Институт служебной проверки в административном праве

Никоноров, Евгений Анатольевич

Институт служебной проверки в административном праветекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Институт служебной проверки в административном праве»

На правах рукописи Исх 43/1/4051 от 29 12 2006 г

Никоноров Евгений Анатольевич

ИНСТИТУТ СЛУЖЕБНОЙ ПРОВЕРКИ В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ

Специальность 12 00 14 - административное право, финансовое право,

информационное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2006

003067905

Работа выполнена на кафедре административного права и административной деятельности органов внутренних дел Московского университета МВД России

Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор

Официальные оппоненты - доктор юридических наук, доцент

Защита состоится 8 февраля 2007 г. в 11 час на заседании диссертационного совета Д 203 019 01 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук при Московском университете МВД России (117997, Москва, ул Академика Волгина, д 12)

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России

Автореферат разослан 29 декабря 2006 г

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук,

Килясханов Ильяс Шапиевич

Попова Наталия Федоровна,

кандидат юридических наук Сальнова Дарья Евгеньевна

Ведущая организация

Воронежский юридический институт МВД России

доцент

И И Лизикова

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. Публичная служба в Российской Федерации, представленная государственной и муниципальной составляющими, обретает объективно обусловленные позиции Динамика изменений в экономической основе общества в решающей степени обусловлена новой структурой собственности в стране

Следует обратить внимание на то, что в ч 2 ст 8 Конституции Российской Федерации говорится о равной защите частной, государственной, муниципальной и иной форм собственности При этом частная форма собственности как объект государственной защиты названа первой

Задачи защиты различных форм собственности, а также непосредственного управления собственностью государственной и муниципальной решаются в значительной степени государственными и муниципальными служащими

На государство, соответственно на государственных и муниципальных служащих ст 2 Конституции Российской Федерации возложено решение и другой стратегической задачи - признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, рассматриваемых высшей ценностью, которой располагает наше государство

Решение обозначенных и множества других задач требует формирования эффективно функционирующих государственных и муниципальных механизмов, системы и структуры соответствующих органов, а также государственных и муниципальных служащих, обладающих необходимым набором профессиональных, человеческих и иных качеств

Чтобы убедиться в актуальности высказанного тезиса, достаточно отметить, что необоснованные решения, принимаемые государственными и муниципальными служащими, порой оборачиваются для бюджетов разных уровней астрономическими потерями

Государственные служащие получили право влиять на общественные отношения, складывающиеся в сфере частного предпринимательства, на ис-

ход конкурентной борьбы Все это требует коренного качественного улучшения работы государственных служащих и иных работников федеральных ор-

ганов государственной власти

Выполнение обозначенной в Указе Президента Российской Федерации задачи вряд ли достижимо без обеспечения законности и дисциплины в деятельности государственных служащих Надо отметить, что речь идет не только об обеспечении законности в деятельности государственных служащих, но и о реальной правовой защите самих государственных служащих

Сегодня, к сожалению, приходится констатировать тот факт, что государственный аппарат малоэффективен, степень его коррумпированности высока, а уровень служебной и исполнительской дисциплины, напротив, низок Эти негативно характеризующие государственный аппарат, соответственно и должностных лиц, его представляющих, обстоятельства, как отметил

Президент РФ в одном из Посланий Федеральному Собранию РФ, сводит на

«нет» экономические и другие реформы

«Коррупция, как ржавчина, поразила государственные структуры, стала надежным прикрытием организованной преступности, вымогательством взяток страдает практика приватизации, лицензирования предпринимательской деятельности, регулирования внешнеэкономических связей, распределения бюджетных средств, передачи в аренду недвижимости», - отме-з

чает Д М Овсянко

В этой связи особую значимость приобретают эффективные правовые механизмы обеспечения дисциплины в системе государственной службы Неслучайно вопросы служебной дисциплины всегда были и остаются в цен-

См Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г № 1336 «Об утверждении Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 гг)»// Российская газета 2002 23 нояб 2

См Российская газета 2003 17 мая

См Овсянко Д М Государственная служба Российской Федерации Учеб пособие - М , 2005 С 35 - 36

тре внимания Президента РФ и Правительства РФ В частности, 4 апреля

1992 г был издан Указ Президента РФ «О борьбе с коррупцией в системе го-1

сударственной службы»

Те или иные аспекты обеспечения правомерного функционирования государственного служащего поднимаются Президентом РФ во всех случаях, когда прорабатываются вопросы оптимизации экономики, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также иные значимые для страны проблемы Принятыми и принимаемыми мерами не удалось обеспечить эффективную правовую регламентацию отношений, возникающих в процессе государственно-служебной и муниципально-служебной деятельности При этом следует отметить, что речь идет не только о каких-то отдельных недоработках в этой сфере, но о проблемах системного характера

Чтобы убедиться в этом, достаточно отметить факт закрепления Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации», принятого 27 мая 2003 г, системы государственной службы, состоящей из трех элементов государственной гражданской службы, военной службы и правоохранительной службы На сегодняшний день принят только один Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Законодательное регулирование военной и правоохранительной служб еще предстоит И нет никакой ясности относительно сроков принятия нужных законов А ведь прошло ни много, ни мало три с половиной года с момента постановки перед законодателем соответствующей задачи

Практика реализации законов, регулирующих государственно-служебные отношения, свидетельствует об имеющихся правовых проблемах Вследствие этого многие вопросы решаются по усмотрению, а не на основе норм права

Значительный объем правовых пробелов связан с дисциплинарной

См Ведомости РФ 1992 № 17 Ст 923

ответственностью государственных служащих. Достаточно отметить, что дисциплинарной ответственности посвящены всего лишь четыре законодательные статьи. При этом общий для всех видов государственной службы Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» не содержит ни одной статьи, которая регламентировала бы отношения дисциплинарной ответственности

Наиболее ярко специфика дисциплинарной ответственности выражается в отсутствии конкретных составов дисциплинарных проступков, как это имеет место в случаях с административной и уголовной ответственностью Есть все основания утверждать, что с обозначенной спецификой связана и ярко выраженная «бедность» процессуальных норм, регламентирующих порядок реализации дисциплинарной ответственности. Достаточно сказать, что в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» процессуальный компонент представлен всего лишь одной ст 59, которая называется «Служебная проверка»

Упрощенное состояние материального и процессуального компонентов института дисциплинарной ответственности вовсе не свидетельствует об объективном долженствовании. Скорее, речь должна идти о недопустимо низком уровне развития института дисциплинарной ответственности, что предполагает принятие адекватных мер

Не случайно еще в 1997 г (почти 10 лет назад') в Послании Президента России Федеральному Собранию РФ «Порядок во власти - порядок в стране» предлагалось ввести институт дисциплинарного разбирательства ' (читай - институт служебной проверки -Е Н.).

К решению данной задачи законодатель фактически не приступал, если не брать во внимание единственную статью вышеназванного Федерального закона

Попытка законодателя «втиснуть» в рамки одной статьи весь блок

См Российская газета 1997 7 марта.

процессуальных норм, регламентирующих порядок реализации дисциплинарной ответственности, свидетельствует о недооценке важности рассматриваемого вопроса

В результате без правовой регламентации остались не только вопросы возбуждения дисциплинарного производства, рассмотрения дел о дисциплинарных правонарушениях, исполнения принятых решений, процессуально-правового статуса участников дисциплинарного производства, но и сама процедура служебной проверки

Указанные обстоятельства свидетельствуют об актуальности обозначенной в названии диссертации проблемы, соответственно о необходимости серьезных правовых изысканий в данной области

Степень разработанности темы. Проблемы административно-правового регулирование государственной службы, в которой институт служебной проверки представлен как один из ее компонентов, подвергались исследованию Ю С Адушкиным, И Л Бачило, В А Воробьевым, В В Касюлиным, И Ш Килясхановым, Б М Лазаревым, В М Манохиным, Д М Овсянко, И Н Пахомовым, Ю Н Стариловым, А П Шерги-ным, А Ю Якимовым, Ц А Ямпольской и другими учеными

Непосредственно к проблемам дисциплинарной ответственности обращались Д Н Бахрах, Л М Ведерников, Д А Гавриленко, С Г Ильясов, Е В Климкина, Г А Нестерова, Г М Севостьянов, В Н Скобелкин, В 11 Ширяев и др

В то же время проблемы института служебной проверки - центрального элемента дисциплинарного производства - в качестве объекта монографического исследования не выступали

Можно уверенно констатировать, что нет ни концепции института, ни адекватного его правового наполнения Соответственно имеет место значительный объем проблем реализации дисциплинарной ответственности Названные обстоятельства предопределили выбор темы и направления настоящего диссертационного исследования

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи с назначением и проведением служебной проверки в системе государственной службы Российской Федерации.

Предметом исследования являются административно-правовые нормы, регулирующие отношения служебной проверки, акты органов исполнительной и судебной власти, административно-правовая доктрина и дисциплинарная практика в системе государственной службы Российской Федерации

Цель исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является разработка концепции института служебной проверки в административном праве и ее воплощение в проектах норм административно-процессуального права, регламентирующих общественные отношения, возникающие в процессе проведения служебной проверки

Для достижения указанной цели в работе предлагается решение следующих задач.

