Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в Российской Федерации: понятие и основные черты

Чаннов, Сергей Евгеньевич

Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в Российской Федерации: понятие и основные чертытекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в Российской Федерации: понятие и основные черты»

00Э493080

На правах рукописи

ЧАННОВ Сергей Евгеньевич

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ МОДЕЛЬ РЕГУЛИРОВАНИЯ СЛУЖЕБНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ

12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

- ^ мдр 2010

Саратов 2010

003493080

Работа выполнена на кафедре административного права и государственного строительства Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Поволжская академия государственной службы имени П. А. Столыпина».

Научный консультант: заслуженный юрист РФ,

доктор юридических наук, профессор ВОЛОДИН Вячеслав Викторович

Официальные оппоненты: заслуженный юрист РФ,

доктор юридических наук, профессор ПРОКОШИН Василий Алексеевич

' заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор СЕРГУН Петр Павлович

заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук, профессор СТАРИЛОВ Юрий Николаевич

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Российский университет

дружбы народов» (г. Москва)

Защита состоится 27 марта 2010 г. в 16-00 на заседании объединенного диссертационного совета ДМ 212.243.16 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовский государственный университет имени Н. Г. Чернышевского» по адресу: 410012, г. Саратов, ул. Астраханская, 83, корп. 12, ауд. 510.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале К-13 Зональной научной библиотеки ГОУ ВПО «Саратовский государственный университет имени Н. Г. Чернышевского».

Автореферат разослан 2010 года.

Учёный секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук ' Е. А. Тихон

Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертационного исследования. Построение новой модели государственной службы, отвечающей потребностям современного правового государства, каким стремится стать в настоящее время Российская Федерация, является одним из важнейших направлений административной реформы. Любые изменения законодательства, разграничения полномочий, структуры органов исполнительной власти останутся на бумаге, если не будут подкреплены действиями высокопрофессиональных государственных служащих, наделенных для этого необходимыми полномочиями. «Современная государственная служба должна быть открытой, конкурентоспособной и престижной, ориентированной на результативную деятельность государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, должна активно взаимодействовать с институтами гражданского общества»1.

Основы и главные направления реформы служебной деятельности были последовательно и исчерпывающе раскрыты в Концепции рефор-мировашш системы государственной службы Российской Федеращш, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г.

Однако после принятия в 2003-2007 гг. таких важнейших законодательных актов, как Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации», реформа государственной службы практически остановилась. Неоднократно переносилось принятие проекта Федерального закона «О государственной правоохранительной службе», судьба законопроекта о военной службе остается пока неясной. Кроме того, до настоящего времени так и не действуют многие положения законодательства о государственной гражданской службе из-за отсутствия целого ряда подзаконных актов в этой сфере. Таким образом, ряд направлений реформирования государственной службы остался нереализованным.

Можно назвать различные причины некоторой приостановки реформы. Одной из них является недостаточная ее доктринальная проработка. В последние годы как среди ученых, так и среди практиков появились сомнения в правильности самого направления реформирования, что, безусловно, не может не влиять на ее реализацию. Речь, в частности, идет о формировании применительно к государственным и муниципальным служащим специального служебного законодательства при отказе (полном или частичном) регулирования их деятельности нормами Трудового кодекса. Основная проблематика данной дискуссии заключается в превалировании публично-правового или частноправового регулирования служебных правоотношений.

1 Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)"».

Уже принятые нормативные акты, регулирующие государственную и муниципальную службу, и имеющиеся проекты также свидетельствуют об отсутствии у их авторов единой концепции построения служебного законодательства Российской Федерации. Между тем его реформирование - большой и целостный процесс. Попытка решить его путем «точечных» изменений, без четко проработанной концепции и ясного понимания особенностей публичной служебной деятельности, не может стать убедительной.

Указанные вопросы в настоящее время активно обсуждаются на страницах периодической литературы, изданы солидные монографии, проводятся диссертационные исследования. Вместе с тем, как представляется, несмотря на достаточно высокий уровень анализа современного законодательства, регулирующего служебные правоотношения, сравнительно мало внимания уделяется исследованию качественной специфики государственной службы как особого вида профессиональной деятельности. Большинство авторов, выступающих в пользу формирования отрасли либо подотрасли служебного права в рамках административно-правового регулирования или, напротив, ратующих за возвращение служебных отношений в лоно трудового законодательства, отталкиваются от анализа существующей системы регулирования данных отношений. Между тем эта система в настоящее время находится в стадии становления и потому пока еще не совершенна.

В еще большей степени это относится к муниципальной службе, изучению которой, с точки зрения ее особенностей как публичной (то есть направленной на достижение общественного блага) профессиональной деятельности, уделяется сравнительно мало внимания.

Как представляется, исследование указанных вопросов прежде всего должно отталкиваться от особенностей самих государственной и муниципальной службы, которые и предопределяют специфику регулирова-Ш1Я служебных отношений. Формирование служебного права — не одномоментный процесс, ц думается, что многие механизмы и институты этой отрасли российского права пока существуют только в перспективе. «Отрасль права, будучи структурным элементом системы права, представляет собой историческое явление, и ее образование связано со значительным по времени и масштабам процессом эволюционного развития»1. Действительно, для реальных изменений структуры правового массива необходимо обновление его содержания на основе нового нормативного материала, сопровождающееся изменением подходов в правовом регулировании и его функциональной переориентации. Лишь совокупность указанных процессов говорит о реальном эволюционировании права, действительном изменении качества правового ретулировшшя, которое только и может свидетельствовать о возникновении новых отраслей, подотраслей, институтов и т. п.

В силу вышеизложенного в настоящее время видится актуальной задача доктриналъного построения целостной административно-правовой модели

1 Шебанов А. Ф. Система советского социалистического права. М., 1961. С. 9.

регулирования служебных отношений в Российской Федерации. Данная модель должна не просто демонстрировать особый, административно-правовой характер отношений, возникающих на государственной и муниципальной службе, но и обеспечивать бульшую эффективность реализации этих видов публичной службы, чем это было бы возможно в рамках трудового законодательства.

Научная проблема диссертационного исследования состоит в необходимости определения сущности и общих характеристик адмшшегративно-правовой модели регулирования служебных отношений в Российской Федерации.

Цель диссертационного исследования. Исходя из вышеизложенного, целью диссертационного исследования является комплексный анализ понятия, содержания и основных черт административно-правовой модели регулирования служебных отношений в Российской Федерации.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач;

- определить специфику государственной и муниципальной службы как публично-правовых институтов, предопределяющих особенности в их правовом регулировании, выявить признаки государствешюй и муниципальной службы;

- дать понятие административно-правовой модели регулирования служебных отношений в Российской Федерации, показать ее значение для построения системы служебного законодательства, выделить ее основные черты;

- рассмотреть сущность служебного правоотношения как базового элемента адмшшетративно-правовой модели, проанализировать его структуру;

- выделить предпосылки и условия возникновения служебных правоотношений, определить перспективные пути развития правового регулирования служебных правоотношений;

- проанализировать, существующие системы оснований прекращения служебных правоотношений, указать общие их недостатки и сформулировать предложения о способах их устранения;

- дать понятие способов обеспечения и защиты служебных правоотношений, обосновать предложения о построении единой модели дисциплинарного принуждения на государствешюй и муниципальной службе и выделить перспективные сферы ее применения;

- раскрыть существующие антикоррупционные механизмы на государственной и муниципальной службе, указать способы повышения их эффективности;

- проанализировать существующую модель дисциплинарной ответственности на государствешюй и муниципальной службе, показать ее недостатки, сформулировать предложения о перспективах формирования публичной дисциплинарной ответственности и наметить основные пути ее развития;

- провести анализ существующего и перспективного правового регулирования служебных отношений нормами административного (служебного) и трудового законодательства, показать пути его оптимального развития;

- выделить существующие реальные предпосылки формирования служебного права как самостоятельной отрасли российского права, обосновать его самостоятельность и возможные направления развития;

- сформулировать конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства о государственной и муниципальной службе.

Объектом диссертационного исследования выступает комплекс общественных отношений, складывающихся в сфере организации и функционирования государственной и муниципальной службы в Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования являются доктриналь-ные положения теории административного права в области государственной и муниципальной служебной деятельности, нормативные правовые акты и правоприменительная (в том числе судебная) практика в указанной сфере.

Степень научной разработанности темы. Проблемы правового регулирования государственной и муниципальной службы являются достаточно хорошо изученными в отечественной правовой доктрине. В различной степени они рассматривались в монографических работах, комментариях к действующему законодательству, учебной и практической литературе, научных статьях.

В диссертации использованы научные труды специалистов в области теории права (С. С. Алексеева, А. П. Дудина, В. Б. Исакова, С. А. Комарова, Н. М. Коркунова, Г. Г1. Курдюк, М. Н. Марченко, Н. И. Матузова, А. В. Мелехина, Д. Е. Петрова, В. II. Протасова, В. Д. Сорокина, В. М. Сырых, Ю. К Толстого, Р. О. Халфиной, О. И. Цыбулевской, Ю. О. Чугунова, А. Ф. Шебанова и др.); административного права (А Б. Агапова, Ю. С. Адуш-кина, А. П. Алехина, Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, К. С. Вельского, Ю. М. Буравлева, В. В. Володина, А. А. Гртиковца, Т. А. Дедковой, М. Б. Добробабы, И. А. Дякиной, Б. И. Жерлицына, А. Б. Зеленцоьа, Н. М. Казанцева, В. А. Козбаненко, Ю. М. Козлова, Н. М. Конина, А. П. Коренева, Д. А. Кривоносова, Е. Г. Крыловой, Э. В. Кудис, А. В. Куракина, А. В. Кудашкина, Э. Г. Липатова, В. М. Манохина, А. Ф. Ноздрачева, Д. М. Овсянко, И. Н. Пахомова, Г. И. Петрова, В. А. Прокошина, Ю. А. Ро-зенбаума, Б. В. Россинского, А. В. Сергеева, П. П. Сергуна, Ю. П. Соловья, Ю. Н. Старилова, С. С. Студеникина, 10. А. Тихомирова, В. В. Черникова, Ц. А. Ямпольской и др.); конституционного и муниципального права (И. Н. Барцица, Н. В. Витрука, Ю. А. Дмитриева, А. В. Колесникова, Г. Н. Комковой, В. И. Крусса, О. Е. Кутафина, В. В. Ершова, М. В. Преснякова, С. Ю. Фабричного, В. И. Фадеева, И. Е. Фарбера, Т. Я. Хабрие-вой, Т. С. Червешцук, Е. С. Шугринойи др.); трудового права (В. А. Абал-дуева, Н. Г. Александрова, Э. Н. Боидаренко, Е. А. Ершовой, С. А. Ивановой, В. В. Кирпатешсо, А. В. Кузьменко, А. М. Куренного, С. П. Мавр и на,

A. Ф. Нуртдиновой, Ю. П. Орловского, А. Е. Патерстника, Л. А. Чика-новой, В. Ш. Шайхатдинова, А. В. Гусева, К. Н. Гусова, В. М. Лебедева,

B. И. Миронова, В. Н. Толкуновой, Е. Б. Хохлова и др.).

Кроме того, в отдельных случаях в работе использовались труды по другим юридическим наукам (М. М. Агаркова, Г. А. Аксененка, М. И. Брагинского, С. Н. Братуся, А. В. Бенедиктова, В. В. Витрянского, О. С. Иоффе, А. Г. Коваленко, О. А. Красавчикова, Я. М. Магазинера, Г. Ф. Шер-шеневича), а также по философии (С. С. Аверинцева, И. В. Блауберга, Л. Ф. Ильичева, В. К. Садовского, И. Т. Фролова, Э. Г. Юдина и др.) и теории государственного управления (В. Б. Аверьянова, Г. В. Атаманчу-ка, Ф. И. Шамхалова).

По указанной тематике подготовлен ряд диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук представителями науки административного права - Старилов Ю. Н. (1996), Сергун П.П. (1998), Казанцев Н. М. (2000), Козбаненко В. А. (2003), Гришковец А. А. (2004), Дя-кина И. А. (2007), Крылова Е. Г. (2009); конституционного и муниципального права - Фабричный С. Ю. (2005); трудового права - Чиканова Л. А. (2006), Гусев А В. (2009).

Однако в указанных диссертациях отсутствует комплексный подход, в них рассматриваются проблемы организации либо государственной, либо муниципальной службы, либо отдельных видов государственной службы, либо отдельных аспектов ее функционирования, в результате задача построения единой модели правового регулирования служебных отношений остается нерешезшой. Комплексный характер имеет диссертация И. А. Дякиной, однако в ней рассматриваются не конкретные вопросы регулирования служебных отношений, а отдельные аспекты формирования служебного права в качестве самостоятельной отрасли. Кроме того, многие из указанных работ подготовлены до принятия новейшего законодательства о государственной (2003-2004 гг.) и муниципальной службе (2007 г.), а также законодательства о противодействии коррупции на указанных видах службы (2008 г.), соответственно, положения этих нормативных актов в данных работах не нашли должного отражения. Между тем и в теории, и в правоприменительной практике в последние годы появились новые проблемы, требующие научного осмысления.

Отдельно следует отметить, что во многих из указанных работ ставится цель обосновать необходимость административно-правового (служеб-но-правового) либо трудоправового регулирования служебных отношений. Однако указанная цель достигается путем доказывания публично-правовой или частноправовой природы служебных правоотношений соответственно. Нерешенной остается задача выявления специфических черт той или иной модели, которые бы позволяли повысить эффективность функционирования публичной службы в Российской Федерации. Все эти проблемы и предопределили выработку авторской концепщш административно-правового регулирования служебных отношений.

Методологическую основу диссертационного исследования составили апробированные общенаучные и специальные методы познания.

Общенаучный диалектический метод дал возможность рассмотреть служебные отношения с точки зрения вариативности их регулирования, обосновать достошгства и недостатки различных подходов к решению данного вопроса, продемонстрировать изменения в модели регулирова-

ния служебных отношений в зависимости от совокупности воздействующих на нее внутренних и внешних факторов.

Методы формальной логики: описание, сравнение, классификация, анализ и синтез, а также другие - позволили охарактеризовать административно-правовую модель регулирования служебных отношений с позиции ее конкретного нормативного содержания. Кроме того, благодаря использованию данных методов научного познания в работе удалось провести исследование действующего законодательства на предмет его соответствия рассматриваемой модели, выявить ряд дефектов нормативного регулирования и сделать предложения по их устранению.

Сравнительный метод использовался в работе при сопоставлении государственной и муниципальной службы как видов профессиональной деятельности с трудовой деятельностью работников, при сравнении ряда институтов служебного и трудового права, а также при изучении зарубежного опыта регулирования служебной деятельности.

Историко-юридический метод позволил произвести изучение эволюции подходов к регулированию государственной и муниципальной служебной деятельности на различных этапах развили научного знания.

Системно-структурный метод обеспечил изучение административно-правовой модели регулирования служебных отношений как системы, дал возможность выявить ее основные элементы, показать объективно существующую взаимосвязь между ними, а также продемонстрировать место указанной модели в рамках метасистемы более высокого уровня (государства). Кроме того, данный подход использовался при анализе структуры служебного правоотношения как базового элемента административно-правовой модели.

Применение указанных методов позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сделать обобщения и выводы. При написании работы был использован междисциплинарный подход, который заключался в рассмотрении вопросов регулировашгя служебной деятельности как с позиций различных юридических наук (теории права, конституционного, муниципального, административного, трудового и др.), так и иных сфер гуманитарного знания.

Теоретическая основа диссертационного исследования представлена современными достижениями науки административного права. Кроме того, в работе использованы результаты исследований в области общей теории права, конституционного, муниципального, трудового, гражданского и уголовного права, а также обобщения и выводы философии, теории государственного управления, менеджмента и социологии.

сертационной работе анализировались некоторые законопроекты о государственной службе. Определенное внимание уделено законодательным актам о государственной и муниципальной службе зарубежных государств.

Эмпирическую основу диссертационного исследования составили постановления Конституционного Суда Российской Федерации, судебные решения Верховного Суда Российской Федерации, а также решения иных судебных органов. Проанализирована информация, содержащаяся в стенограммах заседаний и совещаний государственных органов, рекомендациях экспертов, записях интернет-конференций, а также в официальных статистических данных.

Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой первое в науке административного права комплексное монографическое исследование периода реформы государственной и муниципальной службы, в котором решается задача построения целостной административно-правовой модели регулирования служебных отношений, выявления ее основных черт и обоснования ее эффективности. В ней впервые на монографическом уровне проводится полное изучение структуры и основных элементов служебного правоотношения; выявляются предпосылки, условия и основания возникновения служебных правоотношений; изучаются антикоррупционные механизмы на государственной и муниципальной службе; формируется комплексное представление о публичной дисциплинарной ответственности; обосновывается необходимость формирования служебного права в качестве специальной отрасли права.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или содержащими элементы новизны и отражающие авторское понимание административно-правовой модели регулирования служебных отношешш:

1. На основе анализа существующих различных точек зрения на пути регулирования служебных отношений делается вывод о неубедительности доводов сторонников трудоправовой концепции о необходимости сохранения институтов государственной и муниципальной службы в предмете трудового права и невозможности построения системы служебного законодательства. Аргументируется необходимость использования в регулировании деятельности государственных и муниципальных служащих механизмов и методов, не характерных для традиционного трудового права и способных, при сохранении служебных отношений в рамках трудоправового регулирования, разрушить единство его предмета. При этом доказывается булыпая эффективность административно-правового регулирования указанной группы общественных отношешш по сравнению с трудоггравовым.

