Административно-правовое предупреждение незаконных актов органов государственного и муниципального управлениятекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовое предупреждение незаконных актов органов государственного и муниципального управления»

ГГ5 од

I э кян глз

На правах рукописи

Многогрешное Роман Александрович

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ НЕЗАКОННЫХ АКТОВ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Специальность 12.00.02. - конституционное право; государственное управление; административное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва - 2000

Диссертация выполнена на кафедре государственного управления и пр вового обеспечения государственной службы Российской академии государс венной службы при Президенте Российской Федерации.

Защита состоится 8 июня 2000 года в 14 часов на заседании диссертационног совета Д -151.04.27 по юридическим наукам в Российской академии государственно службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 117606, г. Москва, прс спект Вернадского, 84, корп. 1, ауд. 3370.

С диссертацией можно ознакомиться на кафедре государственного управлени и правового обеспечения государственной службы (корп. 1, ауд. 2300).

Автореферат разослан 6 мая 2000 года.

Научный руководитель

- доктор юридических наук, профессо Прокошин Василий Алексеевич

Официальные оппоненты

- доктор юридических наук, профессор Вишняков Виктор Григорьевич

- кандидат юридическ наук, доцент Пашин Андрей Леонидович

Ведущая организация

- Академия экономики и права Московского государственного социального университета

диссертационного совета

Ученый секретарь

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Становление новой государственности России, расширение полномочий и активизация нормотворческой деятельности различных ветвей федеральной власти и субъектов Федерации, фундаментальное обновление законодательства нуждаются в новой системе принятия основанных на законе актов государственного и муниципального управления. Ранее принятые нормативные акты, регулировавшие отношения в тоталитарном обществе, стали противоречить интересам формирования правового государства и рыночной экономики, защите прав и свобод граждан.

Одновременно законодательство переходного этапа не в полной мере отражает необходимость развития административно-правовой системы предупреждения принятия незаконных актов управления.

Актуальность темы диссертации обусловлена также обострением проблем профилактики нарушений и защиты прав физических и юридических лиц в условиях рыночной стихии, борьбы с преступностью и проникновением коррупции в организацию нормотворчества, посредством которой реализуются государственно-властные предписания. Смысл возникшей ситуации, не имеющей аналогов в мировой практике, заключается в том, что органы государственного и муниципального управления шли на поводу событий, испытывая последствия собственных опрометчивых решений, помогая криминальной среде плохими законами, отсутствием четких правил, потерей воли и настойчивости в обеспечении законности принимаемых актов управления.

Поэтому система предотвращения принятия незаконных актов в государственном и муниципальном управлении направлена не только против отсталости и процедурной неразберихи, но и на упорядочение новых административных отношений, востребованных кризисным состоянием российской государственности и необходимостью концептуального развития института административно-правового предупреждения незаконных актов органов управления. Эти сущностные и организационно-правовые тенденции, обстоятельства, к сожалению, не подвергаются достаточному осмыслению и специальному анализу.

До настоящего времени нет монографий и диссертаций, комплексно освещающих многообразие элементов данной правовой системы, их взаимодействия на

этапе реформирования административной юстиции. В условиях противоречивости ситуации в России все это способствует появлению неустойчивости организации административно-профилактической деятельности органов управления, которая ведет к необоснованному изменению статуса ее субъектов, ослаблению демократического, конституционного содержания их прав и обязанностей. Очевидной стала необходимость диктатуры закона, а не тех, кто игнорирует законодательство, хотя по должности обязан закон отстаивать и защищать.

Правовой нигилизм подпитывается тем, что подготовка новых норм, правил, процедур нередко осуществляется путем простого дополнения ранее принятых ведомственных актов и носит "догоняющий" характер. Большинство государственных и муниципальных служащих по-прежнему руководствуется не законами, а инструкциями, которые нередко вводят дополнительные обязанности граждан и нарушения их прав.

Первичными в определении сущности и содержания вынесенной на защиту административно-правовой системы надо считать законодательные акты, составляющие правовую базу не только ее организации, но и развития всего нормотворческого процесса. При этом в основе российской правовой базы и обеспечения законности принимаемых актов управления также должны находиться нормы международного права о разработке национального законодательства без узковедомственного лоббирования различных проектов, инструкций, постановлений, законов.

Все это свидетельствует о важности и актуальности темы настоящего исследования.

Объект исследования - современное административно-правовое предупреждение принятия незаконных актов органов государственного и муниципального управления, его принципы, функции, организация на этапе становления и развития административной юстиции Российской Федерации.

Предметом исследования являются сущность, направления и особенности процесса предупреждения незаконных актов органов, государственного и муниципального управления.

Цель исследования состоит в анализе практического опыта и решении проблем развития административно-правовой системы предупреждения принятия незаконных актов управления, ее роли в обеспечении прав человека, совершенствовании профилактической деятельности органов государственной власти и местного само-

управления. Исследуются динамика и перспективы повышения эффективности правового регулирования соответствующих юрисдикционных отношений и нормотворче-ского процесса.