- определение теоретических основ института служебной проверки в административном праве, выявление и формулирование целей, задач и функций данного института,

- установление места института служебной проверки в российском административном праве, определение соотношения с институтами государственной службы, дисциплинарной и материальной ответственности, с дисциплинарным производством, производством по реализации материальной ответственности государственного служащего;

- конструирование правовой модели института служебной проверки в административном праве, выявление его принципов, требований, предъявляемых к его содержанию,

- характеристика каждого элемента механизма реализации института служебной проверки;

- разработка предложений и рекомендаций по оптимизации содержания института служебной проверки и практики его реализации

Методология и методы исследования Методологическую основу исследования составляют диалектический метод научного познания и системный анализ Общая теоретическая концепция, изложенная в диссертации, базируется на основополагающих трудах отечественных ученых в области права

Учитывая сложность рассматриваемой проблемы, в диссертационном исследовании использовались различные специальные методы исследования системно-функциональный анализ, статистический - при изучении количественных данных, характеризующих эффективность дисциплинарной практики, социологические экспертные оценки Изучена практика деятельности федеральных органов исполнительной власти и специальная литература по теории права и государства, административному и уголовному праву, а также иным отраслям российского права

Научная новизна исследования. Диссертация является первой монографической работой, в которой целью исследования является разработка концепции института служебной проверки в административном праве и подготовка предложений по ее трансформации в нормативно-правовую действительность

Признаками новизны отличаются результаты, полученные соискателем в ходе анализа теоретических основ института служебной проверки в административном праве, сложившегося нормативно-правового контура рассматриваемого института, динамики развития правоотношений, возникающих в ходе служебной проверки, сопоставления объекта диссертационного исследования со смежными институтами (например, производством по делу об административных правонарушениях) и ряд других

В диссертации сформулированы выявленные в ходе исследования принципы института служебной проверки, дана характеристика феномена «злоупотребление правом», проявляемого в рамках института служебной проверки, сформулированы требования к содержанию и формам актов применения права, принимаемых в процессе реализации института слу-

жебной проверки, определены стадии проведения служебной проверки

Отмеченные элементы новизны диссертационного исследования позволяют сделать вывод о том, что оно вносит реальный вклад в развитие теории института служебной проверки в административном праве

На защиту выносятся следующие основные положения:

1 Положение о необходимости введения в Трудовой кодекс Российской Федерации и в законы о государственной и муниципальной службе коллизионной нормы, разграничивающей объект регулирования двух отраслей российского права Такая норма могла бы иметь следующее содержание «Отношения, складывающиеся в связи с осуществлением государственной и муниципальной службы, регулируются законодательством Российской Федерации о труде в части, не урегулированной законами о государственной и муниципальной службе»

Такой подход к проведению «демаркационной линии» между административным законодательством и законодательством о труде имеет методологическое значение Он позволяет аналогичным образом осуществить разделение предметов ведения указанных отраслей права в вопросе о дисциплинарной ответственности и, как следствие этого, в вопросе осуществления служебной проверки.

Таким образом, институт служебной проверки, допуская регулирование трудовым законодательством, в первую очередь ориентирован на административно-правовое регулирование И в этом смысле должен признаваться институтом административного права

2 Признаки служебной дисциплины, установленные соискателем

Во-первых, служебная дисциплина обладает публично-правовой природой, представленной государственным и муниципальными компонентами В этой связи она заслуживает специальной административно-правовой регламентации

Во-вторых, служебная дисциплина является разновидностью трудовой дисциплины, что объясняет обоснованность и аргументированность востре-

бования норм трудового законодательства для регулирования дисциплинарных отношений в государственной и муниципальной службе

В-третьих, служебная дисциплина может рассматриваться только как внутрисистемное явление Ее пределы устанавливаются внутренними (служебный распорядок государственного органа, должностной регламент и др.) нормативными и индивидуальными (служебный контракт) правовыми актами

3 Авторское определение понятия «дисциплинарное правонарушение» Дисциплинарным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического лица, обусловленное выполнением должностных обязанностей внутрисистемного характера, или иное деяние (действия или бездействие), совершенное на рабочем месте, за которое законодательством о дисциплинарных правонарушениях предусмотрено дисциплинарное наказание

4 Вывод о том, что основаниями для назначения служебной проверки являются совершение дисциплинарного правонарушения либо деяния, повлекшего материальный ущерб, а также наступление событий и происшествий, требующих юридической оценки

6 Авторское определение понятия «дисциплинарное производство» Дисциплинарное производство представляет собой вид процессуальной деятельности, в ходе которого обеспечивается всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дисциплинарного правонарушения, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного решения, а также выявление причин и условий, способствовавших его совершению

7 Вывод о том, что единая административно-правовая природа процессуально-правовых механизмов реализации административной, дисциплинарной и материальной видов юридической ответственности, а также их единая административно-юрисдикционная сущность предполагает конструирование каждого из процессуально-правовых механизмов с соблюдением общих тре-

бований относительно их содержания, структуры и элементов

Поскольку наибольшее развитие получил процессуально-правовой механизм реализации административной ответственности, воплощенный в Ко-АП РФ, именно он может быть востребован в качестве образца такого механизма при обеспечении развития процессуальной основы реализации дисциплинарной и материальной ответственности

8. Институт служебной проверки занимает в системе административного права положение, сходное с положением института «выяснения обстоятельств по делу об административном правонарушении» или института «административного расследования» в производстве по делам об административных правонарушениях Данный вывод позволяет рассматривать административно-правовой институт служебной проверки в ряду административно-юрисдикционных институтов

Не случайно еще с 1984 г. реализация материальной ответственности военнослужащих за ущерб, причиненный государству, осуществляется посредством использования в качестве одного из элементов административно-процессуального механизма «административного расследования»

В то же время институт служебных проверок обладает своей спецификой, отличающей его от аналогичных институтов в производстве по делам об административных правонарушениях Она обусловлена, с одной стороны, особым правовым статусом государственного служащего, с другой - линейной подчиненностью лица, совершившего дисциплинарный проступок, и субъекта юрисдикции

9 Институт служебной проверки в административном праве должен включать следующие группы материальных и процессуальных норм административного права

- принципы проведения служебной проверки,

- нормы, устанавливающие предмет доказывания, бремя доказывания и требования к доказательствам;

- статусные нормы,

- нормы о процессуальных сроках,

- нормы, определяющие меры обеспечения служебной проверки,

- нормы, закрепляющие процедуру проведения служебной проверки.

10 Положение о том, что отсутствие административно-процессуальной нормы, необходимой для реализации материальной нормы, приводит к тому, что материальная норма либо не реализуется, либо реализуется вне правового поля, что недопустимо в любых случаях, когда реализация материальной нормы права сопряжена с ограничением прав и свобод человека и гражданина, с применением мер административного принуждения

«Процессуальная экспансия» в область управления, негативно оцениваемая Н Г Салищевой, по мнению диссертанта, необходима, когда речь идет о правовом регулировании отношений власти и частных лиц, а также любых вертикальных правоотношений внутри исполнительной власти Только четкое процессуальное регламентирование применения норм материального права, или так называемая «процессуальная экспансия», может гарантировать обеспечение прав невластного субъекта административного правоотношения

11 Авторская модель проекта структуры Кодекса Российской Федерации о дисциплинарных правонарушениях

По нашему мнению, при разработке Кодекса Российской Федерации о дисциплинарных правонарушениях должна быть учтена структура Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

12 Нормативные предписания, образующие в совокупности институт служебной проверки в административном праве, представляют первый элемент механизма правового регулирования общественных отношений, складывающихся в связи с проведением служебных проверок в системе государственной службы

Содержание рассматриваемого института представляют следующие виды норм общие, декларативные, дефиниции, коллизионные, обязывающие, дозволительные, запретительные, регулятивные, охранительные, мате-

риальные и процессуальные

13 Служебная проверка возбуждается приказом государственного служащего, уполномоченного применять дисциплинарное принуждение, о назначении служебной проверки Такой акт принимается при наличии оснований и поводов для назначения служебной проверки

14 Классификация оснований для назначения служебной проверки на фактические и правовые

Фактические основания - события правонарушения (дисциплинарного, нанесения материального ущерба), наступление события, наличие происшествия, требующие осуществления юридической оценки

Правовые основания - нормы права, предусматривающие дисциплинарное правонарушение, устанавливающие материальную ответственность, предписывающие осуществление юридической оценки события или происшествия

Поводами для назначения служебной проверки должны признаваться

- непосредственное обнаружение должностным лицом, уполномоченным назначить служебную проверку, достаточных данных, указывающих на наличие события правонарушения, события или происшествия, требующих юридической оценки,

- поступившие из других государственных органов и общественных объединений материалы, свидетельствующие о наличии события правонарушения, события или происшествия, требующих юридической оценки,

- сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события правонарушения, события или происшествия, требующих юридической оценки,

- заявление государственного служащего о проведении служебной проверки

15 Авторская редакция проекта раздела IV «Служебная проверка» Кодекса Российской Федерации о дисциплинарных правонарушениях, пред-

ставленная в приложении к диссертации

Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что ее выводы, предложения и рекомендации развивают и дополняют теорию производства по делам о правонарушениях в целом, и дисциплинарного производства в частности В ней предложены теоретические основы гармонизации дисциплинарного производства и производства по делам об административных правонарушениях

Теоретические выводы исследования базируются на результатах обобщения научных позиций ученых по исследуемому кругу вопросов, критического анализа правовой материи, а также практики реализации соответствующей группы правовых норм

Выводы и предложения, сформулированные в работе, могут быть использованы в деятельности органов, обладающих правом законодательной инициативы, при разработке предложений по совершенствованию правового регулирования административно-правовой деятельности государственных служащих Результаты исследования также могут быть востребованы непосредственно в работе руководителей органов внутренних дел и их подразделений на всех уровнях системы МВД России

Наконец, полученные результаты являются хорошей информационной основой учебного процесса образовательных учреждений МВД России и дальнейших исследований данной проблемы

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре административного права и административной деятельности органов внутренних дел Московского университета МВД Российской Федерации Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в трех научных, публикациях и подтверждаются актами о внедрении результатов диссертационного исследования

Теоретические положения диссертации получили апробацию в выступлениях диссертанта на международных и всероссийских научно-практических конференциях

Структура диссертации Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются цели и задачи, объект и предмет исследования, раскрывается научная новизна исследования, представлены положения, выносимые на защиту, показывается теоретическая и практическая значимость полученных выводов и вносимых предложений, указываются сведения об апробации результатов исследования и структуре диссертации

В первой главе - «Общая характеристика института служебной проверки в административном праве» - исследуются цели, задачи и функции института служебной проверки в административном праве, место данного института в системе административно-юрисдикционных институтов, а также предлагается характеристика правовой модели института служебной проверки в административном праве

В первом параграфе - «Цели, задачи и функции института служебной проверки в административном праве» - диссертант обращается к анализу юридического содержания применяемых в законодательстве о государственной службе и в теории административного права понятий «государственная служба», «служебная дисциплина», «дисциплинарный проступок» «дисциплинарная ответственность», «материальная ответственность», «дисциплинарное производство» и «служебная проверка»

Учитывая факт регулирования дисциплинарных отношений нормами двух отраслей права - административного и трудового, предлагается принцип разграничения предметов их ведения В диссертации обосновывается позиция, в соответствии с которой отношения, складывающиеся в связи с осуществлением государственной и муниципальной службы, могут регулироваться законодательством Российской Федерации о труде в части, не урегу-

лированной законами о государственной и муниципальной службе

Институт служебной проверки, включая в предусмотренных законом случаях и нормы трудового законодательства, в первую очередь осуществляет административно-правовое регулирование И в этом смысле должен признаваться институтом административного права

Служебная дисциплина является одним из базисных понятий, имеющих отношение к институту служебной проверки Определение ее признаков помогает установлению сущностных характеристик института служебной проверки