На этой основе делается вывод о необходимости построения целостной доктринальной административно-правовой модели регулирования служебных отношений. Под административно-правовой моделью регулирования служебных отношений предлагается понимать совокупность элементов, отражающих особенности правового регулирования государственной и муниципальной службы как публичных институтов, обусловленных спецификой служебной деятельности и направленных па обеспечение максимальной ее работоспособности и эффективности.

2. Необходимость создания административно-правовой модели регулирования служебных отношений обосновывается наличием у государственной и -муниципальной службы ряда специфических особенностей, отличающих их от других видов трудовой деятельности. Такими специфическими особенностями государственной службы выступают:

- публичность;

- направленность на реализацию функций государства;

- внешневластный характер служебной деятельности;

- особая организационная структура, характеризующаяся неотделимостью от государственного аппарата;

- наличие прямой публично-правовой связи между государством и государственным служащим.

Данные особенности характеризуют государственную службу в неразрывном единстве, и исключение любой из них является таким же неоправданным, как и придание одной большей значимости, чем другой.

Специфические признаки муниципальной службы отчасти совпадают с приведенными для государственной службы. В то же время муниципальная служба выделяется особой организационной структурой, характеризующейся неотделимостью от аппарата муниципального образования и наличием прямой публично-правовой связи между муниципальным образованием и муниципальным служащим.

При этом констатируется, что при формировании законодательства о муниципальной службе должен использоваться более гибкий подход, чем при построении законодательства о государственной службе. Практически это должно проявляться, в частности, в том, что правовое регулирование муниципальной службы должно быть различно в зависимости от вида муниципальных образований, в которых она осуществляется. Так, например, отказ действующего законодательства от обязательной процедуры конкурса при замещении вакантных должностей муниципальной службы обосновано сохранить только для сельских поселений, для иных муниципальных образований конкурс должен носить обязательный характер. Аналогично квалификационные требования к лицам, претендующим на замещение вакантных должностей на муниципальной службе, должны изменяться в булыную сторону для городских округов и муниципальных районов и в сторону уменьшения - для сельских поселений.

В связи с этим предложено дополнить перечень принципов, содержащихся в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации», принципом дифференциации правового регулирования муниципальной службы в зависимости от вида муниципального образования. Это позволит обеспечить указанную дифференциацию не только в федеральном законодательстве, но и в законодательных актах субъектов Российской Федерации.

лой государства волевое общественное отношение, сторонами которого являются государственные или муниципальные Служащие, с одной стороны, и соответствующие публичные образования (Российская Федерация, субъектъ1 Российской Федерации, муниципальные образования) - с другой, возникающее в процессе организации и функционирования государственной и муниципальной службы как видов профессиональной деятельности, связанное с осуществлением властных полномочий, характеризующееся стабильностью, иерархической подчиненностью и юридическим неравенством сторон.

4. Выделены предпосылки, основания и условия возникновения служебных правоотношешш. Установлено, что предпосылки предшествуют служебному правоотношению, а основания непосредственно его порождают.

Доказано, что предпосылками возникновения служебных правоотношений являются:

- нормы служебного права;

- праводееспособность (правосубъектность) субъектов, вступающих в правоотношения;

- юридические факты.

В отличие от правовых норм и праводееспособности субъектов, юридические факты не только являются необходимыми предпосылками, но и способны непосредственно порождать конкретное обществешгое отношение. Поэтому юридические факты, в зависимости от их вида, могут выступать как предпосылками, так и основаниями возникновения служебных правоотношений.

На основе анализа действующего законодательства о государствешюй гражданской службе констатируется, что основанием возникновения служебного правоотношения является акт о назначении на должность либо сложный фактический состав, включающий в себя акт о назначении на должность, а также иные юридические факты (в частности, победу в конкурсе). При этом доказывается, что сложный фактический состав отсутствует при назначении служащего на должность из кадрового резерва. Принципиальная разница между назначением служащего на должность по итогам конкурса (основанием возникновения служебного правоотношения является сложный фактический состав) и назначением из кадрового резерва (основанием возникновения служебного правоотношения является административный акт государственного органа) заключается в том, что в первом случае имеется непосредственная связь между конкурсом на должность и изданным актом, во втором же эта связь носит косвенный характер.

В то же время отмечается, что применительно к другим видам государственной и муниципальной службы эта схема в полной мере не реализована.

ную службу либо сложный фактический состав, включающий административный акт о приеме на государственную или муниципальную службу и иные юридические факты. Указанный способ имеет объективные преимущества перед используемыми в настоящее время на государственной и муниципальной службе подходами, когда основанием возникновения служебных правоотношений выступает договор (контракт) либо акт о назначении на должность.

Использование в качестве основания возникновения служебного правоотношения акта о приеме на государственную или муниципальную службу позволит обеспечить государству или муниципальным образованиям в лице действующих от их имени представителей булыние, чем в настоящее время, возможности для перераспределения имеющихся в их распоряжении кадровых ресурсов. При использовании такого подхода государственным и мушщипальным служащим, принявшим на себя обязанность служения соответствующему публичному образованию, будут поручаться те функции, в исполнении которых на данный момент есть наибольшая необходимость.

Невозможность переводов государственных и муниципальных служащих на другие должности и в другие органы государственной власти и местного самоуправления без их согласия определяется в настоящее время тем, что как при заключении трудового договора либо контракта, так и при издании административного акта о назначении на должность указанные служащие принимают на себя обязанность осуществлять профессиональные обязанности именно по этой должности. Соответственно, перевод служащего без его согласия может рассматриваться как требование выполнения работы или службы, для которой данное лицо не предложило добровольно своих услуг, что в соответствии с Конвенцией МОТ № 29 1930 г. о принудительном или обязательном труде (ратифицирована Указом Президиума Верховного Совета СССР от 4 июня 1956 г.)1 является принудительным трудом.

Закрепление в качестве основания возникновения служебного правоотношения акта о приеме на государственную или муниципальную службу позволит решить указанную проблему. К тому же акт о приеме на государственную и муниципальную службу в большей степени соответствует концепции служения всему публичному образованию в целом, а не отдельным его органам, чем акт о назначении на конкретную должность государственной и муниципальной службы или трудовой договор (контракт).

' Конвенция Международной организации труда № 29 о принудительном или обязательном труде (Женева, 28 июня 1930 г.) // Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1919-1956. Т. 1. Женева, 1991.

постных лиц в случае делегирования им соответствующих полномочий) будут иметься возможности переводить служащего на другие должности государственной и муниципальной службы временно или постоянно, наделять его дополнительными полномочиями, переводить на нижестоящую должность в качестве меры дисциплинарного взыскания и т. п.

6. Выделены условия возникновения служебных правоотношений. Если предпосылки предшествуют возникновению служебных правоотноше-шш, а основания порождают служебные правоотношения, то условия сопровождают возникновение служебных правоотношений. Условиями возникновения служебных правоотношения являются обстоятельства, имеющие юридическое значение для их возникновения, но связанные с ними не прямо, а через одно или несколько промежуточных действий.

Предложено разделение условий возникновения служебных правоотношений на позитивные и негативные. Позитивными условиями выступают те обстоятельства, которые необходимы для возникновения служебных правоотношений. К негативным относятся те, с отсутствием которых законодатель связывает возможность возникновения служебных правоотношений.

7. Сформулированы рекомендации, призванные способствовать повышению эффективности служебной деятельности в рамках административно-правовой модели. В частности:

- обоснована необходимость отказа от законодательного закрепления максимального возраста нахождения на государственной и муниципальной службе при одновременном введешш альтернативных механизмов обеспечения профессионализма и компетентности государственных и муниципальных служащих;

- доказана необходимость изменения законодательных подходов к допуску на государственную и муниципальную службу лнц, имеющих криминальное прошлое. В настоящее время требуется расширить и изменить сферу действия ограничения, связанного с недопущением к государственной и муниципальной службе граждан, имеющих судимость. С одной стороны, целесообразно сохранить его только для лиц, имеющих неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений, и лиц, осужденных к наказанию, исключающему возможность исполнения обязанностей по должности государственной или муниципальной службы. С другой - распространить на лиц, имеющих неснятую или непогашенную судимость при осуждении за совершение умышленных преступлений за пределами территории Российской Федерации, в тех случаях, если соответствующее деяние признается преступным в соответствии с законодательством Российской Федерации.

должения) служебных отношений, а основанием ограничения служащих в карьерном росте (служащие, имеющие или имевшие судимость по некоторым статьям УК РФ, не должны назначаться на определенные должности).

- введения дополнительных, по сравнению с Трудовым кодексом РФ, оснований прекращения служебных правоотношений;

- создания полностью автономных систем прекращения служебных правоотношений.

Доказано, что первый подход обладает системными недостатками, которые не могут быть преодолены в принципе, что предопределяет отказ от его использования в будущем.

9. Установлено, что формирование континентальной модели государственной службы в Российской Федерации требует усложнения процедуры порядка увольнения государственных и муниципальных служащих по инициативе представителя нанимателя. В данном случае речь идет в основном о создании дополнительных процессуальных гарантий для служащих.

Указанное предложение должно рассматриваться во взаимосвязи с вопросом о формировании в Российской Федерации специальных органов по управлению государствешюй и муниципальной службой. Так, представляется необходимым наделить указанные органы (а также органы управления мушщипальной службой, которые должны быть созданы в муниципальных образованиях) в том числе и функцией контроля за обоснованностью увольнения государственных и муниципальных служащих. Указанные органы должны заранее ставиться в известность о любом случае увольнения служащего по инициативе представителя нашшателя. При этом государственный или муниципальный служащий должен быть наделен правом обратиться в такой орган с требованием провести проверку обоснованности увольнения (в установленные законодательством сроки). До окончания проверки служебные отношения с ним прекращены быть не могут. Государственным и муниципальным служащим также должно быть предоставлено право обращения в эти органы и при увольнении по собственному желанию или по соглашению сторон в случаях, когда заявления об увольнении были ими написаны под давле1шем непосредственного руководства.

Кроме того, при увольнении по инициативе представителя нанимателя (кроме случаев увольнения по виновным основаниям) служащим должна выплачиваться денежная компенсация, размер которой должен быть прямо пропорционален стажу государственной или муниципальной службы.

Указанные меры позволят обеспечить стабильность прохождения государственной и муниципальной службы, защитить работников от необоснованных увольнений и таким образом уменьшить их зависимость от неправомерных решений непосредственных руководителей.

10. Доказано, что в настоящее время существует настоятельная необходимость систематизировать все охранительные правоотношения, существующие на государственной и муниципальной службе, с позиций их значимости для охраняемых общественных отношений. При этом в зависимости от серьезности возможных последствий неисполнения государственным или муниципальным служащим возложенных на него обязанностей, несоблюдения ограничений и нарушения запретов должна быть предусмотрена возможность применения к нему дисциплинарных санкций различного характера: от предупреждения о недопустимости продолжения нарушения требований законодательства до увольнения с государственной или муниципальной службы.

- временное отстранение от должности государственной и муниципальной службы;

- запрет назначения лица на определенные должности государственной или муниципальной службы;

- перевод на другую должность государственной и муниципальной службы;

- увольнение с государственной и муниципальной службы.

Важное отличие дисциплинарного принуждения от дисциплинарной ответственности должно основываться на том, что, в отличие от мер дисциплинарной ответственности, меры дисциплинарного принуждения могут применяться и при отсутствии вины государственного или муниципального служащего, в силу лишь публичной необходимости.

В связи с этим предложено рассматривать в качестве одной из основ административно-правовой модели регулирования служебных отношений презумпцию нелояльности государственного или муниципального служащего, нарушившего служебную обязанность, ограничение или запрет, которая относится к числу неопровержимых (praesumptiones juris et de jure).

11. На основе проведенного анализа действующего законодательства и правоприменительной практики предотвращения и урегулирования конфликтов интересов на государственной и муниципальной службе сделан вывод о том, что существующие механизмы не могут в полной мере достигнуть своей цели из-за неопределенности понятий «конфликт интересов» и «личная заинтересованность». В связи с этим обоснована необходимость большей формализации процедур предотвращения и урегулирования конфликта интересов.

с одной стороны, повысить информированность государственного служащего о ситуациях, связанных с угрозой возникновения конфликта интересов, с другой - упростить процедуру привлечения его к юридической ответственности, если обязанность информирования о такой угрозе им не была выполнена.

Перечни ситуаций потенциального конфликта интересов должны быть разделены на две группы:

- ситуации потенциального конфликта интересов общего характера. К таковым должны быть отнесены ситуации, которые могут возникнуть во многих органах государственной власти и местного самоуправления. Перечень ситуаций потенциального конфликта интересов общего характера может быть закреплен в отношении федеральных государственных служащих указом Президента Российской Федерации, а в отношении служащих субъектов Российской Федерации и муниципальных' служащих - нормативными актами соответствующего уровня;

- ситуации потенциального конфликта интересов, связанные со спецификой деятельности конкретного государственного органа. Разработка таких ситуаций должна быть поручена (рекомендована) конкретным органам власти и управления.

12. Обосновано сущностное отличие дисциплинарной ответственности, наступающей по нормам трудового права, от дисциплинарной ответственности в рамках административно-правовой модели. Данное отличие связано в первую очередь с тем, что дисциплинарная ответственность государственных (равно как и муниципальных) служащих должна выполнять совсем другие функции, чем дисциплинарная ответственность обычных работников. Дисциплинарный проступок в сфере служебных отношений посягает уже не только на частноправовой интерес работодателя в найме квалифицированного и дисциплинированного работника. Учитывая, что публичная служба имеет целью обеспечение надлежащей деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц, дисциплинарная ответственность государственных и муниципальных служащих имеет целью обеспечение надлежащего порядка государственного и муниципального управления. Следовательно, по своей правовой природе дисциплинарная ответственность в служебных правоотношениях является не частной, а публичной, что принципиально отличает ее от дисциплинарной ответственности в трудовых правоотношениях. Отсюда сделан вывод, что основная функция данного типа ответственности является не правовосстановительной, а предупреждающей и пресекательной.

- формирования в законодательстве перечня дисциплинарных проступков, посягающих на надлежащее функционирование государственной и муниципальной службы;

- определения соответствия тяжести совершенного проступка и наложенного взыскания;

- большей дифференциации дисциплинарных взысканий, налагаемых на государственных и муниципальных служащих в зависимости от преследуемых при наложении целей;

- существенной элиминации дискреционных полномочий представителя нанимателя при наложении дисциплинарных взысканий.

13. Предложено реформирование ¡шститута дисциплинарной ответственности государственных и муниципальных служащих, исходя из разделения дисциплинарных проступков на виды по объектам посягательства. Таковыми являются:

- публичные дисциплинарные проступки, посягающие непосредственно на надлежащее функционирование публичной службы Российской Федерации. В законодательстве должен быть закреплен не исчерпывающий, но как можно более полный перечень публичных дисциплинарных проступков. Представитель нанимателя должен быть лишен возможности освободить от ответственности служащего, совершившего публичный дисциплшгарный проступок;

- внутренние дисциплинарные проступки, посягающие на внутренний служебный распорядок органа государственной власти или местного самоуправления. Вопрос о признании деяния государственного или муниципального служащего внутренним дисциплинарным проступком должен быть оставлен на усмотрение представителя нанимателя, который также единолично должен решать вопрос о привлечении служащего к ответственности или освобож-дешш от таковой;

- смешанные дисциплинарные проступки, посягающие одновременно и на правила внутреннего служебного распорядка, и на публичный интерес непосредственно. Подход законодателя к наказанию за совершение смешанных проступков должен основываться на тех же основах, что и к наказанию за публичные.

14. Доказано, что служебные правоотношения по своим сущностным характеристикам не могут быть включены в предмет и (или) сферу действия трудового права. Такое включение повлекло бы разрушение единства его предмета и сферы действия.

Для выявления соотношения между трудовым и административным законодательством, а также для объяснения определенного сходства между некоторыми трудоправовыми и служебно-правовыми институтами выдвинута гипотеза о нахождении служебного права в сфере влияния трудового права при сохранении его административно-правовых начал. Таким образом, в данном случае имеет место особый вид правовой конвергенции, под которой понимаются вызванные объективной необходимостью процессы сближения изначально различных правовых институтов в рамках одной национальной правовой системы. При формировании служебного права эти процессы вызваны переработкой некоторых правовых конструкций трудового права для нужд служебно-правового регулирования.

15. Обоснован вывод о том, что в настоящее время существующий объем служебного законодательства, а также отсутствие специфического метода правового регулирования не позволяют говорить о служебном праве как о самостоятельной отрасли российского права. В то же время служебное право уже очевидно выделилось в подотрасль административного права.

