АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Служебный контракт и трудовой договор: общие черты и отличия (сравнительно-правовой анализ)»
На правах рукописи
Ульянова Анна Владимировна
СЛУЖЕБНЫЙ КОНТРАКТ И ТРУДОВОЙ ДОГОВОР: ОБЩИЕ ЧЕРТЫ И ОТЛИЧИЯ (СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ)
12.00.14 — Административное право; административный процесс, 12.00.05 — Трудовое право и право социального обеспечения
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 4 МАР 2013
Москва —2013
005050669
Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации».
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Россинский Борис Вульфович
Научный консультант: доктор юридических наук, профессор
Дмитриева Ирина Константиновна
Официальные оппоненты: Чаянов Сергей Евгеньевич,
доктор юридических наук, доцент, Поволжский институт имени П. А. Столыпина — филиал ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», заведующий кафедрой служебного и трудового права
Лютов Никита Леонидович, кандидат юридических наук, ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГТОА)», доцент кафедры трудового права и права социального обеспечения
Ведущая организация: ФБГОУ ВПО «Российская академия правосудия»
Защита состоится « у 13 года в часов
на заседании диссертационного совета Д 229.001.01 на базе Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации по адресу: 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
/
Автореферат разослан « » 13 года
Ученый секретарь диссертационного сов^га^^
доктор юридических наук, доцент ¿^^^й^Ю. Л. Смирникова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Возросшая в начале XXI в. необходимость реформирования государственной службы, связанная с осуществлением в стране административной реформы, повлекла за собой принятие ряда важнейших нормативных правовых актов о государственной гражданской службе и ее функционировании, таких как Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 15.08.2001 № Пр-1496, Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее — Закон о системе государственной службы), Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон о гражданской службе).
В целях совершенствования системы государственной службы, повышения результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих в Российской Федерации проведены мероприятия по реформированию правовых, организационных, финансовых, методологических основ государственной гражданской службы, направленные на ее дальнейшее развитие, в том числе Указом Президента РФ от 10.02.2009 № 261 утверждена федеральная программа «Реформирование и развитие государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)».
Государственная гражданская служба как вид государственной службы также должна пройти этот этап реформирования, нацеленный на совершенствование правового регулирования государственно-служебных отношений, их возникновения, изменения на основе сложного юридического состава, а также прекращения.
В то же время отдельные нормативные правовые акты о государственной службе, которые были приняты в рамках проводимой в стране административной реформы, являются недействующими в настоящее время в связи с принятием новых. Столь частое изменение законодательства РФ за относительно небольшой период влечет за собой определенные проблемы в правовом регулировании государственно-служебных отношений, а также в правоприменительной практике, которые усугубляются недостатками законодательства, противоречиями и неточностью формулировок отдельных правовых норм.
Исходными началами в регулировании государственно-служебных и трудовых отношений являются базовые положения Конституции РФ, признающие человека, его права и свободы высшей ценностью, их соблюдение и защиту, равенство, свободу труда, а также запрет дискриминации и принудительного труда, которые легли в основу Трудового кодекса РФ (далее — ТК РФ) и — дополняемые правом на равный доступ
к гражданской службе — в основу Федерального закона от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (ныне утратившего силу), иных нормативных правовых актов, регулирующих государственно-служебные отношения.
Исследования служебного контракта и трудового договора, их роли в правовом регулировании с присущими им общими чертами и значительными отличиями в возникновении, изменении и прекращении соответствующих правоотношений имеют теоретическое и практическое значение. Решение проблемных вопросов, возникающих в указанных сферах, и необходимость совершенствования трудового законодательства и законодательства о государственной службе приобретают особую актуальность в современный период. Этим объясняется выбор темы настоящей диссертационной работы.
Целью диссертационной работы является комплексное исследование в теоретическом и практическом аспектах проблемных вопросов служебного контракта и трудового договора, определение юридического значения и функциональной роли каждого из этих актов в возникновении, изменении и прекращении порождаемых ими отношений в сфере государственной гражданской службы либо в сфере труда.
Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:
-изучение в историко-правовом аспекте законодательства о служебном контракте и трудовом договоре, выявление в современный период, начиная с середины 90-х гг. XX в., предпосылок развития законодательства РФ о государственной гражданской службе, включая нормы о служебном контракте;
-исследование характерных признаков и юридического значения служебного контракта и трудового договора, выявление их сходства (общие черты) и различий (особенностей);
- исследование функциональной роли служебного контракта и трудового договора в возникновении и изменении государственно-служебных или трудовых правоотношений;
- изучение оснований прекращения служебного контракта и трудового договора и разработка классификации указанных оснований в сфере государственной гражданской службы;
- выработка рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования государственно-служебных или трудовых отношений.
Объею-ом исследования выступают государственно-служебные отношения в сфере государственной гражданской службы и трудовые отношения в области труда с точки зрения воздействия служебного контракта или трудового договора на возникновение, изменение и прекращение, соответственно, государственно-служебных или трудовых правоотношений.
Предмет исследования составляют нормы административного права, в том числе о гражданской службе, служебном контракте, и нормы трудового права о трудовом договоре, направленные на регулирование указанных отношений, а также научные труды отечественных ученых в области теории права, конституционного, административного и трудового права и материалы судебной практики.
Степень научной разработанности темы диссертации. Избранная автором тема в отечественной правовой науке была исследована такими видными учеными, как Н. Г. Александров, М. М. Агар ков, Е. М. Акопова, Г. В. Атаманчук, А. А. Гришковец, Т. А. Нестерова, А. Ф. Ноздрачев, С. Е. Чаннов, В. В. Черепанов, Л. А. Чиканова и др. Несмотря на то что трудовой договор достаточно широко исследован, проблема соотношения трудового договора и служебного контракта нередко вызывает споры и является объектом дискуссий. Однако указанные проблемы не получили полной теоретической разработки, за исключением отдельных исследований (А. А. Гришковца, С. Е. Чаннова, Л. А. Чикановой), посвященных широкому спектру вопросов, охватывающему правовую природу государственно-служебного отношения, соотношение норм административного и трудового законодательства, норм о государственной гражданской службе и другие проблемы, но не затрагивающие в аспекте отдельного рассмотрения вопросов темы настоящей диссертации. В других случаях были рассмотрены в основном характеристики отдельных черт трудового договора и служебного контракта или рациональная организация государственной гражданской службы либо проводимые реформы, а служебный контракт в его соотношении с трудовым договором исследовался в целях решения правовых и организационных проблем для перехода к так называемой внедоговорной форме регулирования отношений на государственной гражданской службе либо исследование отличалось определением методологических подходов к построению модели правового регулирования служебных отношений. Данные обстоятельства вызывают необходимость всестороннего исследования именно служебного контракта и трудового договора и роли каждого из них в правовом регулировании государственно-служебных и трудовых отношений.
Методологическую основу исследования составляет совокупность научных приемов и методов исследования явлений и процессов, в том числе общенаучных (системный, исторический, диалектический, логический), частнонаучных (формально-логический, сравнительно-правовой анализ, структурно-функциональный, историко-правовой) и других методов научного познания.