Во-вторых, служебная дисциплина является разновидностью трудовой дисциплины, что объясняет обоснованность и аргументированность востребования норм трудового законодательства для регулирования дисциплинарных отношений в государственной и муниципальной службе

В-третьих, служебная дисциплина может рассматриваться как внутрисистемное явление Ее пределы устанавливаются внутренними (служебный распорядок государственного органа, должностной регламент и др) нормативными и индивидуальными (служебный контракт) правовыми актами

Производным от служебной дисциплины понятием является дисциплинарное правонарушение Оно определяется как противоправное, виновное действие (бездействие) физического лица, обусловленное выполнением

должностных обязанностей внутрисистемного характера, или иное деяние (действия или бездействие), совершенное на рабочем месте, за которое законодательством о дисциплинарных правонарушениях предусмотрено дисциплинарное наказание

Событие дисциплинарного правонарушения является не единственным основанием для назначения и проведения служебной проверки Действующие нормативные акты свидетельствуют о том, что служебная проверка может проводиться и в случаях нанесения материального ущерба, а также при необходимости юридической оценки события или происшествия

Служебная проверка и дисциплинарное производство соотносятся как часть и целое Понимание сущности части невозможно без определения свойств целого И поэтому дается определение понятия «дисциплинарное производство»

Дисциплинарное производство представляет собой вид процессуальной деятельности, в ходе которой обеспечивается всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дисциплинарного проступка, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного решения, а также выявление причин и условий, способствовавших его совершению

Дается характеристика целям, задачам и функциям служебной проверки Цели, задачи и функции института служебной проверки отличаются от аналогичных параметров самой служебной проверки, хотя указанные параметры служебной проверки и института служебной проверки органически взаимосвязаны

Институт служебной проверки как совокупность норм должен создавать необходимые правовые предпосылки для достижения целей служебной проверки, решения задач, осуществляемых посредством проведения служебной проверки, а также обеспечивать реализацию ее функций Иными словами, институт служебной проверки должен нормативно отображать процесс служебной проверки, создавать необходимые правовые предпосылки для ее

осуществления, предусматривать правовые гарантии ее законности

Задачами института служебной проверки является определение

- оснований и поводов назначения служебной проверки, а также процессуальной формы акта назначения служебной проверки,

- правового статуса субъектов, принимающих решение о назначении служебной проверки, а также их осуществляющих,

- круга участников служебной проверки, а также их правового статуса,

- процессуального порядка проведения служебной проверки,

- процессуальных сроков проведения служебной проверки в целом, и отдельных проверочных действий в частности,

- процессуальных средств обеспечения служебной проверки,

- порядка принятия итогового процессуального документа по результатам служебной проверки, а также требований к такому документу;

- гарантий обеспечения законности при проведении служебной проверки

Институт служебной проверки выполняет регулятивные и охранительные функции Специфика функций данного института обусловливается кругом регулятивных и охранительных отношений, составляющих предмет рассматриваемого института

Во втором параграфе - «Институт служебной проверки в системе административно-юрисдикционных институтов» - рассматриваются теоретические положения систематизации права, природа института служебной проверки, его соотношение с другими институтами административного права

Результаты исследования содержания административно-юрисдикционных производств свидетельствуют, что таковыми могут быть признаны а) производство по делам об административных правонарушениях, б) дисциплинарное производство, в) производство в связи с причинением государственными служащими материального ущерба

Поскольку служебная проверка является частью двух последних произ-

водств, можно утверждать, что и номы, регулирующие порядок ее проведения, обладают административно-юрисдикционной сущностью, т е институт служебной проверки является разновидностью административно-юрисдикционного института

Соответственно служебная проверка является разновидностью правоохранительной деятельности А совокупность норм, регламентирующих эту деятельность, может быть охарактеризована как правоохранительный институт

Однако данный институт обладает и регулятивной функцией В первую очередь речь идет о той части института, которая ориентирована на регулирование отношений служебной проверки, назначаемой в связи с необходимостью осуществления юридической оценки событий и происшествий

С учетом отмеченной двойственной характеристики норм института служебной проверки следует признать, что он одновременно выступает и правоохранительным и регулятивным институтом

Общность природы производства по делам об административных правонарушениях, дисциплинарного производства, производства в связи с причинением материального ущерба (все они имеют административно-юрисдикционную природу) позволяет использовать единые административно-процессуальные механизмы регулирования

Наиболее разработанным на сегодняшний день является процессуальный механизм реализации административной ответственности В силу этого обстоятельства он может быть востребован для обслуживания институтов дисциплинарной и материальной ответственности Это означает, что служебная проверка может и должна осуществляться по правилам производства по делам об административных правонарушениях

Институт служебных проверок занимает в системе административного права такое же положение, что и институт «выяснения обстоятельств по делу об административном правонарушении» или институт «административного расследования» в производстве по делам об административных правонару-

шениях

В то же время следует отметить, что служебная проверка имеет специфические особенности, позволяющие отличать ее от аналогичных институтов, включаемых в производство по делам об административных правонарушениях.

Они обусловлены, с одной стороны, спецификой правового статуса государственного служащего, с другой стороны — линейной подчиненностью лица, совершившего дисциплинарный проступок, и субъекта юрисдикции

В третьем параграфе - «Правовая модель института служебной проверки в административном праве» - обосновывается необходимое качественное разнообразие норм, включаемых в содержание института служебной проверки

Предлагается включить в институт служебной проверки следующие группы норм: а) нормы-принципы или нормы, отражающие идеи института, б) нормы, устанавливающие предмет доказывания, бремя доказывания и требования к доказательствам; в) статусные нормы; г) нормы, устанавливающие процессуальные сроки осуществления служебной проверки в целом, и отдельных проверочных действий в частности; д) нормы, определяющие последовательность проведения служебной проверки

Предлагается систематизация норм института служебной проверки на две группы- материальные и процессуальные.

Материальная компонента института представлена нормами, определяющими цели, задачи и функции института, принципы служебной проверки, устанавливающими предмет доказывания, бремя доказывания и требования к доказательствам, правовой статус участников отношений, возникающих в процессе проведения служебной проверки; определяющими процедурные сроки.

Процессуальной компонентой института служебной проверки определяются порядок и последовательность осуществления проверочных действий, порядок получения и использования доказательств, форма и содержание

процессуальных документов и др

Отсутствие административно-процессуальной нормы, необходимой для реализации материальной нормы, приводит к тому, что материальная норма либо не реализуется, либо реализуется вне правового поля, что недопустимо, когда реализация материальной нормы права сопряжена с ограничением прав и свобод человека и гражданина, с применением мер административного принуждения

Обосновывается идея о том, что институт служебной проверки в кодифицированном виде может составить самостоятельный блок Кодекса Российской Федерации о дисциплинарных правонарушениях, при условии принятия такого кодифицированного законодательного акта

Применение такого Кодекса, в случае его принятия, может осуществляться только с опорой на соответствующие профильные законы о том или ином виде государственной службы Это обусловлено тем, что специфика той или иной разновидности государственной службы может содержаться только в профильном законе о соответствующем виде государственной службы Без учета такой специфики невозможно обеспечение адекватной и эффективной реализации дисциплинарной ответственности

Предлагается структура Кодекса Российской Федерации о дисциплинарных правонарушениях, основанная на принципиальной возможности восприятия наработок в сфере законодательства об административных правонарушениях при формировании института дисциплинарной ответственности в целом, и отдельных его элементов, каковым является и институт служебной проверки, в частности

До принятия необходимых законодательных решений, по мнению диссертанта, допустимо использование законодательно выраженных подходов, реализованных применительно к институту административной ответственности.

Важным является также вывод о необходимости перевода в плоскость законодательных решений всех вопросов, связанных с дисциплинарной и ма-

териальной ответственностью, в том числе и вопросов осуществления служебной проверки

Вторая глава - «Проблемы реализации административно-правового института служебной проверки» - посвящена исследованию элементов, составляющих структуру механизма административно-правового регулирования служебной проверки как разновидности административно-юрисдикционной деятельности

В первом параграфе - «Нормы права как элемент механизма реализации института служебной проверки» - диссертант обращается к нормативной основе института служебной проверки Формулирование правил поведения, направленное на удовлетворение тех или иных интересов, находящихся в сфере права и требующих их справедливого упорядочения, рассматривается как первая стадия механизма правового регулирования

Последовательно раскрывается содержание различных групп норм, объединяемых институтом служебной проверки

Нормами общего характера должны быть определены источники и предмет регулирования института служебной проверки Декларативные нормы определяют приоритет международных норм, признанных Российской Федерацией, по регулируемому кругу отношений, приоритет прав и свобод человека и гражданина Нормы-дефиниции закрепляют своего рода инструментарий, без которого эффективность и законность правоприменительной деятельности существенно страдает Предлагаются определения понятий «служебная проверка», «дисциплинарное правонарушение», «происшествие» и др

Дается характеристика предписывающих, обязывающих, запрещающих норм, составляющих содержание института служебной проверки в административном праве, а также их классификация

Определены подходы формирования института служебной проверки На основе обозначенных подходов к формированию института служебной проверки предлагается проект раздела IV «Служебная проверка», являюще-

гося структурным элементом Кодекса Российской Федерации о дисциплинарных правонарушениях Данный раздел представлен четырьмя главами «Общие положения» - глава 7; «Участники производства по делам о дисциплинарных правонарушениях, их права и обязанности» - глава 8, «Предмет доказывания Доказательства Оценка доказательств» - глава 9, «Проведение служебной проверки» - глава 10 Всего в разделе предложена авторская редакция проектов 34 статей Кодекса Российской Федерации о дисциплинарных правонарушениях

Необходимость такой фундаментальной законопроектной работы обусловлена сегодняшним, по существу, символическим, содержательным наполнением института служебной проверки в административном праве необходимыми материальными и процессуальными нормами

Во втором параграфе - «Правоотношения, возникающие в процессе реализации института служебной проверки» - анализируется второй элемент механизма административно-правового регулирования служебной проверки, каковьм в общей и отраслевой теории права принято считать правоотношения

Обосновывается тезис о том, что правоотношения, возникающие в процессе служебной проверки, сочетают в себе правоохранительные и регулятивные функции

Наличие правоохранительных функций обусловлено тем, что рассматриваемый вид правоотношений направлен на создание предпосылок к реализации юридической ответственности - дисциплинарной или материальной Участниками данных отношений являются, с одной стороны, должностные лица, назначившие служебную проверку, а также ее осуществляющие, с другой - государственные, муниципальные служащие как субъекты юридической ответственности

Наличие регулятивных функций правоотношений, возникающих в ходе служебной проверки, предопределено двумя обстоятельствами

