понятие административного задержания и порядок ег.о осуществления-, а также устанавливающие единые-(универсальные)'основания ответственности за ноиошшовошю работнику милиции, иному уполномоченному должностному лицу или представителю общественности (сегодня такая ответственность наступает только в случаях, связанных с нарушением общественного порядка, незаконной торговлей и обеспечением безопасности дорожного движения).
Многоаспектность задач борьбы с корыстной деликтностью, по мнению автора, обусловливает необходимость.активного участия в этой работе подразделений не только милиции общественной безопасности (местной милиции)*, но и криминальной милиции. В этой с план отмечаются: недоработаиность моханизма разделения милиции по функциональному признаку на криминальную и милшщю общественной безопасности (местную милицию), когда многие функции борьбы с корис?№м правонарушением были изъяты из ведения оперативных служб ОВД, lío так и не нашли своего отражения в деятельности МОЕ; наличие нездоровой конкуренции Б деятельности МОЕ и так называемой муниципальной милиции при шаткости правового положения последней; слабость организационно-методического обеспечения деятельности МОБ в области борьбы с корыстными деликтами íipii ?«у~ствии опыта такой работы у большинства сотруд-, никоз; определенная растерянность части сотрудников в области применения законодательства об ответственности за административ-
1 Далее - МОБ.
»
ныв правонарушения корыстной направленности в связи с несовершенством правовой базы, сложившимися в обществе установил:,:и, позицией средств массовой информации и другое.
Диссертант анализирует конкретные функции задачи служб и подразделений МОБ и криминальной милиции в области борьбы с корыстны?,га деликтами, опыт их практического взаимоде$ствия, имеющиеся в этой области организационно-тактические упуценил и просчеты. Предлагается: Г) рассматривать админпстративн/е правонарушения корыстной направленности в качестве фактора (показателя), характеризующего уровень распространенности корыстные преступлений, а по отдельным составам - и организованной преступности; учитывать этот показатель при разработке прогнозов раглптия криминогенной обстановки и выработке стратегии реагирования на ео изменение; Я) отнести борьбу с корыстными деликтами к предмету совместной деятельности МОБ и криминальной милиции, осо!спно подразделений БЗП; обеспечить эту совмест1г/ю работу организационно; принять меры к укреплению нормативно-методическом обеспечения деятельности КОБ в рассматриваемой области и повышению уровня подготовки (обучения) кадров местной м;*лиции; устранить пробел! нормативного регулирования деятельности та;; позываемой муниципальной милиции; 3) образовать в струлгуре ''0?. (местной милиции) специализированные подразделения по борьбе с проституцией; вопросы обеспечения исполнения р<?"еннй moíthhx администраций и пресечения Фактов незаконной торговли - ооусост-влять преимущественно силами мунтаипальной милиции; 4) во пополнение Приказа МВД Российской Федерации № 391 от 23.08.93 г. практиковать проведение комплексных целевых отработок объектов торговли и мест вероятного осуществления незаконной торговли совместным действием милиции (в том числе муниципальной) адми-
нистсагивно-техкиче^ких и иных »чспакЦлп (по тсГ/Говлз, rw-iocT-
1
ву товаров и защите п^ав потребителей, обеспечению государственного контроля за ценами и других), финансовых органов и налоговой полиции; 5) в целях предотвращения и пресечения ','лктоз коррупции со стороны сотрудников милиции и лругих гзйудирствен-юк слуяггаи* в <?вяои с Д5лголъ;;остью з области борьб:; с корыстными деликтами - повысить уровень оперативного обслул-.нлза-ния мест наиболее вероятного совершения таких правонарушений
(в том числе IV тем ориентации спецаппарата на выявление фактов коррупции и -г.ых должностных преступлений, проведение мероприятий скрытого наблюдения и т.п.); систематически проводить целевые анкетирования и опросы предпринимателей и граждан ( в том числе анонш.ные и зашифрованные) силами ведомственной науки либо по заказ/" МВД - гражданскими социологическими службами); проработать -острое и выйти с ходатайством в законодательные органы с предло? з-пем о введении в КАП РСФСР норм, запрещающих представителям ой.зственности составлять протокол об административном правонат/,-'Нии, взимание суммы штрафа на.месте, а также об установлении единого судебного порядка рассмотрения дел о корыстных адм"Дйстративных правонарушениях (институт административных судей),
Куме того, в диссертации аргументируется ряд конкретных npej i',' jHirií по совершенствованию административно-процессуального ,':лсонодательства (введенпо в КАП РСФСР норм, обязывающих ко: ,и?.ентный орган принять заявление или сообщение об админист-р? гд/.юм правонарушении; закрепляющих поводы и основания к воз-оу яшо производства по делу; регламентирующих административно оцессуальные действия, осуществляете до составления протекла, порядок производства по делу в случая:-:, когда виновное в '..си ершении правонарушения лицо неизвестно либо скрылось; пре-дус(: .триваадих возможности замены вида взыскания и другие), ре-али." щия которых, по мнению автора, будет способствовать повы-шпн i результативности деятельности ОВД в области борьбы с ко-ркс'.шми деликтами.