Теоретическую основу исследования составляют труды ученых в области общей теории права, конституционного, трудового, админист-
ративного и других отраслей права: А. А. Абрамовой, М. М. Агаркова, Е. М. Акоповой, Н. Г. Александрова, А. П. Алехина, JI. А. Андреевой, И. Е. Андреевского, Г. В. Атаманчука, А. Г. Барабашева, Д. Н. Бахраха, Б. К. Бегичева, JL Ю. Бугрова, К. М. Варшавского, И. С. Войтинско-го, В. JI. Гейхмана, С. Ю. Головиной, А. А. Гришковца, К. Н. Гусова, И. К. Дмитриевой, В. М. Догадова, А. И. Елистратова, Н. П. Ерошкина, В.В.Ершова, Е.А.Ершовой, А.Д.Зайкина, В.Д.Зорькина, С.А.Иванова,
B. В. Ивановского, П. Д. Каминской, А. А. Кармолицкого, В. JI. Кобалев-ского, Н.М.Коркунова, А.М.Куренного, Р.З.Лившица, Ф.М.Левиант, А. М. Лушникова, М. В. Лушниковой, Н. Л. Лютова, В. М. Манохина,
C. П. Маврина, О. М. Медведева, А. Н. Мироновой, М. В. Молодцова, Н.К.Нелидова, Т.А.Нестеровой, В.И.Новоселова, А.Ф.Ноздрачева, А. Ф. Нуртдиновой, А. В. Оболонского, Ю. П. Орловского, А. Е. Пашерст-ника, А. С. Пашкова, А. Я. Петрова, Ю. Н. Полетаева, И. А. Полянского, Б. В. Российского, П. П. Сергуна, О. В. Смирнова, И. О. Снигиревой, С. А. Соболева, Т. А. Сошниковой, К. Сперанской, Ю. Н. Старилова, Е. А. Суханова, Л. С. Таля, В. Н. Толкуновой, Е. В. Трофимова, Е. Б. Хохло-ва, О. С. Хохряковой, Г. В. Хныкина, С. Е. Чаннова, В. В. Черепанова, С. Ю. Чучи, Л. А. Чикановой, Ц. А. Ямпольской и др.
Нормативную основу исследования составили Конституция РФ, международные акты, в том числе документы ООН, конвенции и рекомендации МОТ, ТК РФ, законы о системе государственной службы и о гражданской службе, иные федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и другие нормативные правовые акты, содержащие нормы административного и трудового права, а также постановления Конституционного Суда РФ.
Эмпирической основой исследования являются постановления Пленума Верховного Суда РФ, иные судебные акты по делам, возникающим из государственно-служебных отношений, а также из трудовых отношений, принятые Верховным Судом РФ, и материалы гражданских дел районных судов.
Научная новизна диссертации определяется тем, что это комплексное, сравнительно-правовое исследование, в котором автором рассмотрены теоретические и практические проблемы служебного контракта и трудового договора, выявлены общие черты и отличия, определены юридическое значение и функциональная роль служебного контракта в возникновении, изменении и прекращении отношений в сфере государственной гражданской службы или трудового договора в возникновении, изменении и прекращении трудовых отношений.
В работе проводится изучение оснований прекращения служебного контракта и предлагается их классификация в сравнении с обще-
принятой в науке трудового права классификацией оснований прекращения трудового договора.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:
1. Вывод о том, что в России трудовое законодательство, охватывающее также сферу отношений государственной гражданской службы, до середины 90-х гг. XX в. прошло длительный путь своего развития и во многом проверено практикой, в том числе судебной. Законодательная база в области государственной гражданской службы до указанного периода в силу объективных факторов не развивалась. В настоящее время, несмотря на формирование и развитие законодательства о государственной гражданской службе за прошедшие два десятилетия, правовое регулирование отношений государственной гражданской службы сходно с регулированием трудовых отношений, их возникновением, изменением и прекращением, использованием определенной ТК РФ терминологии.
Исходной основой общих черт служебного контракта и трудового договора являются базовые положения Конституции РФ, выражающие принципы свободы труда, запрет дискриминации и принудительного труда, дополняемые в административном праве принципом права на равный доступ к государственной службе и равные условия ее прохождения, а в трудовом праве — принципом свободы трудового договора, другими основными принципами трудового права.
2. Позиция, согласно которой служебный контракт и трудовой договор имеют общие черты, свидетельствующие, во-первых, о договорном привлечении в Российской Федерации граждан (физических лиц) к труду в условиях рынка труда (рабочей силы); во-вторых, о деятельности, процессе труда, независимо от характера деятельности (профессиональная служебная деятельность или трудовая деятельность работников и др.), основанных на указанных конституционных принципах и международных правовых актах, Конвенциях МОТ, а также соответствующих федеральных законах.
3. Общие признаки служебного контракта и трудового договора характеризуют их как соглашение (договор), достигнутое сторонами, и как юридический акт, выполняющий определенную функциональную роль в правовом регулировании соответствующих отношений.
4. Различия и присущие особенности служебного контракта и трудового договора подчеркивают их разную правовую природу, позволяют относить к разным отраслям права, подтверждают выполняемую ими роль (служебный контракт — в сфере гражданской службы, а трудовой договор — в сфере труда), что не исключает в отдельных случаях в силу их общих признаков субсидиарного применения норм трудового права
в правовом регулировании государственно-служебных отношений.
5. Служебный контракт или трудовой договор выступают завершающими актами в совокупности с иными актами в сложных юридических составах, являющихся основаниями возникновения государственно-служебных либо отдельных видов трудовых правоотношений, что придает определенное сходство указанным основаниям. Но функциональная роль служебного контракта и трудового договора в возникновении порождаемых ими правоотношений несколько различается. Сложный юридический состав, в который включен трудовой договор, порождает отдельные виды трудовых правоотношений (ч. 2 ст. 16, ст. 17-19 ТК РФ), а в подавляющем большинстве случаев трудовой договор является юридическим актом — самостоятельным основанием возникновения трудовых правоотношений (ч. 1 ст. 16, ст. 56 ТК РФ). Служебный контракт занимает присущее ему место в любом сложном юридическом составе, являющемся основанием возникновения государственно-служебных правоотношений, но ни при каких обстоятельствах не является самостоятельным основанием возникновения государственно-служебных правоотношений.
6. Классификация оснований прекращения служебного контракта и вывод об определенном ее сходстве с классификацией оснований прекращения трудового договора. Указанная классификация оснований прекращения служебного контракта представлена в тексте работы.
7. Утверждение о том, что увольнение государственного гражданского служащего по несоответствию замещаемой должности гражданской службы по состоянию здоровья в связи с медицинским заключением (подп. «а» п. 1 ч. 1 ст. 37 Закона о гражданской службе) не согласуется с положениями Конвенции МОТ № 94 от 29 июня 1949 г. «О трудовых статьях в договорах, заключаемых государственными органами власти» (ст. 1, 2), так как в указанной Конвенции определено, что договоры, связанные с наймом трудящихся, в которых одной из сторон является орган власти, гарантируют им условия труда не менее благоприятные, чем установленные в отношении работы аналогичного характера по соответствующей профессии или отрасли промышленности.
8. Вывод о том, что нельзя признать достаточно обоснованным расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя в случае неявки на работу государственного гражданского служащего в течение более четырех месяцев подряд вследствие временной нетрудоспособности (п. 8.1 ч. 1 ст. 37 Закона о гражданской службе), поскольку оно не согласуется с Конвенцией МОТ № 158 от 2 июня 1982 г. «О прекращении трудовых отношений по инициативе предпринимателя», ст. 6 которой устанавливает, что временное отсутствие на работе в связи с болезнью или травмой не является законным основанием для увольнения.
9. Вывод о нецелесообразности изменения формулировки ст. 18 ТК РФ. Данная статья в полной мере регламентирует проведение кон-
курса, поскольку содержит все необходимые условия: а) названы соответствующие нормативные правовые акты; б) указана необходимость определить перечень должностей, подлежащих замещению по конкурсу; в) наряду с перечнем определено требование установить порядок (процедуру) конкурсного избрания на должности, вынесенные на конкурс; г) по результатам конкурса с избранным по конкурсу лицом заключается трудовой договор.