Во-первых, служебная проверка может проводиться в связи с события-

ми и происшествиями, требующими юридической оценки В этих случаях вопрос о юридической ответственности носит факультативный характер И при возникновении такого вопроса происходит трансформация регулятивных отношений в отношения правоохранительные

Во-вторых, если даже служебная проверка была назначена в связи с необходимостью реализации юридической ответственности, то это вовсе не означает, что в итоге такая ответственность будет реализована Оправдательный результат в этих случаях в известной степени правоохранительные отношения разворачивает в русло регулятивных Такие отношения возникают между, с одной стороны, субъектами, назначившими служебную проверку и ее осуществляющими, с другой - любыми другими субъектами, вовлекаемыми в орбиту таких правоотношений

Обладая классической структурой, правоотношения, возникающие в рамках служебной проверки, имеют собственное, присущее им наполнение каждого из элементов структуры

Объектом правоотношений, возникающих в процессе служебной проверки, является установление обстоятельств, составляющих предмет доказывания по делу или предмет доказывания по событию (происшествию) В этом смысле служебная проверка абсорбирует сущность и содержание института доказывания

Это означает, что рассматриваемый институт должен быть представлен всеми элементами института доказательств и доказывания Соответственно Кодекс Российской Федерации о дисциплинарных правонарушениях, в который должен быть вмонтирован и институт служебной проверки, должен содержать самостоятельную главу, посвященную доказательствам и доказыванию

Поскольку доказательства и доказывание в производстве по делам о дисциплинарных правонарушениях или реализации материальной ответственности, а также юридической оценки события (происшествия) имеют отношение ко всем стадиям производств, то, разумеется, данная глава должна

быть самостоятельной и не включаться в раздел о служебной проверке

Субъекты правоотношений, возникающих в процессе служебной проверки, должны быть представлены в таком же составе, что и субъекты производства по делам об административных правонарушениях Без такого адекватного представительства пришлось бы смириться с исключением множества источников доказательств, а также лишиться услуг (адвокатов, представителей, экспертов, специалистов, переводчиков), без которых установление истины по делу стало бы проблематичным

Наконец, содержание правоотношений, возникающих в процессе служебной проверки, определяемое как права и обязанности сторон правоотношений, предполагает предметное их закрепление с учетом того, что в этих правоотношениях могут участвовать все лица, признаваемые участниками производства по делам об административных правонарушениях

За пределами элементов правоотношений, возникающих в процессе служебной проверки, располагается вопрос о возбуждении служебной проверки

Принципиальное значение имеет тезис о том, что возбуждение дела о том или ином виде правонарушения (дисциплинарного, причинения материального вреда) либо дела о юридической оценке события или происшествия может восприниматься как возбуждение служебной проверки Исключение может составить реализация юридической ответственности (в основном дисциплинарной) на месте обнаружения правонарушения

На основе высказанного тезиса и с учетом в основном административ-но-юрисдикционной, правоохранительной природы отношений служебной проверки полагаем допустимым (более того, необходимым) востребование для целей института служебной проверки административно-процессуальной конструкции, в соответствии с которой выделяются основания и поводы возбуждения дела об административном правонарушении

Основываясь на такой конструкции, необходимо выделить два вида оснований возбуждения служебной проверки

Первый вид оснований возбуждения служебной проверки - фактические Такими основаниями следует рассматривать наличие а) события нарушения служебной дисциплины, б) причинения материального ущерба, в) наступления события или происшествия, требующих юридической оценки

Второй вид оснований возбуждения служебной проверки - это правовые В этом смысле необходимо наличие норм, характеризующих деяние как правонарушение (дисциплинарное или как причинение материального ущерба), а также наличие норм, предписывающих осуществить юридическую оценку события или происшествия

Наконец, необходимо нормативно предусмотреть поводы для возбуждения служебной проверки Надо отметить, что именно этот аспект в законодательстве о государственной службе практически не представлен Так, Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закреплен всего один повод для возбуждения служебной проверки - заявление государственного гражданского служащего

Полагаем, что поводы возбуждения служебной проверки должны быть такими же, что и поводы возбуждения дел об административных правонарушениях

В третьем параграфе - «Акты применения права в механизме реализации института служебной проверки» - объектом исследования востребован третий элемент механизма административно-правового регулирования, каковым признаются акты применения права

Рассмотрение стадий осуществления служебной проверки легло в основу вывода о том, что такая проверка сопровождается принятием разнообразных актов реализации права Наиболее значимые из них подвергнуты характеристике с точки зрения содержательных, формальных требований, а также раскрытия выполняемых ими функций

В диссертации такой характеристике подвергнуты следующие виды индивидуальных актов, принимаемых в процессе осуществления служебной проверки

- акты использования права в форме рапорта или объяснения,

- приказ о назначении служебной проверки либо определение об отказе в ее назначении,

- приказ об отстранении государственного служащего, в отношении которого назначена служебная проверка, от исполнения служебных обязанностей,

- промежуточные акты, издаваемые государственными служащими, проводящими служебную проверку, в форме определений об истребовании доказательств, о назначении экспертизы и т д ,

- заключение по результатам служебной проверки, которым завершается служебная проверка

Соблюдение содержательных и формальных требований к индивидуальным актам реализации права рассматривается как гарантия обеспечения законности служебной проверки, соответственно соблюдения прав и свобод участников данного вида отношений.

В заключении формулируются наиболее значимые выводы диссертационного исследования и предложения по их реализации

В приложении к диссертации приводится разработанный автором проект раздела IV «Служебная проверка» Кодекса Российской Федерации о дисциплинарных правонарушениях» Необходимость принятия Кодекса Российской Федерации о дисциплинарных правонарушениях обоснована в диссертации

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах автора

1 Никоноров Е А Юридические факты института служебной проверки в административном праве // Гуманитарные науки 2006 № 9 - 0,4 п л

2 Никоноров Е А Принципы института служебной проверки в административном праве//Право теория и практика 2006 №12 -0,4пл

3 Никоноров Е А Институт служебной проверки в системе админи-

стративно-юрисдикционных институтов // Вестник Московского университета МВД России 2006, № 7 - 0,6 п л

Подписано в печать Формат 60x90 1/16 Гарнитура «Тайме» Печать цифровая Объем 1,3 печ л Тираж '/СС экз УОНИ и РИД МосУ МВД России Заказ № /¿.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Никоноров, Евгений Анатольевич, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1. Общая характеристика института служебной проверки в административном праве.

1.1. Цели, задачи и функции института служебной проверки в административном праве.

1.2. Институт служебной проверки в системе административно-юрисдикционных институтов.

1.3. Правовая модель института служебной проверки в административном праве.

Глава 2. Проблемы реализации административно-правового института служебной проверки.

2.1. Нормы права как элемент механизма реализации института служебной проверки.

2.2. Правоотношения, возникающие в процессе реализации института служебной проверки.

2.3. Акты применения права в механизме реализации института служебной проверки.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Институт служебной проверки в административном праве"

Актуальность темы исследования. Публичная служба в Российской Федерации, представленная государственной и муниципальной составляющими, обретает объективно обусловленные позиции. Динамика изменений в экономической основе общества в решающей степени обусловлена новой структурой собственности в стране.

Следует обратить внимание на то, что в ч. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации говорится о равной защите частной, государственной, муниципальной и иной форм собственности. При этом частная форма собственности как объект государственной защиты названа первой.

На государство, соответственно на государственных и муниципальных служащих ст. 2 Конституции Российской Федерации возложено решение и другой стратегической задачи - признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, рассматриваемых высшей ценностью, которой располагает наше государство.

Государственные служащие получили право влиять на общественные отношения, складывающиеся в сфере частного предпринимательства, на исход конкурентной борьбы. Все это требует коренного качественного улучшения работы государственных служащих и иных работников федеральных ор1 ганов государственной власти .

Выполнение обозначенной в Указе Президента Российской Федерации задачи вряд ли достижимо без обеспечения законности и дисциплины в деятельности государственных служащих. Надо отметить, что речь идет не только об обеспечении законности в деятельности государственных служащих, но и о реальной правовой защите самих государственных служащих.

Сегодня, к сожалению, приходится констатировать тот факт, что государственный аппарат малоэффективен, степень его коррумпированности высока, а уровень служебной и исполнительской дисциплины, напротив, низок. Эти негативно характеризующие государственный аппарат, соответственно и должностных лиц, его представляющих, обстоятельства, как отметил

Президент РФ в одном из Посланий Федеральному Собранию РФ, сводит на 2 нет» экономические и другие реформы .

Коррупция, как ржавчина, поразила государственные структуры, стала надежным прикрытием организованной преступности; вымогательством взяток страдает практика приватизации, лицензирования предпринимательской деятельности, регулирования внешнеэкономических связей, распределения бюджетных средств, передачи в аренду недвижимости», - отмез чает Д. М. Овсянко .

В этой связи особую значимость приобретают эффективные правовые механизмы обеспечения дисциплины в системе государственной службы. 1

См.: Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 «Об утверждении Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 гг.)» // Российская газета 2002. 23 нояб. 2

См.: Российская газета 2003. 17 мая з

См.: Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации: Учеб. пособие.-М., 2005. С. 35 - 36.

Неслучайно вопросы служебной дисциплины всегда были и остаются в центре внимания Президента РФ и Правительства РФ. В частности, 4 апреля

1992 г. был издан Указ Президента РФ «О борьбе с коррупцией в системе го1 сударственной службы» .

Принятыми и принимаемыми мерами не удалось обеспечить эффективную правовую регламентацию отношений, возникающих в процессе государственно-служебной и муниципально-служебной деятельности. При этом следует отметить, что речь идет не только о каких-то отдельных недоработках в этой сфере, но о проблемах системного характера.

Чтобы убедиться в этом, достаточно отметить факт закрепления Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации», принятого 27 мая 2003 г., системы государственной службы, состоящей из трех элементов: государственной гражданской службы, военной службы и правоохранительной службы. На сегодняшний день принят только один Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Законодательное регулирование военной и правоохранительной служб еще предстоит. И нет никакой ясности относительно сроков принятия нужных законов. А ведь прошло ни много, ни мало три с половиной года с момента постановки перед законодателем соответствующей задачи.

Практика реализации законов, регулирующих государственно-служебные отношения, свидетельствует об имеющихся правовых проблемах. Вследствие этого многие вопросы решаются по усмотрению, а не на основе норм права. 1

См.: Ведомости РФ. 1992. № 17. Ст. 923.