В ЗАКЛЮЧЕНИИ диссертант в обобщенном виде излагает ос-ho:j'l:3 выводы и предложения, полученные по результатам иссле-
ДОВ£. 1ГЛ.
Основные положение диссертации опубликованы в следующих •работав
.1. Административные правонарушения корыстной направленности, совершаемые в общественных местах / В сб.: Совершенствование деяте.'л.ч эсти органов внутренних дел в условиях судебно-правовой рефотчл;. М.. МБ2М МВД СССР, 1990. 0,5 п.л. „
2. Совершенствование борьбы с административными правонарушениями корыстной нанрлгдаииоети, сонорш.'н'м.^ли и гЛ'ногп'ьоп;!!// местах / В кн.: Вопросы совершенствования деятельности милиции в современных условиях: Сборник научных трудов адъюнктов и соискателе!!. М., ИЧПН МИД СССР, НЗ'.Ю. 0,Ь п.л.
3. О совершенствовании охраны общественного порядка и обеспечен™ общественной безопасности на объектах транспорта в условиях активизации общественной активности гражд.?;; / В кн.: Проблемы совер:;:снствоваш'л деятельности органов внутренних до л
по охране общественного порядка при проведении массовых меропр:?я-тий: материалы научно-практического семинара. , ТШ'А !,'ПД СССР, 1990. 0,2 п.л.
А. К вопросу о разрешении приобретения и кегтользовпния гражданами средств индивидуальной залиты / 3 сб.: Проблемы совершенствования организации и деятельности милиции. Минск, МВД СССР, 1991. 0,5 п.л. (в соавторстве).
5. О сущности административных правонарушений корыстной направленности / В сб. научных трудов адъюнктов и соискателей. I/.., НИИ МВД России, 1993. 0,7 п.л.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Зинченко, Елена Юрьевна, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ.*.
ГЛАВА I. Сущность и виды административных правонарушений корыстной направленности.12
§ I. Понятие и общая характеристика административ-ф ных правонарушений корыстной направленности.12
§ 2. Корыстные административные правонарушения, посягающие на отношения собственности.26
§ 3. Корыстные административные правонарушения, посягающие на отношения в области торговли и финансов.43
§ 4. Корыстные административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и отношения в области морали, нравственности и здоровья населения.62
ГЛАВА П. Административно-правовая деятельность органов внутренних дел по борьбе с корыстными деликтами ф и проблемы повышения ее эффективности.86
§ I. Органы внутренних дел в системе субъектов борьбы с административными правонарушениями корыстной направленности .86
§ 2. Полномочия й основы организации деятельности милиции в Области борьбы с административными правонарушениями корыстной направленности.119
§ 3. Совершенствование административно-процессуального законодательства как направление повышения ф эффективности деятельности органов внутренних дел (милиции) по борьбе с правонарушениями корыстной направленности.152
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Административно-правовая деятельность органов внутренних дел по борьбе с правонарушениями корыстной направленности"
Актуальность темы. Необходимость научной разработки проблем совершенствования деятельности органов внутренних дел (милиции)^, по борьбе с корыстными деликтами обусловлена главным образом тем обстоятельством, что на нынешнем этапе развития нашего общества такого рода правонарушения становятся все более распространенными, что вызывает обоснованную тревогу у населения и дестабилизир рует общую ситуацию в стране .
Переход к рыночным отношениям в качестве побочного эффекта повсеместно породил понижение уровня жизни широких слоев населения, безработицу и иные негативные процессы экономического и социального плана. В этих условиях на фоне активизации усилий граждан в области поиска новых законных форм извлечения доходов наблюдается всплекс различного рода корыстных правонарушений, хищений и спекуляции, азартных игр и мошенничеств, краж и иных противоправных посягательств на собственность, занятий запрещенными видами трудовой деятельности, уклонений от подачи налоговых деклараций и уплаты налогов и т.п.