10. Вывод о более подробной (по сравнению с нормами трудового права, регулирующими конкурс) регламентации конкурса на государственной гражданской службе, его процедуры, круга лиц, подлежащих конкурсу, и других вопросов единым «Положением о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации», утвержденным Указом Президента РФ от 01.02.2005 № 112, а также о целесообразности принятия единого нормативного правового акта, регулирующего соответствующие аспекты трудовых отношений, и заимствования отдельных элементов правового регулирования конкурса на государственной гражданской службе в целях совершенствования правового регулирования конкурса в сфере труда.
11. Автором сформулированы и внесены рекомендации по совершенствованию правового регулирования отношений в сфере государственной гражданской службы или сфере труда, исходя из сравнительно-правового анализа законодательства РФ в указанных сферах и практики его применения.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в том, что содержащиеся в нем теоретические положения и практические рекомендации развивают основные положения науки российского административного и трудового права, а также могут быть использованы в нормотворческой деятельности по совершенствованию ТК РФ, законов о системе государственной службы и о гражданской службе, а также в учебном процессе по дисциплинам «Трудовое право», «Административное право», «Организация работы органов и учреждений социальной защиты населения, органов Пенсионного фонда Российской Федерации (ПФР)», а также в правоприменении.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедрах трудового права и права социального обеспечения, административного права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации. Основные положения работы изложены в публикациях диссертанта.
Структура диссертации определяется целью и задачами исследования, необходимостью последовательного изложения материала. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, показываются степень научной разработанности темы, научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, раскрываются методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов и структуре исследования.
Первая глава «Становление и развитие российского законодательства о служебном контракте и трудовом договоре» содержит два параграфа. В ней рассматривается развитие трудового и государственно-служебного законодательства о служебном контракте и трудовом договоре в историко-правовом аспекте, анализируются точки зрения ученых по вопросам о понятии служебного контракта и трудового договора, их значения на современном этапе совершенствования российского законодательства.
В первом параграфе кратко в аспекте темы диссертации рассмотрены вопросы становления и развития российского законодательства о служебном контракте и трудовом договоре в историко-правовом и сравнительном плане.
Исследование дореволюционного законодательства и позиций ученых в области права по указанным вопросам, по мнению автора, показывает, что в сфере «государевой» службы прежде всего выделялось значение государственной должности. При этом основанием для такой службы признавалось свободное соглашение (договор), особая природа которого обусловливалась целью его заключения — решением управленческих задач в интересах государства. Рассмотрение законодательства, регулирующего отношения в сфере государственной гражданской службы в советский период, показывает, что в связи с упразднением института государственной службы указанные отношения, как и трудовые, регулировались трудовым законодательством.
Переход Российской Федерации к рыночным отношениям в экономике и другие объективные факторы, а также осуществляемая в стране административная реформа повлекли за собой необходимость реформирования государственной службы, новым этапом которого стало принятие Конституции РФ, Федерального закона от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», законов о системе государственной службы (с принятием которого утратил силу Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации») и о гражданской службе.
Проведенный историко-правовой анализ российского законодательства показал, что в России трудовое законодательство, содержащее нормы о трудовом договоре, до середины 90-х гг. XX в. охватывало так-
же сферу отношений государственной гражданской службы. До указанного периода, по мнению диссертанта, в силу объективных факторов законодательная база в области государственной гражданской службы не развивалась. В настоящее время, несмотря на формирование и развитие законодательства о государственной гражданской службе за прошедшие десятилетия, правовое регулирование отношений государственной гражданской службы тяготеет к регулированию труда работников и сходно с регулированием трудовых отношений в возникновении, изменении и прекращении указанных отношений, а также в использовании определенной ТК РФ терминологии, на что обращается внимание в правовой науке. Исходной основой этого являются положения Конституции РФ, выражающие принципы свободы труда, запрет дискриминации и принудительного труда, дополняемые в административном праве принципом права на равный доступ к гражданской службе и другими принципами данной отрасли, а в трудовом праве — принципом свободы трудового договора, другими основными принципами трудового права.
В проведенном исследовании, исходя из положений Конституции РФ, международных актов и анализа действующего законодательства РФ, автором рассмотрены служебный контракт и трудовой договор, имеющие общие черты, свидетельствующие, во-первых, о договорном привлечении граждан (физических лиц) в России к труду в условиях рынка труда (рабочей силы); во-вторых, о деятельности, процессе труда, независимо от характера деятельности (профессиональная служебная деятельность или трудовая деятельность работников и др.), основанных на указанных конституционных принципах и международных правовых актах, конвенциях МОТ и соответствующих федеральных законах. Диссертантом также обосновывается вывод о том, что совершение действий в интересах государства по уполномочию законной государственной власти обусловило наделение государственных служащих властно-распорядительными полномочиями, отличающими гражданского служащего и служебный контракт.
Рассмотренный термин «контракт» и попытки в 90-х гг. придать ему некую новую роль в регулировании трудовых отношений в России позволили автору считать обоснованным мнение ученых об отсутствии необходимости применения контракта в трудовых отношениях. Вместе с тем диссертант считает необходимым использование в сфере государственной службы термина «служебный контракт», целью заключения которого является совершение действий в интересах государства по уполномочию законной государственной власти, в связи с чем этот термин выражает важное значение государственной гражданской службы как профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы в установленном законом порядке.
Во втором параграфе рассмотрены понятия трудового договора и служебного контракта, раскрыто их значение в современный период развития и совершенствования российского законодательства.
Диссертант исходит из того, что в современном российском законодательстве понятия служебного контракта и трудового договора, имеющие разную правовую природу, легализованы как самостоятельные, занимают место в разных федеральных законах (Закон о гражданской службе или, соответственно, ТК РФ). При этом понятия «работник» и «работодатель» сформулированы с достаточной определенностью: в ч. 1 ст. 20 (гл. 2 Общей части ТК РФ) как субъекты трудового отношения, в ч. 2 работник определен как физическое лицо, вступившее в трудовые отношения с работодателем, а в ч. 4 работодатель — как физическое либо юридическое лицо (организация), вступившее в трудовые отношения с работником. При этом в ст. 15 ТК РФ дано понятие трудовых отношений, возникающих из соглашения, т. е. трудового договора между работником и работодателем, а далее приведены характерные признаки именно трудовых отношений (правоотношений), определяющих трудоправовую природу и отличающих от иных правоотношений. В ч. 1 ст. 16 ТК РФ установлена важнейшая роль трудового договора в регулировании трудовых отношений как основания, порождающего эти отношения. Определение трудового договора как соглашения между его сторонами — работником и работодателем, несущими установленные обязанности (ст. 56 ТК РФ), — во взаимодействии с положениями ст. 16 ТК РФ показывает важное юридическое значение трудового договора в соотношении с порождаемым им трудовым правоотношением.
В работе также рассмотрены понятия «служебный контракт», «гражданский служащий», «представитель нанимателя», закрепленные в Законе о гражданской службе. Служебный контракт определен как соглашение о прохождении гражданской службы; гражданский служащий — как гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы; представитель нанимателя — как руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта РФ.