Значительный объем правовых пробелов связан с дисциплинарной ответственностью государственных служащих. Достаточно отметить, что дисциплинарной ответственности посвящены всего лишь четыре законодательные статьи. При этом общий для всех видов государственной службы Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» не содержит ни одной статьи, которая регламентировала бы отношения дисциплинарной ответственности.

Наиболее ярко специфика дисциплинарной ответственности выражается в отсутствии конкретных составов дисциплинарных проступков, как это имеет место в случаях с административной и уголовной ответственностью. Есть все основания утверждать, что с обозначенной спецификой связана и ярко выраженная «бедность» процессуальных норм, регламентирующих порядок реализации дисциплинарной ответственности. Достаточно сказать, что в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» процессуальный компонент представлен всего лишь одной ст. 59, которая называется «Служебная проверка».

Не случайно еще в 1997 г. (почти 10 лет назад!) в Послании Президента России Федеральному Собранию РФ «Порядок во власти - порядок в 1 стране» предлагалось ввести институт дисциплинарного разбирательства (читай - институт служебной проверки - E.H.).

К решению данной задачи законодатель фактически не приступал, если не брать во внимание единственную статью вышеназванного Федерального закона. 1

См.: Российская газета 1997. 7 марта.

Попытка законодателя «втиснуть» в рамки одной статьи весь блок процессуальных норм, регламентирующих порядок реализации дисциплинарной ответственности, свидетельствует о недооценке важности рассматриваемого вопроса.

Степень разработанности темы. Проблемы административно-правового регулирование государственной службы, в которой институт служебной проверки представлен как один из ее компонентов, подвергались исследованию Ю. С. Адушкиным, И. Л. Бачило, В. А. Воробьевым, В. В. Касюлиным, И. Ш. Килясхановым, Б. М. Лазаревым, В. М. Манохиным, Д. М. Овсянко, И. Н. Пахомовым, Ю. Н. Стариловым, А. П. Шерги-ным, А. Ю. Якимовым, Ц. А. Ямпольской и другими учеными.

Непосредственно к проблемам дисциплинарной ответственности обращались Д. Н. Бахрах, Л. М. Ведерников, Д. А. Гавриленко, С. Г. Ильясов, Е.В. Климкина, Г. А. Нестерова, Г. М. Севостьянов, В. Н. Скобел-кин, В. Н. Ширяев и др.

В то же время проблемы института служебной проверки - центрального элемента дисциплинарного производства - в качестве объекта монографического исследования не выступали.

Можно уверенно констатировать, что нет ни концепции института, ни адекватного его правового наполнения. Соответственно имеет место значительный объем проблем реализации дисциплинарной ответственности. Названные обстоятельства предопределили выбор темы и направления настоящего диссертационного исследования.

Для достижения указанной цели в работе предлагается решение следующих задач:

- определение теоретических основ института служебной проверки в административном праве, выявление и формулирование целей, задач и функций данного института;

- конструирование правовой модели института служебной проверки в административном праве, выявление его принципов, требований, предъявляемых к его содержанию;

- характеристика каждого элемента механизма реализации института служебной проверки;

- разработка предложений и рекомендаций по оптимизации содержания института служебной проверки и практики его реализации.

Методология и методы исследования. Методологическую основу исследования составляют диалектический метод научного познания и системный анализ. Общая теоретическая концепция, изложенная в диссертации, базируется на основополагающих трудах отечественных ученых в области права.

Учитывая сложность рассматриваемой проблемы, в диссертационном исследовании использовались различные специальные методы исследования: системно-функциональный анализ; статистический - при изучении количественных данных, характеризующих эффективность дисциплинарной практики; социологические экспертные оценки. Изучена практика деятельности федеральных органов исполнительной власти и специальная литература по теории права и государства, административному и уголовному праву, а также иным отраслям российского права.

В диссертации сформулированы выявленные в ходе исследования принципы института служебной проверки, дана характеристика феномена «злоупотребление правом», проявляемого в рамках института служебной проверки; сформулированы требования к содержанию и формам актов применения права, принимаемых в процессе реализации института служебной проверки; определены стадии проведения служебной проверки.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Положение о необходимости введения в Трудовой кодекс Российской Федерации и в законы о государственной и муниципальной службе коллизионной нормы, разграничивающей объект регулирования двух отраслей российского права. Такая норма могла бы иметь следующее содержание: «Отношения, складывающиеся в связи с осуществлением государственной и муниципальной службы, регулируются законодательством Российской Федерации о труде в части, не урегулированной законами о государственной и муниципальной службе».

Такой подход к проведению «демаркационной линии» между административным законодательством и законодательством о труде имеет методологическое значение. Он позволяет аналогичным образом осуществить разделение предметов ведения указанных отраслей права в вопросе о дисциплинарной ответственности и, как следствие этого, в вопросе осуществления служебной проверки.

Таким образом, институт служебной проверки, допуская регулирование трудовым законодательством, в первую очередь ориентирован на административно-правовое регулирование. И в этом смысле должен признаваться институтом административного права.

2. Признаки служебной дисциплины, установленные соискателем.

Во-первых, служебная дисциплина обладает публично-правовой природой, представленной государственным и муниципальными компонентами. В этой связи она заслуживает специальной административно-правовой регламентации.

В-третьих, служебная дисциплина может рассматриваться только как внутрисистемное явление. Ее пределы устанавливаются внутренними (служебный распорядок государственного органа, должностной регламент и др.) нормативными и индивидуальными (служебный контракт) правовыми актами.

3. Авторское определение понятия «дисциплинарное правонарушение». Дисциплинарным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического лица, обусловленное выполнением должностных обязанностей внутрисистемного характера, или иное деяние (действия или бездействие), совершенное на рабочем месте, за которое законодательством о дисциплинарных правонарушениях предусмотрено дисциплинарное наказание.

4. Вывод о том, что основаниями для назначения служебной проверки являются совершение дисциплинарного правонарушения либо деяния, повлекшего материальный ущерб, а также наступление событий и происшествий, требующих юридической оценки.

6. Авторское определение понятия «дисциплинарное производство». Дисциплинарное производство представляет собой вид процессуальной деятельности, в ходе которого обеспечивается всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дисциплинарного правонарушения, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного решения, а также выявление причин и условий, способствовавших его совершению.

7. Вывод о том, что единая административно-правовая природа процессуально-правовых механизмов реализации административной, дисциплинарной и материальной видов юридической ответственности, а также их единая административно-юрисдикционная сущность предполагает конструирование каждого из процессуально-правовых механизмов с соблюдением общих требований относительно их содержания, структуры и элементов.

8. Институт служебной проверки занимает в системе административного права положение, сходное с положением института «выяснения обстоятельств по делу об административном правонарушении» или института «административного расследования» в производстве по делам об административных правонарушениях. Данный вывод позволяет рассматривать административно-правовой институт служебной проверки в ряду административно-юрисдикционных институтов.

В то же время институт служебных проверок обладает своей спецификой, отличающей его от аналогичных институтов в производстве по делам об административных правонарушениях. Она обусловлена, с одной стороны, особым правовым статусом государственного служащего, с другой - линейной подчиненностью лица, совершившего дисциплинарный проступок, и субъекта юрисдикции.

9. Институт служебной проверки в административном праве должен включать следующие группы материальных и процессуальных норм административного права:

- принципы проведения служебной проверки;

- нормы, устанавливающие предмет доказывания, бремя доказывания и требования к доказательствам;

- статусные нормы;

- нормы о процессуальных сроках;

- нормы, определяющие меры обеспечения служебной проверки;

- нормы, закрепляющие процедуру проведения служебной проверки.

10. Положение о том, что отсутствие административно-процессуальной нормы, необходимой для реализации материальной нормы, приводит к тому, что материальная норма либо не реализуется, либо реализуется вне правового поля, что недопустимо в любых случаях, когда реализация материальной нормы права сопряжена с ограничением прав и свобод человека и гражданина, с применением мер административного принуждения.

Процессуальная экспансия» в область управления, негативно оцениваемая Н. Г. Салищевой, по мнению диссертанта, необходима, когда речь идет о правовом регулировании отношений власти и частных лиц, а также любых вертикальных правоотношений внутри исполнительной власти. Только четкое процессуальное регламентирование применения норм материального права, или так называемая «процессуальная экспансия», может гарантировать обеспечение прав невластного субъекта административного правоотношения.

11. Авторская модель проекта структуры Кодекса Российской Федерации о дисциплинарных правонарушениях.

12. Нормативные предписания, образующие в совокупности институт служебной проверки в административном праве, представляют первый элемент механизма правового регулирования общественных отношений, складывающихся в связи с проведением служебных проверок в системе государственной службы.

Содержание рассматриваемого института представляют следующие виды норм: общие, декларативные, дефиниции, коллизионные, обязывающие, дозволительные, запретительные, регулятивные, охранительные, материальные и процессуальные.

13. Служебная проверка возбуждается приказом государственного служащего, уполномоченного применять дисциплинарное принуждение, о назначении служебной проверки. Такой акт принимается при наличии оснований и поводов для назначения служебной проверки.

14. Классификация оснований для назначения служебной проверки на фактические и правовые.

Поводами для назначения служебной проверки должны признаваться:

- заявление государственного служащего о проведении служебной проверки.

15. Авторская редакция проекта раздела IV «Служебная проверка» Кодекса Российской Федерации о дисциплинарных правонарушениях, представленная в приложении к диссертации.

Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что ее выводы, предложения и рекомендации развивают и дополняют теорию производства по делам о правонарушениях в целом, и дисциплинарного производства в частности. В ней предложены теоретические основы гармонизации дисциплинарного производства и производства по делам об административных правонарушениях.

Выводы и предложения, сформулированные в работе, могут быть использованы в деятельности органов, обладающих правом законодательной инициативы, при разработке предложений по совершенствованию правового регулирования административно-правовой деятельности государственных служащих. Результаты исследования также могут быть востребованы непосредственно в работе руководителей органов внутренних дел и их подразделений на всех уровнях системы МВД России.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре административного права и административной деятельности органов внутренних дел Московского университета МВД Российской Федерации. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в трех научных публикациях и подтверждаются актами о внедрении результатов диссертационного исследования.

Теоретические положения диссертации получили апробацию в выступлениях диссертанта на международных и всероссийских научнопрактических конференциях.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Никоноров, Евгений Анатольевич, Москва

Заключение

Проведенное в диссертации исследование позволило нам сделать следующие выводы.

1. Служебная проверка назначается и проводится не только в связи с дисциплинарным правонарушением. Такое решение может приниматься и в связи с причиненным материальным ущербом, событиями и происшествиями, подлежащими юридической оценке.