Положение обостряется тем, что государство в лице его уполномоченных на то органов, на наш взгляд, не сумело должным образом обеспечить воздействие на данные процессы и прежде всего -путем совершенствования сфер правового воздействия. В частности, с одной стороны наблюдается нестабильность соответствующей законодательной базы (наличие в ней многочисленных пробелов и проти
1Далее - ОВД.
2См., например, Докладная записка Президенту Российской Федерации Ельцину Б.Н. начальника Отдела писем и приема граждан Администрации Президента России М.Миронова "Об обращениях граждан о состоянии правопорядка в стране и работе правоохранитель-нш^о^гадов Гза первое полугодие 1993 г.) от 21 июня 1993 г. воречий, непоследовательность законодателя в принятии решений и др.); с другой - правовой нигилизм на местах, конкурентность законодателя и местных органов власти и управления; с третьей -снижение эффективности правоприменительной практики.
В этой ситуации наблюдается определенная растерянность правоохранительных органов, которые по многим направлениям борьбы с административными корыстными правонарушениями либо фактически свернули свою работу, либо допускают в ней перекосы и нарушения.
В этой связи, автором выдвигается гипотеза, что в рассмотренной ситуации противопоставленная ей государством система правоохранительных мер, включая организацию деятельности ОВД не отвечает сложившемуся в этой области положению. Кроме того, можно отметить недостаточную разработанность в научных источниках проблем причинности корыстных проступков, а также механизмов предупреждения и борьбы с ними, в первую очередь административно-правовых, что обуславливает актуальность, новизну и практическую значимость настоящего диссертационного исследования.
Важность исследуемой теш обусловливается и рядом других факторов. Во-первых тем, что названные выше проблемы требуют своего безотлагательного разрешения в плане нормативной урегулированное ти (эта работа уже ведется, и необходимо чтобы они были учтены в соответствующих проектах законодательных актов). Во-вторых, с учетом того, что исследование проблем деятельности ОВД по борьбе с корыстными деликтами средствами административного права до сих пор проводилось весьма фрагментарно и в основном в работах со смежной тематикой (Д.И.Бахраха, А.С.Васильева, Й.Й.Веремеенко, Г.В.Вериной, Д.А.Гавриленко, Е.В.Додина, Н.М.До-рогих, А.Е.Зверкова, И.Н.Зубова, М.И.Еропкина, Л.В.Коваля, Ю.М.Козлова, А.П.Коренева, И.И.Карпеца, Н.Н.Кондрашкова, В.Н.Кудрявцева, В.П.Лозбякова, В.М.Марчука, Н.А.Марочкина, А.Д.Клюшниченко, И.Н.Пахомова, Г.И.Петрова, Л.Л.Попова, В.И.Ремнева, В.Д.Резвых, А.Н.Сапогина, М.И.Серовой, О.Ф.Фрицкого, В.М.Фокина, А.П.Шергина, М.Н.Цепковой, О.М.Якубы и других ученых)1. В-третьих, поскольку результаты проведенного нами пилотажного исследования выявили большую потребность практических подразделений ОВД в добротной методической базе их работы по борьбе с административным правонарушением корыстной направленности.
Объектом настоящего исследования является деятельность органов внутренних дел (милиции) по борьбе с административным правонарушением корыстной направленности.
Предметом изучения были избраны:
- содержание корыстного проступка, а также конкретные составы правонарушений этого вида;
- динамика развития корыстных деликтов в России; причины и условия их совершения; возможности воздействия на обстановку в сфере корыстной деликтности с помощью средств административного и иных отраслей права;
- состояние правового регулирования борьбы с корыстными проступками, в том числе ведомственного (ОВД);
- организация и практика деятельности правоохранительных органов, прежде всего - органов внутренних дел (милиции), по применению административного законодательства и иных мер борьбы с корыстными проступками;
- зарубежный опыт подобной деятельности;
- мнение специалистов и населения по существу проблеш.
Исключение составляет монографическая работа Н.П.Голосниченко. Однако она посвящена вопросам предупреждения корыстных деликтов, выполнена на материалах Украины и уже в значительной степени устарела. (См.: Голосниченко Н.П. Предупреждение корыстных правонарушений средствами административно-правового воздействия: Автореф.дисс.д.юр.н. - Киев, 1990).
Цель диссертационной работы заключалась в совершенствовании деятельности российской милиции по борьбе с корыстными проступками.