Достижение поставленных целей осуществляется на основе решения комплекса исследовательских задач:

- провести методологический анализ сложившихся в научной литературе представлений о государственном и муниципальном управлении с точки зрения многозначности его воздействия на процесс предупреждения незаконных актов органов управления;

- выявить основные признаки, характеризующие сущность административно-правовой системы предупреждения принятия незаконных актов органов управления, ее принципы и функции, на которых она базируется;

- исследовать действие профилактики административных правонарушений в условиях разделения власти и демократизации государственного управления;

- определить профилактический статус субъектов действующей административно-правовой системы, его формы и методы;

- проанализировать проблемы воздействия административной юстиции на развитие системы предупреждения принятия незаконных актов управления;

- предложить меры, обеспечивающие защиту и безопасность субъектов административно-правовых отношений, направленных на укрепление законности актов органов государственного и муниципального управления.

Методология и методика исследования. Диссертация построена на основе научных методов правоведения и теории управления. Исторический, системно-логический и сравнительно-правовой методы исследования организации административно-правового предупреждения незаконных актов основываются на конституционной базе современной государственности и широком изучении нормативных источников и архивных материалов.

В работе использованы положения и теоретические выводы, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных юристов, философов, политологов, государство-ведов, посвященных раскрытию проблем взаимодействия административного права, личности, государства и общества в ходе укрепления правовой системы России.

Проведенному анализу и получению научно-практических выводов способствовали публикации ученых, исследующих проблемы теории права, государства, госу-

дарственного управления, конституционного, административного и муниципального права: С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, АП.Алехина, Г.В.Атаманчука, Д.Н.Бахраха. И.Л.Бачило, А.Б.Венгерова, В.Г.Вишнякова, Б.Н.Габричидзе, Ю.А.Дмитриева, Н.АЕмельянова, Р.В.Енгибаряна, В.Н.Иванова, Н.М.Казанцева, Ю.М.Козлова,

A.П.Коренева, Б.М.Лазарева, Г.В.Мальцева, А.Ф.Ноздрачева, В.И.Патрушева, С.М.Петрова, М.И.Пискотина, А.И.Попова, В.АПрокошина, Н.Г.Салищевой,

B.Д.Сорокина, М.С.Студеникиной, Ю.А.Тихомирова, В.И.Фадеева, В.С.Четверикова, В.А.Юсупова, А.Ю.Якимова, Ц.АЯмпольской и др.

В ходе написания диссертации были изучены работы зарубежных авторов: А.Ангелова, Г.Брэбана, С.Поповича, П.Стайнова, Е.Старосьцяка, Я.Г.Янева. Кроме того, были использованы труды русских ученых АИ.Елистратова, М.Д.Загряцкова, Н.М.Коркунова и др.

Научная новизна исследования состоит в формировании концепции развития административно-правовой системы предупреждения незаконных актов органов государственного и муниципального управления на современном этапе. В новом аспекте рассмотрены проблемы теории и практики развития административной юстиции в направлении своевременной профилактики нарушения законности в самих нормативных правовых актах.

В работе представлен к защите ряд самостоятельных выводов, положений и рекомендаций, которые несут в себе элементы новизны:

- обосновано с позиций гражданского общества и правового государства определение административно-правовой системы предупреждения принятия незаконных актов управления как отрасли профилактической деятельности управленческих органов, в которой отражаются правотворческие возможности федеральных, региональных и муниципальных структур власти, их стремление предупредить нарушение прав граждан и организаций на этапах принятия и осуществления актов управления;

- разработана демократическая концепция, включая структуру и модели, административно-правового предупреждения незаконных актов управления, а также поддержки, защиты и безопасности ее субъектов с учетом укрепления в России законности и правопорядка;

- показаны актуальность, сущность и содержание административно-правового режима профилактики административных правонарушений как фактора обеспечения рациональности и законности государственного и муниципального управления;

- систематизированы элементы новой модели административно-правового обеспечения прав и законных интересов участников нормотворческого процесса (сеть общественного консультирования с населением, защита интересов разработчиков нормативных правовых актов, расширение норм процессуального права и института дисциплинарного разбирательства относительно виновников принятия незаконных актов, безопасные технологии их предупреждения и выявления, подготовка нового поколения юристов-административистов);

- выдвинуты и развиты, с точки зрения интересов данной системы, теоретико-практические положения об укреплении правового статуса органов государственного и муниципального управления, а также о направлениях совершенствования форм и методов его осуществления;

- исследованы предупредительные свойства административно-правовых актов, их генезис в процессе преодоления правового нигилизма и повышения в этой связи уровня профилактической активности органов административной юстиции, гарантированное™ и реальности предупредительных мер государства в сфере нормотворчества;

- внесены предложения (с необходимой аргументацией и содержанием по существу): включить в разрабатываемый Кодекс об административных правонарушениях РФ (КоАП РФ) механизм реализации норм административно-правовой профилактики правонарушений; использовать с этой целью институт административно-правовых договоров; разработать концепцию государственной поддержки системы предупреждения незаконных актов органов управления на основе проблем, решению которых посвящена диссертация.

Полученные в результате исследования выводы и сформулированные на их основе предложения, апробированные в деятельности различных ветвей государственной власти, местного самоуправления и правоохранительных органов, в частности Красноярского края, позволяют уточнить и дополнить ряд теоретико-методологических положений о развитии административного права с точки зрения обеспечения прав и свобод человека, укрепления законности нормотворчества и правозащитной деятельности.