В результате анализа российского законодательства и международных правовых актов о государственных служащих в настоящей работе выявлены некоторые несоответствия в определении понятия «гражданский служащий», данного в Законе о гражданской службе, по сравнению с более широким понятием, закрепленным в Конвенции МОТ № 94 от 29 июня 1949 г. «О трудовых статьях в договорах, заключаемых государственными органами власти» и Конвенции МОТ № 151 от 27 июня 1978 г. «О защите права на организацию и процеду-
рах определения условий занятости на государственной службе», в соответствии с которыми государственными служащими признаются все лица, нанятые органами государственной власти.
Рассмотрение признаков, характеризующих служебный контракт, приводит автора к выводу, что они отличают служебный контракт от трудового договора. К ним диссертант относит направленность профессиональной (служебной) деятельности гражданских служащих на реализацию функций государства и, соответственно, установленные Законом о гражданской службе их права, обязанности, определенные ограничения и запреты, закрепляемые в служебном контракте, его содержании (ст. 24 указанного Закона).
Наряду с этим автором выделено общее между служебным контрактом и трудовым договором, проявляющееся в регулировании государственно-служебных и трудовых отношений, поскольку трудовой договор и служебный контракт как юридические акты представляют собой соглашения сторон (договоры), при заключении которых и установлении условий необходимо следовать рассмотренным в настоящей работе конституционным принципам, ТК РФ и нормам Закона о гражданской службе, допускающим в силу указанного возможность субсидиарного применения норм трудового права. Возможность применения к отношениям, связанным с гражданской службой, норм трудового права установлена ст. 73 данного Закона. Автор полагает, что исходной основой указанных норм в Законе о гражданской службе и ТК РФ является конституционный принцип, выраженный в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. В связи с этим диссертант приходит к выводу, что положения данного Закона (п. 5 ч. 4 ст. 24, ч. 4 ст. 26) носят принципиальный характер.
На основании проведенного исследования автором обосновывается вывод о юридическом значении служебного контракта и трудового договора на современном этапе совершенствования российского законодательства, заключающемся в той важной функциональной роли служебного контракта и трудового договора, которую они играют в возникновении, изменении и прекращении соответствующих правоотношений, рассматриваемых в следующих главах диссертации.
Вторая глава «Функциональная роль служебного контракта или трудового договора в возникновении и изменении государственно-служебных или трудовых правоотношений» состоит из двух параграфов. В ней исследованы данные вопросы, включая место служебного контракта или трудового договора в сложных юридических составах как основаниях возникновения и изменения, соответственно, государственно-служебных или отдельных видов трудовых правоотношений. При этом выявлены их общие черты и различия.
В первом параграфе характеризуются сложные юридические составы, являющиеся основаниями возникновения государственно-служебных
или отдельных видов трудовых правоотношений, выявляется роль служебного контракта в возникновении государственно-служебных правоотношений и роль трудового договора в возникновении трудовых правоотношений.
В результате проведенных исследований автором сделан вывод о том, что государственно-служебные отношения возникают из сложного юридического состава, содержащего все установленные нормами юридические акты, и лишь в исключительных случаях допускается отсутствие юридического акта, например может не проводиться конкурс при заключении срочного служебного контракта. В отличие от государственной гражданской службы, сложные юридические составы являются основаниями возникновения далеко не всех, а лишь отдельных видов трудовых правоотношений и в тех случаях, которые установлены трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, или уставом (положением) организации.
В работе исследованы различные точки зрения, высказанные в науке административного права о роли акта назначения и служебного контракта, а в установленных законом случаях — и иных актов, в возникновении государственно-служебных правоотношений. В результате проведенного исследования диссертант приходит к выводу, что законодательное закрепление служебного контракта как непременного элемента, завершающего сложный юридический состав, основано на конституционных принципах свободы труда и равного доступа граждан к государственной службе. Автор солидарен с исследователями, считающими обязательным присутствие в рассматриваемом сложном юридическом составе акта назначения на должность как акта административно-правовой формы управления, предшествующего заключению служебного контракта.
В работе особо выделен конкурс как элемент сложного юридического состава — основания возникновения государственно-служебных правоотношений, а также отдельных видов трудовых правоотношений. На основе сравнительного анализа конкурсного порядка замещения должностей на государственной гражданской службе и в сфере труда автор приходит к выводу о том, что в Законе о гражданской службе с более широких позиций регулируется конкурс, содержится определение понятия «конкурс», достаточно полно устанавливается порядок проведения конкурса и другие вопросы, более подробно регламентируемые единым «Положением о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации», в соответствии с которым принимаются подзаконные нормативные правовые акты в министерствах РФ.
По мнению диссертанта, в ст. 18 ТК РФ достаточно полно определен порядок возникновения трудовых правоотношений на основании тру-
дового договора в результате избрания по конкурсу. В ней содержатся необходимые условия проведения конкурса: а) названы соответствующие нормативные правовые акты; б) установлено требование по определению перечня должностей, подлежащих замещению по конкурсу; в) наряду с перечнем определена необходимость установить порядок (процедуру) конкурсного избрания на должности, вынесенные на конкурс, завершающийся принятием решения об избрании либо неизбрании лица; г) по результатам конкурса заключается трудовой договор с избранным лицом.
Порядок заключения служебного контракта установлен Законом о гражданской службе с учетом особенностей правового положения государственного гражданского служащего, обусловливающих уровень гарантий, предоставляемых государственному гражданскому служащему, но и устанавливающих определенные ограничения и запреты, которые не предусматриваются для работников, за исключением особых случаев, указанных в ТК РФ (ч. 4 ст. 275, ст. 331, 349.1,349.2, 351.1).
Диссертант считает, что с введением в ТК РФ (ст. 64.1) норм, регулирующих трудовую деятельность гражданина, уволенного с гражданской службы, нет необходимости оставлять ч. 3.1 ст. 17 в Законе о гражданской службе.
Во втором параграфе рассматриваются позиции ученых по вопросам изменения трудового договора или служебного контракта, сложившиеся в правовой науке. Раскрываются принципы свободы труда, трудового договора и определенности трудовой функции, лежащие в основе норм трудового законодательства, регулирующих изменение трудового договора. Рассмотрена их классификация по различным основаниям и приведены отдельные виды переводов, в результате которых наступают такие правовые последствия, как прекращение трудового договора по общим основаниям, установленным в ст. 77 ТК РФ (п. 5,7-9).
Конституционное положение о равенстве доступа к государственной службе нашло воплощение в принципе гражданской службы о равном доступе к гражданской службе и равных условиях ее прохождения (п. 3 ст. 4 Закона о гражданской службе), а также в принципе, который, по мнению диссертанта, может выражать запрет требовать от гражданского служащего исполнения должностных (служебных) обязанностей, не предусмотренных служебным контрактом и должностным регламентом. Это принципиальное положение ныне установлено в ч. 7 ст. 24 указанного Закона, соответственно, данный принцип может именоваться для краткости как «принцип определенности должностных (служебных) обязанностей», согласно которому запрещается требовать от гражданского'служащего исполнения должностных обязанностей, не установленных служебным контрактом и должностным регламентом.
В результате сравнительно-правового анализа изменения служебного контракта или трудового договора, а также отстранения работника
от работы (ст. 76, 278, 348.5 ТК РФ) диссертант приходит к выводу о том, что гарантии, установленные работникам, в определенных случаях ниже гарантий для гражданских служащих, что не всегда может объясняться спецификой их профессиональной служебной деятельности.
Третья глава «Общая характеристика и классификация оснований прекращения трудового договора или служебного контракта и основания расторжения служебного контракта и трудового договора по инициативе каждой из сторон» состоит из двух параграфов, где рассмотрены указанные основания и классификация общих оснований прекращения трудового договора. Предложена классификация общих оснований прекращения служебного контракта, а также исследованы основания расторжения трудового договора или служебного контракта по инициативе каждой из сторон.