Для реализации данной цели автор поставила и предприняв попытку разрешения следующих научно-исследовательских задач:
- дать юридическую характеристику корыстного проступка, сформулировать и аргументировать его дефиницию;
- провести классификацию корыстных деликтов, выделить и исследовать проступки, которые хотя не цредусмотрены действующим административным законодательством, но могут быть объектом административно-правовых воздействий;
- выделить и проанализировать факторы, обусловливающие совершение корыстных проступков, а также их взаимосвязь с корыстной преступностью;
- изучить состояние правового регулирования борьбы с корыстными деликтами в России, других государствах СНГ и за рубежом;
- проанализировать возможности административно-правового и иного воздействия на лиц, совершающих корыстные проступки;
- исследовать организацию и практику деятельности ОВД по профилактике, предотвращению и пресечению административных правонарушений корыстной направленности;
- разработать и аргументировать конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования, организации и практики деятельности ОВД в исследуемой области.
Методологическая база исследования. Работа выполнена с позиций системного подхода к исследованию социально-правовых объектов. При проведении исследования были также использованы и специальные научные методы: исторический, формально-логический, статистический, сравнительно-правовой и др. В ходе написания диссертации автором проведена серия исследований в ряде МВД, ГУВД,
УВД, УВДТ Российской Федерации и других государств СНГ, в ходе которых было проанкетировано более 1000 дел об административных правонарушениях корыстной направленности; опрошено 100 правонарушителей, 500 сотрудников правоохранительных органов различного уровня и подчиненности, свыше 3000 граждан. Опросы проводились с помощью специально разработанных анкет в ходе бесед-интервью с респондентом и по телефону.
Выводы и рекомендации, предложенные диссертантом, базируются также на анализе соответствующих нормативных и научных источников, включая обобщение и критическую оценку результатов исследований НИИ МВД (ВНИИ МВД СССР) РФ 1990-1993 гг., часть из которых была проведена при непосредственном участии диссертанта. Кроме того, был проведен контент-анализ около 1000 публикаций в средствах массовой информации.
Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней фактически впервые корыстный проступок на монографическом уровне рассматривается как разновидность административного правонарушения и других некриминальных деликтов. При этом новым является прежде всего то, что данная проблематика рассматривается с позиции совершенствования деятельности органов внутренних дел, включая подразделения как милиции общественной безопасности (местной милиции), так и криминальной милиции.
Диссертант исследовала причины и факторы, обуславливающие совершение корыстных деликтов, их взаимосвязь с криминальной сферой и аргументировала ряд конкретных позиций в части профилактики и предупреждения такого рода правонарушений, что является новым в анализе рассматриваемого явления применительно к современной ситуации.
В частности, исследованы такие вопросы, как использование для целей борьбы с корыстными проступками методов экономического характера, улучшения учета материальных ценностей; установление действенного контроля за деятельностью коммерческих структур и хозяйственной активностью граждан; целесообразность введения в КАП РСФСР ряда новых норм, устанавливающих ответственность за корыстные и иные деликты, совершенствования уголовного и уголовно-процессуального законодательства и т.п.
В работе выработан новый взгляд на проблему существующего механизма административно-правового воздействия на корыстную де-ликтность, которым охвачены элементы, позволяющие использовать в этих целях не только нормы административного законодательства, но и положения иных отраслей права,процессы формирования правосознания и правовой культуры населения.
Соискатель впервые поднимает проблему обоснованности ряда принятых в последнее время решений в части либерализации торговли и упорядочения ответственности за незаконную торговлю, отмены ответственности за занятие бродяжничеством и попрошайничеством и др. В этой связи автор анализирует политику в этой области других государств, приводит результаты оцросов общественного мнения, а также мнения специалистов по возможному развитию обстановки.
По-новому соискатель подошла и к оценке организационно-правовых мер совершенствования деятельности российской милиции, в частности, ее подразделения на криминальную милицию и милицию общественной безопасности. По этоь^у воцросу в работе аргументируется собственная позиция диссертанта, дается оценка положению дел в части формирования и деятельности так называемой муниципальной милиции.
В диссертации сформулированы оригинальные определения повода и оснований возбуждения производства об административных правонарушениях по корыстным проступкам. Аргументированы необходимость: возбуждения производства по таким делам, исходя из факта их совершения; установления сроков давности; введения института соучастия и другое.
Диссертант впервые комплексно исследовала практику организации и деятельности органов внутренних дел (милиции) по борьбе с корыстными деликтами, обобщила и проанализировала имеющийся здесь передовой опыт и типичные недостатки, аргументировала конкретные предложения по их устранению.