2. Целью служебной проверки является установление истины по соответствующей категории дел, а еще точнее создание предпосылок для принятия обоснованных решений. Служебная проверка ориентирована на осуществление своего рода грубой очистки ситуации, связанной с правонарушениями, влекущими дисциплинарную или материальную ответственность, от необъективной информации, а также способом формирования объективной основы для юридической оценки (квалификации) события или происшествия. Окончательная «очистка» ситуации происходит в ходе принятия решения по делу, а также в процессе пересмотра решений, если возникли основания для этого.

3. Цели, задачи и функции служебной проверки и института служебной проверки не могут совпадать в силу того, что они являются разнокачественными понятиями. Разумеется, что между ними существует органическая связь. Более того, рассматриваемые характеристики института служебной проверки должны основываться и вытекать из целей, задач и функций служебной проверки.

Институт служебной проверки, как совокупность норм должна создавать необходимые правовые предпосылки для достижения целей служебной проверки, решения задач, осуществляемых посредством проведения служебной проверки, а также обеспечивать реализацию ее функций. Иными словами институт служебной проверки должен нормативно отображать процесс служебной проверки, создавать необходимые правовые предпосылки для ее осуществления, предусматривать правовые гарантии ее законности.

4. Институт служебной проверки, в первую очередь, должен быть представлен нормами, закрепляющими цели и задачи служебной проверки.

5. Учитывая органическую связь между целями служебной проверки и института служебной проверки, следует отметить, что институт служебной проверки должен быть представлен нормой, в которой в качестве цели закреплялось бы установление объективной истины по делу. При этом необходимо иметь в виду то, что институтом служебной проверки обслуживаются дела о дисциплинарных правонарушениях, причинении материального ущерба, а также по осуществлению юридической оценки события или происшествия. Кроме того, вся совокупность норм, объединяемых в институт служебной проверки, должна быть ориентирована на достижение обозначенной цели. При этом нормы, так или иначе, не работающие на обозначенную цель, М01ут быть, а еще точнее должны быть отторгнуты данным институтом. Поэтому, принимая решение о включении конкретной нормы в институт служебной проверки, необходимо удостовериться, что она (норма), безусловно, необходима и полезна для движения по пути обозначенной цели.

6. Одной из задач рассматриваемого института должен стать нормативное закрепление задачи служебной проверки, о которых шла речь несколько выше. Служебная проверка обслуживает не только дисциплинарное производство и производство по реализации материальной ответственности, но и производство по юридической оценке событий и происшествий. Учитывая это обстоятельство, задачи служебной проверки должны быть дополнены. Соответственно должно быть представлено адекватное нормативное закрепление задач служебной проверки.

Другими задачами института служебной проверки являются определение:

- оснований и поводов назначения служебной проверки, а также процессуальной формы акта назначения служебной проверки;

- правового статуса субъектов, принимающих решение о назначении служебной проверки, а также их осуществляющих;

- круга участников служебной проверки, а также их правового статуса;

- определение процессуального порядка проведения служебной проверки;

- процессуальных сроков проведения служебной проверки в целом и отдельных проверочных действий, в частности;

- гарантий обеспечения законности при проведении служебной проверки.

7. Институт служебной проверки выполняет ряд функций. Рассматривая функции института служебной проверки, вряд ли необходимо осуществлять поиск функций, свойственных только для института служебной проверки. Полагаю, что эти функции носят общий для всей правовой материи характер. Они общеизвестны. Таковыми признаются регулятивные и охранительные функции. Специфика функций данного института обуславливается кругом регулятивных и охранительных отношений, составляющих предмет рассматриваемого института.

8. Единая административно-правовая природа процессуально-правовых механизмов реализации административной, дисциплинарной и материальной видов юридической ответственности, а также единая административно-юрисдикционная их сущность предполагает конструирование каждого из процессуально-правовых механизмов с соблюдением единых требований относительно их содержания, структуры и элементов.

Поскольку наиболее глубокое развитие получил процессуально-правовой механизм реализации административной ответственности, воплощенный в КоАП РФ, именно он может быть востребован в качестве образца такого механизма при обеспечении развития процессуальной основы реализации дисциплинарной и материальной ответственности.

9. Институт служебных проверок занимает в системе административного права положение, сходное с положением института «выяснения обстоятельств по делу об административном правонарушении» или института «административного расследования» в производстве по делам об административных правонарушениях, следовательно, является административно-правовым институтом в ряду административно-юрисдикционных институтов.

Не случайно, что еще с 1984 года для реализации материальной ответственности военнослужащих за ущерб, причиненный государству, осуществляется посредством использования в качестве одного из элементов административно-процессуального механизма «административного расследования».

10. Специфические особенности института служебных проверок, отличающие его от аналогичных институтов в производстве по делам об административных правонарушениях, обусловлены, с одной стороны, спецификой правового статуса государственного служащего, с другой стороны - линейной подчиненностью лица, совершившего дисциплинарный проступок, и субъекта юрисдикции.

11. Отсутствие административно-процессуальной нормы, необходимой для реализации материальной нормы, приводит к тому, что материальная норма реализуется вне правового поля, либо вовсе не реализуется, что недопустимо в любых случаях, когда реализация материальной нормы права сопряжена с ограничением прав и свобод человека и гражданина, с применением мер административного принуждения.

12. Институт служебной проверки в административном праве, будучи воспринимаем как процессуально-правовой механизм реализации дисциплинарной и материальной ответственности, в свою очередь сам представлен двумя группами норм: материальными и процессуальными.

13. Материальная компонента института представлена нормами, определяющими цели, задачи и функции института; принципы служебной проверки; устанавливающими предмет доказывания, бремя доказывания и требования к доказательствам; правовой статус участников отношений, возникающих в процессе проведения служебной проверки; определяющих процедурные сроки.

Процессуальной компонентой института служебной проверки определяются порядок и последовательность осуществления проверочных действий; порядок получения и использования доказательств; форма и содержание процессуальных документов и др.

14. Содержательное наполнение института служебной проверки должно осуществляться с учетом конституционных норм, норм, регламентирующих производство по делам об административных правонарушениях, в части касающихся порядка установления обстоятельств совершенного административного правонарушения или проведения административного расследования.

15. Институт служебной проверки в кодифицированном виде может составить самостоятельный блок Кодекса Российской Федерации о дисциплинарных правонарушениях, при условии принятия такого кодифицированного законодательного акта.

16. Применение такого кодекса, в случае его принятия, может осуществляться только с опорой на соответствующие профильные законы о том или ином виде государственной службы. Это обусловлено тем, что специфика той или иной разновидности государственной службы может содержаться только в соответствующем профильном законе о государственной службе. Без учета соответствующей специфики невозможно обеспечение адекватной и эффективной реализации дисциплинарной ответственности.

17. Предложенная в данном параграфе структура Кодекса Российской Федерации о дисциплинарных правонарушениях, основана на принципиальной возможности восприятия наработок в сфере законодательства об административных правонарушениях при формировании института дисциплинарной ответственности в целом, и отдельных его элементов, в частности.

18. До принятия необходимых законодательных решений обоснованным, представляется, использование законодательно выраженных подходов, реализованных применительно к институту административной ответственности.

19. Важным является также вывод о необходимости перевода в плоскость законодательных решений всех вопросов, связанных с дисциплинарной и материальной ответственностью, в том числе и вопросов осуществления служебной проверки.

20. Институт служебной проверки включает в себя следующие группы норм. Общего характера, декларативные, дефиниции, коллизионные, обязывающие, дозволительные и запретительные, регулятивные и охранительные, материальные и процессуальные.

21. Правоотношения, возникающие в процессе служебной проверки, сочетают в себе правоохранительные и регулятивные функции.

Наличие правоохранительных функций обусловлено тем, что рассматриваемый вид правоотношений направлен на создание предпосылок к реализации юридической ответственности: дисциплинарной или материальной. Участниками данных отношений являются с одной стороны, должностные лица, назначившие служебную проверку, а также ее осуществляющие, с другой - государственные, муниципальные служащие, как потенциальные субъекты юридической ответственности.

Наличие регулятивных функций правоотношений, возникающих в ходе служебной проверки, предопределено двумя обстоятельствами. Во-первых, служебная проверка может проводиться в связи с событиями и происшествиями, требующими юридической оценки. В этих случаях возникновение вопроса о юридической ответственности носит факультативный характер. И при его возникновении происходит трансформация регулятивных отношений в отношения правоохранительные. Во-вторых, если даже служебная проверка была назначена в связи с необходимостью реализации юридической ответственности, то это вовсе не означает, что в итоге такая ответственность будет реализована. Оправдательный результат в этих случаях, в известной степени, правоохранительные отношения разворачивает в русло регулятивных. Такие отношения возникают между, с одной стороны, субъектами, назначившими служебную проверку, и ее осуществляющими, и, с другой - любыми другими субъектами, вовлекаемыми в орбиту правоотношений.

22. Обладая классической структурой правоотношения, возникающие в рамках служебной проверки, имеют собственное, присущее им наполнение соответствующих элементов структуры.

Объектом правоотношений, возникающих в процессе служебной проверки, являются установление обстоятельств, составляющих предмет доказывания по делу или предмет доказывания по событию (происшествию). В этом смысле, служебная проверка абсорбирует сущность и содержание института доказывания.

Это означает, что рассматриваемый институт должен быть представлен всеми элементами института доказательств и доказывания. Соответственно Кодекс Российской Федерации о дисциплинарных правонарушениях, в который должен быть вмонтирован и институт служебной проверки, должен содержать самостоятельную главу, посвященную доказательствам и доказыванию.

Субъекты правоотношений, возникающих в процессе служебной проверки, должны быть представлены в таком же составе, что и субъекты производства по делам об административных правонарушениях. Без такого адекватного представительства пришлось бы смириться исключением множества источников доказательств, а также лишиться услуг, без которых установление истины по делу стало бы проблематичным.

Наконец, содержание правоотношений, возникающих в процессе служебной проверки, определяемое как права и обязанности сторон правоотношений, предполагает предметное их закрепление с учетом того, что в этих правоотношениях могут участвовать все лица, признанные участниками производства по делам об административных правонарушениях.

23. За пределами элементов правоотношений, возникающих в процессе служебной проверки, располагается вопрос о возбуждении служебной проверки.

Принципиальное значение имеет тезис о том, что возбуждение дела о том или ином виде правонарушения (дисциплинарного, причинения материального вреда), либо дела о юридической оценке события или происшествия может восприниматься как возбуждение служебной проверки. Исключение может составить реализация юридической ответственности (в основном дисциплинарной) на месте обнаружения правонарушения.