В первом параграфе характеризуются основания прекращения трудового договора и служебного контракта, рассмотрены в сравнительно-правовом аспекте общие основания прекращения трудового договора и служебного контракта, классификация оснований прекращения трудового договора и предложена классификация оснований прекращения служебного контракта.
Для выявления особенностей, характеризующих основания прекращения трудового договора, обоснованно применяются и ныне различные классификации общих оснований, предусмотренных ст. 77 ТК РФ. Наиболее приемлемой считается классификация оснований в зависимости от того, чье волеизъявление (по чьей инициативе) направлено на прекращение трудового договора: по соглашению сторон; по воле (инициативе) работника; по воле (инициативе) работодателя; по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, инициативе органов, не являющихся стороной трудового договора.
Сравнительно-правовой анализ оснований прекращения трудового договора (п. 1-4, 10 ч. 1 ст. 77 ТК РФ) и служебного контракта (п. 1-4, 10 ч. 1 ст. 33 Закона о гражданской службе), по мнению автора, показывает определенное сходство между ними, на что обращалось внимание в науке трудового права.
В работе выделены особенности, присущие основаниям прекращения служебного контракта, вызывающим различные правовые последствия. В ряде случаев, установленных Законом о гражданской службе, при освобождении от замещаемой должности гражданской службы и прекращении служебного контракта гражданский служащий не подвергается увольнению, а производится перевод на иную должность гражданской службы в том же государственном органе. В отличие от указанного перевода может осуществляться перевод в другой орган или на государственную службу иного вида, что связано с расторжением прежнего служебного контракта и заключением нового.
Может также иметь место приостановление служебного контракта при прекращении служебного контракта по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон (ст. 39 указанного Закона).
К выделенным в настоящей работе основаниям прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности, за которыми, безусловно, также следует увольнение гражданских служащих, автор относит такие, как несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных Законом о гражданской службе (п. 13 ч. 1 ст. 33, ст. 16), нарушение запретов, предусмотренных ст. 17 данного Закона (п. 14 ч. 1 ст. 33), и отказ гражданского служащего от замещения прежней должности гражданской службы при неудовлетворительном результате испытания (п. 15 ч. 1 ст. 33, ст. 27).
В результате проведенного исследования и сравнительно-правового анализа оснований прекращения трудового договора и служебного контракта автором сделан вывод о том, что для более полного выявления характерных особенностей оснований и, соответственно, порядка прекращения служебного контракта необходимо классифицировать указанные основания, используя такой универсальный критерий как воля (инициатива), направленная на прекращение служебного контракта.
При данном подходе диссертантом разграничены основания прекращения служебного контракта на соответствующие условные группы в зависимости от того, кто проявляет волю (инициативу) о прекращении служебного контракта.
Согласно предлагаемой классификации к первой группе могут быть отнесены основания прекращения служебного контракта по взаимному волеизъявлению сторон (соглашение сторон) и прекращение срочного служебного контракта, поскольку достигнуто соглашение сторон при заключении контракта о его прекращении по истечении установленного срока (п. 1, 2 ч. 1 ст. 33, ст. 34, 35 Закона о гражданской службе). Во вторую группу входит основание расторжения служебного контракта по инициативе гражданского служащего (п. 3 ч. 1 ст. 33, ст. 36 этого Закона). Третья группа, значительная по числу оснований, объединяет основания расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя (п. 4 ч. 1 ст. 33, ст. 37, ст. 59.2 указанного Закона). В четвертую группу входят основания прекращения служебного контракта по инициативе органа, не являющегося стороной служебного контракта, обстоятельствам, не зависящим от воли сторон служебного контракта (п. 10 ч. 1 ст. 33, ст. 39 Закона о гражданской службе).
В результате сравнительного анализа юридических гарантий служебных прав гражданского служащего или трудовых прав работника, попавших под угрозу увольнения, автор приходит к выводу о том, что гражданским служащим предоставлен более высокий уро-
вень дополнительных гарантий, обусловленных их особым правовым статусом.
Вместе с тем диссертант обращает внимание на то, что в других случаях у гражданских служащих, например женщин в связи с беременностью и рождением ребенка, уровень гарантий значительно снижен, подтверждением этого является отсутствие в Законе о гражданской службе соответствующих норм. Об этом свидетельствуют и правовые позиции Конституционного Суда РФ, сформулированные в Постановлении от 06.12.2012 № 31-П «По делу о проверке конституционности п. 4 ч. 1 ст. 33 и подп. «а» п. 3 ч. 1 ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки Л. А. Пугиевой: само по себе введение повышенной защиты для беременных, проходящих государственную гражданскую службу, путем установления гарантии в виде запрета увольнения по инициативе представителя нанимателя только в период их пребывания в отпуске, в том числе в отпуске по беременности и родам, является недостаточным. Как указывает Конституционный Суд РФ, в этом случае не обеспечивается баланс конституционно значимых ценностей, что допускает основанную на таком формальном критерии как сфера осуществляемой профессиональной деятельности (прохождение государственной гражданской службы) дифференциацию правового положения беременных. В связи с этим нормативное положение Закона о гражданской службе (п. 4 ч. 1 ст. 33 и подп. «а» п. 3 ч. 1 ст. 37 во взаимосвязи с ч. 3 сг. 37) признано Конституционным Судом РФ не соответствующим ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 1 ст. 37, ч. 1 ст. 38 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, что требует внесения необходимых изменений в данный Закон.
Во втором параграфе согласно указанной в диссертации классификации рассмотрены отнесенные ко второй группе основания расторжения служебного контракта по инициативе гражданского служащего и составляющие третью группу основания расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя, а также основания расторжения трудового договора по инициативе работника либо работодателя.
В положениях Закона о гражданской службе, устанавливающих основание и порядок расторжения служебного контракта по инициативе гражданского служащего (ст. 36), получил свое воплощение межотраслевой принцип свободы труда, дополняемый соответствующими гарантиями, которые, по мнению диссертанта, не всегда достигают уровня гарантий, предоставляемых работнику, увольняемому по собственному желанию. В отличие от норм ТК РФ (ст. 80) указанный Закон не содержит положения, в соответствии с которым, если по истечении срока предупреждения служебный контракт не был расторгнут и гражданский служащий не настаивает на увольнении, то государственно-служебное правоотношение продолжается. Диссертант полагает, что внесение такого положения в ст. 36 Закона о гражданской службе в полной мере соответствовало бы принци-
пу свободы труда и праву гражданского служащего на расторжение служебного контракта по инициативе именно гражданского служащего.
Основания расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя, составляющие третью группу классификации оснований, закреплены в ст. 37 Закона о гражданской службе, неоднородной по структуре и содержанию. В одних случаях основания, связанные с личностью гражданского служащего, определены как несоответствие замещаемой должности гражданской службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением (подп. «а» п. 1 ч. 1 ст. 37 указанного Закона) или вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации (подп. «б» п. 1 ч. 1 ст. 37 этого Закона).
Расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя в других случаях связано с виновными действиями гражданского служащего: неоднократным неисполнением им без уважительных причин должностных обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание, либо однократным, но грубым нарушением гражданским служащим должностных обязанностей (прогул, появление на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения и т. д.) (п. 2, подп. «а» — «г» п. 3, п. 5 и 6 ч. 1 ст. 37 Закона о гражданской службе). При этом некоторые основания распространяются на отдельные категории гражданских служащих в связи с совершением виновных действий (п. 5-6 ч. 1 ст. 37 данного Закона).