Новым является и то обстоятельство, что деятельность ОВД рассматривается с учетом возможностей иных субъектов борьбы с административными правонарушениями корыстной направленности.
При подготовке диссертации и обосновании выносимых на защиту положений автор широко опиралась на имеющийся зарубежный опыт, критически анализируя его применительно к развитию ситуации в России.
На защиту выносятся следующие основные положения:
- результаты общего анализа ситуации в исследуемой области, оценки детерминант корыстных проступков, а также эффективности мер административно-правового и иного воздействия на лиц, совершающих корыстные административные правонарушения;
- аргументация предложенного диссертантом понятия корыстного проступка; классификация таких проступков, а также результаты правового анализа составов наиболее распространенных: из них;
- выводы и предложения диссертанта по оценке состояния правовой базы борьбы с корыстными деликтами и возможным направлениям ее улучшения;
- обоснование роли и места органов внутренних дел (милиции) в системе субъектов борьбы с корыстным правонарушением, как органа, наделенного исключительной (универсальной) компетенцией в этой сфере, обладающего достаточно высокой материально-техни ческой базой и квалифицированным персоналом;
- результаты исследования полномочий, организации и практики деятельности различных служб и подразделений милиции по борьбе с корыстными деликтами, обобщения имеющегося в этой области передового опыта, типичных упущений и просчетов;
- конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования, организации и практики борьбы ОВД с административными правонарушениями корыстной направленности, включая аргументацию возможностей использования в этих целях соответствующего зарубежного опыта.
Теоретическая и практическая значимость диссертации заключается прежде всего в конкретных предложениях соискателя по совершенствованию правового регулирования, организации и практики деятельности органов внутренних дел (милиции) по борьбе с правонарушениями корыстной направленности. Работа имеет важное теоретическое и прикладное значение в связи с тем, что в ней впервые и с учетом новейших изменений в российском законодательстве, дается правовая характеристика административных правонарушений корыстной направленности, которые в новых условиях развития общества оказывают существенное влияние на общую обстановку в стране, в том числе в политическом, криминологическом, экономическом и ином плане;определяется роль и место ОВД в системе субъектов борьбы с этим явлением, правовые и организационные основы этого направления оперативно-служебной деятельности милиции и возможности повышения ее эффективности.
Значимость результатов исследования обуславливается новизной самой постановки проблемы, критическим подходом к оценке действующего законодательства и практики его применения, прогностическим характером ряда выводов диссертанта, апробированноетью многих положений работы на практике и в научно-исследовательской деятельности.
Выводы и рекомендации соискателя прошли практическую яттро(1 яттшл в Отделе административного права Секретариата Конституционного Суда Российской Федерации при подготовке обзоров судебной и правоохранительной практики, а также материалов по совершенствованию административного законодательства; УПО МВД России при подготовке предложений Министерства по совершенствованию законодательства и иных документов, научно-исследовательской работе НШ-4 НИИ МВД России в ходе разработок плановых тем НИР и при выполнении поручений руководства МВД России, что подтверждается соответствущими справками и актами о внедрении.
Основные выводы, полученные автором в процессе исследования, докладывались на научно-практических конференциях в НИИ и МВШМ МВД России, а также нашли отражение в ее 5 научных трудах.
Положения диссертации могут быть использованы в деятельности органов, обладающих правом законодательной инициативы, при разработке предложений по совершенствованию правового регулирования борьбы с корыстными проступками; непосредственно в работе правоохранительных органов; учебном процессе и при дальнейшем исследовании поставленной проблемы.
Структура и объем диссертации были определены исходя из целей и задач исследования. Работа выполнена на 179 стр.ма-шинописного текста и состоит из введения, двух глав, 7 параграфов и заключения. Список литературы, использованной при написании диссертации, включает 238 источников.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Зинченко, Елена Юрьевна, Москва
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.
Проведенное исследование показало, что на формирование криминогенной обстановки в России, особенно в части роста посягательств на собственность, определенное влияние оказывают тенденции роста административных правонарушений корыстной направленности, многие из которых, по существу, являются проявлениями преступности, в том числе организованной и их характеристики (показатели) могут расцениваться как факторы, отражающие уровень состояния преступности.
Исходя из действующего законодательства (ст.Ю КАП), корыстное административное правонарушение можно определить как посягающее на государственные, общественные или личные интересы, противоправное, виновное (умышленное) действие либо бездействие, преследующее цель получения личной или в пользу третьего лица выгоды, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность.