Практическая значимость и апробация исследования определяются его ориентацией на решение актуальных проблем предупреждения принятия незаконных актов органов управления, возможностью дальнейшего использования разработан-

ных и осуществляемых на практике положений и рекомендаций диссертанта о расширении требований, предъявляемых к правовым актам управления, совершенствовании нормативной (внутриорганизационной и процессуальной) деятельности органов государственного и муниципального управления. В частности, выводы и предложения о комплексном и целевом развитии административно-правового предупреждения незаконных актов управления представляют интерес для тех, кто занимается государственным и правовым строительством (ученых, законодателей, работников органов юстиции, руководителей структур исполнительной власти). Они вполне аргументированы и применимы при разработке дополнений и изменений в Кодекс об административных правонарушениях, государственные решения, регламенты и другие акты, регулирующие нормотворческую работу органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Существенны для теории и практики авторские соображения, высказанные относительно поиска оптимальных моделей и концепций развития административно-правовой системы предупреждения принятия незаконных актов органов управления.

Такой анализ позволил разработать проект программы предупреждения экономических правонарушений в городе Красноярске как органической части системы управления социальным развитием территории. Она представляет собой организационно-правовую основу профилактической работы, проводимой в городах и районах края.

Диссертация направлена на решение актуальных задач и в других сферах предупреждения незаконных актов органов управления. Проведенное исследование создает возможность теоретического обоснования перспектив упрочения законности в системе правовых актов управления.

Основные положения, выводы и в целом результаты диссертационной работы отражены в научных публикациях автора, апробированы при написании книг и статей.

Апробация концептуальных идей и практических предложений представлена в выступлениях автора на семинаре, организованном Советом Европы в г. Красноярске (октябрь 1999г.), заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы РАГС, работе в органах прокуратуры Красноярского и Краснодарского краев.

Обобщенный соискателем методологический и фактический материал может быть использован в преподавании конституционного права, государственного управ-

ления, административного и муниципального права, а также в лекционной работе. Теоретико-практические положения диссертации являются полезными для оценки ситуации в нормотворческом процессе, содержания правоохранительной деятельности и углубления научной разработки темы.

Внедрение результатов исследования. Диссертант является соавтором Комплексной программы профилактики экономических правонарушений в городе Красноярске, ряда других перспективных разработок, применяемых органами государственного и муниципального управления. Автор участвовал в разработке региональных и городских модельных проектов, направленных на документационное обеспечение управленческого процесса.

Структура диссертации включает введение, три главы, восемь параграфов, заключение, список использованных нормативных и литературных источников, приложение.

Основное содержание работы.

Во введении обосновывается актуальность, степень разработанности темы диссертации, объект, предмет, цель и задачи исследования, его методология и методика, нормативно-источниковая база, формулируются научная новизна и практическая значимость работы, апробация и внедрение ее результатов.

В первой главе - "Сущность и методология анализа административно-правового предупреждения незаконных актов органов государственного и муниципального управления" - рассматриваются понятие, содержание и методологический анализ правового регулирования отношений, направленных на укрепление законности актов управления, многозначность его институтов как неотъемлемой части правотворчества в Российской Федерации.

Под административно-правовым предупреждением, применительно к теме исследования, понимается целостное единство правовых норм, разделенных путем внутреннего согласования на правовые институты, области и сферы в соответствии с предметом и методом правового регулирования, связанные между собой иерархическими и координационными отношениями и имеющие в своей основе правовые принципы, отражающиеся в функциях, формах и методах предупреждения незаконных актов органов управления. Выступая гарантом субъективных прав и лредостав-

ления субъектам права свободы и действий уже на начальном этапе правотворчества, административно-правовое предупреждение незаконных актов управления противостоит произволу и своеволию, чинимых отдельными органами власти и должностными лицами при подготовке государственных и муниципальных решений.

Становление подлинно демократической совокупности правовых актов и норм, в "зародыше" которой заложена законность, протекает вовсе не беспроблемно, то есть дискуссионно, без должной устойчивости, с отклонениями от системообразующих понятий: "предупреждение", "обеспечение", "самоорганизация", "координация", "разграничение", "установление" и др. Учитывая неустойчивость ситуации, законодатель тем не менее пытается установить содержательные аспекты профилактических мер, направленных на закрепление правовых основ нормотвор-ческой деятельности государственных органов и местного самоуправления в этой сфере1.

В числе средств предупреждения незаконных актов управления автор особо выделяет правовые акты, расширившие круг органов и лиц, действия которых могут быть обжалованы в суд. В число последних включены не только государственные, но и любые муниципально-административные акции, связанные с беззаконием в нормотворческом процессе. Диссертант доказывает, что способы предупреждения должны быть соразмерны нарушению и не выходить за пределы действий, необходимых для его пресечения. С этой целью надо отказаться от абсолютизации командования, давления и других силовых способов в пользу административно-правовых приемов профилактического характера. Речь идет об особом юридическом содержании отношений, обусловленных необходимостью укрепления законности актов управления, своеобразным характером предмета и метода административного права, учета специфики места, роли и статуса субъектов этих отношений в правовой системе.

1 См.: Федеральный закон от 24 июня 1999 года "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской. Федерации// Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 26. Ст. 3176;Федерапьный закон от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №35.Ст. 3506. 1996. №17. Ст. 1917.1997. №12. Ст.1378; Закон РФ от 27 апреля 1993 года "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"; Федеральный закон от 14 декабря 1995 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"// Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №51. Ст. 4970.