Диссертант считает невозможным включить остальные основания расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя, предусмотренные в ст. 37 Закона о гражданской службе, в ту или иную классификационную группу. К ним в работе отнесены следующие основания: в связи с прекращением допуска гражданского служащего к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей требует допуска к таким сведениям (п. 8 ч. 1 ст. 37 данного Закона), либо отсутствие на службе в течение более четырех месяцев подряд в связи с временной нетрудоспособностью, если законодательством РФ не установлен более длительный срок сохранения места работы (должности) при определенном заболевании или если для определенной категории граждан законодательством РФ не предусмотрены гарантии по сохранению места работы (должности) (п. 8.1 ч. 1 ст. 37 указанного Закона).
В результате рассмотрения оснований расторжения трудового договора по инициативе работодателя, представляющих интерес в сравнительном плане с основаниями расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя, в работе выделено прежде всего основание по несоответствию гражданского служащего замещаемой должности по состоянию здоровья согласно медицинскому заключению, которое было введено в Закон о гражданской службе, (подп. «а» п. 1 ч. 1 ст. 37)
несмотря на то что ранее подобное основание, предусмотренное в подп. «а» п. 3 ч. 1 ст. 81 ТК РФ, Федеральным законом от 30.06.2006 № 90-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» было исключено из указанной статьи.
Автор полагает, что введение п. 8.1 в ч. 1 ст. 37 Закона о гражданской службе, предусматривающего основание расторжения служебного контракта в связи с отсутствием гражданского служащего на службе в течение более четырех месяцев подряд по причине временной нетрудоспособности, недостаточно обоснованно, так как указанное основание не соответствует положениям Конвенции МОТ № 158 «О прекращении трудовых отношений по инициативе предпринимателя». В ст. 6 этой Конвенции определено, что временное отсутствие на работе в связи с болезнью или травмой не является законным основанием для увольнения. В связи с этим диссертант поддерживает справедливое суждение, высказанное в науке трудового права, о дискриминационном характере расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя в случае неявки на работу более четырех месяцев подряд вследствие временной нетрудоспособности, поскольку такое основание расторжения является дискриминационным.
Федеральным законом от 21.11.2011 № 329-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» одновременно внесены соответствующие изменения в статьи Закона о гражданской службе, в том числе введена ст. 59.2, регламентирующая «увольнение в связи с утратой доверия» при непредставлении гражданским служащим сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений (п. 2 ч. 1 ст. 59.2).
Диссертант выделяет из числа норм, посвященных служебной дисциплине на гражданской службе, ч. 1 ст. 59.2 Закона о гражданской службе, согласно которой представителю нанимателя предоставляется право уволить гражданского служащего в связи с утратой доверия. Но в предусмотренных в ст. 57 указанного Закона дисциплинарных взысканиях увольнение с гражданской службы, являющееся наиболее строгой (крайней) мерой взыскания, указано только по основаниям, установленным п. 2, подп. «а» — «г» п. 3, п. 5, 6 ч. 1 ст. 37 того же Закона. Появляющаяся неопределенность в связи с отсутствием в ст. 57 Закона о гражданской службе указания на увольнение по инициативе
представителя нанимателя в связи с утратой доверия как вида дисциплинарного взыскания может, по мнению диссертанта, затруднять правильное применение норм ч. 1 ст. 37 и ч. 1 ст. 59.2 данного Закона, устанавливающей увольнение в связи с утратой доверия. В связи с этим диссертантом внесено предложение дополнить ст. 57 Закона о гражданской службе указанием на п. 1.1 ч. 1 ст. 37 того же Закона.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК Минобрнауки России
1. Понятие «контракт» в правовом регулировании отношений, связанных с государственной гражданской службой / А. В. Ульянова // Вестник Российской правовой академии. — 2012. — № 2. — 0,4 п. л.
Другие публикации
2. Конкурс при поступлении на государственную гражданскую службу в Российской Федерации и некоторых странах Европы (Франции, Германии, Великобритании) / А. В. Ульянова // Международное, российское и зарубежное законодательство о труде и социальном обеспечении: современное состояние (сравнительный анализ) : материалы VII Между-нар. науч.-практ. конф. / под ред. К. Н. Гусова. — М. : Проспект, 2011. — 0,25 п. л.
3. Некоторые аспекты заключения служебного контракта на государственной гражданской службе / А. В. Ульянова// Пятые Всероссийские Державинские чтения (Москва, 15 декабря 2009 года): сб. ст.: в 7 кн. Кн. 6 : Проблемы трудового права, организации службы судебных приставов, адвокатуры и нотариата / отв. ред. В. Л. Гейхман ; РПА Минюста России. — М.: РПА Минюста России, 2010. — 0,25 п. л.
4. Некоторые особенности регулирования труда медицинских работников / В. Л. Гейхман, А. В. Ульянова // Научно-практический комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / отв. ред. В. Л. Гейхман. — М.: Юрайт, 2012. — (Сер. «Профессиональные комментарии»), — Разд. XII, гл. 55, ст. 350.-0,12 п. л.
5. Ограничения на занятие трудовой деятельностью в сфере образования, воспитания, развития несовершеннолетних, организации их отдыха и оздоровления, медицинского обеспечения, социальной защиты и социального обслуживания, в сфере детско-юношеского спорта, культуры и искусства с участием несовершеннолетних / В. Л. Гейхман, А. В. Ульянова // Научно-практический комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / отв. ред. В. Л. Гейхман. — М. : Юрайт, 2012. — (Сер. «Профессиональные комментарии»). —Разд. XII, гл. 55, ст. 351.1. — 0,12 п. л.
6. Особенности регулирования труда работников государственных корпораций, государственных компаний / В. Л. Гейхман, А. В. Ульянова // Научно-практический комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / отв. ред. В. Л. Гейхман. — М. : Юрайт, 2012. — (Сер. «Профессиональные комментарии»). — Разд. XII, гл. 55, ст. 349.1. — 0,04 п. л.
7. Особенности регулирования труда надомников / А. В. Ульянова // Научно-практический комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / отв. ред. В. Л. Гейхман. — М.: Юрайт, 2012. — (Сер. «Профессиональные комментарии»). — Разд. XII, гл. 49. — 0,25 п. л.
8. Охрана труда / В. Л. Гейхман, А. В. Ульянова // Научно-практический комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / отв. ред. В. Л. Гейхман. — М.: Юрайт, 2012. — (Сер. «Профессиональные комментарии»). —Разд. X. — 1 п. л.
9. Правовая природа отношений на государственной гражданской службе / А. В. Ульянова // Шестые Всероссийские Державинские чтения (Москва, 10 декабря 2010 года): сб. ст.: в 7 кн. — Кн. 6 : Проблемы трудового права, организации службы судебных приставов, адвокатуры и нотариата / отв. ред. В. Л. Гейхман, В. А. Гуреев, Е. А. Чефранова ; РПА Минюста России. — М.: РПА Минюста России, 2011. — 0,25 п. л.
10. Правовое регулирование поступления на государственную гражданскую службу / А. В. Ульянова // Юстиция. — 2008. — №. 5. — 0,44 п. л.
11. Реализация способности к труду в служебных отношениях на государственной гражданской службе / А. В. Ульянова // Четвертые Всероссийские Державинские чтения (Москва, 3-4 декабря 2008 года) : сб. ст. : в 7 кн. Кн. 5 : Проблемы трудового права и права социального обеспечения, исполнительного права / отв. ред. В. Л. Гейхман ; РПА Минюста России. — М.: РПА Минюста России, 2009. — 0,3 п. л.