Воцрос адресности выгоды, извлеченной в результате совершения корыстного проступка, как представляется, имеет принципиальное значение, поскольку в практике распространены случаи, когда правонарушители действуют в интересах третьих лиц, в то время как действующее законодательство не предусматривает ответственность за соучастие в совершении административного проступка.
Диссертант пришла к выводу, что применительно к деятельности органов внутренних дел (милиции) в сфере борьбы с корыстными деликтами наибольшее значение имеет исследование вопросов эффективности существующих административно-правовых норм об ответственности за посягательства на отношения: а) собственности; б) в области торговли и финансов; в) в области охраны общественного порядка, нравственности и здоровья населения. Кроме того, следует выделить антиобщественные явления, напрямую не урегулированные действующим административным законодательством, но оказывающие существенное влияние на состояние криминогенной обстановки. Как свидетельствует отечественный и зарубежный опыт, объектами административно-правовых воздействий, в частности, могут быть бродяжничество и попрошайничество.
В системе многочисленных субъектов, призванных вести борьбу с корыстными деликтами (их профилактику, предотвращение, пресечение и наказание виновных) доминирующую роль играют органы внутренних дел (милиции), которые, хотя и обладают ограниченными полномочиями по рассмотрению дел о таких правонарушениях (ст.203 КАП), но согласно Закону РСФСР "0 милиции" (ст.10), могут осуществлять деятельность по предотвращению и пресечению фактически всех видов административных правонарушений. Не случайно поэтому исследование практики борьбы с корыстными деликтами показало, что многие иные субъекты этой деятельности (санитарно-эпидемиологические службы, административно-технические инспекции, финансовые и налоговые органы и др.) стремятся построить свою работу на началах взаимодействия с органами внутренних дел (милиции). Что же касается сферы торговли, то большинство дел об административно и, особенно, уголовно наказуемых нарушениях правил торговли, обмане, обвесе и обсчете потребителей возбуждаются по материалам ОВД.
Вместе с тем, в правовом регулировании деятельности правоохранительных органов по борьбе с административными правонарушениями корыстной направленности, ее организованном, техническом и ином обеспечении имеется много неразрешенных проблемных вопросов, что в значительной степени негативно отражается на конечных результатах данного направления правоохранительной деятельности, способствует росту корыстной деликтности в Российской Федерации.
В частности, можно отметить: наличие многочисленных пробелов и противоречий в законодательстве об ответственности за незаконную торговлю, которые так и не были устранены в новейших законодательных актах России, принятых по данному поводу; вопросы ответственности за спекуляцию, незаконные операции с иностранной валютой и др.; принципиальную устарелость положений КАП РСФСР, устанавливающих ответственность за проституцию (прежде всего, в части ее соответствия международной Конвенции от 2 декабря 1949 г. О борьбе с торговлей людьми и эксплуатации проституции третьими лицами); азартные игры ( в плане учета тенденции легализации игорного бизнеса) и другие корыстные противоправные действия. Необоснованность, на взгляд соискателя, отмены правовой ответственности за занятие попрошайничеством (нищенство), сопряженное с назойливым приставанием к гражданам, демонстрацией ран, уродств или использованием ребенка; отсутствие в административном законодательстве норм, устанавливающих ответственность за соучастие, покушение на административный проступок ( что зачастую не позволяет привлечь к ответственности мелких расхитителей, проституток и нарушителей правил торговли) и иное.
В организационно-управленческом аспекте можно выделить следующие аспекты: недоработанность механизма подразделения милиции на криминальную и милицию общественной безопасности (местную милицию), когда многие функции борьбы с корыстным правонарушением были изъяты из ведения оперативных служб ОВД, но так и не нашли своего отражения в деятельности милиции общественной безопасности (МОБ); наличие нездоровой конкуренции в деятельности МОБ и так называемой муниципальной милиции при шаткости правового положения последней; слабость организационно-методического обеспечения деятельности МОБ в области борьбы с корыстными деликтами при отсутствии опыта такой работы у большинства сотрудников; определенная растерянность части сотрудников в области применения законодательства об ответственности за административные правонарушения корыстной направленности в связи с непоследовательностью законодателя, несовершенством правовой базы, сложившимися в обществе установками, позицией средств массовой информации и т.п.