На основе высказанного тезиса, и с учетом в основном юрисдикцион-но-правовой, правоохранительной природы отношений служебной проверки, полагаем допустимым, более того, необходимым востребование для целей института служебной проверки административно-процессуальной конструкции, в соответствии с которой выделяются основания и поводы возбуждения дела об административном правонарушении.

Основываясь на такой конструкции, необходимо выделить два вида оснований возбуждения служебной проверки.

Первый вид оснований возбуждения служебной проверки - фактическое. В качестве таких оснований следует рассматривать наличие: а) события нарушения служебной дисциплины; б) причинения материального ущерба; в) события или происшествия, требующих юридической оценки.

Второй вид оснований возбуждения служебной проверки - это наличие норм, характеризующих деяние как правонарушение (дисциплинарное или как причинение материального ущерба), а также наличие норм, предписывающих дать юридическую оценку событию или происшествию.

Наконец, необходимо нормативно предусмотреть поводы для возбуждения служебной проверки. Надо отметить, что именно этот аспект в законодательстве о государственной службе практически не представлен. Так, Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закреплен всего один повод для возбуждения служебной проверки - заявление государственного гражданского служащего.

Полагаем, что поводы возбуждения служебной проверки должны быть такими же, что и поводы возбуждения дел об административных правонарушениях.

24. Институт служебной проверки в административном праве предусматривает издание следующих актов реализации норм данного института:

- акты использования права в форме рапорта или объяснения;

- приказ о назначении служебной проверки либо определение об отказе в возбуждении дисциплинарного дела, дополнительно может быть издан приказ об отстранении государственного служащего, в отношении которого назначена служебная проверка от исполнения служебных обязанностей. Допускается включение данного решения в приказ о назначении служебной проверки;

- акт, завершающий служебную проверку в форме заключения.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Институт служебной проверки в административном праве»

1.1 Официальные документы и нормативные правовые акты:

2. Конституция Российской Федерации. М., 2000.

3. Декларация прав и свобод человека и гражданина // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. №52.

4. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ // СЗ РФ. 2001, № 52 (ч. I), ст. 4921.

5. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-Ф3 // СЗ РФ. 2002, № 46, ст. 4532.

6. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. I). Ст. 3; № 30. Ст. 3014; Ст. 3033; 2003. № 27 (ч. I). Ст. 2700; 2004. № 18. Ст. 1690; № 35. Ст. 3607; 2005. № 1 (ч. I). Ст. 27; № 19. Ст. 1752.

7. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Российская газета от 5 мая 2006 г.

8. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной гражданской службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063; № 46 (Ч. I). Ст. 4437.

9. Федеральный закон от 12 июля 1999 г. № 161-ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих» // СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3682

10. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // СЗРФ. 1997. №9. Ст. 1011.

11. Федерального закона от 11 ноября 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.

12. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. №33. Ст. 1913.

13. Основы дисциплинарного законодательства Союза ССР и союзных республик, утвержденные Постановлением ЦИК СССР и СНК СССР от 13 октября 1929 г. // Собрание законодательства СССР. 1929. № 75. Ст. 723.

14. Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 30, ст. 3149; №45, ст. 4416.

15. Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 (в ред. от 06.10.2004) «Вопросы Федеральной миграционной службы» // СЗ РФ. 2004. №30, ст. 3150.

16. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» //СЗ РФ. 2004. №Ц. Ст. 945. // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945; № 21. Ст. 2023.

17. Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти». // СЗ РФ. 2004. № 21. Ст. 2023; № 31. Ст. 3234.

18. Положение «О полномочном представителе Президента России в федеральном округе». Утверждено Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849. // СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.

19. Указ Президента РФ от 1 июня 1998 г. «О порядке ведения личных дел лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и государственные должности федеральной государственной службы» // СЗ РФ. 1998. № 23. Ст. 2501.

20. Указ Президента РФ от 16 марта 1996 г. № 383 «О Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1066.

21. Указ Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 209 «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации» // САПП РФ. 1993. № 7. Ст. 562.

22. Приказ МВД России от 13 марта 2003 г. № 158 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации сообщений о преступлениях и иной информации о правонарушениях» // БНА РФ, 2003, № 26.

23. Приказ МВД России от 16 сентября 2002 г. № 900 «Об утверждении инструкции по организации работы участкового инспектора милиции» // БНА РФ. 2003. № 1; РГ. 2003. 22 мая № 96.

24. Инструкция о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утверждена Приказом МВД России от 14 декабря 1999 г. № 1038 // БНА РФ. 2000. № 17; 2002. № 11; 2005. № 21; БВС РФ. 2001. №7.

25. Приказ МВД России от 1 марта 1999 г. № 150 (с изменениями от 22 июля 2000 г.) «Об организации делопроизводства и порядке работы с обращениями граждан в центральном аппарате и подчиненных подразделениях МВД России».

26. Инструкции о порядке организации и проведения служебной проверки в таможенных органах Российской Федерации. Утверждена Приказом ГТК РФ от 3 декабря 1998 г. № 817 (в редакции от 28 января 2000 г.) // Н.д.

27. Приказ МВД России № 129 96 г. о порядке проведения служебных проверок - отменен.

28. Приказ Московской автогрузовой таможни от 14 марта 1996 г. «О временной инструкции о порядке проведения служебных расследований».

29. Инструкция о порядке организации и проведения служебных расследований и проверок в администрации города Томска // Положение о контрольном комитете администрации г. Томска.

30. Кодексом профессиональной этики адвоката, принятым Всероссийским съездом адвокатов 31 января 2003 г. // Российская юстиция. 2003. № 10; Бюллетень Минюста. 2004. № 3.

31. Акты органов судебной власти:

32. Постановление Конституционного Суда РФ от 6 июня 1995 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности абзаца 2 части 7 статьи 19 Закона РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции» в связи с жалобой гражданина В. М. Минакова» // СЗ РФ. 1995. № 24. Ст. 2342.

33. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Российская газета от 19 апреля 2005 г. № 80.

34. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. № 2 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. № 3.

35. Постановление Президиума Свердловского областного суда от 9 марта 2005 г. по делу № 44-Г-67/2005 «Субсидиарное применение норм Трудового кодекса РФ предусмотрено Законом РФ «О милиции» // Консультант Плюс.3 Книги

36. Агапов А. Б. Учебник административного права. М., 1999.

37. Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Особенная: Учебник. М., 1998.

38. Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 2002.

39. Административное право. / Под ред. Л. Л. Попова М., 2002.

40. Александров Н. Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М., 1955.

41. Александров Н. Г. Применение норм советского социалистического права: Лекция. М., 1958.

42. Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966.

43. Алексеев С. С. Общая теория права. В 2 т. Т. 1. М., 1981.

44. Алексеев С. С. Общая теория права. В 2 т. Т. II. М., 1982.

45. Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве.-М., 1989.

46. Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975.

47. Алексеев С. С. Право: азбука теория - философия: Опыт комплексного исследования. - М., 1999.

48. Алехин А.П., Кормалицкий A.A., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. А. П. Алехина. М., 2001.

49. Атаманчук Г. В. Конституционные основы государственной службы и кадровой политики. М., 1997.

50. Атаманчук Г. В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. М., 1975.

51. Афанасьев В. Г. Общество: системность, познание и управление. М., 1981.

52. Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000.

53. Бахрах Д. Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969.

54. Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2004.

55. Бачило И. Л. Функции органов управления (Правовые проблемы оформления и реализации). М., 1976.

56. Бельский К. С. Полицейское право: Лекционный курс / Под ред. канд. юрид. наук. А. В. Куракина. М., 2004.

57. Васильев Р. Ф. Советское административное право: Методы иформы государственного управления. М., 1977

58. Венгеров А. Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. М., 2004.

59. Веремеенко И. И. Административно-правовые санкции. М.,1975.

60. Веремеенко И. И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. Ч. 1. М., 1981.

61. Веремеенко И. И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. 4.2. М., 1982.

62. Волконский В.А. Ответственность должностных лиц судебного ведомства за проступки служебного характера: Справочное, практическое пособие СПб.: Тип. С.Н. Худекова, 1895.

63. Галаган И. А. Административная ответственность в СССР (государственное и материально-правовое исследование). Воронеж, 1970.

64. Гревцов Ю. И. Проблемы теории правового отношения. JL,1981

65. Десницкий С. Е. Представление о учреждении законодательной, судительной и наказательной власти в Российской империи // Избранные произведения российских мыслителей второй половины XVIII в. Т. I. М., 1952.

66. Додин Е. В. Доказывание и доказательства в правоприменительной деятельности органов советского государственного управления. Киев,1976.

67. Дюрягин И. Я. Применение норм советского права. Свердловск, 1973.

68. Исаков В. Б. Фактический состав в механизме правового регулирования. Саратов, 1980

69. Исаков В. Б. Юридические факты в советском праве. М., 1984

70. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. д-р юрид. наук И. JI. Бачило. М., 1998.

71. Иоффе О. С. Правоотношение по советскому гражданскому праву. Л., 1949.

72. Карташов В. Н. Применение права. Ярославль, 1980.

73. Керимов Д. А. Кодификация и законодательная техника. М., 1962.

74. Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М., 1976.

75. Козлов Ю. М. Основы советского административного права. М., 1975.

76. Козлов Ю. М. Предмет советского административного права. М., 1967.

77. Козлов Ю. М. Административное право: Учебник. М., 2005.

78. Кононов И. И. Административный процесс в России: Проблемы теории и законодательного регулирования. Киров, 2000.

79. Коренев А. П. Нормы административного права и их применение. М., 1978.

80. Коренев А. П. Административное право России: Учебник: В 3 ч. Ч. I. М., 2000.

81. Лазарев Б. М. Административная ответственность. М., 1985.

82. Лазарев В. В. Применение советского права. Казань, 1972.

83. Левченко И. П. Механизм применения права (опыт системного исследования). Смоленск, 1997.

84. Липатов Э. Г., Чанов С. Е., Велиева Д. С. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе в Российской Федерации». М., 2005.

85. Лунев А. Е. Теоретические проблемы государственного управления. М., 1974.

86. Манохин В. М. Государственная дисциплина в народном хозяйстве.-М., 1970.

87. Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966.

88. Масленников М. Я. Российский административный процесс.1. Тверь, 2001.

89. Матузов Н. И. Личность. Право. Демократия. Саратов, 1972.

90. Махина С. Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. Воронеж: Издательство Воронежского гос. ун-та, 1999.

91. Мицкевич А. В. Субъекты советского права. М., 1962.