12. Соотношение публичного и частного в регулировании трудовых отношений и отношений, возникающих на государственной гражданской службе / А. В. Ульянова // Актуальные проблемы современного права в научных исследованиях молодых ученых-юристов : материалы науч,-практ. конф. аспирантов и соискателей (Москва, 27 мая 2011 года) / отв. ред. Б. В. Яцеленко ; РПА Минюста России. — М. : РПА Минюста России, 2011. — 0,25 п. л.
Подписано в печать 28.02.2013. Формат 60x90 1/16. Усл. печ. л. 1,4. Тираж 100 экз.
Федеральное государственное бюджетное
образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации». 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Служебный контракт и трудовой договор: общие черты и отличия (сравнительно-правовой анализ)»
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКАЯ ПРАВОВАЯ АКАДЕМИЯ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(РПА Минюста России)
На правах рукописи 04201354922 * ^
Ульянова Анна Владимировна
Служебный контракт и трудовой договор: общие черты и отличия (сравнительно — правовой анализ)
12.00.14 - административное право; административный процесс, 12.00.05. - трудовое право; право социального обеспечения
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель д.ю.н., профессор Б. В. Россинский
Научный консультант д.ю.н., профессор И. К. Дмитриева
Москва-2013
СОДЕРЖАНИЕ
Введение 3
ГЛАВА I. Развитие законодательства о служебном контракте и 13 трудовом договоре, понятие и их значение
§ 1. Становление и развитие российского законодательства о 13 служебном контракте и трудовом договоре
§ 2. Служебный контракт и трудовой договор, понятие и их 48 значение на современном этапе совершенствования российского законодательства ГЛАВА II. Функциональная роль служебного контракта и 79 трудового договора в возникновении и изменении, соответственно, государственно-служебных или трудовых правоотношений
§ 1. Сложные юридические составы как основания 79 возникновения государственно-служебных или отдельных видов трудовых правоотношений
§ 2. Роль служебного контракта или трудового договора в ИЗ изменении государственно-служебных или трудовых правоотношений
Глава III. Общая характеристика и классификация оснований 140 прекращения трудового договора или служебного контракта и основания расторжения служебного и трудового договора по инициативе каждой из сторон
§ 1. Основания прекращения трудового договора или 140 служебного контракта и классификация этих оснований
§ 2. Основания расторжения по волеизъявлению 164 (инициативе) каждой из сторон служебного контракта или трудового договора Заключение 200
Библиографический список 212
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Возросшая в начале XXI в. необходимость реформирования государственной службы, связанная с осуществлением в стране административной реформы, повлекла за собой принятие ряда важнейших нормативных правовых актов о государственной гражданской службе и ее функционировании, таких как Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 15.08.2001 г. № Пр-1496, Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»1 (далее — Закон о системе государственной службы), Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон о гражданской службе).
В целях совершенствования системы государственной службы, повышения результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих в Российской Федерации проведены мероприятия по реформированию правовых, организационных, финансовых, методологических основ государственной гражданской службы, направленные на ее дальнейшее развитие, в том числе Указом Президента РФ от 10.02.2009 № 261 утверждена федеральная программа «Реформирование и развитие государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)».
Государственная гражданская служба как вид государственной службы также должна пройти этот этап реформирования, нацеленный на совершенствование правового регулирования государственно-служебных отношений, их возникновения, изменения на основе сложного юридического состава, а также прекращения.
В то же время отдельные нормативные правовые акты о государственной службе, которые были приняты в рамках проводимой в
1 СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
2 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
стране административной реформы, являются недействующими в настоящее время в связи с принятием новых. Столь частое изменение законодательства РФ за относительно небольшой период влечет за собой определенные проблемы в правовом регулировании государственно-служебных отношений, а также в правоприменительной практике, которые усугубляются недостатками законодательства, противоречиями и неточностью формулировок отдельных правовых норм.
Исходными началами в регулировании государственно-служебных и трудовых отношений являются базовые положения Конституции РФ , признающие человека, его права и свободы высшей ценностью, их соблюдение и защиту, равенство, свободу труда, а также запрет дискриминации и принудительного труда, которые легли в основу Трудового кодекса РФ4 (далее — ТК РФ) и — дополняемые правом на равный доступ к гражданской службе — в основу Федерального закона от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»5 (ныне утратившего силу), иных нормативных правовых актов, регулирующих государственно-служебные отношения.
Исследования служебного контракта и трудового договора, их роли в правовом регулировании с присущими им общими чертами и значительными отличиями в возникновении, изменении и прекращении соответствующих правоотношений имеют теоретическое и практическое значение. Решение проблемных вопросов, возникающих в указанных сферах, и необходимость совершенствования трудового законодательства и законодательства о государственной службе приобретают особую актуальность в современный период. Этим объясняется выбор темы настоящей диссертационной работы.
Целью диссертационной работы является комплексное исследование в теоретическом и практическом аспектах проблемных вопросов служебного контракта и трудового договора, определение юридического значения и
3 Принята всенародным голосованием 12.12.1993. С3 РФ. 2009. № 4. Ст. 445.
4 СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
5 СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990; 1999. № 8. Ст. 974; 2000. № 46. Ст. 4537; 2003. № 22. Ст. 2063.
функциональной роли каждого из этих актов в возникновении, изменении и прекращении порождаемых ими отношений в сфере государственной гражданской службы либо в сфере труда.
Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:
- изучение в историко-правовом аспекте законодательства о служебном контракте и трудовом договоре, выявление в современный период, начиная с середины 90-х гг. XX в., предпосылок развития законодательства РФ о государственной гражданской службе, включая нормы о служебном контракте;
- исследование характерных признаков и юридического значения служебного контракта и трудового договора, выявление их сходства (общие черты) и различий (особенностей);
- исследование функциональной роли служебного контракта и трудового договора в возникновении и изменении государственно-служебных или трудовых правоотношений;
- изучение оснований прекращения служебного контракта и трудового договора и разработка классификации указанных оснований в сфере государственной гражданской службы; .
- выработка рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования государственно-служебных или трудовых отношений.
Объектом исследования выступают государственно-служебные отношения в сфере государственной гражданской службы и трудовые отношения в области труда с точки зрения воздействия служебного контракта или трудового договора на возникновение, изменение и прекращение, соответственно, государственно-служебных или трудовых правоотношений.
Предмет исследования составляют нормы административного права, в том числе о гражданской службе, служебном контракте, и нормы трудового права о трудовом договоре, направленные на регулирование указанных отношений, а также научные труды отечественных ученых в области теории
права, конституционного, административного и трудового права и материалы судебной практики.
Степень научной разработанности темы диссертации. Избранная автором тема в отечественной правовой науке была исследована такими видными учеными, как Н. Г. Александров, М. М. Агарков, Е. М. Акопова, Г. В. Атаманчук, А. А. Гришковец, Т. А. Нестерова, А. Ф. Ноздрачев, С. Е. Чаннов, В. В. Черепанов, Л. А. Чиканова и др. Несмотря на то, что трудовой договор достаточно широко исследован, проблема соотношения трудового договора и служебного контракта нередко вызывает споры и является объектом дискуссий. Однако указанные проблемы не получили полной теоретической разработки, за исключением отдельных исследований (А. А. Гришковца, С. Е. Чаянова, Л. А. Чикановой), посвященных широкому спектру вопросов, охватывающему правовую природу государственно-служебного отношения, соотношение норм административного и трудового законодательства, норм о государственной гражданской службе и другие проблемы, но не затрагивающему в аспекте отдельного рассмотрения темы настоящей диссертации. В других случаях были рассмотрены в основном характеристики отдельных черт трудового договора и служебного контракта или рациональная организация государственной гражданской службы либо проводимые реформы, а служебный контракт в его соотношении с трудовым договором исследовался в целях решения правовых и организационных проблем для перехода к так называемой внедоговорной форме регулирования отношений на государственной гражданской службе либо исследование отличалось определением методологических подходов к построению модели правового регулирования служебных отношений. Данные обстоятельства вызывают необходимость всестороннего исследования именно служебного контракта роли каждого из них в правовом
регулировании государственно-служебных и трудовых отношений.