В целях устранения данных недостатков и повышения эффективности деятельности ОВД по борьбе с корыстными деликтами предлагается:
I. В плане совершенствования Законодательства Российской Федерации об ответственности за совершение административных правонарушений:
1.1. Ввести в КАП РСФСР нормы, устанавливающие ответственность за соучастие, приготовление и покушение на совершение административного правонарушения, а также предусматривающие возможность возбуждения производства по делу при отсутствии сведений о правонарушителе, регламентирующих порядок приостановления срока давности привлечения к административной ответственности (ст.38 КАП) и замену одного вида административного взыскания на другой в случаях, когда исполнить постановление о наложении конкретного взыскания невозможно, либо затруднительно.
1.2. Внести изменения в нормы КАП РСФСР, устанавливающие ответственность за: а) совершение мелкого хищения (ст.49 КАП), изложив ее в редакции "мелкое хищение чужого имущества путем кражи; присвоения, растраты, злоупотребления служебным положением или мошенничества./ и предусмотреть, что дела по данным правонарушениям возбуждаются только при наличии добровольного проявления собственника отчуждаемого имущества; б)за азартные игры (ct.I64* КАП) - включить в диспозицию данной статьи признак "незаконности" организации азартных игр, а соответственно и установив ответственность за участие в незаконно организованных азартных играх; в) за незаконную торговлю (ст.стЛ46, I464, I465, I503 КАП) установить ответственность за нарушение правил торговли (незаконную торговлю) всех субъектов, осуществляющих торговую деятельность, вне зависимости от того зарегистрировались ли они в качестве таковых или нет; г) за занятие проституцией (ст.164^ КАП) - определить, что "лицо признается виновным в проституции, если оно осуществляет, соглашается или предлагает осуществить половой акт с друтим лицом за вознаграждение", одновременно усилить ответственность за организованную проституцию (эксплуатацию проституции третьим лицом); д) за незаконные операции с иностранной валютой и платежными документами (ст.ст.153, 154 КАП) - исключить из КАП норму стЛ54; дополнить диспозицию ст.153 указанием за незаконные операции с платежными документами, приобретаемые за иностранную валюту без права обращения их в такую валюту; привести нюрэд" ст.153 в соответствие с установленным законодательством размерами сумм ущерба, характерных для административных правонарушений (минимальный размер месячной зарплаты); усилить санкции за совершение такого правонарушения.
1.3. Дополнить КАП РСФСР нормой, устанавливающей ответственность за занятие попрошайничеством (нищенство), определив, что попрошайничество - это выпрашивание у посторонних граждан денег, продуктов питания, одежды и иных материальных ценностей в форме назойливого приставания, демонстрации ран, дефектов внешности, уродств, либо использования ребенка. Одновременно решить вопрос об ответственности граждан за уклонение от регистрации при перемещении по территории России и проживания без документов (бродяжничество). В качестве альтернативы - рекомендовать отнести вопрос об установлении ответственности за такое поведение местными органами власти ( в рамках ст.6 КАП).
П. В аспекте повышения эффективности организационно-управленческой и оперативно-служебной деятельности МВД Российской Федерации.
2.1. Рекомендовать информационно-аналитическим (штабным) и научно-исследовательским учреждениям МВД России рассматривать административные правонарушения корыстной направленности в качестве дополнительного фактора (показателя), характеризующего уровень распространенности корыстных преступлений, а по отдельным составам -и организованной преступности; учитывать этот показатель при разработке црогнозов развития криминогенной обстановки и выработке стратегии реагирования на нее.
2.2. Зацепить на уровне ведомственного нормативного акта требование, согласно которому борьба с корыстными деликтами была бы отнесена к предмету совместной деятельности МОЕ (местной милиции) и криминальной милиции*, особенно подразделений БЭП; обеспечить эту совместную работу организационно; принять меры к укреплению нормативно-методического обеспечения деятельности МОЕ в рассматриваемой области и повышению уровня подготовки (обучения) кадров местной милиции; устранить пробелы нормативного регулирования деятельности так называемой муниципальной милиции.
Такого рода указание црименительно к борьбе с правонарушением в области торговли дано Приказом МВД Российской Федерации № 391 от 23 августа 1993 г.
2.3. Рекомендовать образовать в структуре МОБ (местной милиции) специализированные подразделения по борьбе с проституцией; вопросы обеспечения исполнения решений местных администраций и пресечения фактов незаконной торговли - осуществлять преимущественно силами муниципальной милиции; во исполнение Приказа МВД Российской Федерации Л 391 от 23.08.93 г. практиковать проведение комплексных целевых отработок объектов торговли и мест вероятного осуществления незаконной торговли совместным действием милиции ( в т.ч. муниципальной), административно-технических и иных инспекций (по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей, обеспечению государственного контроля за ценами и других), финансовых органов и налоговой полиции.