Диссертант отмечает недостаточность изменений в содержании административно-правовых актов без кардинального улучшения всего законодательства. В основном из-за невысокого качества велико число отклоняемых Президентом России законов. Так, 277 законов, переданных в 1997 году на подпись главе государства, 86 было отклонено (67 - в 1998 году). 11 законов возвращены без рассмотрения из-за нарушений конституционной процедуры их принятия (в 1998 году - 9). Причем, четыре закона возвращались дважды. Из 1300 нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления, многие противоречат друг другу. В свою очередь, Федеральное Собрание Российской Федерации, юридические силы в Москве слабо помогают регионам разработкой модельных актов, направленных на профилактику правонарушений1.

Вместе с тем формирование содержания государственных и муниципальных решений осуществляется преимущественно "от текущих задач", что было бы приемлемо для стабильного правового общества с устоявшимся правопорядком. Однако этот подход явно не оправдан для государства в состоянии реформирования. По мнению автора, можно ввести в правовое русло лишь позитивную практику подготовки проектов документов, которая исключала бы принятие нормативных общегосударственных актов, не обеспеченных финансовыми и материальными средствами, а также ведомственных актов с нарушениями прав и дополнительными обязанностями граждан.

Значительное внимание уделяется диссертантом рассмотрению порочной практики привлечения многих граждан к ответственности при отсутствии протокола о правонарушении и объяснений правонарушителей, с грубым нарушением сроков рассмотрения дел и законности в целом.

Вряд ли правомерна также практика, когда, вместо упорядочения деятельности государственных и муниципальных служб, растет число контролирующих ведомств, наделяемых правом взыскивать штрафы. Хотя многолетний опыт доказал бесперспективность и вред такого подхода, именно он до настоящего времени не исключен, имеет место во многих проектах новых нормативных актов.

Необходимость позитивного изменения содержания, форм и методов профилактики появления незаконных актов управленческих структур в диссертации

1 См.: Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. 1996-1999г.г.

связывается с обновлением системы органов государственной власти и местного самоуправления, ибо управление призвано решать правотворческие задачи упреждающего характера. С этой целью Совет Федерации рекомендовал Правительству РФ воссоздать Межведомственную комиссию по социальной профилактике правонарушений, принять совместно с органами исполнительной власти субъектов Федерации дополнительные меры по ее усилению1.

Автор также считает целесообразным рассмотреть на местах меры по исключению фактов упрощенного моделирования актов управления и повышению в этой связи эффективности административно-профилактической деятельности органов власти субъектов РФ и местного самоуправления. Следование упрощенной модели востребованности новых нормативных актов с большей долей вероятности правонарушений в них ведет к выхолащиванию правового содержания государственных решений до уровня разновидности незаконных актов управления.

На конкретных фактах доказывается вывод о том, что если управленческие органы не реагируют должным образом на информацию о нарушениях законности в этой сфере, то такой аппарат управления не эффективен, лишен обратной связи с общественностью и населением. Отсюда обосновывается предложение о создании реального административного судопроизводства и адекватного процессуального инструментария - административно-процессуального кодекса РФ и административно-правовых договоров, которые отражали бы формы и методы повышения роли дисциплины, ответственности и организованности в нормотворческом процессе.

В числе неотложных мер автором рассматривается необходимость включения в Кодекс об административных правонарушениях общих принципов административно-правового предупреждения незаконных актов управления в Российской Федерации. На их основе в законодательстве можно было бы определять пути повышения роли Федерации, ее субъектов, в создании административно-правовой системы предупреждения принятия незаконных актов органов управления и выработке стратегии в этой области на переходный период. С помощью такого законодательства можно снять неудовлетворенность населения действиями многих органов исполнительной власти, вызванную жестким, несправедливым отношением к граж-

1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N237. Ст.4553.

данам, слабо защищенным от несоблюдения законов в актах органов управления, ростом эксплуатации, безработицы и коррупции.

Выход из этого положения автор видит также в расширении прав граждан на иск при нарушении законности в государственных и муниципальных решениях, в предоставлении гарантий гражданам в случае невыполнения жизненно важных правовых актов управления. Внимание соискателя сосредоточено на правозащитных мерах и ориентирах защищенности, в силу которых гражданин, предъявляя государству определенные требования, может их отстаивать на всех стадиях принятия актов органов государственного и муниципального управления.

Диссертант предпринял попытку раскрыть причины ослабления общественных отношений, связанных с формированием и действием, социальной защитой и безопасностью предупредительных мер на основе демократического, основанного на законности, порядка принятия правовых актов управления и расширения компетенции органов исполнительной власти. В частности, одна из причин состоит, по мнению автора, в недопущении массового характера неисполнения норм административного права, росте наказаний, девальвации самой ответственности. Это ведет в условиях всеохватывающего кризиса к формальному принятию и тиражированию незаконных актов органов управления. Отсюда возникают реальные угрозы усилению правового нигилизма и предпосылки для злоупотреблений в сфере юридической практики.