92. Основин В. С. Основы науки социального управления. Воронеж, 1971.

93. Основы управления в органах внутренних дел. Учебник. / Под ред. А. П. Коренева. М., 1994.

94. Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения. Л., 1972.

95. Петров Г. И. Советское административное право. Часть общая. М., 1961.

96. Пиголкин А. С. Толкование нормативных актов в СССР. М., 1962.

97. Полетаев Ю. Н. Правовое положение государственных гражданских служащих в сфере труда. М.: Консультант Плюс, 2005.

98. Проблемы теории государства и права: Учебное пособие / Под ред. М. Н. Марченко. М., 2005.

99. Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964.

100. Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР.-М., 1970.

101. Соловей Ю. П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск, 1993.

102. Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М., 1972.

103. Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. С-Пб., 2002.

104. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М., 2002.

105. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т. II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. М., 2002.

106. Студеникин С. С. Советское административное право. М., 1949.

107. Студеникина М. С. Государственные инспекции в СССР. М., 1987.

108. Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2001.

109. Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2004.

110. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н. И. Химичева. М., 2002.

111. Чечот Д. М. Административная юстиция. Л., 1973.

112. Шергин А. П. Административная юрисдикция. М., 1979.

113. Штатский С. В. Административно-правовой запрет: сущность, формирование, проблемы реализации. М., 2002.

114. Энциклопедический словарь / Брокгауз Ф.А., Эфрон И.А. В 86 тт. с илл. и доп. материалами. // http://www.cultinfo.ni/cat/WebCat.dll/l

115. Юридическая процессуальная форма: теория и практика. М., 1976.

116. Юсупов В. А. Правоприменительная деятельность органов управления. М., 1979.

117. Явич JI.C. Общая теория права. Л., 1976.

118. Якимов А. Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М., 1999.

119. Ямпольская Ц. А., Шорина Е. В. Административно-правовые вопросы укрепления государственной дисциплины. М., 1956.4 Статьи

120. Адушкин, Ю. С. Вопросы совершенствования дисциплинарного законодательства//Правоведение. -1984. № 3.

121. Алексеев С. С. Об объекте права и правоотношения // Вопросы общей теории советского права. М., 1960.

122. Бачило И. JI. Государственно-правовые институты в условиях информатизации общества // Институты административного права / Ответственные редакторы докт. юрид. наук И. Л. Бачило и докт. юрид. наук Н. Ю. Хаманева. М., 1999.

123. Вельский К. С. Об административной ответственности // Институты административного права / Ответственные редакторы докт. юрид. наук И. Л. Бачило и докт. юрид. наук Н. Ю. Хаманева. М., 1999.

124. Буравлев Ю. М. Государственная служба как профессия // Административное и информационное право (Состояние и перспективы развития) / Ответственные редакторы доктор юридических наук, профессор Н. Ю. Хаманева, доктор юридических наук И.Л. Бачило М., 2003.

125. Буравлев Ю. М. К вопросу о содержании правового положения государственного служащего // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. Сборник тезисов статей. М.: Московский университет МВД России, 2003.

126. Василевич Г. А. Иерархия нормативных правовых актов (соотношение актов, принятых органами одного уровня) // Право: теория и практика. 2003. № 11.

127. Веремеенко И. И. Правоотношения в механизме административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка // Общетеоретические проблемы административно-правового обеспечения общественного порядка. Сборник научных трудов. Киев, 1982.

128. Горшенев В. М., Дюрягин И. Я. Правоприменительная деятельность // Советское государство и право. 1969. № 5.

129. Григорьев Ф. А. Акты применения норм советского права как разновидность юридических актов социалистического государства // Вопросы теории государства и права. Вып. 2. Саратов, 1968.

130. Гришковец А. А. Дисциплинарная ответственность за административные правонарушения // Административная ответственность: вопросы теории и практики / Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор Н. Ю. Хаманева.

131. Дурденевский В. Н. Субъективное право и его основное разделение // Сборник Общества исторических, философских и социальных наук при Пермском университете. Вып. 1 / Под ред. Г. В. Вернадского. Пермь, 1918.

132. С. 66 101. Перепечатка: Правоведение, 1994, № 3. Источник: pravoved.jurfak.spb.ru

133. Замышляев Д. В. Проблемы иерархии нормативно-правовых актов в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 1.

134. Зрелов А. Административное расследование // Право и экономика. 2004. № 7.

135. Иванов Р. Н. Виды нормативных правовых актов, издаваемых органами исполнительной власти // Право: теория и практика. М., 2003.

136. Иоффе О. С. Структурные подразделения системы права (на материалах гражданского права) // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 14.

137. Касюлин В. В. Дисциплинарное и поощрительное производство: видовое отличие, сущность и особенности // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. Сборник тезисов статей. М.: Московский университет МВД России, 2003.

138. Коренев А. П. О соотношении административно-правовых институтов и отрасли административного права // Институты административного права / Ответственные редакторы докт. юрид. наук И. Л. Бачило и докт. юрид. наук Н. Ю. Хаманева. М., 1999.

139. Коренев А. П. Правовые формы деятельности органов государственного управления // Правоведение. 1974. № 6.

140. Лунев А. Е. Акты государственного управления и методы их реализации // Управление и право. М., 1977.

141. Малько А. В. Механизм правового регулирования: Лекция // Правоведение. 1996. № 3.

142. Малько А. В. Дисциплина и политика // Право и политика. 2001.3.

143. Овсянко Д. М. Некоторые вопросы реформирования государственной службы // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / Отв. ред. Л. Л. Попов и М. С. Студеникина М., 2004.

144. Панова И. В. Административный процесс в Российской Федерации: Понятие, принципы и виды // www.consultantplus.ru.

145. Пиголкин А. С. Нормы советского социалистического права и их структура // Вопросы общей теории советского права. М., 1960 г.

146. Полетаев Ю. Н. Правовое положение государственных гражданских служащих в сфере труда. М.: Консультант Плюс, 2005.

147. Пьянов Н. А. О нормативном и индивидуальном уровнях государственного регулирования // Сибирский юридический вестник. Иркутск, 1999. http://www.law.isu.ru/ 8с1епсе/уез1шк/1999.

148. Старилов Ю. Н. Исполнительная власть в структуре современного административно-правового регулирования: проблемы и основные направления разрешения // Информационно-справочная система «Гарант».

149. Тимофеев Н. И., Ильина А. М. Служебная проверка в организации: полномочия работодателя // Кадры предприятия. 2004. № 2.

150. Хаманева Н. Ю. Актуальные проблемы развития институтов административного права // Институты административного права / Ответственные редакторы докт. юрид. наук И. Л. Бачило и докт. юрид. наук Н. Ю. Ха-манева.- М., 1999.

151. Хангельдыев Б. Б. О систематизации советского административного законодательства. // Сб. науч. трудов. Вып. 2. Свердловск, 1964.

152. Хижняк С. П. Правовая терминология и проблемы ее упорядочения // Правоведение. 1990. № 6.

153. Цабрия Д. Д. Статус органов управления // Советское государство и право. 1978. № 2.

154. Черданцев А. Ф. Специализация и структура норм права // Правоведение. 1970. № 1.

155. Чиканова J1. А. Труд государственных служащих: особенности правового регулирования // Трудовое право. 1999. № 4.

156. Шаргородский М. Д., Иоффе О. С. О системе советского права // Советское государство и право. 1957. № 6.

157. Шергин А. П. Административная политика в правовом государстве // Государство и право. 1998. № 8.

158. Шергин А. П. К концепции механизма административно-правового регулирования // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М., 2004.

159. Щукин В. В. Правоохранительная служба в системе государственной службы РФ // Российский следователь. 2005. № 6.

160. Якимов А. Ю. Административно-юрисдикционный процесс и ад-министративно-юрисдикционное производство // Государство и право. 1999.

161. Якушев В. С. О понятии правового института // Правоведение. 1970. № 6.

162. Ямпольская Ц. А. Актуальные проблемы советского административного права // Советское государство и право. 1962. № 10.

163. Ямпольская Ц. А. К методологии науки управления. Советское государство и право. 1965. № 8.

164. Авторефераты и диссертации

165. Ведерников Л. М. Служебная дисциплина в органах внутренних дел и средства ее обеспечения: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1996.

166. Жерлицын Б.И. Дисциплинарная ответственность государственных служащих по советскому законодательству. Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1969.

167. Засов К. Л. Административно-правовой статус должностного лица в Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук. М., 2004.

168. Зуев Б. Р. Возбуждение дела об административном правонарушении // Дис. канд. юрид. наук. -М., 2004.

169. Килясханов И. Ш. Проблемы обеспечения прав и свобод граждан в сфере административной деятельности милиции: Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. -М., 1997.

170. Кононов П. И. Административно-процессуальное законодательство и проблемы его кодификации. // Дис. д-ра юрид. наук. М., 2001.

171. Коренев А. П. Применение норм советского административного права. // Автореф. дис. д-ра юрид. наук. Л., 1971.

172. Никифоров А. В. Дисциплинарная ответственность сотрудников органов внутренних дел: Дис. . канд. юрид. наук. Омск, 2002.

173. Панова И. В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации // Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2000.

174. Позднышев А. Н. Институт государственной службы в сфере обеспечения общественной безопасности (теоретико-методологические проблемы): Автореф. дис. д-ра юрид. наук. -М., 2004.

175. Сасыков Т. П. Проблемы административной юрисдикции органов внутренних дел // Дис. канд. юрид. наук. М., 2005.

176. Самойлов А. В. Административные производства в работе с кадрами органов внутренних дел: Дис. канд. юрид. Наук. Омск, 2004.

177. Томилова Ю. Ю. Охранительные правоотношения в механизме правового регулирования: Дис. канд. юрид. наук. М., 2004.

178. Шергин А. П. Проблемы административной юрисдикции: Автореф. дис. д-ра юрид. наук. -М., 1979.

179. Шушпанов С. А. Должностной проступок как основание дисциплинарной ответственности государственного служащего: Дис. . канд. юрид. наук. Саратов. 2002.

Автор: Никоноров, Евгений Анатольевич
Город: Москва
Год: 2006
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Институт служебной проверки в административном праве тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Институт служебной проверки в административном праветекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Институт служебной проверки в административном праве»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Никоноров, Евгений Анатольевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Институт служебной проверки в административном праве"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Никоноров, Евгений Анатольевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Институт служебной проверки в административном праве»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Институт служебной проверки в административном праве»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Никоноров, Евгений Анатольевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Институт служебной проверки в административном праве"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Никоноров, Евгений Анатольевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Институт служебной проверки в административном праве»