2.4. В целях предотвращения и пресечения фактов коррупции со стороны сотрудников милиции и других государственных служащих в связи с их деятельностью в области борьбы с корыстными деликтами -повысить уровень оперативного обслуживания мест наиболее вероятного совершения таких правонарушений ( в т.ч. путем ориентации спецаппарата на выявление фактов коррупции и иных должностных преступлений, проведение мероприятий скрытого наблюдения и т.п.); систематически проводить целевые анкетирования и опросы предпринимателей и граждан ( в том числе анонимные и зашифрованные) силами ведомственной науки либо по заказу МВД - гражданскими социологическими службами, проработать вопрос и выйти с ходатайством в законодательные органы с предложением о введении в КАП РСФСР норм, запрещающих представителям общественности составлять протокол об административном правонарушении, взимание суммы штрафа на месте, а также об установлении единого судебного порядка рассмотрения дел о корыстных административных правонарушениях (институт административных судей).
2.5. Выйти с ходатайством в законодательные органы о: а) дополнении ст.II Закона РСФСР от 18 апреля 1991 г. "О ми» лиции" нормой, разрешающей сотрудникам милиции осуществлять поверхностный досмотр лиц, подозреваемых в совершении правонарушений, а также ях вещей и транспортных средств, беспрепятственно входить ф в жилые и иные помещения при наличии достаточных оснований полагать, что там совершается правонарушение ( а не только преступление, как это установлено в действующей редакции), осуществлять блокирование (оцепление) участков местности и отдельных объектов при проведении специальных операций; б) об установлении для предпринимателей всех видов обязательного правила наглядно информировать потребителей о наличии у них лицензии на ту или иную деятельность, а также обеспечивать техническую безопасность объектов торговли; в) о безотлагательном принятии конкретных мер по адресной защите бездомных и лиц, оставшихся без средств существования.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Административно-правовая деятельность органов внутренних дел по борьбе с правонарушениями корыстной направленности»
1. Официально-документальные материалы
2. Конституция /Основной Закон/ Российской Федерации России.- М.: Известия, 1992.
3. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях. Ведомости Верховного Совета СССР. 1980, Я 44. Ст.909.
4. Уголовный кодекс РСФСР. М., Юрид.лит. ,1988.
5. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях. М., Юрид.лит.,1993.
6. Закон РСФСР "О милиции". Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР № 16 от 18.04.91г. Ст.Ст.503, 504.
7. Закон СССР от 31 октября 1990 г. "Об усилении ответственности за спекуляцию, незаконную торговую деятельность и за злоупотребления в торговле? Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990, № 45, Ст.1167.
8. Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР". Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991, Л 29, Ст.1010; 1992, Л 34, Ст.1966.
9. Закон РСФСР "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации". Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992, № 17, Ст.888.
10. Закон РСФСР "О федеральных органах налоговой полиции". Российская газета от 23.05.1993.
11. Закон РСФСР "О защите прав потребителей". Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992, Л 15, Ст.766.
12. Закон Российской Федерации "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации". Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации.1992, Л 13, Ст.663.
13. Закон Российской Федерации "Об оружии". Ведомости съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации.1993, Л 24, Ст.860.
14. Закон Российской Федерации "О безопасности". Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992, № 15, Ст.770.
15. Закон Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле". Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992, Л 45, Ст.2542.
16. Указ Президента Российской Федерации от 29 января 1992 г. "О свободе торговли". Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992, № б, Ст.290.
17. Указ Президента Российской Федерации от 23 июня 1992 г.-"0 некоторых мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации "О свободе торговли". Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992, № 26,1. Ст.1509.
18. Указ Президента Российской Федерации от 29 октября 1992 г. të I3II "О мерах по защите прав покупателей и предотвращении спекуляции". Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992, M 44, Ст.2521.
19. Указ Президента Российской Федерации от II июня 1993 г. J§ 118 "О восстановлении государственной монополии на производство, хранение, оптовую и розничную продажу алкогольной продукции. Российская газета от 15.06.93.
20. Указ Президента Российской Федерации от 12 февраля 1992 г. № 209 "Положение о милиции общественной безопасности в Российской Федерации". Российская газета от 25.02.92.
21. Постановление правительства Москвы от 18 мая 1993 г.