Необходимы новые правовые акты управления, которые отражали бы не узко отраслевые или корпоративные интересы ведомств, а реальные отношения и ситуацию в России, требования режима законности в правотворчестве. Наряду с тем нельзя отрицать необходимость радикального усиления регулирующей функции органов государственной власти и местного самоуправления взамен директивного управления сферами нормотворческой и правозащитной деятельности. Не случайно автор обосновывает целесообразность принятия стратегических решений и усиления борьбы против не основанных на законе нормативных мер, за предотвращение негативных, чисто формальных явлений в профилактике правонарушений, носителями которых являются незаконные акты органов управления. Он предлагает варианты предупреждения неправовых актов, основанного на реальной защите законных интересов физических и юридических лиц. В основе такого предупреждения находятся строгое разделение функций и полномочий органов управления "по горизон-

тали" и "по вертикали". Именно отсюда начинается эффективное взаимодействие ветвей государственной власти, установление обратной связи с местным самоуправлением и правозащитными организациями, создание благоприятных условий для контроля общества за функционированием институтов предупреждения незаконных актов органов управления.

Диссертант доказывает свою убежденность в реальности гражданского самоконтроля в правотворческой сфере, действие которого позволяло бы гражданам, местному самоуправлению, общественным организациям и объединениям активно включаться в жизнедеятельность органов власти (без вмешательства в их оперативные функции) по принятию законных актов управления, их реализации. На этой демократической основе решается автором и проблема устранения в процессе принятия актов государственного и муниципального управления чуждой практики двойных стандартов (общегосударственных и ведомственных), грубых и массовых нарушений прав личности и организаций, попрания их чести и достоинства. Упорядочению этих отношений способствовало бы создание предлагаемой диссертантом целостной системы нормативно-правового воздействия органов исполнительной власти на профилактические отношения в целях их упорядочения, охраны и защиты. Обосновываются средства развития системы: установление четкой правоспособности субъектов правоотношений, определение их эффективного правового статуса, реализация прав и обязанностей субъектов нормотворческого процесса через наиболее устоявшиеся действенные правоотношения. Выделяется главное содержание этих отношений - социально-значимое поведение (деятельность) субъектов права, обеспечиваемое путем не только определения полномочий, но и защиты их статуса от посягательств и иных нарушений, исходящих, как правило, от вышестоящих органов и должностных лиц.

В диссертации выявляются и решаются проблемы, связанные с недопущением придания нового демократического содержания старым тоталитарным структурам, процедурам и операциям, простым наполнением управленческого арсенала принятия решений устаревшими технологиями, а также с качественно новым осмыслением профилактических механизмов. Среди них рассматриваются: преемственность позитивных достижений федеральных, региональных и муниципальных органов нормотворчества; доступность им новых технологий управления; гарантии стабильности административно-правового предупреждения незаконных актов орга-

нов управления с учетом новых требований, предъявляемых демократическим обществом. Эти и другие меры, обоснованные в диссертации, способны исключить неправовые акции органов управления, несогласованность звеньев профилактической деятельности, начиная со стадии выработки решений. Рассмотрение конституционного, административно-правового и муниципального механизмов предупреждения незаконных актов органов управления сопровождается показом роли новых, демократических институтов (Президент России, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство РФ, региональные и муниципальные структуры, органы административной юстиции и др.).

Особое внимание уделяется анализу действия в данной сфере института уполномоченного по правам человека. Эта должность имеется, в частности, в Республике Башкортостан, Астраханской, Саратовской, Свердловской, Смоленской и других областях. Приняты законы об Уполномоченном по правам человека в Тюменской области, в г.Санкт-Петербурге. В республике Татарстан, Краснодарском и Приморском краях, Вологодской, Калужской, Московской, Мурманской, Новосибирской, Пермской и других областях подготовка законов об Уполномоченном по правам человека была нацелена на усиление гласности и доступности профилактических средств в деятельности всех органов власти, принимающих правовые акты управления.

Значительное внимание уделяют сфере предупреждения принятия незаконных актов управления комиссии по правам человека в республиках Северная Осетия - Алания, Татарстан, Краснодарском крае, Новгородской, Тверской, Ульяновской областях. Весьма существенные жалобы на принимаемые решения поступили федеральному Уполномоченному по правам человека из Чечни, республики Коми, Республики Саха (Якутия), Алтайского, Краснодарского и Ставропольского краев, а также из Архангельской, Волгоградской, Кемеровской, Магаданской, Ростовской, Сахалинской и Тюменской областей, Чукотского автономного округа. Разрешение многих из них обеспечивается, в частности, посредством взаимодействия Уполномоченного по правам человека России с Правительством РФ, особенно в создании финансовой, материально-технической и иной базы для предупреждения появления незаконных актов органов государственного и муниципального управления.

Наряду с тем, в диссертации раскрывается предупредительная роль правоохранительных органов, прежде всего прокуратуры, юстиции, внутренних дел, стоя-

щих на страже законности актов органов управления и защиты интересов граждан. Подчеркивается при этом, что нормы актов управления, признанные Конституционным Судом Российской Федерации неконституционными, утрачивают силу и не подлежат исполнению.

Также показана возрастающая роль в предупреждении незаконных актов органов управления Высшего арбитражного суда, Верховного суда РФ, Верховных судов республик, судов краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, городских и районных судов. Дается критический разбор, под влиянием социальных деформаций, их профилактической деятельности.