Методологическую основу исследования составляет совокупность научных приемов и методов исследования явлений и процессов, в том числе
общенаучных (системный, исторический, диалектический, логический), частнонаучных (формально-логический, сравнительно-правовой анализ, структурно-функциональный, историко-правовой) и других методов научного познания.
Теоретическую основу исследования составляют труды ученых в области общей теории права, конституционного, трудового, административного и других отраслей права: А. А. Абрамовой, М. М. Агаркова, Е. М. Акоповой, Н. Г. Александрова, А. П. Алехина, Л. А. Андреевой, И. Е. Андреевского, Г. В. Атаманчука, А. Г. Барабашева, Д. Н. Бахраха, Б. К. Бегичева, Л. Ю. Бугрова, К. М. Варшавского, И. С. Войтинского, В. Л. Гейхмана, С. Ю. Головиной, А. А. Гришковца, К. Н. Гусова, И. К. Дмитриевой, В. М. Догадова, А. И. Елистратова, Н. П. Ерошкина, В. В. Ершова, Е. А. Ершовой, А. Д. Зайкина, В. Д. Зорькина, С. А. Иванова, В. В. Ивановского, П. Д. Каминской, А. А. Кармолицкого, В. Л. Кобалевского, Н. М. Коркунова, А. М. Куренного, Ф. М. Левиант, Р. 3. Лившица, А. М. Лушникова, М. В. Лушниковой, Н. Л. Лютова,
B. М. Манохина, С. П. Маврина, О. М. Медведева, А. Н. Мироновой, М. В. Молодцова, Н. К. Нелидова, Т. А. Нестеровой, В. И. Новоселова, А. Ф. Ноздрачева, А. Ф. Нуртдиновой, А. В. Оболонского, Ю. П. Орловского, А. Е. Пашерстника, А. С. Пашкова, А. Я. Петрова, Ю. Н. Полетаева, Б. В. Российского, П. П. Сергуна, О. В. Смирнова, И. О. Снигиревой, Т. А. Сошниковой, К. Сперанской, Ю. Н. Старилова, Е. А. Суханова, Л. С. Таля, В. Н. Толкуновой, Е. В. Трофимова, Е. Б. Хохлова, О. С. Хохряковой, Г. В. Хныкина, С. Е. Чаянова, В. В. Черепанова,
C. Ю. Чучи, Л. А. Чикановой, Ц. А. Ямпольской и др.
Нормативную основу исследования составили Конституция РФ, международные акты^ в том числе документы^ЭОН, конвенции и рекомендации МОТ, ТК РФ, законы о системе государственной службы и о гражданской службе, иные федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и другие нормативные правовые акты, содержащие нормы
административного и трудового права, а также постановления Конституционного Суда РФ.
Эмпирической основой исследования являются постановления Пленума Верховного Суда РФ, иные судебные акты по делам, возникающим из государственно-служебных, а также из трудовых отношений, принятые Верховным Судом РФ, и материалы гражданских дел районных судов.
Научная новизна диссертации определяется тем, что это комплексное, сравнительно-правовое исследование, в котором автором рассмотрены теоретические и практические проблемы служебного контракта и трудового договора, выявлены общие черты и отличия, определены юридическое значение и функциональная роль служебного контракта в возникновении, изменении и прекращении отношений в сфере государственной гражданской службы или трудового договора в возникновении, изменении и прекращении трудовых отношений.
В работе проводится изучение оснований прекращения служебного контракта и предлагается их классификация в сравнении с общепринятой в науке трудового права классификацией оснований прекращения трудового договора.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:
1. Вывод о том, что в России трудовое законодательство, охватывающее также сферу отношений государственной гражданской службы, до середины 90-х гг. XX в. прошло длительный путь своего развития и во многом проверено практикой, в том числе судебной. Законодательная база в области государственной гражданской службы до указанного периода в силу объективных факторов не развивалась. В настоящее время, несмотря на формирование и рвштие Таконодательства о государственной гражданской службе за прошедшие два десятилетия, правовое регулирование отношений государственной гражданской службы сходно с регулированием трудовых
отношений, их возникновением, изменением и прекращением, использованием определенной ТК РФ терминологии.
Исходной основой общих черт служебного контракта и трудового договора являются базовые положения Конституции РФ, выражающие принципы свободы труда, запрет дискриминации и принудительного труда, дополняемые в административном праве принципом права на равный доступ к государственной службе и равные условия ее прохождения, а в трудовом праве — принципом свободы трудового договора, другими основными принципами трудового права.
2. Позиция, согласно которой служебный контракт и трудовой договор имеют общие черты, свидетельствующие, во-первых, о договорном привлечении в Российской Федерации граждан (физических лиц) к труду в условиях рынка труда (рабочей силы); во-вторых, о деятельности, процессе труда, независимо от характера деятельности (профессиональная служебная деятельность или трудовая деятельность работников и др.), основанных на указанных конституционных принципах и международных правовых актах, Конвенциях МОТ, а также соответствующих федеральных законах.
3. Общие признаки служебного контракта и трудового договора характеризуют их как соглашение (договор), достигнутое сторонами, и как юридический акт, выполняющий определенную функциональную роль в правовом регулировании соответствующих отношений.
4. Различия и присущие особенности служебного контракта и трудового договора подчеркивают их разную правовую природу, позволяют относить к различным отраслям права, подтверждают выполняемую ими роль (служебный контракт — в сфере гражданской службы, а трудовой договор — в сфере труда), что не исключает в отдельных случаях в силу их общих признаков ~ субсидиарного применения ~ норм трудов6го~права ~ в 'правовом регулировании государственно-служебных отношений.
5. Служебный контракт или трудовой договор выступают завершающими актами в совокупности с иными актами в сложных
юридических составах, являющихся основаниями возникновения государственно-служебных либо отдельных видов трудовых правоотношений, что придает определенное сходство указанным основаниям. Но функциональная роль служебного контракта и трудового договора в возникновении порождаемых ими правоотношений несколько различается. Сложный юридический состав, в который включен трудовой договор, порождает отдельные виды трудовых правоотношений (ч. 2 ст. 16, ст. 17-19 ТК РФ), а в подавляющем большинстве случаев трудовой договор является юридическим актом — самостоятельным основанием возникновения трудовых правоотношений (ч. 1 ст. 16, ст. 56 ТК РФ). Служебный контракт занимает присущее ему место в любом сложном юридическом составе, являющемся основанием возникновения государственно-служебных правоотношений, но ни при каких обстоятельствах не является самостоятельным основанием возникновения государственно-служебных правоотношений. I
6. Классификация оснований прекращения служебного контракта и вывод об определенном ее сходстве с классификацией оснований прекращения трудового договора. Указанная классификация оснований прекращения служебного контракта представлена в тексте работы.
7. Утверждение о том, что увольнение государственного гражданского служащего по несоответствию замещаемой должности гражданской службы по состоянию здоровья в связи с медицинским заключением (подп. «а» п. 1 ч. 1 ст. 37 Закона о гражданской �
