АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовая защита сотрудников полиции Монголии»
На правах рукописи Исх. № 43/8/7051
от 29.12.2014 г.
ЗЭВЭГИЙН ЦЭРЭНБАТ
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ЗАЩИТА СОТРУДНИКОВ ПОЛИЦИИ МОНГОЛИИ
Специальность 12.00.14-административное право; административный процесс
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва -2014
005558356
Работа выполнена на кафедре административного права Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя.
Научный руководитель кандидат юридических наук, профессор
Бочаров Сергей Николаевич
Официальные оппоненты: Костенников Михаил Валерьевич
доктор юридических наук, профессор, ФГК ОУ ДО «Всероссийский институт повышения квалификации Министерства внутренних дел Российской Федерации», кафедра подготовки сотрудников полиции по охране общественного порядка, профессор
Марьян Гай к Всеволодович
кандидат юридических наук, Договорно-правовой департаментт МВД России, главный эксперт-специалист
Ведущая организация: Федеральное государственное казенное
образовательное учреждение высшего профессионального образования «Академия управления Министерства внутренних дел Российской Федерации»
Защита состоится «12» марта 2015 г. в 11 час. на заседании диссертационного совета Д 203.019.01, созданного на базе Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина Д.12).
С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя, а также на официальных сайтах Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации (http://vak.ed.gov.rin и Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя (ЬПр://то5и-mvd.com).
Автореферат разослан «29» декабря 2014 г. Ученый секретарь
диссертационного совета Ю.Ю. Кулакова
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Современная Монголия переживает один из сложных периодов своей истории. Продолжающиеся процессы реформирования монгольского государства и общества обусловили коренные изменения в общественно-политической, социально-экономической и других сферах. Основой этих изменений является всесторонняя забота о личности, защита ее прав и свобод, гарантированных Конституцией Монголии.
Реализуя данное конституционное положение, сотрудники правоохранительных органов государства, в том числе и органов полиции, находятся в бескомпромиссном противодействии криминально активной, антиобщественно настроенной части населения. Сложность и ответственность решаемых задач, требуя от правоохранителей высочайшего профессионализма, мужества и самоотдачи, обязывает все уровни власти обеспечить солдатам правопорядка надлежащую правовую и социально защищенность.
Несмотря на принимаемые в данном направлении меры, приходится констатировать, что с каждым годом число сотрудников органов полиции, погибших и раненых при исполнении служебных обязанностей, возрастает.
По данным статистики за период с 1960 по 2013 годы во время несения службы в результате преступных посягательств и дорожно-транспортных происшествий погибло более 100 сотрудников органов полиции (милиции) и внутренних войск, что с учетом численности населения Монголии и общего количества полицейских является значимым показателем наличной проблемы.
Обладая широким кругом полномочий в области обеспечения прав и свобод граждан от противоправных посягательств, полицейские нередко сами остаются в правовом отношении незащищенными. Более того, служба в органах полиции предполагает для ее сотрудников существенные ограничения и дополнительные обязательства в структуре их правового статуса.
Между тем в правовой науке понятие «правовая защита» пока еще не получило однозначной трактовки, требует научного осмысления и соотношение понятий «социальная защита», «правовая защита», «социальные гарантии» и др., чтобы уяснить сущность и содержание указанных категорий, обеспечить их эффективное использование в нормотворчестве и правоприменении.
В законодательстве Монголии нормы-дефиниции, закрепляющие определение понятий «социальная защита» и «правовая защита» пока отсутствуют. Однако с 1992 года указанные категории используются в десятках нормативно-правовых актах, где законодатель для описания различных явлений действительности нередко рассматривает их в качестве синонимов.
Актуальность правовой защищенности сотрудников полиции Монголии связана с формированием в стране новой системы правовой защиты граждан. Рассмотрение законодателями проектов законов, посвященных полиции, вызывает активное обсуждение данной проблемы на парламентских слушаниях.
Таким образом, повышение эффективности административно-правовой защиты сотрудников полиции представляется широкой, многоплановой, комплексной проблемой, которую необходимо разрабатывать по разным направлениям, в различных аспектах, на различных уровнях, что и определило выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы.
Вопросы административно-правовой защиты сотрудников милиции (полиции) рассматривались в работах Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Г.В. Мальцева, A.B. Стремоухова, И.И. Веремеенко, И.Н. Зубова, JI.M. Колодкина, Б.П. Кондрашова, А.П. Коренева, Р.У. Концелидзе, A.B. Коровникова, Ю.П. Соловья, В.Д. Малькова, A.A. Магомедова, Г.А. Туманова, И.И. Шубиной, В.М. Шамарова, П.П. Сергуна, B.C. Чернявского, A.B. Стремоухова, С.Д. Порошука, В.И. Федорова, А.Х. Миндагулова, Г.М. Мякишева, С.Ф. Зыбина, О.М. Хатюшенко, В.В. Черникова, и ряда других правоведов.
Проблемы, связанные с административно-правовой защитой сотрудников полиции, привлекали внимание и монгольских ученых. Изучение трудов Ж. Долгорсурэна, Б. Чимида, Б. Пурэва, Д. Таванжина, М. Батаева и др. показало, что в них рассматриваются отдельные аспекты, касающиеся обозначенной тематики, комплексные же исследования административно-правовой защиты сотрудников полиции Монголии до настоящего времени не проводились.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с защитой прав и законных интересов сотрудников полиции Монголии.
Предметом исследования выступают сущность, принципы и механизм административно-правовой защиты сотрудников полиции Монголии.
Цель исследования заключается в определении совокупности условий и факторов, влияющих на состояние административно-правовой защищенности сотрудников полиции, л выработке на этой основе практических рекомендаций по разрешению имеющихся в указанной области нормотворческих и правоприменительных проблем, а также повышению эффективности деятельности полиции Монголии.
Задачи исследования ориентированы на достижение постановленной
цели и состоят в:
- определении места и роли административно-правовой защиты граждан как самостоятельной формы реализации правоохранительной функции современного демократического государства;
- уточнении содержания юридических категорий, используемых при формулировании нормативно-правовых установлений в рассматриваемой области и их практической реализации;
- критической оценке законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих указанную сферу общественных отношений, и формулировании предложений и рекомендаций по совершенствованию их содержания;
- выявлении системы факторов, воздействующих на состояние административно-правовой защищенности сотрудников полиции Монголии, и их характеристике;
- систематизации административно-правовых мер, составляющих в совокупности содержание механизма реализации правовой защиты сотрудников полиции Монголии, и определении на данной основе пробелов, противоречий, юридических коллизий и прочих изъянов рассматриваемого правового инструментария, а также путей их устранения;
- выработке системы показателей, характеризующих уровень правовой защищенности сотрудников полиции Монголии;
- конкретизации проблем в сфере административно-правовой защиты сотрудников полиции и разработке комплекса мер, направленных на их разрешение и способствующих укреплению законности в деятельности органов полиции Монголии;
- выявлении общих черт и различий законодательства Монголии и Российской Федерации в исследуемой сфере, проработка возможности их взаимной имплементации.
Методологическую основу исследования составили общенаучные и специальные методы познания, в том числе сравнительно-правовой, диалектический, логико-юридический, системно-структурный, формальнологический, а также контент-анализ документов, интервьюирование, анкетирование, опрос и др.
Теоретическую основу диссертации составляют труды российских правоведов и монгольских ученых по проблемам административно-правовой защиты личности, теории государства и права, истории правоохранительных органов, конституционного, административного права и иным научным отраслям, относящимся к теме исследования. Использование научных источников, относящихся к иным отраслям знания, позволило избежать узкоспециального подхода к изучаемым проблемам.
Нормативно-правовую базу диссертации составили Конституция Монголии, законы и иные нормативные правовые акты, посвященные административно-правовой защите сотрудников полиции, а также нормы международного права.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили данные, полученные автором в результате аналитического исследования материалов статистической отчетности, опубликованных в сборниках МВД России, Министерства юстиции и ГУП Монголии, органов полиции района Баянзурх, аймака Баянхонгор, местных органов полиции. Кроме того, автор использовал обобщенную практику работы с кадрами органов полиции областей Западной и Центральной части Монголии, а также личный опыт службы в учебно-кадровом аппарате информационно-исследовательского центра ГУП Монголии, материалы анкетирования сотрудников ГУП, в котором приняло участие 380 респондентов из трех аймаков Монголии.
Научная новизна диссертации прежде всего заключается в авторском подходе к исследованию административно-правовых средств, форм и методов защиты сотрудников полиции Монголии, позволившим уточнить содержание базовых юридических понятий защиты и охраны, сформулировать новые и детализировать существующие научные положения, объясняющие факторы, которые влияют на содержание некоторых новелл действующего законодательства о службе в органах полиции Монголии.
Общетеоретический анализ понятия института административно-правовой защиты сотрудников полиции Монголии дал возможность привести новые научные аргументы для обоснования необходимости более широкого подхода к определению объекта административно-правовой защиты и использования при этом такой категории, как лица, подлежащие обязательной государственной опеке.
Теоретический анализ понятия и содержания института административно-правовой защиты прав и законных интересов сотрудников органов полиции Монголии позволил оценить его как гарантию формирования,
сохранения и наращивания профессионального кадрового ядра данных органов, определения и формулирования на этой основе проблем юридического обеспечения рассматриваемого феномена, выработки путей и способов их разрешения.
Определенной новизной отличается авторская позиция, согласно которой недостаточность детального нормативного определения масштабов и интенсивности административно-правовой защиты сотрудников полиции Монголии невозможно в полной мере компенсировать законодательными декларациями об использовании неправовых форм и методов такой защиты.
К новизне исследования следует отнести вывод автора о недопустимости изолированного совершенствования механизма административно-правовой защиты прав и законных интересов сотрудников полиции, вне связи с организационным, политическим, социально-экономическим и другими функционирующими в обществе механизмами.
Новыми можно считать предложенные автором направления совершенствования законодательства в сфере государственно-служебных отношений в органах полиции Монголии, касающиеся предложений по улучшению организации и повышению эффективности административно-правовой защиты указанной категории служащих, а также принятию Концепции кадровой политики ГУП Монголии.
Также, автором разработан Проект Концепции кадровой политики ГУП Монголии новизна которого состоит в том, что предложенное содержание ее ключевых понятий, принципов, целей, задач и правовых механизмов сформулировано с учетом государственно-национальной и административно-территориальной специфики Монголии на основе опыта МВД России, что позволяет адаптировать положения данного программного документа к иным политическим и социально-экономическим условиям, определить зоны ответственности участников его практической реализации. Такая Концепция способна обеспечить реализацию общественных интересов посредством формирования и развития кадрового потенциала и эффективного использования кадровых
ресурсов органов полиции Монголии для повышения результативности их оперативно-служебной деятельности, а также совершенствование методологии государственного управления в сфере внутренних дел.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту.
1. Определены две нормативно определенные неразрывно связанные группы целей, обладающих свойствами общего и частного характера, достижение которых необходимо осуществлять повсеместно, непрерывно, комплексно и наступательно. Цели частного характера: привлечение граждан на службу в полицию; закрепление граждан на службе в полиции; стимулирование у сотрудников полиции стремления к профессиональной подготовленности и карьерному росту; восстановление у полицейских способности к эффективному исполнению служебных обязанностей; обеспечение морально-психологической удовлетворенности прохождением службы в полиции. Цели общего порядка: стремление к реализации общечеловеческой идеи гуманизма в форме самостоятельного сегмента социальной политики государства; повышение авторитета службы в полиции в условиях возрастающей кадровой конкуренции; позитивное воздействие на процесс совершенствования государственной кадровой политики.
2. Опосредованная правовыми нормами существующая совокупность социальных мер защиты сотрудников полиции Монголии, является недостаточной для компенсации потенциальных и наличных трудностей, опасностей, угроз, дополнительных обязательств и ограничений, сопровождающих службу в полиции. Сомнение в действенности таких мер вызывает то, что определение их количественных и качественных параметров осуществляется, исходя из остаточных возможностей, и носит, как правило, случайный характер.
3. Административно-правовая защита сотрудников полиции Монголии обусловлена рядом факторов, к которым относятся: место и подчиненность органов полиции в системе государственных органов исполнительной власти;
недостаточность законодательного регулирования в сочетании с обширным ведомственным (Министерство юстиции Монголии) и полицейским (ГУП Монголии) нормотворчеством; недостаточное внимание к обеспечению личной безопасности полицейских во время несения службы в силу длительное время существовавшего у населения культа институтов государственной власти и высокого уровня общественного контроля за поведением людей; формирование нового социального законодательства на фоне смены приоритетов социальной политики государства; повышенное внимание к нормотворческой практике России без должной адаптации зарубежных нормативно-правовых положений к действительным условиям их реализации; возросший интерес ведущих мировых стран к Монголии в связи с ее геополитическим и ресурсным потенциалом.
4. Административно-правовая защита сотрудников полиции включает три функциональных блока - стимулирующий (повышение престижа службы в полиции, привлечение и закрепление на службе кадров, повышение квалификации); компенсационный (возмещение в связи с нетрудоспособностью дохода либо компенсация расходов, обусловленных социально значимыми обстоятельствами; компенсация ограничений отдельных прав и свобод); идеологический (воспитывает, формирует чувство патриотизма, единения с коллективом, причастности к благородной и общественно значимой профессии).
5. Невозможность всеохватывающего нормативного закрепления всех правомочий и обязательств сотрудников полиции Монголии предполагает, что в условиях нестандартной либо экстремальной ситуации полицейские вынуждены принимать юридически значимые решения и совершать юридически значимые действия, выходящие за рамки, определенные их непосредственной компетенцией, руководствуясь наряду с требованиями нормативных правовых актов, определяющих правовой статус сотрудников полиции, собственным правосознанием и правовой культурой, используя такие правовые институты, как аналогия закона и аналогия права. Данное обстоятельство в процессе реализа-
ции механизма административно-правовой защиты сотрудников полиции Монголии подлежит обязательному учету, поскольку оно свидетельствует о единении нравственных и юридических основ полицейского правоприменения.
6. Принимая во внимание необходимость обеспечения дифференцированного подхода при осуществлении персонифицированной социально-правовой защиты сотрудников полиции и иных категорий опекаемых при этом лиц, перечень нормативно закрепленных фактических данных, определяющих категорию сотрудника с точки зрения размера денежной компенсации, следует расширить, включив в него в дополнение к имеющимся: занимаемую сотрудником должность; продолжительность службы; наличие государственных наград, почетных званий; размер существующей заработной платы; отсутствие дисциплинарных взысканий; конкретные обстоятельства гибели или ранения сотрудника.
7. С целью совершенствования нормативно-правовых актов Монголии, реализация которых позволит привести национальное законодательство в соответствие с нормами международного права и восполнить пробелы в нормативном регулировании административно-правовой защиты сотрудников полиции, необходимо внести следующие изменения. А именно, главу 2 Проекта закона Монголии «О правовом положении сотрудника правоохранительных органов» необходимо дополнить следующими положениями: в пункте 7.1.8. предусмотреть безусловную возможность обращаться с жалобой к вышестоящему руководителю с целью защиты своих прав и законных интересов, направленных на обеспечение нормальной деятельности органов полиции; в пункте 7.1.9. закрепить право обязательного присутствия выбранных представителей рядового и младшего начальствующего состава сотрудников правоохранительных органов в руководящем составе Совета Полиции Монголии. Закон Монголии «О службе в полиции» предлагается дополнить следующими статьями: «Статья 36.1. Сотрудник полиции, выполняя обязанности, возложенные на полицию, и реализуя права, предоставленные полиции, выступает в качестве представителя государственной власти и находится под защитой государства»; «Статья 36.2.
Сотрудники полиции в целях представительства и защиты своих социально-трудовых прав и интересов вправе объединяться или вступать в профессиональные союзы (ассоциации)».
8. Недостаточность опыта Монголии по обеспечению личной безопасности сотрудников полиции в реальных чрезвычайных ситуациях по целому ряду позиций может быть восполнена положительными примерами России и Германии, которые при создании соответствующих условий организационного и материально-технического свойства уместно использовать в нормотворческой, организационно-правовой и правоприменительной деятельности полиции Монголии. В этих целях необходима рецепция позитивных методов профессиональной подготовки и переподготовки сотрудников органов полиции, в том числе непосредственно на рабочих местах.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что выводы диссертанта об особенностях административно-правовой защиты сотрудников органов полиции Монголии позволили расширить теоретические представления о содержании и позитивных возможностях данного правового института в сфере государственно-служебных отношений, а также о видах обеспечивающих его гарантий, что в свою очередь, помогло выявить сложности реализации такой защиты, определить их обусловленность, предложить способы устранения имеющихся проблем и обозначить направления совершенствования нормативно-правового регулирования службы в органах полиции Монголии.
Кроме того, авторский подход позволяет восполнить недостаточность правовой теории относительно проблемы, касающейся соотношения административно-правовой, социальной и иных вариантов защиты, применительно к рассматриваемой категории государственных служащих.
Практическая значимость диссертации состоит в подготовленных на основе обобщения и конструктивно-критического анализа практики осуществления административно-правовой защиты сотрудников органов полиции рекомендациях и предложениях, которые позитивно восприняты
службами и аппаратами органов полиции Монголии, выполняющими функции по работе с личным составом. Результаты диссертационного исследования могут быть также использованы при разработке законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих службу в органах полиции Монголии, а также в учебном процессе образовательных организаций ГУЛ Монголии.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации докладывались на научной конференции «Обсуждение проекта закона Монголии «О правовом положении сотрудника правоохранительных органов» в Национальном правовом институте в г. Уланбаторе 28.01. 2013 г.
Отдельные рекомендации автора, касающиеся повышения эффективности деятельности в сфере административно-правовой защиты сотрудников полиции, используются в местных и столичных органах полиции Монголии, а также внедрены в практику обеспечения кадровой политики и организации работы с молодежью учебно-кадрового отдела ГУЛ. Кроме того, разработки диссертанта реализуются в учебном процессе Института полиции Университета правоохранительных органов при Министерстве юстиции Монголии при изучении дисциплин «Социально-правовые гарантии сотрудника правоохранительной службы», «Правовые гарантии сотрудника органов полиции» и используются в Московском университете МВД России в процессе преподавания учебного курса «Административное право зарубежных стран».
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цели и задачи, объект и предмет исследования, раскрывается новизна выносимых на защиту положений, показывается теоретическая и практическая значимость полученных выводов и выработанных предложений, отражаются сведения об апробации результатов исследования.
Первая глава - «Юридическая характеристика административно-правовой защиты сотрудников полиции» - посвящена исследованию содержания административно-правового института защиты прав и законных интересов сотрудников полиции, определению субъектов указанной деятельности и анализу гарантий ее осуществления.
В первом параграфе - «Понятие и назначение административно-правового института защиты прав и законных интересов сотрудников полиции» - исследуются теоретические аспекты соотношения таких категорий, как «защита» и «охрана»; обосновывается важность данного подхода; посредством анализа правовых норм Конституции России и российского законодательства эти правовые категории соотносятся с позиции единства и различия, определяется содержание каждой из них. Автор приводит точки зрения ученых по исследуемой проблематике и аргументирует собственную позицию о невозможности применения к действующим сотрудникам полиции термина «административная опека», представляющей систему государственной помощи, непосредственно не связанной с трудом либо государственной службой лиц, которым она предоставляется. Таким образом, диссертант разделяет позицию ученых, которые утверждают, что защита есть составная часть охраны, проявляющая себя во вне как одна из объективированных форм последней.
В целях уяснения сущности административно-правовой защиты полицейских выявлены особенности ее социальной направленности. При этом содержательная характеристика такой защиты дана в широком (комплексная система мер обеспечения реализации субъективных прав полицейских) и узком (деятельность в данном направлении органов государственной власти, местного самоуправления и иных субъектов) смыслах.
Автор подчеркивает, что институт защиты прав и законных интересов сотрудников полиции имеет важное значение для науки административного права, так как благодаря юридическим положениям, составляющим в совокупности данный институт, полицейский и члены его семьи имеют
реальную возможность защитить свои права от неправомерных действий (бездействий) различных субъектов.
Характеризуя конкретные меры (средства и способы) защиты, диссертант исходит из того, что будучи опосредованными нормами права, они приобретают юридические свойства и используются для нейтрализации негативно действующих на полицейских факторов, а также для предоставления им льгот, компенсаций и иных благ. Защита служебных, социальных и иных прав сотрудников полиции рассматривается как особый вид правоприменительной деятельности порядок, объем и содержание которой должны быть юридически определены и обеспечены различного рода гарантиями.
При рассмотрении административно-правовой защищенности в качестве желаемого результата функционирования защитных административно-правовых механизмов автор выделяет два направления такого функционирования: профессиональная деятельность сотрудников полиции и внутрисистемные правоотношения, связанные с прохождением службы в полиции, что соответствует содержанию, которое вкладывает в данное понятие национальный законодатель, неразрывно связывая его с правовой формой деятельности уполномоченных органов и должностных лиц, а также итогами такой деятельности в виде возможной и реальной защитой прав сотрудников полиции.
Итогом подобного рассуждения является вывод автора, что институт административно-правовой защиты сотрудников полиции - это совокупность административно-правовых норм, обеспечивающих состояние защищенности служебных и связанных со службой в полиции иных прав и законных интересов, состоящее в справедливой компенсации запретов, ограничений и обязательств, восстановлении нарушенных прав, привлечении виновных лиц к установленной ответственности, предупреждении подобных нарушений.
Данный правовой институт имеет собственную нормативно-правовую основу и самостоятельный объект регулирования в виде прав и законных интересов полицейских, отдельных лиц, завершивших службу в полиции, и
членов их семей, а также комплекс опосредованных нормами административного права средств и способов защиты указанных субъектов.
Во втором параграфе - «Гарантии административно-правовой защиты сотрудников полиции» - диссертант комплексно исследует сущность, значение, систему и структуру гарантий административно-правовой защиты полицейских.
Для уяснения алгоритма формирования комплекса гарантий административно-правовой защиты сотрудников полиции Монголии и назначения каждого элемента создаваемой таким образом совокупности в зависимости от функциональной роли гарантий и последовательности их проявления автор анализирует точки зрения ученых по данной проблематике и выделяет в общем числе гарантий административно-правовой защиты гарантии первого, второго и третьего порядка, подвергая их последующей дифференциации и сравнительной характеристике с аналогичными правовыми средствами, предусмотренными в российском законодательстве.
Под гарантиями «первого порядка» соискатель понимает признание и закрепление в административно-правовых нормах возможности предоставления полицейским определенных благ и преимуществ в связи с осуществлением ими правоохранительной службы. В качестве гарантий «второго порядка» рассматриваются административно-процессуальные средства и административные процедуры, выраженные в нормативно-правовых предписаниях, применение которых обеспечивает реализацию иных обязательных правил, установленных материальными правовыми нормами. Гарантии «третьего порядка» диссертантом представлены в виде содержащихся в нормах права институтов надзора и контроля, обращения и жалобы, некоторых под институтов государственной службы, обеспечивающих предупреждение, выявление и пресечение случаев несоблюдения прав и законных интересов сотрудников полиции, юридическую ответственность нарушителей и компенсацию причиненного ими вреда.
В результате подобных рассуждений автор приходит к заключению, что в настоящее время в механизме административно-правовой защиты прав и за-
конных интересов сотрудников полиции Монголии одним из наименее проработанных остается вопрос, касающийся формирования и практического осуществления их административно-правового статуса. По мнению соискателя, для определения способов разрешения указанной проблемы имеется необходимость выделить самостоятельную группу гарантий, разделенную на два блока -гарантии формирования административно-правового статуса и гарантии его осуществления.
При этом, как полагает диссертант, обеспечение формирования статуса сотрудников полиции должно исходить из соотношения разрешительного и дозволительного способа формулирования юридических установлений, обусловленных строгим разделением сфер их использования. Разрешительный способ призван ограничить полномочия полицейского рамками служебной компетенции, а дозволительный - предоставляет более широкий выбор вариантов поведения, допускающих возможность руководствоваться такими институтами, как аналогия закона и права.
Гарантии осуществления административно-правового статуса полицейских в диссертации рассматриваются с позиции их материального, компетенци-онного и дисциплинарного содержания.
В третьем параграфе - «Особенности защиты прав и законных интересов отдельных категорий сотрудников полиции и иных субъектов» -диссертантом рассматривается содержание и специфика мер защиты прав и законных интересов отдельных категорий сотрудников полиции и иных лиц, подлежащих такой защите в рамках заявленного предмета исследования.
В диссертации проведена классификация субъектов, права и интересы которых подлежат административно-правовой защите, где выделены следующие социальные группы: действующие полицейские, среди которых особое место занимают следователи и дознаватели; бывшие сотрудники полиции, вышедшие на пенсию по возрасту; те же категории, признанные ветеранами боевых действий; члены семей сотрудников, погибших при исполнении служебных обязанностей; бывшие сотрудники, уволенные со
службы в полиции вследствие инвалидности, полученной при исполнении служебных обязанностей; сотрудники, получившие иную степень вреда здоровью при исполнении служебных обязанностей, находящиеся на излечении.
Установлено, что на службе в полиции Монголии состоит группа сотрудников, которые до того, как стать полицейскими, принимали участие в боевых действиях в качестве военнослужащих. Однако, в действующем законодательстве Монголии, регулирующем правоотношения, связанные со службой в полиции, в отличие от российского законодательства, понятие «ветераны боевых действий» не используется и, следовательно, на сотрудников полиции статус указанной категории субъектов не распространяется. По мнению автора, для восстановления справедливости, в национальном законодательстве о службе в органах полиции необходимо предусмотреть данную льготную категорию сотрудников, наделив их правом на соответствующие преференции (ежегодный дополнительный отпуск и пр.).
Представленная дифференциация позволила также обосновать положение о том, что особенности защиты прав и законных интересов отдельных категорий таких лиц, основываясь на общих правилах, выражаются в конкретных проявлениях правового защитного механизма, уточненного автором с учетом специфики правового статуса каждой выделенной категории.
В частности, предложено: а) в каждом конкретном случае исходить из приоритетности защиты прав и интересов членов семей сотрудников, погибших при исполнении служебных обязанностей, а также бывших сотрудников полиции, ставших инвалидами в связи с исполнением своих служебных обязанностей; б) упростить процедуру возбуждения защитного производства и оформления документов, подтверждающих факт события, являющегося основанием для его возбуждения; в) уточнить механизм определения величины материальной компенсации, выплачиваемой родственникам погибшего сотрудника полиции. Данные инициативы автора подкрепляются эмпирическими данными. Отмечается, что 85% респондентов из 380
сотрудников полиции заявили, что в случае их гибели или инвалидности, наступивших при исполнении служебных обязанностей, их семьи окажутся в бедственном положении; 15% полагают, что оно будет тяжелым, и ни один опрошенный не высказал уверенности, что его семье в данном случае будет обеспечено достойное существование.
Характеризуя на основе данных статистики и прочего эмпирического материала состояние правовой защищенности различных субъектов, автор делает вывод, что наряду с увеличением объема и дополнительной детализацией интегрируемой и подвергаемой соответствующему анализу официальной статистической информации, требуется повсеместно практиковать регулярный всеобщий мониторинг уровня защищенности полицейских и иных субъектов защиты от различных угроз.
Вторая глава - «Основные направления совершенствования правового регулирования защиты сотрудников полиции Монголии» - посвящена исследованию состояния административно-правового обеспечения защиты прав и законных интересов сотрудников полиции Монголии, определению направлений совершенствования законодательства Монголии в рассматриваемой сфере исходя из сравнительного анализа содержания административно-правовой защиты сотрудников полиции России и Монголии.
В первом параграфе - «Административно-правовые основы защиты прав и законных интересов сотрудников полиции Монголии» - дана оценка состояния административно-правового обеспечения такой защиты и рассмотрены возможные направления его совершенствования.
Соискателем проводится классификация законодательства в области защиты прав и законных интересов сотрудников полиции Монголии по различным основаниям.
Диссертант обращает внимание на то, что издание органами публичной власти нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы полицейских и иных граждан, согласно Конституции Монголии, должно осуществляться только в виде республиканского закона.
Однако многие правовые документы, нормы которых затрагивают интересы перечисленных выше субъектов защиты, в настоящий момент республиканскими законами не являются. К их числу, в частности, относятся Постановление Правительства от 11.05.2011 года №153 «О применении некоторых мер в отношении органов полиции Монголии», Постановление Правительства Монголии от 24.12.2004 года «О правовом положениии органов полиции Монголии». Кроме того, Хартия о деятельности органа полиции, например, утверждена приказом начальника ГУП Монголии от 30 июня 2010 года № 351, а «Руководство по защите законных интересов сотрудников полиции и служащих внутренних войск» — приказом начальника ГУП Монголии от 24 декабря 2010 года № 691.
Обращается внимание на то, что документов подобного рода принимается достаточно много, однако их роль в решении рассматриваемых вопросов недостаточна, так как эти документы носят общий характер, дублируют нуждающиеся в детализации положения законодательных актов и, в целом, не выполняют роль правового инструментария, способного в должной мере обеспечить соблюдение прав и законных интересов сотрудников полиции. Поэтому необходимы систематизация правовых положений в области государственной службы в органах полиции, устранение противоречий, пробелов и прочих юридических изъянов в действующих нормативных правовых актах.
В итоге автор приходит к выводу о том, что на республиканском уровне требуется ускорить принятие закона «О правовом положении сотрудника правоохранительных органов», внеся в имеющийся проект такого закона ряд дополнений и изменений.
Позитивно оценивая законодательную инициативу обсуждения в Парламенте Монголии законопроектов «О службе в полиции» и «О правовом положении сотрудника правоохранительной службы Монголии», соискатель предлагает дополнить их рядом положений, касающихся: расширения для полицейских возможности использования института обжалования и института судебной защиты, а также их участия в работе Совета Полиции Монголии;
признания сотрудника полиции представителем власти, находящимся под защитой государства; прав полицейских объединяться или вступать в профессиональные союзы (ассоциации).
При характеристике административно-деликтного законодательства отмечается, что в нем предусмотрен лишь один способ самозащиты - крайняя необходимость. Таким образом, автор полагает, что законодатель ограничил возможности самозащиты прав и свобод в связи с совершением деяний, схожих по объективным признакам с административными правонарушениями, исключив из административного законодательства институт необходимой обороны. Автор предлагает закрепить подобный институт, полагая, что современное законодательство об административных правонарушениях содержит виды правонарушений (умышленная порча либо умышленное уничтожение чужого имущества), которые реально можно допустить, причинив вред нападающему, защищая свои либо иные законные права и интересы.
Во втором параграфе - «Механизм административно-правовой защиты сотрудников полиции Монголии» — исследованы административно-правовые средства, входящие в механизм защиты прав и законных интересов сотрудников полиции, определено состояние юридического обеспечения защищенности полицейских, направления, приоритеты и перспективы его развития.
Характеризуя правовой статус сотрудников полиции Монголии, автор констатирует, что он еще не стал достаточным условием реализации и защиты прав и законных интересов указанных лиц. По мнению соискателя причинами подобного является: а) множество субъектов, осуществляющих в органах полиции работу с кадрами, сопряженное с отсутствием для них нормативно установленных зон ответственности за результаты такой работы; б) недостаточный уровень гласности работы по защите кадров органов полиции и информированности сотрудников полиции о ее ходе и результатах; в) не снижающееся число жалоб на действия и решения полиции, используемое как способ избежать юридической ответственности за содеянное; г) преобладание обвинительного
уклона в деятельности инспекций по личному составу; д) проведение служебных проверок специалистами, не имеющими для этого необходимой квалификации; е) широкая дисциплинарная практика ответственности руководителей за проступки подчиненных.
Диссертант подчеркивает, что в Монголии и России механизм административно-правовой защиты формируется на разных нормотворческих уровнях (в России - закон; в Монголии - ведомственный нормативный правовой акт), и приходит в итоге к выводу, что российское законодательство более тщательно выстраивает такой механизм. Монгольское законодательство кроме того неоправданно широко допускает возможность применения административного усмотрения, распространенность которого предлагается ограничить.
Соискатель полагает, что арсенал административно-правовых средств защиты прав и законных интересов сотрудников полиции следует представить в виде определенных форм, в которых реализуется подобная защита: административно-правовое нормирование (установление оснований и пределов применения полицейского принуждения); контроль и надзор (подтверждение законности полицейского принуждения и недопущение незаконного вмешательства в деятельность полиции); позитивные институты в сфере прохождения полицейской службы (аттестационная и квалификационная практика, поощрения и прочие социальные блага); дисциплинарная ответственность; институт жалобы; административная юстиция.
В диссертации обращается внимание, что между средствами защиты и ее целью имеется тесная связь, где приоритетом является цель, так как применение защитного инструментария должно определяться тем, ради чего он используется.
Чтобы административно-правовое средство защиты прав и законных интересов сотрудников полиции использовалось наиболее эффективно, оно по мнению автора должно соответствовать ряду качеств: необходимости, допустимости, обоснованности, системности, гибкости, эффективности.
Анализируя законодательство Монголии, диссертант обращает внимание на необходимость определения признаков таких правовых категорий, как «члены семьи» сотрудника полиции, «период службы» сотрудника полиции и некоторых иных, учитываемых при реализации рассматриваемыми субъектами административно-правовой защиты своих прав и законных интересов, в том числе - льгот и преференций, и высказывает в данном отношении конкретные нормотворческие предложения.
В третьем параграфе - «Совершенствование нормативно-правового обеспечения социальных аспектов защиты сотрудников полиции Монголии», -оценивая проводимую ГУП Монголии работу по приведению нормативной базы, составляющей юридическую основу различных направлений административно-правовой защиты сотрудников, в соответствие с современными реалиями, автор определяет и раскрывает возможности участия этой правоохранительной структуры в данном нормотворческом процессе.
Обратившись к позитивному российскому опыту реализации концепции кадровой политики МВД России на период до 2020 года, диссертант делает вывод о необходимости принятия схожего программного норматива на уровне ГУП Монголии, предлагая в этих целях, с учетом национальной специфики, уточнить отдельные понятия и категории, характеризующие кадровую политику, проводимую в органах полиции Монголии, ее принципы, цели, задачи и правовые, механизмы, а также определить для конкретных субъектов работы с кадрами зоны ответственности по ее практической реализации, изложив данные новеллы в проекте Концепции кадровой политики ГУП Монголии, выносимой на защиту.
Признавая, что в ГУП Монголии проводится работа по совершенствованию законодательства, направленного на реализацию всех аспектов административно-правовой защиты сотрудников полиции, автор подчеркивает, что основное внимание при этом все же уделяется правовому обеспечению социальной защищенности полицейских и членов их семей.
Характеризуя результаты подобных нормотворческих инициатив,
соискатель замечает, что многочисленные, частые, бессистемные изменения и дополнения законодательства существенно осложняют правоприменительную практику, вводя в заблуждение и субъектов защиты, и правоприменителей. Не менее трудная ситуация складывается, когда делаются попытки реализовать новеллы вновь принятых нормативных актов, базирующиеся на принципиально обновленных подходах, через старую систему органов социальной защиты.
В целях устранения обозначенных проблем диссертантом обосновывается необходимость и формулируются предложения по модернизации форм и методов, используемых ГУП Монголии для защиты сотрудников полиции, а также по разработке применительно к данной сфере краткосрочных и долгосрочных мероприятий, реализуемых на основе принципов децентрализации, адресности, конкретности и достаточности.
В заключении подведены итоги исследования, сформулированы основные выводы и рекомендации.
Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях автора:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК:
1. Зэвэгийн Ц. Основы административно-правовой защиты сотрудников полиции Монголии // Вестник Московского университета МВД России. 2013. № 12.-С. 148-151 (0,25 пл.);
2. Зэвэгийн Ц. Совершенствование законодательных актов в сфере административно-правовой защиты сотрудников полиции Монголии // Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 1.- С.132-134 (0,25 пл.);
3. Зэвэгийн Ц. Некоторые аспекты совершенствования административно-правового регулирования осуществления защиты сотрудников полиции Монголии // Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 6. -С.117-12 (0,45 пл.).
Статьи, опубликованные в иных журналах и изданиях:
4. Зэвэгийн Ц. Актуальные вопросы социальной и правовой защиты сотрудников полиции Монголии // журнал ООС.3632, Б-342.(ВАК) «Исследования полиция Монголии». 2012. №2. - С.23-27 (0,3 п.л.) (на монгольском языке);
5. Зэвэгийн Ц. Понятие, сущность, значение административно-правовой защиты сотрудников полиции Монголии // Монгольское государство и право при Высшем суде Монголии. 2012. №4 (70). - С. 51-56 (0,8 п.л.) (на русском и монгольском языках);
6. Зэвэгийн Ц. Гарантии и механизм правовой защиты сотрудников полиции // журнал ООС.3632, Б-342.(ВАК) «Исследования полиции Монголии». 2013. №2. - С.75-83 (0,5 п.л.) (на монгольском языке);
7. Зэвэгийн Ц. Особенности защиты прав отдельных категорий сотрудников полиции // журнал ООС.3632, Б-342. (ВАК) "Исследования полиции Монголии»..2013. №3. - С. 8-18 (0,7 п.л.) (на монгольском языке);
8. Зэвэгийн Ц. Особенности защиты прав отдельных категорий сотрудников полиции // Монгольское государство и право при Высшем суде Монголии. 2013. №3 (73). - С. 46-51 (0,6 п.л.) (на монгольском языке);
9. Зэвэгийн Ц. Совершенствование законодательных актов в сфере административно-правовой защиты сотрудников полиции Монголии // журнал ООС.3632, Б-342.(ВАК) «Исследования полиции Монголии». 2014. № 1. - С. 55-68 (0,8 п.л.) (на монгольском языке);
10. Зэвэгийн Ц. Основы правового регулирования отношений в сфере правовой защиты сотрудников полиции Монголии // журнал DDC.364.42, БД-237.(ВАК) «Вопросы борьбы с преступлениями (при Ассоциации криминологов Монголии)». 2013. №4 (46). - С. 40-45 (0,5 пл.) (на монгольском языке);
11. Зэвэгийн Ц. Некоторые проблемные вопросы в рамках правовой реформы служебной деятельности полиции // журнал ООС.3632, Б-342. (ВАК) «Исследования полиции Монголии». 2014. №2. - С. 3-9 (0,8 п.л.) (на монгольском языке).
Зэвэгийн Цэрэнбат Административно-правовая защита сотрудников полиции Монголии
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Отпечатано в ЗАО «Издательство ИКАР» г. Москва, ул.Академика Волгина, д. 6 Тел.: (495)936 - 8328, тел./факс: (495)330-8977
Формат 60x84/16. Гарнитура «Times New Roman» Бумага офсетная. Заказ №112. Объем -1,5 усл. печ. л. Тираж 100 экз.