Большое внимание уделено совершенствованию надзорной работы в сфере принятия актов управления. Рассматриваются пути и средства развертывания инициативности, активности и других свойств, необходимых органам, принимающим эти акты. Раскрытые на примерах обобщения опыта, выработки рекомендаций и оказания помощи в обеспечении законности принимаемых решений, они достигают цели при наличии постоянной практики ознакомления органов прокуратуры с проектами правовых актов. Наряду с тем, все это требует предварительного направления готовых проектов на юридическую экспертизу высоко квалифицированных специапи-стов.

Во второй главе - "Правовые основы организации деятельности системы предупреждения незаконных актов органов управления" - анализируются конституционные основы демократизации механизма действия этой системы, развитие правового статуса ее субъектов и совершенствование управления нормотворческим процессом.

В числе принципов организации рассматривается демократизм издания общенормативных актов, индивидуальных (административных) актов, заключения договоров, осуществления организационно-правовых действий. Специально выделяются в диссертации проблемы установления нарушенных правовых норм и осуществления мер, связанных с исправлением нарушений; а также выполнения материально-технических операций. Развитие многих принципов, форм и методов находится в зависимости от осуществления норм Конституции о расширении и многообразии отношений собственности, свободе предпринимательства и других экономических факторов, используемых для профилактики антизаконных целей и задач в нормотворческом процессе. Под профилактикой в этом случае понимается

оказание правовой, консультативной помощи до того, как акт управления вступит в законную силу. При этом профилактический процесс охватывает все стадии: подготовку, принятие и действие управленческих актов.

В итоге исследования применяемых методов профилактического воздействия автор выделяет:

методы действия системы предупреждения принятия неправовых актов органов управления;

методы организации совершенствования аппарата управления, занятого в ;фере предупреждения незаконных актов органов управления, включая методы совершения отдельных профилактических действий (процедурного характера).

В диссертации разрабатываются содержательные характеристики и формы документов, на основе которых принимаются акты управления; взаимосвязанный, югласованный порядок прохождения и утверждения последних; приемлемые процедуры взаимоконтроля и координации действий управленческих структур, занятых профилактической деятельностью на этапе подготовки правовых актов.

В этом аспекте большой интерес представляют рассматриваемые технологии эбратных связей, обеспечивающие достоверное отражение результатов профилактических воздействий. Ставится вопрос об определении правового положения органов, должностных лиц, наделенных нормотворческими полномочиями по принятию право-зых актов государственного и муниципального управления в установленных законом формах и порядке, направленном на обеспечение законности в управлении.

Среди элементов содержания деятельности этих органов анализируются функционально-профилактическая, предметно-профилактическая и процессуально-профилактическая функции. Наряду с данными специфическими функциями подчер-<ивается не менее важное значение и таких функций, как рассмотрение администра-гивно-правовых споров (дела о правонарушении на этапе разработки акта управления) и принятие решения по ним. По объему профилактической компетенции они подразделяются в диссертации на субъекты общей, отраслевой и специальной компетенции.

По форме рассмотрения и разрешения дел субъекты административной юстиции делятся на коллегиальные и единоличные.

Для того, чтобы постоянно иметь научное обоснование классификации функций, а также видов и форм административно-правовой ответственности за принятие

незаконных актов органов управления, автор предлагает расширить перечень дел, по которым решение об административной мере принуждения принимается судебным органом. Необходимо создать новые правовые механизмы и технологии, исключающие возможность совершения судебной ошибки в отношении невиновного лица в правотворческом процессе. В частности, следовало бы ужесточить эти меры, вплоть до административного ареста и других видов взысканий, сопряженных правоог-раничениями для нарушителей порядка разработки, принятия и действия правовых актов государственного и муниципального управления.

В третьей главе - "Действие системы предупреждения незаконных актов органов управления в процессе развития административной юстиции" - рассматриваются генезис данного института предупреждения, роль прокурорского надзора в повышении профилактической активности органов управления, обеспечение безопасности субъектов административной юстиции в условиях правового реформирования.

В диссертации дан подробный анализ объектов административно-правовой защиты участников разработки управленческих актов. В главе обсуждается новая парадигма мышления, в силу которой правовое пространство гражданского общества есть профилактическое, правозащитное поле, инициирующее своей деятельностью активность государства со всеми его структурами власти и юридическими оп-ределенностями и закрепляющее безопасность действия субъектов предупреждения незаконных актов органов управления. В силу этой парадигмы частные лица, государство, гражданское общество не должны избегать административно-правовой взаимопомощи (опыт США, Японии, стран Западной Европы) в проведении социальной профилактики правонарушений, включая акты управленческого содержания, разрешение споров относительно принятия незаконных актов органов управления. Опыт СНГ, европейского сообщества (ЕС), государств латиноамериканского континента, государств ОСЕАН в Азии и других убеждает в возможности разработки теоретико-практической модели генезиса института предупреждения незаконных актов органов управления в реально функционирующую систему.

Повсеместно встречающиеся факты несоответствия закону подготавлива* мых актов управления, как полагает автор, свидетельствуют о неупорядоченност общественных отношений, требующих издания новых правовых актов. Особенно з< метно это несоответствие в произвольном толковании положений законодательнь норм, которое ведет к принятию противоречащих закону нормативных актов органе

управления. Доказательством тому служит - искажение смысла многих законов в нормативных актах органов государственного и муниципального управления в Красноярском крае. Факты неправильного выбора закона, положенного в основу предупредительных мер, принятия актов управления во исполнение отмененных или утративших силу законов, несоблюдения правил, сроков, формы и процедуры издания подзаконных актов выявлены и в других субъектах Российской Федерации.

На конкретных примерах диссертант показывает причины несоответствия закону разрабатываемых актов органов государственного и муниципального управления. Среди них: незнание действующего законодательства; игнорирование требований закона; отсутствие должной юридической культуры разработчиков правовых актов; стремление отдельных должностных лиц, от которых зависит издание правового акта, к получению незаконных льгот, привилегий и достижению иных корыстных целей.

Автор диссертации раскрывает потенциал органов адвокатуры, административной юрисдикции, налоговой службы, различных государственных инспекций в предупреждении незаконных актов.

Учитывая, что теория развития административно-правовой системы и профилактическая практика совершенствуются, диссертант рассматривает единство теории и практики как динамическую систему, в которой конечный результат в значительной мере обусловливается складывающейся социальной ситуацией и режимом законности управленческих актов. На переднем плане - созидательность, творческий характер государственных и муниципальных решений, обновляющих систему профилактики правонарушений в целом. По существу, впервые вырабатывается общий подход, научная платформа и конкретная модель обобщения опыта административно-правового строительства, обусловленного требованием недопущения принятия незаконных актов органов управления. Ставится вопрос о разработке Концепции государственной поддержки системы предупреждения принятия таких актов с позиции законных интересов федеральных и региональных органов, граждан и местного самоуправления, с включением в нее следующих мер:

- повышение качества знаний юристов, - носителей правовой культуры в сфере подготовки нормативных актов, способных решать задачи переустройства этой системы на новых научных принципах и принимать сверенные с законом профессиональные решения;

- снижение в сфере управления объема разрешительного принципа, замена его уведомительным, а также установление строгой ответственности должностных лиц федеральных и региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления за превышение сроков согласования решений по вопросам предупреждения незаконных управленческих актов;

- расширение борьбы против правового нигилизма, особенно на начальном, подготовительном этапе выработки правовых актов и норм;

- использование презумпции невиновности в числе процессуальных гарантий и защиты от противоправных поступков на этапах принятия и действия актов управления (путем объективного, непредвзятого исследования и разрешения спора о праве по существу);

- внедрение новых информационных технологий, компьютерного обеспечения нормотворческого процесса; создание рациональных информационных сетей, научно-методических и аналитических банков данных о развитии системы принятия правовых актов управления.

В итоге анализа отечественной и зарубежной административной юстиции автор обосновывает ряд выводов.

Во-первых, административно-профилактическая правовая система России постепенно воплощает общие тенденции и особенности исторической эволюции России и стран Запада.

Во-вторых, она отражает исключительно многообразную предупредительную и правозащитную деятельность органов юстиции для рассмотрения и разрешения споров, вытекающих из публично-правовых отношений и связанных с предотвращением незаконных актов управленческой практики.

В-третьих, необходимо преодолеть слабости правовой базы, неразрывно связанной с обеспечением стабилизации российской государственности. Все это должно начинаться с улучшения качества предупредительных средств, установления парламентского контроля и создания новых, демократических институтов, призванных гарантировать реальность прав субъектов профилактической деятельности.

В силу наличия пробелов в праве и отсутствия эффективных гарантий законности принимаемых актов обосновывается предложение установить дисциплинарную и административную ответственность должностных лиц за несвоевременную разработку и внесение необходимых, выдвинутых жизнью изменений в правовые акты.

Предлагаются меры, защищающие общество от попыток правоохранительных органов "приватизировать" данные им полномочия с пользой для себя и во вред авторитету правовых актов управления. Речь идет о федеральной, региональной и муниципальной поддержке административно-правового предупреждения незаконных актов эрганов управления, превращении ее в одно из приоритетных направлений совер-иенствования законодательства. Также необходимо установить ответственность за противоправные действия, способные вывести граждан из под контроля за принятием а реализацией актов органов государственной власти и местного самоуправления, предусмотреть правовые санкции, исключающие подобные действия. Далее, нужно ¡аконодательно определить формы и методы выявления воли избирателей и парламентского большинства при существенном изменении административно-правовой ;истемы предупреждения незаконных актов органов управления. Наряду с тем дис-;ертант доказывает целесообразность законодательно оговорить права оппозиции в нормотворческом процессе, а также порядок действий самих органов представительной власти, связанный с отменой незаконных актов органов государственного и муниципального управления. С этой целью в депутатском корпусе надо совершенство-зать деятельность подготовительных, контрольных и иных групп из числа депутатов, жспертов и иных квалифицированных специалистов, способных разрабатывать эффективные проекты правовых актов управления, основанные на строгом соблюдении ¡аконности и правопорядка.

Учитывая централизованный характер административного правотворчества, в процессе осуществления этих мероприятий следует полнее использовать принципы сомпенсации затрат и стимулирования вклада в предупреждение незаконных актов зрганов управления, не игнорируя тяготы и лишения специалистов, возникшие в их заботе над устранением несовершенства средств подготовки нормативных актов и принятием научно обоснованных, законных решений. Чтобы найти прочные гарантии ¡аконности в нормотворческом процессе, необходимо наращивать объем и качество административно-защитных мер и усилий государства в борьбе против ослабления института предупреждения незаконных актов органов государственного и муниципального управления.

В заключении диссертации автор приходит к ряду выводов о повышении 1ейственности административно-правового предупреждения незаконных актов

управления, включающих блоки проблем, решение которых обеспечивает эффектив ное развитие административно-правовой системы в целом.

Первый блок проблем связан со стратегией актуальных изменений, то есп формированием целостного и всеобъемлющего механизма действия рассматривав мой системы, а также активной социально-волевой деятельностью граждан, органоЕ организаций и должностных лиц. Внимание сосредоточено на расширении и углубле нии источников их реально интегрирующего воздействия на административно профилактическую деятельность органов государственной власти и местного самс управления.

Второй блок проблем можно назвать стратегией модельных изменений, иб охватывает реализацию и совершенствование законодательства, основ действеннс сти профилактического контроля. Речь идет о контрольных правоотношениях на стг диях принятия актов управления и осуществления соответствующих норм прав. взаимодействии всех звеньев административно-правовой системы принятия закоь ных актов управления. Особо выделяются источники обеспечения высокого качеств правовых актов, придания им статуса организационного звена и важнейшего гарант обеспечения законности актов управления.

Третий блок проблем, именуемый стратегией системных изменений, включае необходимость более полного учета особенностей административно-правового пр( дупреждения незаконных актов органов управления в различных сферах обществе! ных отношений: защите правомерных притязаний участников профилактических о ношений; поведении должностных лиц и их ответственности за обеспечение 6ecnpi пятственного осуществления права граждан на административно-правовую защит участии в предупредительных мерах всех звеньев политической системы.

Эти блоки проблем опредёляют последствия демократизации и.гуманизацу не только правозащитных органов, но и всех субъектов предупреждения незаконнь актов органов управления. Автор предлагает создать новые организационные стру туры и разработать технологии подготовки государственных решений путем принял федеральных законов, закрепляющих административно-правовую систему обеспеч ния в правовых актах законных интересов граждан, органов государственной власти местного самоуправления. С помощью этих законов определялись бы основы гос дарственной политики в сфере административно-правовой профилактики правой

эушений, принципы реализации соответствующих программ, специфические функции права в охранительной, регулятивной и воспитательной деятельности этих органов.

С принятием соответствующих законов на уровне субъектов Российской Федерации можно было бы определять средства оптимизации управленческой деятельности различных государственно-властных структур на этом важнейшем направлении жизнеобеспечения регионов. Неотложным делом стала унификация содержания понятий "регионально-правовое предупреждение незаконных актов управления", "административно-правовая безопасность субъектов профилактической деятельности", "административно-правовая защищенность участников нормотворческого процесса", "регионально-правовой режим профилактики правонарушений", "административно-правозащитные органы предупреждения незаконных актов управления", "управление административно-правовой системой предупреждения незаконных актов управления". Такие законы субъектов Федерации установили бы порядок эффективной нормотворческой работы, направленный на упрочение правового положения физических и юридических лиц, особо нуждающихся в административно-правовой защите. Новые законы призваны конкретизировать принципы разграничения компетенции между федеральными, региональными и муниципальными органами, осуществляющими предупреждение правонарушений в актах органов управления.

В процессуальных-документах, издаваемых на базе законов Российской Федерации и ее субъектов, следовало бы закрепить систему и источники развития политики и государства в области нормотворческой деятельности, установить механизмы достижения ее целей. Кроме того, принятие и осуществление новых законов позволило бы определить пути повышения профилактической активности административной юстиции, конкретизировать конституционные положения, нормы российского и международного права в сфере предупреждения незаконных актов органов государственного и муниципального управления.

Основное содержание диссертации отражено в публикациях автора:

1. Сущность административно-правового регулирования отношений в систем« предупреждения принятия незаконных актов управления. II В кн.: Коррупция и эконо мические преступления. Материалы семинара Совета Европы. Издательство Красно ярского госуниверситета. - Красноярск, 2000. -0,8 п.л.

2. Административно-правовая система предупреждения принятия незаконны; актов государственного управления - неотъемлемая часть организации правотворче ства. // В кн.: Вестник Красноярского государственного университета. №1. Гуманитар ные науки. - Красноярск. 1999. -0,4 п.л.

3. Организация и деятельность системы предупреждения незаконных актоЕ управления. - Красноярск, 1999. -2,75 п.л.

4. Особенности разработки программы предупреждения экономических пра вонарушений как акта управления. // Глава в монографии: Прокошин В.А., Много грешнов P.A., Рассказов Б.Е. Власть народа и организация предупреждения экономи ческих правонарушений. - Москва - Красноярск, 1999. -1,4 п.л.

5. Прокурорский надзор за актами управления - средство профилактики пра вонарушений. // Там же. -0,9 п.л.

6. Особенности и структура программы предупреждения экономических правонарушений в г. Красноярске. // Раздел в Проекте "Муниципальная программа ком ппексного предупреждения правонарушений в сфере экономики". Там же. -1,3 п.л.

2015 © LawTheses.com