Доказано, что служебное право по своей правовой природе не имеет комплексного характера, который в настоящее время ему придают генетически чуждые нормы трудового законодательства. Исходя из имеющихся предпосылок, служебное право должно стать в будущем не комплексной, а специальной отраслью российского права.

Предмет служебного права в перспективе должен быть расширен за счет включения в него общественных отношений, возникающих в процессе деятельности выборных должностных лиц и лиц, замещающих государственные должности. Это предопределяется тем, что указанная служебная деятельность направлена на служение государству либо муниципальному образованию; носит публичный характер; характеризуется наличием властных полномочий и участием в реализации общезначимых функций.

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что выводы и предложения, содержащиеся в нем, имеют важное теоретическое значение для науки административного права и могут быть применены для дальнейшего теоретического исследования административно-правовых вопросов регулирования служебных отношений в Российской Федерации. Кроме того, теоретическая значимость работы определяется научным обоснованием положений, не нашедших достаточного отражения в действующих нормативных правовых актах и в практике деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Содержащиеся в работе теоретические выводы могут быть использованы для разработки учебников, учебных и учебно-методических пособий, проведения лекций и семинарских занятий по курсам «Административное право», «Служебное право» в высших учебных заведениях.

Практическая значимость работы состоит в разработке конкретных предложений и рекомендаций, направленных как на изменение существующего регулирования служебных отношений, так и на совершенствование правоприменительной практики.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и результаты исследования прошли апробацию по следующим направлениям:

- в ходе участия в подготовке Администрацией Президента Российской Федерации рекомендаций по работе комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов;

— в ходе участия в разработке проекта Закона Саратовской области «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодатель-

ные акты Саратовской области» (в части подготовки и переподготовки государствега1Ых и муниципальных служащих); в ходе участия в разработке и проведении правовой экспертизы Положения о порядке проведения конкурса на замещение должности главы администрации ЗАТО г. Заречного Пензенской области, назначаемого по контракту;

в ходе проведения антикоррупционной экспертизы ряда законопроектов субъектов Российской Федерации в качестве независимого эксперта (свидетельство № 175 от 7 июля 2009 г.); в ходе подготовки экспертного заключения по запросу Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области о применении отдельных положений Федеральных законов «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и «О противодействии коррупции»;

в ходе участия в заседаниях комиссии Саратовской областной Думы по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов (состав комиссии утвержден Постановлением Саратовской областной Думы от 24 июня 2009 г. № 22-1052); в ходе участия в заседаниях рабочей группы по реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на территории Саратовской области (состав комиссии утвержден Распоряжением Губернатора Саратовской области от 12 мая 2005 г. № 292-р); в ходе участия в реализации международного научного проекта «Модернизация местных администраций» ТЕМПУС-ТАСИС (20012004 гг.);

в ходе проведения научно-исследовательской работы по теме «Проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы и обеспечению деятельности федеральных государственных служащих Саратовской области» в рамках реализации федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)"»; при утверждении направления и темы диссертационного исследования ученым советом Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина, а также при обсуждении диссертации на кафедре административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина;

в ходе проведения лекциошшх и семинарских занятий по курсам «Административное право», «Муниципальное право», «Государственная и муниципальная служба», а также на курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих в Поволжской академии государственной службы им. П. А Столыпина, Саратовском государствегаюм университете им. Н. Г. Чернышевского, Саратовском государственном социально-экономическом университете,

Саратовской государственной академии права, Поволжском (г. Саратов) юридическом институте (филиале) Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации;

- в ходе выступлений на международных, всероссийских, межвузовских научных и научно-практических конференциях, в том числе: «Реформирование государственной службы: проблемы кадровой политики и пути их решения» (Саратов, ПАГС им. П. А. Столыпина, 2001 г.); «Конституция Российской Федеращш и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития» (к 10-летию Конституции России) (Саратов, СГА11, 2003 г.); «Совершенствование российского законодательства в условиях социально-экономического развития России» (Калуга, филиал СЗАГС в г. Калуга, 2004 г.); «Юридическое образование и наука в России: проблемы модернизации» (Саратов, СГАП, 2006 г.); «Конституционные принципы: понятие, содержание, механизм реализации» (Саратов, ПАГС им. П. А. Столыпина, 2007 г.); «Конституция и экономическое развитие: проблемы России и опыт зарубежных стран» (Санкт-Петербург, СПбГУЭФ, 2008 г.); «Политико-правовые приоритеты социально-экономического развития России» (Саратов, СГУ им. Н. Г. Чернышевского, 2008 г.); «Право на защите прав и свобод человека и гражданина» (Москва, МГУ им. М. В. Ломоносова, 2008 г.); Международной конференции, посвященной 15-летию принятия Конституции РФ (Москва, МГЮА, 2008 г.); «Административные процедуры и административное судопроизводство в современном российском праве: значение, проблемы, перспективы нормативного установления» (Воронеж, ВГУ, 2009 г.); «Основные направления реформирования и повышения эффективности государственной службы Российской Федерации» (Саратов, ПАГС им. П. А. Столыпина, 2009 г.), «Государство и право: вызовы XXI века (Кутафинские чтения)» (Москва, МГЮА, 2009 г.), «Проблемы ответственности в современном праве» (Москва, МГУ им. М. В. Ломоносова, 2009 г.) и др.;

- при подготовке публикаций и издании их (в том числе в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание ученой степени доктора наук).

По теме диссертационного исследования опубликовано более 70 научных работ общим объемом свыше 150 пл., в том числе четыре монографии общим объемом 32,5 пл., а также комментарии (в соавторстве) к Федеральным законам «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «О муниципальной службе в Российской Федерации», «О противодействии коррупции» и др. На монографические работы имеются положительные рецензии в периодических печатных изданиях, в том числе в журналах, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук.

Структура диссертации подчинена логике исследования, его целям и задачам и включает введение, пять глав, состоящих из 15 параграфов, заключение и библиографию.

Основное содержание работы

Во введении обосновываются выбор темы, ее актуальность, определяются научная проблема, цель и задачи, объект и предмет исследования, раскрываются методологическая, теоретическая, нормативная и эмпирическая основы исследования, показывается научная новизна работы, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов и структуре диссертации.

Глава первая «Методологические подходы к построению оптимальной модели правового регулирования служебных отношений»- посвящена осмыслению сущности государственной и муниципальной службы и их места в системе публичного управлешш и определению на этой основе базовых подходов в правовому регулированию служебных отношешш в Российской Федерации.

В первом параграфе «Концептуальные подходы к регулированию служебных отношений в современной отечественной правовой доктрине» проводится анализ существующих в настоящее время точек зрения относительно путей и способов регулирования служебных отношений. В результате этого отмечается, что в российской правовой доктрине сформировалось несколько позиций по данному вопросу.

Первая позиция зрения основана на признании трудоправового характера отношений между государственным служащим и соответствующим государственным органом. Соответственно, те ученые, которые придерживаются подобного подхода, полагают, что «внутренние», то есть служебные, отношения в основе своей должны регулироваться нормами трудового права, разумеется, с учетом специфики данного вида профессиональной деятельности, установленной специальным законодательством о государственной службе. Поэтому, говоря о совершенствовании правового регулирования этих отношешш, необходимо, применяя к государственным служащим общие нормы трудового законодательства, в специальном законе предусмотреть для них особенности правового регулирования, исходя из специфики осуществляемой ими служебной деятельности. Как правило, этой позиции придерживаются специалисты в области трудового права (С. А. Иванов, О. В. Смирнов, Л. А. Чиканова, В. Ш. Шайхатди-нов, Е. А. Ершова и др.).

Сторонники другой позиции отстаивают качественную специфику служебных отношений, которая, по их мнению, диктует совершенно иной поход к их правовому регулированию, в корне отличный от трудоправового («частноправового») регулирования. Эта позиция разделяется преимущественно в трудах ученых - представителей науки административного права, в частности Г. В. Атаманчука, Ю. Н. Старилова, А. А. Гришков-ца, А. Ф. Ноздрачева и др. Основные положения дамой концепции вы-

глядят следующим образом. Внутриаппаратпые отношения являются частью предмета административного права. Государственная служба как публично-правовой институт должна представлять собой целостную систему, основанную на служении государству в целом, а не отдельному государственному органу. Государственно-служебные отношения в реальной жизни выступают исключительно как государственные и административные правоотношения. Регулирование отношений государственной службы частноправовыми методами нецелесообразно и, более того, практически отсутствует в настоящее время. На муниципальную службу также в перспективе должен быть распространен режим публично-правового регулирования.

В определенной степени промежуточную позицию занимает А. В. Гусев, считающий, что государственную службу нельзя рассматривать исключительно как институт ведения публичных дел, с одной стороны, и только как наемный труд в государственных органах - с другой.

В работе проводится оценка доводов сторошгиков трудоправовой концепции, данных ими для обоснования невозможности и нецелесообразности исключительно административно-правового регулирования служебных правоотношений. Анализ показывает, что все их можно разделить на три группы: доктриналыше (то есть основанные на различных положениях науки трудового права); нормативные (опирающиеся на положения нормативных актов) и практические (суть которых заключается в обосновании нецелесообразности исключения государственной и муниципальной службы из предмета регулирования трудового права).

Доктриналыше довода, как правило, базируются на обосновании наемного характера деятельности государственных и муниципальных служащих. Эта позиция активно критикуется представителями административно-правовой науки, указывающими, что государственная и муниципальная служба представляют собой не отношения найма, а отношения долга, зависимости, верности.

По мнению автора, само по себе противопоставление указанных позиций является неправильным. Даже рассматривая службу с позиций «долга, обязанности, верности», все равно приходится признать, что по своей сути она подпадает под признаки наемного труда. Однако не следует забывать, что это крайне специфический вид наемной деятельности. При этом специфика труда государственных и муниципальных служащих так велика, что делает нецелесообразным распространение на них режима частноправового регулирования. Упираясь исключительно в вопросы терминологии «наемный труд» или «профессиональная служебная деятельность», участники рассматриваемого спора упускают из виду, что признание наемного характера труда государственных и муниципальных служащих не предусматривает автоматического распространения на них норм трудового законодательства.

Неверной, с точки зрения автора, является признаваемая аксиоматичной в науке трудового права теория о «естественной монополии» отрасли трудового права на регулирование наемного труда. Сам по себе наемный характер деятельности лишь свидетельствует о несамостоятельности этого

труда (труд в интересах нанимателя), определенном организацио1шом подчинении нанимающегося нанимателю и возмездном характере труда. Однако способы регулирования данных видов общественных отношешш могут быть различными.

Другим доводом, который приводится сторонниками трудоправовой концепции в обоснование своей позиции, является указание на тот бесспорный факт, что деятельность государственных и муниципальных служащих в той или иной мере регулируется трудовым законодательством. Применительно к нему, однако, в работе отмечается, что такая ситуация является временной и суть реформы правового регулирования служебных отношений как раз и состоит в необходимости в перспективе освободить их от институционально чуждых трудоправовых норм.

Нецелесообразность установления режима публично-правового регулирования государственной и муниципальной службы также обосновывается некоторыми специалистами тем, что, по их мнению, выведение государственных и муниципальных служащих из сферы действия трудового права умалит их социальные права и поставит в неравное положение с обычными гражданами. Применительно к этому доводу в работе отмечается, что сам по себе отказ от частноправового регулирования служебных отношений никак не связан с уменьшением объема прав и гарантий, предоставляемых государственным и муниципальным служащим, напротив, специальным законодательством они могут быть даже увеличены. Кроме того, если такое уменьшение в определенных случаях действительно будет иметь место, некоторое ущемление прав государственных и муниципальных служащих по сравнению с обычными работниками должно компенсироваться предоставлением им дополнительных льгот.

Таким образом, с точки зрения автора, в настоящее время нет ни теоретических, ни практических препятствий для комплексного регулирования служебной деятельности государственных и муниципальных служащих нормами административного законодательства. Однако само по себе отсутствие препятствий еще не является достаточной причиной для того, чтобы полностью выводить служебную деятельность из сферы действия трудового законодательства. Для того чтобы определить, существуют ли объективные предпосылки, требующие специального регулирования служебных отношений, необходимо рассмотреть специфику государственной и муниципальной службы как публичных институтов.

Решению этого вопроса посвящен второй параграф первой главы диссертационного исследования - «Государственная и муниципальная службы как публично-правовые институты». В нем констатируется, что, являясь по своей сути видом общественно полезной деятельности, безусловно, достаточно схожим с трудом обычных работников, государственная служба вместе с тем характеризуется целым рядом особенностей, требующих установления особого режима ее регулирования. Важнейшим из них является публичный характер государственной службы, который заключается в том, что она осуществляется в общеполезных целях, для достижения общественного блага.

В то же время указание на публичный характер государственной службы само по себе, в отрыве от других ее особенностей является недостаточным основанием для введения особого режима регулирования труда государственных служащих. Дело в том, что публичный характер присущ, помимо государственной службы, и многим другим видам общественно значимой деятельности. В силу этого, отталкиваясь от публичного характера государственной службы, в работе выявляются и другие ее специфические черты.

Так, в частности, важным признаком государственной службы как публичного института является ее направленность на реализацию функций государства. Полемизируя с Л. А. Чикановой, которая считает, что указанные функции выполняют не государствешгые служащие, а органы государственной власти, автор доказывает, что правом самостоятельно реализовывать функции государства наделено значительное число государственных служащих. В то же время в работе не оспаривается тот факт, что не все государственные служащие сами наделены правом осуществлять юридически значимые действия по осуществлению государственных функций. Значительная часть служащих не реализует функции государства напрямую, а обеспечивает (в самом широком смысле этого слова) деятельность других государственных служащих.

Особый характер государственной службы также определяется тем, что, в отличие от ряда других видов общеполезной деятельности, также носящих публичный характер и связанных с участием в реализации функций государства, государственная служба характеризуется наличием властной составляющей. Указанная составляющая заключается в возможности государственных служащих самостоятельно осуществлять юридически значимые действия и принимать обязательные для неопределенного . круга лиц решения. При этом специфика государственно-служебной деятельности выражается в наличии полномочий именно внешневластного характера, так как внутриорганизационная, «хозяйская» власть присуща и обычной трудовой деятельности. Хотя также не все государственные служащие наделены внешневластными полномочиями, в целом государственная служба выступает в качестве инструмента реализации государственной власти.

Специфику государственной службы во многом определяет неотделимость государственной службы от государственного аппарата. В современном социуме нет другой организации, подобной государству, с точки зрения всеобъемлющего характера, масштабов деятельности, стабильности функционирования и т. д. Соответственно, все эти признаки характеризуют и государственную службу. Именно глубокая структурированность и иерархичность государственного аппарата придают государственной службе системную устойчивость, прочность, статус государственного института. Привязка же государственной службы к конкретной системе каких-либо органов государственной власти, используемая некоторыми специалистами, по мнению автора, позволяет охарактеризовать особенности отдельных видов государственной службы, но не всего данного института в целом.

В связи с указанным автору представляется принципиально важным законодательное закрепление прямой публично-правовой связи между государством (а не государственным органом) и государственным служащим. Только оно делает возможным установить для государственных служащих принципиально отличную от обычных трудовых отношений правовую конструкцию, характеризующуюся преобладанием императивных начал и наличием государственно-властной составляющей.

Государственная служба как публично-правовой институт тесно связана с муниципальной службой. По мнению автора, в настоящее время существуют реальные предпосылки для того, чтобы служебное право Россшгской Федерации регулировало не только государственно-служебные, но и муниципально-служебные отношения.

Специфические особенности муниципальной службы хотя и весьма близки к особенностям государственной службы, но все же не тождественны. Анализ показывает, что для муниципальной службы характерны: 1) публичность; 2) направленность на реализацию функций государства1; 3) властный характер служебной деятельности; 4) особая организационная структура, характеризующаяся неотделимостью от аппарата муниципального образования; 5) наличие прямой публично-правовой связи между муниципальным образованием и муниципальным служащим. Определенное отличие их от признаков государственной службы показывает, что в отношении муниципальной службы возможны большие отступления от публично-правового режима регулирования, чем для службы государственной.

Все это ставит вопрос о соотношении публично-правового и частноправового регулирования указанных общественных отношений в рамках единой модели правового регулирования. В работе констатируется, что основное преимущество построения правовых моделей при изучении каких* либо правовых явлений заключается в том, что модель позволяет увидеть описываемое явление с разных сторон и позиций, дать ему наиболее полное описание. Соответственно, построив правовую модель регулирования какой-либо сферы общественных отношений, можно рассчитывать, что предлагаемое нормативное регулирование будет наиболее полно отражать потребности практики. Именно в этом автор видит назначение предлагаемой им административно-правовой модели регулирования служебных отношений.

Вторая глава диссертационного исследования -«Служебное правоотношение как базовый элемент административно-правовой модели» посвящена изучению понятия и структуры служебного правоотношения. В первом ее параграфе «Служебное правоотношение как центральный

1 Строго говоря, муниципальная служба направлена не на реализацию функций государства, а в первую очередь на решение вопросов местного значения. Однако, по мнению автора, это отличие не имеет принципиального характера, так как вопросы местного значения являются сферой ведения, переданной местному самоуправлешда государством для самостоятельного решения исключительно в силу большей эффективности их реализации на местном уровне. В глобальном смысле процесс решения вопросов местного значения является особым способом реализации общегосударственных задач.

элемент служебной деятельности»- констатируется, что основой для понимания сущности служебных правоотношений выступает тот факт, что они возникают в процессе служебной деятельности государственных и муниципалыгых служащих и урегулированы нормами законодательства о государственной и муниципальной службе. При этом служебными в буквальном понимании могут быть только обществешше отношения, возникающие внутри аппарата государственного и муниципального управления и имеющие своей целью обеспечение его нормального функционирования. В то же время они могуч- возникать и вне рамок отдельно взятого органа власти, связывая различные органы и должностных л гад. Что же касается внешневластных отношений, одним из участников которых выступает государственный или муниципальный служащий, то они могут носить административно-правовой, гражданско-правовой, уголовно-процессуальный и какой-либо иной характер, однако служебными не являются.

В работе критикуется выдвигаемая некоторыми специалистами концепция разделения единого служебного правоотношения на государственной службе на государственно-служебное и служебпо-трудовое. По мнению автора, существование служебных отношении, складывающихся в ходе практического осуществления государственной службы, также опосредовано наличием правовой связи между государственным служащим и государством. То есть, другими словами, какую бы деятельность ни осуществлял государственный служащий в рамках своего профессионального статуса, он всегда выступает реализатором воли государства, действует от его имени и по его поручению. И это неудивительно, так как только в служении государству в целом, а не отдельному государственному органу служащий может реализовывать функции первого, что и является основной целью существования государственной службы. Поэтому и отношения, связанные с организацией служебной деятельности и с ее непосредственным осуществлением, являются служебными.

Второй параграф данной главы -«Структура служебных правоотношений» содержит анализ внутреннего строения служебных правоотношений. На основе изучения общетеоретических работ, посвященных структуре правоотношения (С. С. Алексеев, Н. И. Матузов, В. Н. Протасов, Ю. К. Толстой, Р. О. Халфина и др.), с поправкой на особенности служебного правоотношения, автором делается вывод, что структура служебного правоотношения представляет собой совокупность взаимосвязанных элементов, к которым относятся: объект, субъекты, а также права и обязанности участников, образующих содержание служебного правоотношения.

Применительно к объекту служебного правоотношения в работе исследуется плюралистическая (М. М. Агарков, А. П. Дудин, О. А. Красавичков, Н. И. Матузов, И. Б. Новицкий, Л. С. Явич и др.) и монистическая (С. Н. Братусь, Д. М. Генкин, О. С. Иоффе, Я. М. Магазинер, Ю. К. Толстой и др.) теории объектов правоотношения. Присоединяясь к позиции тех специалистов, которые считают, что все правоотношения имеют единый объект, автор констатирует, что этим объектом может быть лишь то, что способно реагировать на внешнее воздействие. Указанное воздействие осуществляют субъекты правоотношения путем реализации своих

прав и обязанностей. Таким образом, конечным объектом воздействия всегда выступают действия и поведение людей. В то же время собственно объектом правоотношения являются не сами действия и поведение, а воля субъектов правоотношения к их совершению. В идеальной общественной модели требование права имеет характер безусловного воздействия. Однако в реальной жизни, помимо требований правовых норм, воля и сознание человека подвергаются и иным воздействиям, побуждая последнего в ряде случаев эти требовахшя игнорировать. Поэтому любое правоотношение, реализуемое через права и обязанности его субъектов, имеет конечной целью добиться желаемого поведения, но происходит это не всегда (именно из-за наличия других воздействий).

На основе вышеизложенного в работе делается вывод, что объектом служебного правоотношения является воля его сторон к совершению определимых действий или к отказу от их совершения.

Субъекты служебного правоотношения рассматриваются в третьем параграфе второй главы «Характеристика субъектов служебного правоотношения».

Служебные правоотношения являются, как правило, двухсубъектны-ми. В то же время в отдельных случаях могут возникать служебные правоотношения, имеющие более двух субъектов. Таковым, например, является служебное правоотношение по поводу повышения квалификации государственного или муниципального служащего. Сторонами его являются: 1) государственный или муниципальный служащий; 2) наниматель; 3) учебное заведение, в котором осуществляется повышение квалификации. Многосубъектными также в определенных случаях являются и некоторые другие служебные правоотношения.

Первым субъектом служебных правоотношений является государственный или муниципальный служащий. Необходимой предпосылкой вступления в служебные правоотношения является обладание ладом служебной правосубъектностью. Поскольку служебные правоотношения имеют административно-правовой характер, служебная правосубъектность производна от административной правосубъектности, но в то же время обладает и некоторыми особенностями.

Служебная правосубъектность представляет собой правоспособность и дееспособность, вместе взятые, то есть праводееспособность. Это собирательное понятие отражает те ситуации, когда правоспособность и дееспособность неразделимы во времени и органически сливаются воедино.

Служебная правоспособность выражается в определенной правовыми нормами возможности данного субъекта приобретать служебно-правовые обязанности и права и нести юридическую ответственность за их практическую реализацию в сфере государственной и муниципальной службы. Носителем служебной правоспособности может быть только физическое лицо.

Служебная правоспособность является необходимым условием служебной дееспособности. Под ней понимается способность лица своими личными действиями приобретать субъективные права и выполнять возложенные на него юридические обязанности в сфере государственной и

муниципальной службы. Служебная дееспособность возникает у лица только по достижении определенного возраста. По общему правилу, этот возраст - 18 лет. С этого же момента физическое лицо становится носителем служебной правосубъектности. Особенностью служебной правосубъектности является то, что по достижении предельного возраста нахождения на государственной и муниципальной службе она прекращается. Б этом заключается одна из особенностей служебной правосубъектности, в частности ее отличие от трудовой правосубъектности.

Вторым субъектом служебного правоотношения является наниматель. В работе констатируется, что вопрос о нанимателе по отношению к государственным и муниципальным служащим является одним из наиболее спорных в юридической литературе по служебно-правовой тематике. Если представители трудоправовой концепции традиционно рассматривают в качестве нанимателя (работодателя) орган государственной власти или орган местного самоуправления, в котором служащий замещает должность государственной или муниципальной службы, то адми-нистративисты настаивают, что специфика служебных правоотношений требует признания в качестве одной из его сторон публичного образования - государства или муниципального образования соответственно.

В настоящее время вопрос о нанимателе в служебных правоотношениях законодательно решен в пользу второго из обозначенных подходов. В то же время, по мнению автора, принятое законодателем решение о признании нанимателем непосредственно государства оказалось половинчатым, так как в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» стороной служебного контракта назван не сам наниматель, а его представитель. Аналогичная ситуация имеет место и на муниципальной службе. При этом данная подмена носит не просто терминологический, но и фактический характер, так как на государственной гражданской службе представитель нанимателя оказался наделен значительным объемом полномочий действовать по усмотрению, что должно являться прерогативой самого нанимателя.

Имешго наличие чрезмерных дискреционных полномочий представителя нанимателя и породило, по мнению автора, концепцию о двухсубъ-ектности служебного правоотношения на стороне нанимателя (Л. А. Чи-канова).

В работе доказывается, что административно-правовая модель регулирования служебных отношений должна базироваться на том, что основы регулирования этих отношений должны быть закреплены в нормативном порядке, дискреционные же полномочия представителя нанимателя должны быть сведены к минимуму. В тех же случаях, когда наличие полномочий действовать по усмотрению действительно необходимо, они, по большей части, должны предоставляться не представителю нанимателя, а коллегиальным структурам - аттестационной комиссии, комиссии по урегулированию конфликта интересов, комиссии по проведению служебной проверки и т. п.

Специфика нанимателя в служебных отношениях на муниципальной службе проявляется в том, что муниципальные образования неравны по

своему социальному, экономическому, демографическому и иным потенциалам. Очевидно, что муниципальная служба в городе с миллионным населением и в селе с населением в сто человек не может быть совершенно идентичной хотя бы потому, что невозможно предъявлять в этих случаях одинаковые требования к лицам, претендующим на замещение должностей мущщипальной службы. Это предопределяет необходимость большей дифференциации муницинально-служебного законодательства по сравнению с законодательством государственно-служебным, которая, к сожалению, отсутствует в настоящее время.

Заключительный параграф второй главы «Содержание служебных правоотношений»- посвящен изучению субъективных юридических прав и субъективных юридических обязанностей участников служебного правоотношения.

Анализ общих служебных прав государственных и мушпщпальных служащих показывает, что они в большинстве случаев состоят из четырех элементов: 1) правомочия совершать определенные действия или воздерживаться от их совершения; 2) правомочия требовать реализации своих прав от нанимателя; 3) правомочия обращаться в случае необходимости за государственной защитой; 4) правомочия на этой основе пользоваться определенными социальными благами. Исходя из вышеизложенного, субъективное право государственного или муниципального служащего можно определить как установленную законом меру возможного поведения государственного или муниципального служащего в служебном правоотношении, обеспечиваемую нанимателем и гарантируемую в случае необходимости мерами государственного принуждения.

Права государственных и муниципальных служащих могут быть подразделены на общие, специальные и должностные (индивидуальные). При этом общие и специальные права государственных и муниципальных служащих целесообразно, по мнению автора, определить единым понятием «служебные». Следует также иметь в виду, что служебные права могут реализовывагься как в рамках служебного правоотношения, так и в иных правоотношениях. К правам, реализуемым в служебных правоотношениях, относятся лишь те права, которые направлены на нанимателя и обеспечиваются действиями последнего.

Что касается нанимателя, то он также реализует в служебном правоотношении определенные права, среди которых наиболее важным является право требовать от государственного или муниципального служащего исполнения должностных обязанностей. Это право является основополагающим в том смысле, что из него вытекают все остальные права нанимателя: требовать соблюдения правил внутреннего служебного распорядка, принимать меры по урегулированию конфликта интересов, применять меры дисциплинарного поощрения и взыскания и др. Права эти реализуются в служебном правоотношении практически представителем нанимателя, что не делает его, как уже отмечалось выше, самостоятельным субъектом этого правоотношения.

Учитывая, что обязанности субъектов служебного правоотношения являются коррелятами их прав, содержательно они могут быть определены

по аналогии с правами. Если субъективное право — это установленная законом мера возможного поведения лш{а, то субъективная обязанность -это предписанная ему мера должного поведения. Таким образом, субъективную обязанность государственного и муниципального служащего можно определить как предписываемую ему меру должного поведения в служебном правоотт юшении.

Субъективные обязанности государственных и муниципальных служащих по аналогии с правами могут быть подразделены на служебные, закрепляемые нормативными актами различного уровня, и должностные (индивидуальные). Служебные обязанности, в свою очередь, могут быть разделены на общие и специальные.

Обязанности нанимателя в служебном правоотношении полностью корреспондируют правам служащего. К таковым относятся: обязанность обеспечивать ему надлежащие организационно-технические условия; своевременно и в полном размере выплачивать денежное содержание; предоставлять в установленном порядке время отдыха и т. п.

Права и обязанности субъектов служебного правоотношения находятся в тесной взаимосвязи. Речь в данном случае идет не только о том, что правам одного участника служебного правоотношения корреспондируют обязанности другого, но и о том, что публично-правовая природа служебной деятельности во многих случаях требует сочетания прав и обязанностей в рамках общего понятия - полномочия. Так, если рассматривать базовое право государственного или муниципального служащего - право на осуществление своей профессиональной деятельности, то оно неразрывно связано с обязанностью осуществлять эту деятельность.

В то же время не все права служащих, реализуемые в служебных правоотношениях, связаны с обязанностью их реализации. Так, право на профессиональную переподготовку служащего связано с обязанностью эту переподготовку проходить. Напротив, право на должностной рост на конкурсной основе является именно правом и реализуется служащим в добровольном порядке путем участия в конкурсе на вакантную должность.

Третья глава диссертации «Административно-правовые вопросы оптимизации возникновения и прекращения служебных правоотношений» включает в себя четыре параграфа. В нервом из них - «Предпосылки и основания возникновения служебных правоотношений» - отмечается, что служебные правоотношения, так же как и любые правоотношения, могут возникать и функционировать только при наличии определен-1гых условий и предпосылок. Юридическими предпосылками возникновения служебных правоотношений являются: 1) нормы служебного права; 2) праводееспособность (правосубъектность) субъектов, вступающих в правоотношения; 3) юридические факты.

В отличие от правовых норм и праводееспособности субъектов, юридические факты не только являются необходимыми предпосылками, но и способны непосредственно порождать конкретное правоотношение. Поэтому юридические факты в зависимости от их вида могут выступать как предпосылками, так и основаниями возникновения служебных правоотношений.

В работе отмечается наличие в российской правовой науке различных подходов к возникновению служебных правоотношений. При этом, если сторошшки трудоправовой концепции, как правило, считают основанием возникновения служебных правоотношений сложный (фактический) юридический состав, включающий в себя в качестве составных элементов акт о назначении на должность и служебный контракт (трудовой договор), то сторонники административно-правовой концепции обычно называют таковым административный акт о назначении на должность.

На основе анализа действующего законодательства о государственной гражданской службе автором доказывается, что основанием возникновения служебного правоотношения является именно акт о назначении на должность либо сложный фактический состав, включакяций в себя акт о назна-чешш на должность, а также иные юридические факты (в частности, победу в конкурсе). В то же время примешггельно к другим видам государственной и мушщипальной службы эта схема в полной мере не реализована.

В результате изучения выделенных в работе основных функций трудового договора - правоустанавливающей, регламентирующей, доказательственной - установлено, что на государственной и муниципальной службе все они носят избыточный характер. На основании этого автор присоединяется к позиции ученых, обосновывающих необходимость отказа от каких-либо договорных (контрактных) форм регулирования служебных отношений.

При этом доказывается, что в перспективе административно-правовая модель регулирования служебных отношений потребует закрепления в качестве единственного основания возникновения служебных правоот-ношешш административного акта не о назначении на должность, как предлагают некоторые специалисты (А. А. Гришковец), а о приеме на государственную или муниципальную службу либо сложного фактического состава, включающего административный акт о приеме на государственную или муниципальную службу и иные юридические факты. Это позволит более эффективно организовать кадровую работу на государственной и муниципальной службе, сняв ограничения, налагаемые в настоящее время трудовым законодательством.

Во втором параграфе третьей главы «Условия возникновения служебных правоотношений» отмечается, что условиями возникновения правоотношений являются обстоятельства, имеющие юридическое значение для наступления правовых последствий, но связашше с ними не прямо, а через одно или несколько промежуточных действий. Соответ-ствешю, условиями возникновения служебных правоотношений предлагается считать закрепленные законодательством обстоятельства, наличие или отсутствие которых делает возможным поступление граждашша на государственную или муниципальную службу. Указанные условия могут быть позитивными (для возникновения служебных правоотношений необходимо их наличие) или негативными (для возникновения служебных правоотношений необходимо их отсутствие).

К позитивным условиям возникновения служебных правоотношений относятся наличие гражданства Российской Федерации; наличие опреде-

ленного возраста; владение государственным языком Российской Федерации; соответствие квалификационным требованиям. Негативными условиями, являются, в частности, отсутствие судимости; отсутствие гражданства иного государства; отсутствие в государственном или муниципальном органе лиц, с которыми гражданин связан отношениями близкого родства или свойства, если замещение должности связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому, и др.

В работе отмечается, что в настоящее время система негативных условий возникновения служебных правоотношений сформирована достаточно формально и не обладает гибкостью. В частности, это касается наличия судимости, так как, по мнению автора, совершение далеко не всех преступлений должно препятствовать нахождению на государственной или муниципальной службе. С другой стороны, представляется обоснованным распространить запрет на замещение должностей на государственной и муниципальной службе на граждан Российской Федерации, судимых за совершение некоторых преступлений не только на территории Российской Федерации, но и за се пределами.

Применительно к такому негативному условию, как близкое родство или свойство с другими служащими, в работе отмечается, что оно также сформулировано чрезмерно жестко и не учитывает различных жизненных обстоятельств. Например, нередкой является ситуация, когда служащие, связанные непосредственной соподчиненностью, вступают в брак и, соответственно, уже не могут замещать прежние должности. Действующее в настоящее время законодательство требует в таком случае увольнения обоих из mix, что вряд ли является целесообразным. В связи с этим предлагаются разработка и принятие нормативного акта, в котором детально решались бы вопросы перевода и увольнения в указанных ситуациях.

Третий параграф «Административные процедуры возникновения служебных правоотношений» посвящен изучению существующих процедур приема на государственную и муниципальную службу. В указанном параграфе, в частности, отмечается, что административно-правовая модель регулирования служебных отношений должна основываться, по общему правилу, на использовании конкурсных процедур. Связано это с тем, что именно конкурс позволяет наиболее полно реализовать право граждан Российской Федерации на доступ к государственной и муниципальной службе, с одной стороны, и отобрать лиц, в наибольшей степени соответствующих вакантной должности, - с другой.

К сожалешда, в настоящее время законодателем конкурсный порядок замещения должностей государственной и муниципальной службы в полной мере не реализован. Основным способом замещения должностей конкурс назван лишь на государственной гражданской службе, однако и здесь действующее законодательство допускает достаточно серьезные и не всегда обоснованные отступления от конкурсного порядка замещения должностей. На военной и правоохранительной службе в настоящее время все еще существует значительное количество должностей, которые замещаются на контрактной основе без проведения конкурса. Более того, кон-

курс не рассматривается в качестве основного способа замещения должностей и в проекте закона о правоохранительной службе, что, по мнению автора, вступает в противоречие со всей концепцией реформирования служебного законодательства.

Что касается сферы муниципальной службы, то здесь конкурс выступает лишь одним, но далеко не единственным способом отбора кандидатов. Связано это в первую очередь с уже отмечавшимися выше особенностями муниципальной службы, которая, по сравнению с государственной, является гораздо более неоднородной. Проведение конкурса при поступлении на службу в органы местного самоуправления сельских поселений очень редко является целесообразным, так как кадровая ситуация в большинстве этих муниципальных образований обычно не оставляет особого выбора между претендентами на вакантную должность. С другой стороны, в крупных муниципальных образованиях, где проведение конкурса вполне возможно, законодательный отказ от его обязательного проведения может способствовать формированию закрытой системы муниципальной службы, комплектации наиболее престижных муниципальных должностей исключительно «своими» людьми и тем самым ограничивать право граждан Российской Федерации иа равный доступ к муниципальной службе. По мнению автора, в рамках предложенного в качестве общего подхода к формированию законодательства о муниципальной службе принципа дифференциации ее правового регулирования в зависимости от вида муниципального образования в данном случае было бы целесообразно закрепить обязательность проведения конкурса при поступлении на муниципальную службу в городских поселениях, городских округах, муниципальных районах и внутригородских территориях городов федерального значения. Вместе с тем применотельно к сельским поселениям, исходя из требований целесообразности, можно было бы сохранить диспозитивную норму.

Завершающим в третьей главе является параграф «Специальные вопросы прекращения служебных правоотношений». В нем затрагиваются вопросы построения наиболее оптимальной и непротиворечивой системы прекращения служебных правоотношений. На основе анализа действующего законодательства, характеризующегося субсидиарным применением трудового законодательства, делается вывод, что в настоящее время в нем используются два подхода:

- введение дополнительных, по сравнению с ТК РФ, оснований прекращения служебных правоотношений (муниципальная служба, служба в органах прокуратуры и др.);

- создание полностью автономных от трудового права систем прекращения служебных правоотношений (гражданская служба, военная служба, служба в органах внутренних дел и др.).

Оба этих подхода к прекращению служебных отношений страдают определенными недостатками. Однако если проблемы внутренней некорректности и неполноты различных правовых актов в рамках второго связаны с отсутствием разработанной четкой и полной концепции и просто с техническими ошибками, то проблемы соотношения служебно-право-

вых норм с трудовыми, по мнению автора, носят системный характер и в рамках двухотраслевого подхода к регулированию государственной и муниципальной службы решены быть не могут. Выход видится в формировании самостоятельной системы оснований прекращения служебных отношений, к которой трудовое законодательство не применялось бы вовсе.

Кроме того, в работе указывается, что формирование континентальной модели государственной службы в Российской Федерации требует усложнения процедуры порядка увольнения государственных и муниципальных служащих по инициативе представителя нанимателя. В связи с этим обосновывается необходимость наделить органы по управлению государственной службой, создание которых предусматривается Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации», функциями по административному контролю за обоснованностью увольнения муниципальных служащих. Аналогичными функциями могут быть наделены также органы по управлению муниципальной службой, которые, по мнению автора, должны быть тоже созданы во всех муниципальных образованиях, кроме сельских поселений. Что касается сельских поселений, в которых их создание, по понятным причинам, нецелесообразно, то функции контроля должны быть возложены на органы по управлению муниципальной службой муниципального района, в состав которого входит это поселение.

В данном параграфе также анализируется ряд проблем, возникающих на практике при увольнении различных категорий государственных и муниципальных служащих.

Четвертая глава -«Административно-правовой механизм обеспечения служебных правоотношений* посвящена рассмотрению средств обеспечения надлежащей реализации служебных правоотношений. В первом параграфе «Понятие и средства обеспечения служебных правоотношений»- отмечается, что в целях недопущения отклонешш служебных правоотношений от надлежащей реализации, а также при наличии таких отклонений должны использоваться различные обеспечительные механизмы. Об обеспечении служебных правоотношений можно говорить в широком смысле, включая в это понятие самые различные меры организационного, финансового, кадрового и тому подобного характера, а также в узком, включая исключительно охранительные нормы. В этом значении административно-правовой механизм обеспечения служебных правоотношений можно определить как систему юридических форм и методов недопущения отклонений от надлежащей реализации служебных правоотношений нормами служебного законодательства.

Служебные правоотношения, возникающие при использовании данного механизма, носят не регулятивный, а охранительный характер. В целом охранительные служебные отношения возникают при разрешении служебных споров и конфликтов, несоблюдении государственными или муниципальными служащими установленных ограничений, нарушении запретов, неисполнении или ненадлежащем исполнении возложенных на них обязанностей и привлечении их к юридической ответственности.

Важными составляющими правового режима государственной и муниципальной службы являются запреты. Применительно к используемой в настоящее время на государственной и муниципальной службе системе запретов п диссертации отмечается, что она полностью лишена гибкости. По мнению автора, законодатель должен избрать более дифференцированный, но сравнению с существующим, подход к применению санкций за нарушение различных запретов. Так, например, установление факта получения служащим подарка в связи с исполнением должностных обязанностей, тем более в крупном размере, должно, по мнению диссертанта, обязательно влечь его увольнение со службы. С другой стороны, далеко не всегда прекращение служебных отношений будет адекватной реакцией при нарушении служащим таких неоднозначных запретов, как разглашение служебной информации, публичная оценка деятельности государственного органа, публичное выражение отношения к политическим партиям, общественным объединениям, религиозным объединениям и иным организациям. Вполне очевидно, что нарушение такого запрета может быть как социально значимым, так и малозначительным. И даже в случае такого, в принципе, грубого нарушения, как осуществление Государственным или муниципальным служащим предпринимательской деятельности, возможно, в определенных ситуациях имело бы смысл вначале предупреждать служащего о противоправности его действий и давать время на прекращение этой деятельности, увольнять же - лишь в случае отказа либо невыполнения указанного требования.

В диссертационном исследовании отмечается, что в настоящее время существует настоятельная необходимость систематизировать не только запреты, но и иные охранительные (и в первую очередь антикоррупционные) механизмы, существующие на государственной и муниципальной службе, с позиций их значимости для охраняемых общественных отношений. При этом если нарушение запрета, обязанности или ограничения свидетельствует о возможной нелояльности государственного или муниципального служащего (сама суть нарушения такова, что при его совершении происходит утрата доверия к служащему), служебные правоотношения с ним должны прекращаться независимо от наличия его вины. Это требует формирования на государственной и муниципальной службе в рамках административно-правовой модели целостного института дисциплинарного принуждения, включающего меры дисциплинарного предупреждения, дисциплинарного пресечения и дисциплинарной ответственности.

Меры дисциплинарного пресечения, направленные на прекращение служебных отношений, должны иметь под собой презумпцию нелояльности государственного или муниципального служащего, не исполнившего должным образом свою служебную обязанность, нарушившего ограничение или запрет. Понятие нелояльности в данном случае употребляется в широком смысле, для обозначения того, что нарушивший запрет или ограничение либо не исполнивший определенную обязанность служащий не может далее рассматриваться нанимателем в качестве надлежащего субъекта служебных правоотношений.

Важно подчеркнуть, что данная презумпция относится к числу неопровержимых (praesumptiones juris et de jure), то есть служащему, по мнению диссертанта, не должна быть предоставлена возможность доказывать факт ненаступления каких-либо негативных последствий совершенного им деяния и, основываясь на этом, требовать продолжения служебных правоотношений. Это обусловлено тем, что основанием прекращения служебных правоотношений в данном случае является не наступление конкретных негативных последствий, а сам факт отклонения функционирования указанных правоотношений от заданных параметров.

В принципе, указанная вьппе презумпция должна быть положена в основу функционирования всех охранительных механизмов, используемых на государственной и муниципальной службе. Безусловно, ее использование несколько ущемляет права самих государственных и муниципальных служащих. Однако в данном случае публичный интерес должен превалировать над частным. Определяется это значимостью надлежащей реализации служебных правоотношений для всего общества и государства в целом.

Во втором параграфе главы 4 «Пути и средства интенсификации предотвращения и урегулирования конфликтов интересов на государственной и муниципальной службе» подробно анализируются охранительные отношения, возникающие в процессе предотвращения и урегулирования конфликтов интересов. В параграфе отмечается, что существующее законодательство о конфликтах интересов страдает неполнотой и противоречивостью. Так, сами понятия конфликта интересов и личной заинтересованности в законах о государственной гражданской службе, о муниципальной службе и о противодействии коррупции отличаются. При этом указанные различия носят сущностный характер, то есть ситуация, признаваемая конфликтом интересов, исходя из норм одного закона, может не трактоваться в качестве такового другим, что влечет за собой появление проблем в правоприменительной практике.

Серьезной проблемой предотвращения и урегулирования конфликта интересов является оценочный характер таких конфликтов. Анализ имеющейся практики свидетельствует о том, что нередко служащие не исполняют возложенную на них обязанность сообщать о наличии конфликта интересов или реальной угрозе его возникновения в связи с неявным характером такой ситуации. В связи с этим в работе предлагается закрепление в подзаконных актах различного уровня перечня ситуаций, связанных с наличием потенциальной угрозы возникновения конфликта интересов. Такой ситуацией, например, будет являться осуществление служащим контрольных или юрисдикционных полномочий в отношении организации, в которой работает он сам, его близкие родственники или свойственники. Схожая ситуация возникает и в случае, если близкие родственники (свойственники) государственного служащего имеют какие-то вещные права в данной организации. О возникновении потенциальной ситуации конфликта интересов служащий должен информировать в любом случае. В то же время перечли ситуаций потенци-

ального конфликта интересов не должны носить исчерпывающего характера.

В работе также критикуется существующая процедура урегулировашш конфликта интересов, в частности тог факт, что решения конфликтных комиссий носят для представителя нанимателя рекомендательный характер. По мнению автора, это не только выхолащивает весь смысл данного антикоррупционного механизма, но и противоречит адмшшстративно-пра-вовой концепции построения служебного законодательства, наделяя представителя нанимателя чрезмерными дискреционными полномочиями. В связи с этим в рамках реализации программы противодействия коррупции на государственной службе законодателю следовало бы предусмотреть исключительно коллегиальное решение вопроса о наличии или отсутствии конфликта интересов.

В заключительном параграфе четвертой главы -«Основные направления развития института публичной дисциплинарной ответственности субъектов служебных правоотношений» затрагиваются вопросы отхода от существующей трудоправовой системы дисциплинарной ответственности на государственной и муниципальной службе и построения института публичной дисциплинарной ответственности, соответствующей потребностям административно-правовой модели регулирования служебных отношений.

Автором указывается, что институт дисциплинарной ответственности на большинстве видов государственной и муниципальной службы в настоящее время ориентирован на защиту интересов органа государственной власти или местного самоуправления, а не публичных интересов государства либо муниципального образования в целом. Проявляется это, в частности, в предоставлении представителю назшмателя права единолично принимать решение о привлечении служащего, совершившего дисциплинарный проступок, к ответственности и о конкретных дисциплинарных санкциях. Такой подход, адекватный трудовым правоотношениям, в которых институт дисциплинарной ответственности призван защищать интересы работодателя, не в полной мере соответствует потребностям публичного управления.

Для приведешш законодательства о дисциплинарной ответственности государственных и муниципальных служащих в соответствие с публично-правовыми целями этого института необходимо строить его, основываясь на следующих посылках:

- определения соответствия тяжести совершенного проступка и наложенного взыскания;

- большей дифференциации дисциплинарных взысканий, налагаемых на государственных и муниципальных служащих, в зависимости от преследуемых при наложении целей;

В научной литературе уже вносились предложения о формировании перечня дисциплинарных проступков, совершаемых государственными и муниципальными служащими, с установлением ответственности за каждое нарушение (Б. И, Жерлицын, А. В. Куракин и др.). Однако, по мнению автора, создание исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков, пусть даже только для сферы государственной и муниципальной службы, не только невозможно, но и не требуется. Закрепление в законодательстве должны получить лишь те дисциплинарные проступки служащих, которые непосредственно посягают на публичный интерес. В связи с этим в работе предлагается разделение проступков, совершаемых государственными и муниципальными служащими, на «внутренние», «публичные» и «смешанные». Процедура привлечения к ответственности, налагаемые санкции и полномочия представителя нанимателя по их применению должны всецело зависеть от вида совершенного проступка.

Изменению также должна подвергнуться и система дисциплинарных взысканий. Отличие дисциплинарной ответственности государственных служащих от ответственности обычных работников всегда проявлялось в возможности применения к ним дополнительных, по сравнению с предусмотренными трудовым законодательством, дисциплинарных взысканий. Однако по своим фактическим последствиям и характеру воздействия на правонарушителя далеко не все эти дополнительные взыскания имеют реальные отличия от основных. Между тем публичный характер служебной деятельности требует, по мнению автора, реальной ответственности и большего контроля за служащими, виновными в совершении наиболее серьезных проступков. Так, например, в работе отмечается нецелесообразность автоматического снятия по общим правилам по истечении года дисциплинарного взыскания в виде предупреждения о неполном должностном соответствии. Учитывая, что, даже исходя из его названия, данное взыскание применяется к служащим, которые не полиостью соответствуют замещаемой должности, следовало бы по истечении года (или ранее, по инициативе представителя нанимателя) направлять указанных служащих на внеочередную аттестацию, в ходе которой и решался бы вопрос о возможности признания их соответствующими замещаемой должности, о переводе на другую должность (которой они соответствуют) или об увольнении.

В параграфе также рассматриваются процедурные вопросы привлече-1шя государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности. Положительно оценивая некоторые новеллы в этой сфере (в частности, закрепление на государственной гражданской службе обязательности проведения служебной проверки), автор вместе с тем указывает, что результаты служебной проверки должны носить для представителя нанимателя не рекомендательный, а обязательный характер. Кроме того, отмечается, что процедура служебной проверки (служебного расследования) должна быть распространена на все виды службы, в том числе на му ницнпальную.

В перспективе также представляется необходимым постепенное выведение из компетенции представителя нанимателя рассмотрения вопросов о наложении дисциплинарных взысканий в случае совершения государственными и муниципальными служащими публичных дисциплинарных проступков с передачей их рассмотрения специализировашшм органам по управлению государственной и муниципальной службой.

В заключительной главе диссертационной работы -«Перспективные подходы к регулированию служебных отношений в рамках административно-правовой модели»- затрагиваются вопросы допустимости применения к служебным отношениям трудового законодательства, а также перспективы формирования служебного права.

В параграфе -«Допустимость и пределы применения трудового законодательства к служебным отношениям» речь идет о современном состоянии и перспективах применения норм трудового законодательства к служебным правоотношениям. Автором констатируется, что в настоящее время для разных видов службы характерен различный объем трудоправового регулирования: минимальный - для государственной военной службы и максимальный - для муниципальной службы. Однако при этом специальное служебное законодательство всегда обладает приоритетом перед нормами трудового права.

Воздействие трудового права на служебные отношения характеризуется двумя взаимосвязанными явлениями:

- субсидиарным применением трудового законодательства для большинства видов службы;

- рецепцией норм трудового законодательства в служебном.

Что касается первого явления, то оно, по мнению автора, носит в целом негативный характер, порождает серьезные проблемы в правоприменительной практике и в перспективе должно быть преодолено путем формирования полностью автономного от трудового служебного законодательства.

Рецепция норм трудового законодательства в служебном, напротив, представляется в принципе допустимой. Однако такая рецепция должна носить ограниченный характер, так как далеко не все нормы трудового права соответствуют требованиям служебно-правового регулирования. В то же время в ряде аспектов действительно наиболее рациональным путем формирования служебного права будет использование правовых конструкций, оправдавших себя в трудовом праве.

Безусловно, при этом некоторые институты служебного права будут иметь несомненное сходство с трудоправовыми. В связи с этим в работе выдвигается теория правовой конвергенции служебного и трудового права. В отечественной юриспруденции конвергенцией именуется развитие различных правовых систем в одном направлении, вследствие чего происходит взаимное обогащение права в различных пределах и в конечном счете - своеобразная интеграция в праве, при которой соединяются в единые правовые образования, в целостные юридические конструкции преимущества и достижения различных сфер права, разных систем

(Алексеев С. С., Третьякова О. Д., Иванец Г. И. и др.). В данном же случае под правовой конвергенцией предлагается понимать вызванные объективной необходимостью процессы сближения изначально различных правовых институтов в рамках одной национальной правовой системы.

В результате указанных процессов, по мнению автора, служебное законодательство должно быть полностью исключено не только из предмета, но и из сферы действия трудового права, оставшись в то же время в сфере его влияния. Понятие сферы влияния трудового права используется в настоящее время в его теории для обозначения общественных отношений иной отраслевой природы, не относящихся к трудовому праву, при регулировании которых полностью или частично воспроизводится модель трудоправового регулирования. Применяемые при этом нормы не имеют отношения к трудовому праву, но фактически представляют собой репродукцию соответствующих его норм. Именно такая ситуация, по мнению автора, должна иметь место с некоторыми институтами служебного права: будучи по своей природе административно-правовыми, они могут иметь сходство и с конструкциями, используемыми в трудовом праве России.

В заключительном параграфе пятой главы -«Служебное право как основной регулятор служебных отношений: современные проблемы формирования» речь идет о перспективных путях развития собственно служебного права и служебного законодательства. На основе изучения трудов ряда специалистов относительно понятия отрасли права, предмета и метода правового регулирования (Н. И. Матузов, В. К. Бабаев, В. В. Лазарев, Л. С. Явич, А. С. Пиголкин и др.), а также точек зрения относительно предмета и методов служебного права (Ю. Н. Старилов, Б. Н. Габ-ричидзе, А. Г. Чернявский, И. Н. Барциц, С. В. Бошно, И. А. Дякина) определяется, что предметом служебного права следует считать совокупность общественных отношений, возникающих в процессе организации и функционирования государственной и муниципальной службы как видов профессиональной деятельности.

В то же время в работе констатируется, что служебное право не имеет своего особого метода правового регулирования, а использует основхше методы административного права. При этом, по мнению автора, служебное право не имеет по своей природе комплексного характера, на что указывают некоторые специалисты (И. А. Дякина). По-настоящему межотраслевой характер служебному праву придает в настоящее время лишь наличие норм генетически чуждого ему трудового права.

В силу этого в работе предлагается рассматривать служебное право в настоящее время не как самостоятельную отрасль, а как подотрасль административного права. При завершении формирования служебного законодательства, полном отказе от применения трудоправовых норм к служебным отношениям служебное право должно стать самостоятельной отраслью российского права, которая, по мнению автора, будет относиться не к комплексным, а к специальным.

В заключении систематизированы наиболее значимые выводы и предложения проведенного диссертационного исследования.

Основные научные результаты диссертации опубликованы в следующих научных изданиях:

Монографии

1. Чанное С. Е. Служебное правоотношение: понятие., структура, обеспечение / под ред. В. В. Володина: монография. - М.: Ось-89, 2009. - 220 с. (14 п.л.) (рец. Цыбулевская О. И., Милушева Т. В. Рецензия на монографию: Чаннов С. Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение. Москва, 2009 // Вестник Поволжской академии государственной службы. -2009. - № 4. - С. 227-229).

2. Чанное С. Е. (в соавт. Пресняков М. В.) Адмшшстративно-нраво-вое регулирование служебных отношений: теория и практика / под ред. Г. Н. Комковой: монография. - Саратов: Научная книга, 2008. -412 с. (25/17 п.л.) (рец. Шугрина Е. С. Рецензия на монографию: Пресняков М. В., Чаннов С. Е. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика. Саратов, 2008 // Административное и муниципальное право. - 2009. - № 9. - С. 89-92; СергунП. П. Рецензия на монографию: Пресняков М. В., Чаннов С. Е. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика. Саратов, 2008 // Вестник Поволжской академии государственной службы. - 2009. - № 4. - С. 225-228).

3. Чаннов С. Е. (в соавт. Аникин С. Б., Волкова Л. П., Давыдова О. Ю., Ковалева Н. Я., Конин Н. М., Малько А. В., Петров М. П. и др.) Административная реформа в России: федеральный и региональный уровни / под ред. А. В. Малько: монография. - Тамбов: Издательский дом «ТГУ им. Г. Р. Державина», 2009. - 395 с. (23/1,5 п.л.)

4. Чаннов С. Е. (в соавт. Брежнев А. В., Каштанов Р. И.) Предпринимательство и власть: проблемы взаимодействия: монография. - Саратов: Выбор, 2008. - 104 с. (6,75/2 п.л.)

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ

5. Чаннов С. Е. (в соавт. Пресняков М. В.) Соотношение административного и трудового законодательства в регулировании государственной гражданской службы // Трудовое право. - 2005. - № 3. - С. 32-35. (0,4/0,2 п.л.)

6. Чаннов С. Е. Особенности дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих // Трудовое право. - 2006. — № 6. -С. 62-66. (0,5 п.л.)

7. Чаннов С. Е. Правовое урегулирование конфликта интересов на государственной гражданской службе // Трудовое право. - 2006. - № 11. -С. 32-34. (0,3 п.л.)

8. Чаннов С. Е. (в соавт. Пресняков М. В.) Реформирование законодательства о муниципальной службе как составная часть административной реформы // Трудовое право. - 2007. - № 4. - С. 83-91. (1/0,5 п.л.)

9. Чанное С. Е. Конфликт интересов на муниципальной службе: проблемные аспекты реализации нового закона // Российская юстиция. -2007. - № 7. - С. 17-19; № 9. - С. 35-37. (0,4 пл.)

10. Чанное С. Е. Правовой режим персональных данных на государственной и муниципальной службе // Российская юстиция. - 2008. -№ 1. - С. 21-23. (0,4 пл.)

П. Чанное С. Е. Некоторые вопросы отграничения трудового договора от контрактов с государственными и муниципальными служащими // Трудовое право. - 2008. - № 2. - С. 18-21. (0,3 пл.)

12. Чанное С. Е. (в соавт. Пресняков М. В.) Оплата труда должностных лиц местного самоуправления: вопросы правовой определенности // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 10. - С. 31-33. (0,5/0,3 пл.) <■

13. Чанное С. Е. Муниципальная служба в контексте служебного и трудового права: публичность или квазипубличность? // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 18. - С. 24-29. (0,9 пл.)

14. Чанное С. Е. Государственная служба как институт формирования правового государства // Вестник Саратовской государственной академии права. - 2008. - № 4. - С. 29-35. (0,5 пл.)

15. Чанное С. Е. (в соавт. Пресняков М. В.) Принцип доступности информации о государственной службе: реальность или фикция? // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. - 2008. -Вып. 3. - С. 42-46. (0,7/0,3 пл.)

16. Чанное С. Е. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов на государственной и муниципальной службе: новеллы антикоррупционного законодательства // Трудовое право. - 2009. - № 4. - С. 63-76. (1 пл.)

17. Чанное С. Е. Специальные основания расторжения трудового договора с муниципальными служащими // Конституциошгое и муниципальное право. - 2009. - № 6. - С. 35-38. (0,5 пл.)

18. Чанное С. Е. Предоставление сведений о доходах государственных и муниципальных служащих и членов их семей как антикоррупционный механизм // Российская юстиция. - 2009. - № 4. - С. 5-6. (0,2 пл.)

19. Чанное С. Е. Актуальные проблемы расторжения контракта с главой местной администрации // Журнал российского права. - 2009. -№ 5. - С. 76-84. (0,7 пл.)

20. Чанное С. Е. Дисциплинарная ответственность за нарушения антикоррупционного законодательства // Кадровик. - 2009. - № 8. - С. 49-54. (0,5 пл.)

21. Чанное С. Е. (в соавт. Пресняков М. В.) Дисциплинарная ответственность гражданских служащих: проблемы нормативной определенности и справедливой дифференциации // Трудовое право. - 2009. - № 8. -С. 19-26. № 9. - С. 103-110. (1,1/0,5 пл.)

22. Чанное С. Е. (в соавт. Пресняков М. В.) Замещение должностей государственной гражданской службы из кадрового резерва // Кадровик. -2009. - № 10. - С. 31-38. (0,6/0,3 пл.)

23. Чанное С. Е. Служебный контракт: за и против // Современное право. -2009. - № 12. - С. 67-71. (0,5 пл.)

Статьи, опубликованные в материалах международных конференций

24. Чанное С. Е, (в соавт. Пресняков М. В.) Дисциплинарная ответственность государстветшых гражданских служащих: проблемные вопросы // Правовое регулирование труда в совремешюй России: общие положения, отраслевые институты, эффективность реализации права. Материалы «круглого стола» в рамках международной научно-практической конференции «Юридическое образование и наука в России: проблемы модернизации», посвященной 75-летию Саратовской государственной академии права (6-7 октября 2006 года, г. Саратов) / отв. ред. В. А. Абал-дуев. - Саратов, 2007. - С. 174-182. (1/0,5 пл.)

25. Чанное С. Е. Специфические особенности регулирования труда государственных служащих // Татшцевские чтения: актуальные проблемы, науки и практики. Актуальные проблемы юридической науки. Часть II. -Тольятти, 2008. - С. 128-131. (0,5 пл.)

26. Чанное С. Е. Соотношение конституционного принципа свободы труда и права на равный доступ к государственной службе // Конституционные чтения. - Вып. 9. - Саратов: Изд-во ПАГС, 2008. - С. 172-176. (0,25 пл.)

27. Чанное С. Е. К вопросу о конституционности возрастных ограничений на государственной и муниципальной службе // Материалы международной научно-практической конференции, посвященной 15-летию Конституции РФ. - М., 2009. - Т. 1. - С. 494-499. (0,25 пл.).

28. Чанное С. Е. Право на доступ к публичной службе Российской Федерации // Российская академия юридических наук. Научные труды 9. Т. 2: Материалы IX Международной научно-практической конференции «Право на защите прав и свобод человека и гражданина (к 15-летию Конституции Российской Федерации и 60-летию принятия Всеобщей декларации прав человека)». - М., 2009. - С. 278-282. (0,3 пл.)

Прочие научные работы

29. Чанное С. Е. Проблема определения понятия «должностное лицо» в российском законодательстве // Актуальные вопросы научных исследований. Ч. 1. - Саратов: Изд-во пед. инст., 1997. - С. 97-101. (0,4 пл.)

30. Чанное С. Е. Должностное лицо в системе публичной службы // Актуальные вопросы научных исследований. Ч. 1. — Саратов: Изд-во пед. инст., 1998. - С. 120-123. (0,3 пл.)

31. Чанное С. Е. Полномочия должностных лиц местного самоуправления по реализации национальной политики в полиэтнической среде // Этнос и власть: местное самоуправление и этнические конфликты. -Саратов: Изд-во ПАГС, 1999. - С. 15-21. (0,4 пл.)

32. Чанное С. Е. Конституционные основы публичной службы в Российской Федерации // Конституционные чтения. - Вып. 1. - Саратов: Изд-во ПАГС, 2000. - С. 43-46. (0,4 пл.)

33. Чанное С. Е. (в соавт. Матвиенко Г. В.) Административная ответственность должностных лиц государственной и муниципальной служ-

бы по новому Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях // Вестник Поволжской академии государствешюй службы. - 2004. - № 6. - С. 75-86. (0,6/0,3 пл.)

34. Чанное С. Е. Новый закон о государственной гражданской службе: проблемы применения административного и трудового права // Всероссийская научная конференция юристов РФ: «Совершенствование российского законодательства в условиях социально-экономического развития России»: сб. статей. - Калуга, 2004. - С. 48-51. (0,2 п.л.)

35. Чанное С. Е. (в соавт. Пресняков М. В.) Правовое регулирование труда гражданских служащих: соотношение административного и трудового законодательства //Модернизация местных администраций;: сб. науч. трудов. - Саратов: Изд-во ПАГС, 2005. - С. 202-213. (0,6/0,3 пл.)

36. Чанное С. Е. (в соавт. Пресняков М. В.) Служебное право Российской Федерации: проблемы и перспективы // Правовая политика и правовая жизнь. - 2005. - № 3. - С. 101-112. (1/0,5 гг.л.)

37. Чанное С. Е. Защита персональных данных гражданских служащих// Перспективы развития законодательства и правоохранительной практики в современной России: сб. науч. трудов / под ред. А. П. Плешакова. - Саратов: Саратовский юридический институт МВД России, 2005. (0,3 пл.)

38. Чайное С. Е. (в соавт. Пресняков М. В.) Разрешение служебных споров (теоретические и практические проблемы) // Гражданин и право. -2007. - № 6. - С. 82-85. (0,4/0,2 пл.)

39. Чанное С. Е. Особенности юридической природы государственной службы // Алтайский вестник государственной и муниципальной службы. - 2008. - № 1. - С. 54-57. (0,5 пл.)

40. Чанное С. Е. Проведение служебной проверки на государствешюй гражданской службе // Гражданин и право. - 2008. - № 5. - С. 62-65. (0,3 пл.)

41. Чайное С. Е. Изменения условий трудового договора, не являющиеся переводом // Трудовые споры. - 2008. - № 8. - С. 27-30. (0,4 пл.)

42. Чанное С. Е. Перевод на другую работу: вопросы теории и практики // Трудовые споры. - 2008. - № 12. - С. 5-14. (1,1 п.л.)

43. Чанное С. Е. Гражданство как условие поступления на государственную и муниципальную службу // Алтайский вестник государствешюй и муниципальной службы. - 2008. - № 2. - С. 37-39. (0,4 пл.)

44. Чанное С. Е. Дисциплинарная ответственность муниципальных служащих // Трудовые споры. - 2009. - № 1. - С. 39-49. (0,8 пл.)

45. Чанное С. Е. (в соавт. Пресняков М. В.) Проблемы формирования кадрового состава муниципальной службы // Практика муниципального управления. - 2009. - № 2. - С. 96-101; № 3. - С. 80-89. (0,56/0,3 п.л.)

46. Чанное С. Е. Административно-правовое регулирование функционирования комиссий по урегулированию конфликта интересов на государственной гражданской службе // Административное и муниципальное право. - 2009. - № 4. - С. 49-51. (0,3 п.л.)

47. Чанное С. Е. Увольнение с муниципальной службы // Справочник кадровика. - 2009. - № 4. - С. 36-45. (0,5 п.л.)

48. Чанное С. Е. Право на доступ к публичной службе Российской Федерации // Администратор суда. - 2009. - № 1. - С. 40-43. (0,3 пл.)

49. Чанное С. Е. (в соавт. Пресняков М. В.) Борьба с коррупцией, или Как принять на работу чиновника // Справочник кадровика. - 2009. -№ 5. - С. 37-44. (0,5/0,2 п.л.)

50. Чанное С. Е. Конфликт интересов на муниципальной службе // Практика муниципального управления. - 2009. - № 6. - С. 64-67. (0,3 п.л.)

51. Чанное С. Е. Пршпуш профессионализма и компетентности муниципальных служащих: правовое закрепление и проблемы реализации // Актуальные проблемы современной юридической науки и практики: межвуз. сб. науч. трудов. - Саратов: Изд-во СГУ, 2009. - С. 216-220. (0,25 п.л.)

52. Чанное С. Е. Применение антикоррупционных запретов после окончания государственной или муниципальной службы // Алтайский вестник государственной и муниципальной службы. - 2009. - № 2. -С. 36-38. (0,4 п.л.)

53. Чанное С. Е. Меры по профилактике коррупции в новом антикоррупционном законодательстве // Гражданин и право. - 2009. - № 9. -С. 26-40. (1 п.л.)

54. Чанное С. Е. (в соавт. Густова Л. В.) Противодействие коррупции в системе органов внутренних дел // Гражданин и право. - 2009. - № 10. -С. 32-37. (0,5/0,3 п.л.)

55. Чанное С. Е. (в соавт. Пресняков М. В.) Некоторые вопросы допуска государствешгых и муниципальных служащих к охраняемым законом тайнам // Государственная власть и местное самоуправление. - 2009. -№ 9. - С. 33-37. (0,5/0,25 п.л.)

56. Чанное С. Е. Правовое регулирование денежного содержания муниципальных служащих // Практика муниципального управления. - 2009. -№11. - С. 82-88. (0,5 п.л.)

57. Чанное С. Е. Ограничение принципа свободы труда как механизм противодействия коррупции в сфере государственной службы // Права и интересы сторон в отношениях, регулируемых нормами трудового права: актуальные проблемы согласования и защиты: межвуз. сб. науч. ст. / отв. ред. В.А. Абалдуев - Саратов, 2009. - С. 209-215 (0,6 пл.)

58. Чанное С. Е. Некоторые вопросы увольнения муниципальных служащих по специальным основаниям // Муниципальная служба. - 2009. -№4. - С. 2-5 (0,5 пл.)

Учебники, учебные пособия, комментарии

59. Чанное С. Е. (в соавт. Пресняков М. В.) Трудовое право России: учебник. - М.: Юристъ, 2007. - 477 с. (30/15 пл.)

60. Чанное С. Е. (в соавт. Масленникова Е. В., Пресняков М. В., Татари-новаЛ. И.) Государственная гражданская служба в Российской Федерации: учеб. пособие. - М.: Ось-89, 2006. - 320 с. (20/5 пл.)

61. Чанное С. Е. (в соавт. ВелиеваД. С., Масленникова Е. В., Пресняков М. В., Татаринова Л. Н.) Правовое регулирование государственной граждан-

ской службы в Российской Федерации: учеб. пособие. - Саратов: Изд-во 1ТАГС, 2006. - 248 с. (14/3 п.л.)

62. Чанное С. Е. (в соавт. Липатов Э. Г., Лысенко В. В., Матвиенко Г. В., Пресняков М. В.) Административное право: курс лекций: учеб. пособие. -М.: Экзамен, 2006. - 509 с. (23/5 п.л.)

63. Чанное С. Е. (в соавт. Мильшин Ю. ff.) Муниципальное право России: учеб. пособие. - М.: Дашков и К0, 2006. - 404 с. (25/20 п.л.)

64. Чанное С. Е. (в соавт. Липатов Э. Г., Лысенко В. В., Пресняков М. В., Филатова А. В.) Административное право. Общая часть: учеб. пособие. -М.: Ось-89, 2006. - 352 с. (18/5 пл.)

65. Чанное С. Е. (в соавт. Велиева Д. С. Липатов Э. Г., Лысенко В. В., Пресняков М. В.) Административное право. Особенная часть: учеб. пособие. - М.: Ось-89, 2006. - 240 с. (10/3 п.л.)

66. Чанное С. Е. Муниципальное право в вопросах и ответах: учеб. пособие. - М.: Юристъ, 2008. - 287 с. (18 п.л.)

67. Чанное С. Е. (в соавт. Пресняков М. В.) Трудовой договор: учебно-практ. пособие. - М.: Юристъ, 2008. - 288 с. (18/4 п.л.)

68. Чанное С. Е. (в соавт. Велиева Д. С., Лысенко В. В., Петрова И. В., Подсумкова А. А.) Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный). - М.: Ось-89, 2004. - 304 с. (19/10 п.л.)

69. Чанное С. Е. (в соавт. Велиева Д. С., Липатов Э. Г., Масленникова Е. В., Пресняков М. ВТатаринова Л. П.) Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации». - М.: Теис, 2005. - 508 с. (32/6 п.л.)

70. Чанное С. Е. (в соавт. Володин В. В., Вершило Т. А., Волкова Л. П., Журик В. В., Колесников А. В., Круть П. Е., Ландо А. С., Мокеев М. М., Морозов А. П., Овсянников С. А., Подсумкова А. А., Попов В. В., Разгилъди-ева М. Б„ Ларионов А. С.) Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-фЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / под ред. В. В. Володина. - Саратов: Изд-во СГАП, 2005. - 348 с. (28/1 п.л.)

71. Чанное С. Е. (в соавт. Липатов Э. Г., Масленникова Е. В., Пресняков М. В., Татаринова Л. Н.) Комментарий к Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации» (постатейный). -М.: Ось-89, 2007. - 256 с. (12/4 пл.)

72. Чанное С. Е. (в соавт. Колемасов В. Н., Мильшин Ю. II., Помога-лова Ю. В., Пузырев С. В., Юрьева Ю. С.) Комментарий к Закону Российской Федерации «О милиции» (постатейный). - М.: Ось-89, 2007. - 384 с. (24/4 п.л.)

73. Чанное С. Е. (в соавт. Липатов Э. Г., Масленникова Е. В., Пресняков М. В.) Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» (постатейный). - М.: Ось-89, 2008. -320 с. (18/7 п.л.)

74. Чанное С. Е. (в соапт. Велиева Д. С., Ермакова А. С., КапитанецЮ. В., Колоколов А. В., Липатов Э. Г., Плещееа М. В., Пресняков М. В., Пусты-гин А.Н., Сапожникова О. А., Сеечникова И. В., Филатова А. В., Шевчук Г. А.)

Постатейный комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях. - М.: ГроссМедиа Ферлаг, 2008. - 911 с. (57/9 пл.)

75. Чанное С. Е. (в соавт. Алихаджиева И. С., ВелиеваД. С., Комкова Г. #., Липатов Э. Г., Наумов С. Ю., Пресняков М. В., Филатова А. В.) Комментарий к Федеральному закону «О противодействии коррупции» (постатейный). - М.: Юстицинформ, 2009. - 272 с. (12/4 ил.)

Подписано в печать 08.02.2010. Формат 60x84/16. Бумага офсетная. Печать офсетная. Усл. печ. л. 2,5. Тираж 200 экз. Заказ № 047 Типография ОООл -«Орион», 410031, г. Саратов, ул. Московская, 62 тел.: (8452) 23-60-18

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Чаннов, Сергей Евгеньевич, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ.

Глава 1. Методологические подходы к построению оптимальной модели правового регулирования служебных отношений.

1.1. Концептуальные подходы к регулированию служебных отношений в современной отечественной правовой доктрине.

1.2. Государственная и муниципальная службы как публично-правовые институты.

Глава 2. Служебное правоотношение как базовый элемент административно-правовой модели.

2.1. Служебное правоотношение как центральный элемент служебной деятельности.

2.2. Структура служебных правоотношений.

2.3. Характеристика субъектов служебных правоотношений.

2.4. Содержание служебных правоотношений.

Глава 3. Административно-правовые вопросы оптимизации возникновения и прекращения служебных правоотношений.

3.1. Предпосылки и основания возникновения служебных правоотношений.

3.2. Условия возникновения служебных правоотношений.

3.3. Административные процедуры возникновения служебных правоотношений.

3.4. Специальные вопросы прекращения служебных правоотношений.

Глава 4. Административно-правовой механизм обеспечения служебных правоотношений.

4.1. Понятие и средства обеспечения служебных правоотношений.

4.1.1. Основные подходы к обеспечению служебных правоотношений.

4.1.2. Адлшннстративно-правовые запреты в механизме обеспечения служебных правоотношений.

4.1.3. Обязанности государственных и муниципальных служащих как элемент механизма обеспечения служебных правоотношений.

4.1.4. Дисциплинарное принуждение как средство обеспечения служебных правоотношений: современное состояние и перспективы.

4.2. Пути и средства интенсификации предотвращения и урегулирования конфликтов интересов на государственной и муниципальной службе.

4.3. Основные направления развития института публичной дисциплинарной ответственности субъектов служебных правоотношений.

4.3.1. Теоретические основания формирования института публичной дисг}иплинарной ответственности.

4.3.2. Современные проблемы формирования системы служебных дисг\и-плинарных проступков.

4.3.3. Направления совершенствования системы дисциплинарных взысканий

4.3.4. Процедурные аспекты привлечения к дисциплинарной ответственности за совершение служебных дисциплинарных проступков.

Глава 5. Перспективные подходы к регулированию служебных отношений в рамках административно-правовой модели.

5.1. Допустимость и пределы применения трудового законодательства к служебным отношениям.

5.2. Служебное право как основной регулятор служебных отношений: современные проблемы формирования.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в Российской Федерации: понятие и основные черты"

Основы и главные направления реформы служебной деятельности были последовательно и исчерпывающе раскрыты в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г.

Однако после принятия в 2003—2007 гг. таких важнейших законодательных актов, как Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации», реформа государственной службы практически остановилась. Неоднократно переносилось принятие проекта Федерального закона «О государственной правоохранительной службе», судьба законопроекта о военной службе остается пока неясной. Кроме того, до настоящего времени так и не действуют многие положения законодательства о государственной гражданской службе из-за отсутствия целого ряда подзаконных актов в этой сфере. Таким образом, ряд направлений реформирования государственной службы остался нереализованным.

Уже принятые нормативные акты, регулирующие государственную и муниципальную службу, и имеющиеся проекты также свидетельствуют об отсутствии у их авторов единой концепции построения служебного законодательства Российской Федерации. Между тем его реформирование — большой и целостный процесс. Попытка решить его путем «точечных» изменений, без четко проработанной концепции и ясного понимания особенностей публичной служебной деятельности, не может стать убедительной.

Как представляется, исследование указанных вопросов прежде всего должно отталкиваться от особенностей самих государственной и муниципальной службы, которые и предопределяют специфику регулирования служебных отношений. Формирование служебного права — не одномоментный процесс, и думается, что многие механизмы и институты этой отрасли российского права пока существуют только в перспективе. «Отрасль права, будучи структурным элементом системы права, представляет собой историческое явление, и ее образование связано со значительным по времени и масштабам процессом эволюционного развития»2. Действительно, для реальных изменений структуры правового массива необходимо обновление его содержания на основе нового нормативного материала, сопровождающееся изменением подходов в правовом регулировании и его функциональной переориентации. Лишь совокупность указанных процессов говорит о реальном эволюционировании права, действительном изменении качества правового регулирования, которое только и может свидетельствовать о возникновении новых отраслей, подотраслей, институтов и т. п.

В силу вышеизложенного в настоящее время видится актуальной задача доктринального построения целостной административно-правовой модели регулирования служебных отношений в Российской Федерации. Данная модель должна не просто демонстрировать особый, административно-правовой характер отношений, возникающих на государственной и муниципальной службе, но и обеспечивать большую эффективность реализации этих видов публичной службы, чем это было бы возможно в рамках трудового законодательства.

Научная проблема диссертационного исследования состоит в необходимости определения сущности и общих характеристик административно

2 Шебанов А. Ф. Система советского социалистического права. М., 1961. С. 9. правовой модели регулирования служебных отношений в Российской Федерации.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач: определить специфику государственной и муниципальной службы как публично-правовых институтов, предопределяющих особенности в их правовом регулировании, выявить признаки государственной и муниципальной службы; дать понятие административно-правовой модели регулирования служебных отношений в Российской Федерации, показать ее значение для построения системы служебного законодательства, выделить ее основные черты; рассмотреть сущность служебного правоотношения как базового элемента административно-правовой модели, проанализировать его структуру; выделить предпосылки и условия возникновения служебных правоотношений, определить перспективные пути развития правового регулирования служебных правоотношений; проанализировать существующие системы оснований прекращения служебных правоотношений, указать общие их недостатки и сформулировать предложения о способах их устранения; дать понятие способов обеспечения и защиты служебных правоотношений, обосновать предложения о построении единой модели дисциплинарного принуждения на государственной и муниципальной службе и выделить перспективные сферы ее применения; раскрыть существующие антикоррупционные механизмы на государственной и муниципальной службе, указать способы повышения их эффективности; проанализировать существующую модель дисциплинарной ответственности на государственной и муниципальной службе, показать ее недостатки, сформулировать предложения о перспективах формирования публичной дисциплинарной ответственности и наметить основные пути ее развития; провести анализ существующего и перспективного правового регулирования служебных отношений нормами административного (служебного) и трудового законодательства, показать пути его оптимального развития; выделить существующие реальные предпосылки формирования служебного права как самостоятельной отрасли российского права, обосновать его самостоятельность и возможные направления развития; сформулировать конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства о государственной и муниципальной службе.

Предметом диссертационного исследования являются доктринальные положения теории административного права в области государственной и муниципальной служебной деятельности, нормативные правовые акты и правоприменительная (в том числе судебная) практика в указанной сфере.

В диссертации использованы научные труды специалистов в области теории права (С. С. Алексеева, А. П. Дудина, В. Б. Исакова, С. А. Комарова, Н. М. Коркунова, Г. П. Курдюк, М. Н. Марченко, Н. И. Матузова, А. В. Мелехина, Д. Е. Петрова, В. Н. Протасова, В. Д. Сорокина, В. М. Сырых, Ю. К.Толстого, Р. О. Халфиной, О. И. Цыбулевской, Ю. О. Чугунова, А. Ф. Шебанова и др.); административного права (А. Б. Агапова, Ю. С. Адушкина, А. П. Алехина, Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, К. С. Вельского, Ю. М. Буравлева, В. В. Володина, А. А. Гришковца, Т. А. Дедковой, М. Б. Добробабы, И. А. Дякиной, Б. И. Жерлицына, А. Б. Зеленцова, Н. М. Казанцева, В. А. Козбаненко, Ю. М. Козлова, Н. М. Конина, А. П. Коренева, Д. А. Кривоносова, Е. Г. Крыловой, Э. В. Кудис, А. В. Куракина, А. В. Кудашкина, Э. Г. Липатова, В. М. Манохина, А. Ф. Ноздрачева, Д. М. Овсянко, И. Н. Пахомова, Г. И. Петрова, В.

A. Прокошина, Ю. А. Розенбаума, Б. В. Российского, А. В. Сергеева, П. П. Сергуна, Ю. П. Соловья, Ю. Н. Старилова, С. С. Студеникина, Ю. А. Тихомирова, В. В. Черникова, Ц. А. Ямпольской и др.); конституционного и муниципального права (И. Н. Барцица, Н. В. Витрука, Ю. А. Дмитриева, А.

B. Колесникова, Г. Н. Комковой, В. И. Крусса, О. Е. Кутафина, В. В. Ершова, М. В. Преснякова, С. Ю. Фабричного, В. И. Фадеева, И. Е. Фарбера, Т. Я. Хабриевой, Т. С. Червенщук, Е. С. Шугриной и др.); трудового права (В. А. Абалдуева, Н. Г. Александрова, Э. Н. Бондаренко, Е. А. Ершовой, С. А. Ивановой, В. В. Кирпатенко, А. В. Кузьменко, А. М. Куренного, С. П. Маврина, А. Ф. Нуртдиновой, Ю. П. Орловского, А. Е. Пашерстника, Л.

A. Чикановой, В. Ш. Шайхатдинова, А. В. Гусева, К. Н. Гусова, В. М. Лебедева,

B. И. Миронова, В. Н. Толкуновой, Е. Б. Хохлова и др.).

Кроме того, в отдельных случаях в работе использовались труды по другим юридическим наукам (М. М. Агаркова, Г. А. Аксененка, М. И. Брагинского,

C. Н. Братуся, А. В. Бенедиктова, В. В. Витрянского, О. С. Иоффе, А. Г. Коваленко, О. А. Красавчикова, Я. М. Магазинера, Г. Ф. Шершеневича), а также по философии (С. С. Аверинцева, И. В. Блауберга, Л. Ф. Ильичева, В. К. Садовского, И. Т. Фролова, Э. Г. Юдина и др.) и теории государственного управления (В. Б.Аверьянова, Г. В. Атаманчука, Ф. И. Шамхалова).

Крылова Е. Г. (2009); конституционного и муниципального права — Фабричный С. Ю. (2005); трудового права - Чиканова Л. А. (2006), Гусев А. В. (2009).

Однако в указанных диссертациях отсутствует комплексный подход, в них рассматриваются проблемы организации либо государственной, либо муниципальной службы, либо отдельных видов государственной службы, либо отдельных аспектов ее функционирования, в результате задача построения единой модели правового регулирования служебных отношений остается нерешенной. Комплексный характер имеет диссертация И. А. Дякиной, однако в ней рассматриваются не конкретные вопросы регулирования служебных отношений, а отдельные аспекты формирования служебного права в качестве самостоятельной отрасли. Кроме того, многие из указанных работ подготовлены до принятия новейшего законодательства о государственной (2003-2004 гг.) и муниципальной службе (2007 г.), а также законодательства о противодействии коррупции на указанных видах службы (2008 г.), соответственно, положения этих нормативных актов в данных работах не нашли должного отражения. Между тем и в теории, и в правоприменительной практике в последние годы появились новые проблемы, требующие научного осмысления.

Отдельно следует отметить, что во многих из указанных работ ставится цель обосновать необходимость административно-правового (служебно-правового) либо трудоправового регулирования служебных отношений. Однако указанная цель достигается путем доказывания публично-правовой или частноправовой природы служебных правоотношений соответственно. Нерешенной остается задача выявления специфических черт той или иной модели, которые бы позволяли повысить эффективность функционирования публичной службы в Российской Федерации. Все эти проблемы и предопределили выработку авторской концепции административно-правового регулирования служебных отношений.

Общенаучный диалектический метод дал возможность рассмотреть служебные отношения с точки зрения вариативности их регулирования, обосновать достоинства и недостатки различных подходов к решению данного вопроса, продемонстрировать изменения в модели регулирования служебных отношений в зависимости от совокупности воздействующих на нее внутренних и внешних факторов.

Методы формальной логики: описание, сравнение, классификация, анализ и синтез, а также другие — позволили охарактеризовать административно-правовую модель регулирования служебных отношений с позиции ее конкретного нормативного содержания. Кроме того, благодаря использованию данных методов научного познания в работе удалось провести исследование действующего законодательства на предмет его соответствия рассматриваемой модели, выявить ряд дефектов нормативного регулирования и сделать предложения по их устранению.

Применение указанных методов позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сделать обобщения и выводы. При написании работы был использован междисциплинарный подход, который заключался в рассмотрении вопросов регулирования служебной деятельности как с позиций различных юридических наук (теории права, конституционного, муниципального, административного, трудового и др.), так и иных сфер гуманитарного знания.

Нормативную основу диссертационного исследования составили акты международного права, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты федеральных министерств и ведомств, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы и подзаконные нормативные акты субъектов Российской Федерации, а также муниципальные правовые акты. Кроме того, в диссертационной работе анализировались некоторые законопроекты о государственной службе. Определенное внимание уделено законодательным актам о государственной и муниципальной службе зарубежных государств.

1. На основе анализа существующих различных точек зрения на пути регулирования служебных отношений делается вывод о неубедительности доводов сторонников трудоправовой концепции о необходимости сохранения институтов государственной и муниципальной службы в предмете трудового права и невозможности построения системы служебного законодательства. Аргументируется необходимость использования в регулировании деятельности государственных и муниципальных служащих механизмов и методов, не характерных для традиционного трудового права и способных, при сохранении служебных отношений в рамках трудоправового регулирования, разрушить единство его предмета. При этом доказывается большая эффективность административно-правового регулирования указанной группы общественных отношений по сравнению с трудоправовым.

На этой основе делается вывод о необходимости построения целостной доктринальной административно-правовой модели регулирования служебных отношений. Под административно-правовой моделью регулирования служеб ных отношений предлагается понимать совокупность элементов, отражающих особенности правового регулирования государственной и муниципальной службы как публичных институтов, обусловленных спецификой служебной деятельности и направленных на обеспечение максимальной ее работоспособности и эффективности.

2. Необходимость создания административно-правовой модели регулирования служебных отношений обосновывается наличием у государственной и муниципальной службы ряда специфических особенностей, отличающих их от других видов трудовой деятельности. Такими специфическими особенностями государственной службы выступают: публичность; направленность на реализацию функций государства; внешневластный характер служебной деятельности; особая организационная структура, характеризующаяся неотделимостью от государственного аппарата; наличие прямой публично-правовой связи между государством и государственным служащим.

При этом констатируется, что при формировании законодательства о муниципальной службе должен использоваться более гибкий подход, чем при построении законодательства о государственной службе. Практически это должно проявляться, в частности, в том, что правовое регулирование муниципальной службы должно быть различно в зависимости от вида муниципальных образований, в которых она осуществляется. Так, например, отказ действующего законодательства от обязательной процедуры конкурса при замещении вакантных должностей муниципальной службы обосновано сохранить только для сельских поселений, для иных муниципальных образований конкурс должен носить обязательный характер. Аналогично квалификационные требования к лицам, претендующим на замещение вакантных должностей на муниципальной службе, должны изменяться в большую сторону для городских округов и муниципальных районов и в сторону уменьшения - для сельских поселений.

3. Обоснован вывод о нецелесообразности и практической невозможности разделения единого служебного правоотношения на «государственно-служебное» и «служебно-трудовое». Сформулировано авторское определение служебного правоотношения, под которым предложено понимать: урегулированное нормой права и охраняемое принудительной силой государства волевое общественное отношение, сторонами которого являются государственные или муниципальные служащие, с одной стороны, и соответствующие публичные образования (.Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования) — с другой, возникающее в процессе организации и функционирования государственной и муниципальной службы как видов профессиональной деятельности, связанное с осуществлением властных полномочий, характеризующееся стабильностью, иерархической подчиненностью и юридическим неравенством сторон.

4. Выделены предпосылки, основания и условия возникновения служебных правоотношений. Установлено, что предпосылки предшествуют служебному правоотношению, а основания непосредственно его порождают.

Доказано, что предпосылками возникновения служебных правоотношений являются: нормы служебного права; праводееспособность (правосубъектность) субъектов, вступающих в правоотношения; юридические факты.

В отличие от правовых норм и праводееспособности субъектов, юридические факты не только являются необходимыми предпосылками, но и способны непосредственно порождать конкретное общественное отношение. Поэтому юридические факты, в зависимости от их вида, могут выступать как предпосылками, так и основаниями возникновения служебных правоотношений.

На основе анализа действующего законодательства о государственной гражданской службе констатируется, что основанием возникновения служебного правоотношения является акт о назначении на должность либо сложный фактический состав, включаюгций в себя акт о назначении на должность, а также иные юридические факты (в частности, победу в конкурсе). При этом доказывается, что сложный фактический состав отсутствует при назначении служащего на должность из кадрового резерва. Принципиальная разница между назначением служащего на должность по итогам конкурса (основанием возникновения служебного правоотношения является сложный фактический состав) и назначением из кадрового резерва (основанием возникновения служебного правоотношения является административный акт государственного органа) заключается в том, что в первом случае имеется непосредственная связь между конкурсом на должность и изданным актом, во втором же эта связь носит косвенный характер.

5. Доказано, что в рамках административно-правовой модели регулирования служебных отношений основанием возникновения служебных правоотношений должен стать издаваемый представителем нанимателя административный акт о приеме на государственную или муниципальную службу либо сложный фактический состав, включающий административный акт о приеме на государственную или муниципальную службу и иные юридические факты. Указанный способ имеет объективные преимущества перед используемыми в настоящее время на государственной и муниципальной службе подходами, когда основанием возникновения служебных правоотношений выступает договор (контракт) либо акт о назначении на должность.

Использование в качестве основания возникновения служебного правоотношения акта о приеме на государственную или муниципальную службу позволит обеспечить государству или муниципальным образованиям в лице действующих от их имени представителей большие, чем в настоящее время, возможности для перераспределения имеющихся в их распоряжении кадровых ресурсов. При использовании такого подхода государственным и муниципальным служащим, принявшим на себя обязанность служения соответствующему публичному образованию, будут поручаться те функции, в исполнении которых на данный момент есть наибольшая необходимость.

Невозможность переводов государственных и муниципальных служащих на другие должности и в другие органы государственной власти и местного самоуправления без их согласия определяется в настоящее время тем, что как при заключении трудового договора либо контракта, так и при издании административного акта о назначении на должность указанные служащие принимают на себя обязанность осуществлять профессиональные обязанности именно по этой должности. Соответственно, перевод служащего без его согласия может рассматриваться как требование выполнения работы или службы, для которой данное лицо не предложило добровольно своих услуг, что в соответствии с Конвенцией МОТ № 29 1930 г. о принудительном или обязательном труде (ратифицирована Указом Президиума Верховного Совета СССР от 4 июня 1956 г.)3 является принудительным трудом.

Предлагаемая правовая конструкция не препятствует приему на государственную и муниципальную службу лиц для исполнения обязанностей по конкретной должности, с соблюдением всех необходимых конкурсных и иных процедур. Однако при этом у действующих от имени публичных образований представителей нанимателей (а также иных должностных лиц в случае делегирования им соответствующих полномочий) будут иметься возможности переводить служащего на другие должности государственной и муниципальной службы временно или постоянно, наделять его дополнительными полномочиями, переводить на нижестоящую должность в качестве меры дисциплинарного взыскания и т. п.

6. Выделены условия возникновения служебных правоотношений. Если предпосылки предшествуют возникновению служебных правоотношений, а основания порождают служебные правоотношения, то условия сопровождают возникновение служебных правоотношений. Условиями возникновения служебных правоотношений являются обстоятельства, имеющие юридическое значение для их возникновения, но связанные с ними не прямо, а через одно или несколько промежуточных действий.

Предложено разделение условий возникновения служебных правоотношений на позитивные и негативные. Позитивными условиями выступают те об

3 Конвенция Международной организации труда № 29 о принудительном или обязательном труде (Женева, 28 июня 1930 г.) // Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1919-1956. Т. 1. Женева, 1991. стоятельства, которые необходимы для возникновения служебных правоотношений. К негативным относятся те, с отсутствием которых законодатель связывает возможность возникновения служебных правоотношений.

7. Сформулированы рекомендации, призванные способствовать повышению эффективности служебной деятельности в рамках административно-правовой модели. В частности: обоснована необходимость отказа от законодательного закрепления максимального возраста нахождения на государственной и муниципальной службе при одновременном введении альтернативных механизмов обеспечения профессионализма и компетентности государственных и муниципальных служащих; доказана необходимость изменения законодательных подходов к допуску на государственную и муниципальную службу лиц, имеющих криминальное прошлое. В настоящее время требуется расширить и изменить сферу действия ограничения, связанного с недопущением к государственной и муниципальной службе граждан, имеющих судимость. С одной стороны, целесообразно сохранить его только для лиц, имеющих неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений, и лиц, осужденных к наказанию, исключающему возможность исполнения обязанностей по должности государственной или муниципальной службы. С другой — распространить на лиц, имеющих неснятую или непогашенную судимость при осуждении за совершение умышленных преступлений за пределами территории Российской Федерации, в тех случаях, если соответствующее деяние признается преступным в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Представляется также, что в целом по отношению к наличию судимости у государственных и муниципальных служащих, а также лиц, претендующих на служебные должности, законодателем может быть избран более гибкий подход. В определенных ситуациях наличие судимости может служить не абсолютным условием недопустимости возникновения (продолжения) служебных отношений, а основанием ограничения служащих в карьерном росте (служащие, имеющие или имевшие судимость по некоторым статьям УК РФ, не должны назначаться на определенные должности).

8. На основе проведенного анализа оснований прекращения служебных правоотношений констатируется наличие в действующем законодательстве о государственной и муниципальной службе двух принципиально разных подходов: введения дополнительных, по сравнению с Трудовым кодексом РФ, оснований прекращения служебных правоотношений; создания полностью автономных систем прекращения служебных правоотношений.

Указанное предложение должно рассматриваться во взаимосвязи с вопросом о формировании в Российской Федерации специальных органов по управлению государственной и муниципальной службой. Так, представляется необходимым наделить указанные органы (а также органы управления муниципальной службой, которые должны быть созданы в муниципальных образованиях) в том числе и функцией контроля за обоснованностью увольнения государственных и муниципальных служащих. Указанные органы должны заранее ставиться в известность о любом случае увольнения служащего по инициативе представителя нанимателя. При этом государственный или муниципальный служащий должен быть наделен правом обратиться в такой орган с требованием провести проверку обоснованности увольнения (в установленные законодательством сроки). До окончания проверки служебные отношения с ним прекращены быть не могут. Государственным и муниципальным служащим также должно быть предоставлено право обращения в эти органы и при увольнении по собственному желанию или по соглашению сторон в случаях, когда заявления об увольнении были ими написаны под давлением непосредственного руководства.

В связи с этим предложено формирование в служебном законодательстве института дисциплинарного принуждения, включающего в себе предупредительные и пресекательные меры, направленные на обеспечение надлежащей реализации служебных правоотношений. В отдельных случаях мерами дисциплинарного принуждения могут выступать: временное отстранение от должности государственной и муниципальной службы; запрет назначения лица на определенные должности государственной или муниципальной службы; перевод на другую должность государственной и муниципальной службы; увольнение с государственной и муниципальной службы.

На этой основе доказана необходимость разработки и закрепления в нормативных актах различного уровня перечней «ситуаций потенциального конфликта интересов», о возникновении которых служащий должен информировать всегда. В то же время перечень таких ситуаций не должен носить исчерпывающего характера. Указанные меры позволят, с одной стороны, повысить информированность государственного служащего о ситуациях, связанных с угрозой возникновения конфликта интересов, с другой — упростить процедуру привлечения его к юридической ответственности, если обязанность информирования о такой угрозе им не была выполнена.

Перечни ситуаций потенциального конфликта интересов должны быть разделены на две группы: ситуации потенциального конфликта интересов общего характера. К таковым должны быть отнесены ситуации, которые могут возникнуть во многих органах государственной власти и местного самоуправления. Перечень ситуаций потенциального конфликта интересов общего характера может быть закреплен в отношении федеральных государственных служащих указом Президента Российской Федерации, а в отношении служащих субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих - нормативными актами соответствующего уровня; ситуации потенциального конфликта интересов, связанные со спецификой деятельности конкретного государственного органа. Разработка таких ситуаций должна быть поручена (рекомендована) конкретным органам власти и управления.

Для приведения законодательства о дисциплинарной ответственности государственных и муниципальных служащих в соответствие с публично-правовыми целями этого института необходимо строить его, основываясь на следующих посылках: формирования в законодательстве перечня дисциплинарных проступков, посягающих на надлежащее функционирование государственной и муниципальной службы; определения соответствия тяжести совершенного проступка и наложенного взыскания; большей дифференциации дисциплинарных взысканий, налагаемых на государственных и муниципальных служащих в зависимости от преследуемых при наложении целей; существенной элиминации дискреционных полномочий представителя нанимателя при наложении дисциплинарных взысканий.

13. Предложено реформирование института дисциплинарной ответственности государственных и муниципальных служащих, исходя из разделения дисциплинарных проступков на виды по объектам посягательства. Таковыми являются: публичные дисциплинарные проступки, посягающие непосредственно на надлежащее функционирование публичной службы Российской Федерации. В законодательстве должен быть закреплен не исчерпывающий, но как можно более полный перечень публичных дисциплинарных проступков. Представитель нанимателя должен быть лишен возможности освободить от ответственности служащего, совершившего публичный дисциплинарный проступок; внутренние дисциплинарные проступки, посягающие на внутренний служебный распорядок органа государственной власти или местного самоуправления. Вопрос о признании деяния государственного или муниципального служащего внутренним дисциплинарным проступком должен быть оставлен на усмотрение представителя нанимателя, который также единолично должен решать вопрос о привлечении служащего к ответственности или освобождении от таковой;

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и результаты исследования прошли апробацию по следующим направлениям: в ходе участия в подготовке Администрацией Президента Российской Федерации рекомендаций по работе комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов; в ходе участия в разработке проекта Закона Саратовской области «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Саратовской области» (в части подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих); в ходе участия в разработке и проведении правовой экспертизы Положения о порядке проведения конкурса на замещение должности главы администрации ЗАТО г. Заречного Пензенской области, назначаемого по контракту; в ходе проведения антикоррупционной экспертизы ряда законопроектов субъектов Российской Федерации в качестве независимого эксперта (свидетельство № 175 от 7 июля 2009 г.); в ходе подготовки экспертного заключения по запросу Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области о применении отдельных положений Федеральных законов «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и «О противодействии коррупции»; в ходе участия в заседаниях комиссии Саратовской областной Думы по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов (состав комиссии утвержден Постановлением Саратовской областной Думы от 24 июня 2009 г. № 22-1052); в ходе участия в заседаниях рабочей группы по реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на территории Саратовской области (состав комиссии утвержден Распоряжением Губернатора Саратовской области от 12 мая 2005 г. № 292-р);

- в ходе участия в реализации международного научного проекта «Модернизация местных администраций» ТЕМПУС-ТАСИС (2001—2004 гг.);

- в ходе проведения научно-исследовательской работы по теме «Проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы и обеспечению деятельности федеральных государственных служащих Саратовской области» в рамках реализации федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)"»;

- при утверждении направления и темы диссертационного исследования ученым советом Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина, а также при обсуждении диссертации на кафедре административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина;

- в ходе проведения лекционных и семинарских занятий по курсам «Административное право», «Муниципальное право», «Государственная и муниципальная служба», а также на курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих в Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина, Саратовском государственном университете им. Н. Г. Чернышевского, Саратовском государственном социально-экономическом университете, Саратовской государственной академии права, Поволжском (г. Саратов) юридическом институте (филиале) Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации;

- в ходе выступлений на международных, всероссийских, межвузовских научных и научно-практических конференциях, в том числе: «Реформирование государственной службы: проблемы кадровой политики и пути их решения» (Саратов, ПАГС им. П. А. Столыпина, 2001 г.); «Конституция Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития» (к 10-летию Конституции России) (Саратов, СГАП, 2003 г.); «Совершенствование российского законодательства в условиях социально-экономического развития России» (Калуга, филиал СЗАГС в г. Калуга, 2004 г.); «Юридическое образование и наука в России: проблемы модернизации» (Саратов, СГАГТ, 2006 г.); «Конституционные принципы: понятие, содержание, механизм реализации» (Саратов, ПАГС им. П. А. Столыпина, 2007 г.); «Конституция и экономическое развитие: проблемы России и опыт зарубежных стран» (Санкт-Петербург, СПбГУЭФ, 2008 г.); «Политико-правовые приоритеты социально-экономического развития России» (Саратов, СГУ им. Н. Г. Чернышевского, 2008 г.); «Право на защите прав и свобод человека и гражданина» (Москва, МГУ им. М. В. Ломоносова, 2008 г.); Международной конференции, посвященной 15-летию принятия Конституции РФ (Москва, МГЮА, 2008 г.); «Административные процедуры и административное судопроизводство в современном российском праве: значение, проблемы, перспективы нормативного установления» (Воронеж, ВГУ, 2009 г.); «Основные направления реформирования и повышения эффективности государственной службы Российской Федерации» (Саратов, ПАГС им. П. А. Столыпина, 2009 г.), «Государство и право: вызовы XXI века (Кутафинские чтения)» (Москва, МГЮА, 2009 г.), «Проблемы ответственности в современном праве» (Москва, МГУ им. М. В. Ломоносова, 2009 г.) и др.; при подготовке публикаций и издании их (в том числе в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание ученой степени доктора наук).

По теме диссертационного исследования опубликовано более 70 научных работ общим объемом свыше 150 п.л., в том числе четыре монографии общим объемом 32,5 пл., а также комментарии (в соавторстве) к Федеральным законам «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «О муниципальной службе в Российской Федерации», «О противодействии коррупции» и др. На монографические работы имеются положительные рецензии в периодических печатных изданиях, в том числе в журналах, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук.

Автор: Чаннов, Сергей Евгеньевич
Город: Саратов
Год: 2009
Звание: доктора юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в Российской Федерации: понятие и основные черты тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Чаннов, Сергей Евгеньевич, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в Российской Федерации: понятие и основные черты"

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Чаннов, Сергей Евгеньевич, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в Российской Федерации: понятие и основные черты"