Административно-правовое регулирование деятельности органов внутренних дел Российской Федерации в сфере экономической безопасности и противодействия коррупциитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовое регулирование деятельности органов внутренних дел Российской Федерации в сфере экономической безопасности и противодействия коррупции»

На правах рукописи

МУСАЕВ СЕЙМУР ГУСЕЙНОВИЧ

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

Специальность: 12.00.14 - Административное право; финансовое право; информационное право

1 7 МАЙ 2012

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2012

005044194

Работа выполнена на кафедре правового обеспечения государственной и муниципальной службы ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный руководитель: Ботнев Владимир Константинович

кандидат юридических наук, доцент

Официальные оппоненты: Заслуженный деятель науки Российской

Федерации, доктор юридических наук, профессор

советник аппарата Совета Безопасности Российкой Федерации Дугенец Александр Сергеевич;

кандидат юридических наук, старший государственный таможенный инспектор Главного управления федеральных таможенных доходов и тарифного регулирования ФМТ России Булатов Абдулла Курбанович

Ведущая организация: Московский университет МВД России

Защита состоится 28 мая 2012 г. в 14-00 часов на заседании диссертационного совета Д 504.001.04 при Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84, ауд. 3027,2 УК.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАНХиГС.

Ученый секретарь диссертационного совета

Киреева Е.Ю.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Обеспечение экономической безопасности - это гарантия независимости страны, условие стабильности и эффективной жизнедеятельности общества, основа для функционирования и устойчивого развития государства.

Криминальные структуры постоянно находят новые пути и способы незаконного обогащения за счет природных ресурсов Российской Федерации, её достижений в промышленности и торговле, поражают управляющие звенья экономической системы страны, приводя к росту преступлений коррупционной направленности. Присвоения и растраты наносят колоссальный ущерб государственной казне, ставят под угрозу реализацию приоритетных национальных проектов, оказывают крайне негативное влияние как на темпы модернизации экономики в масштабах всего государства, так и на жизнь каждого отдельного гражданина. Как было отмечено Министром внутренних дел Российской Федерации Нургалиевым Р.Г. на выступлении, посвященном 75-летию образования подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции «...там, где ведутся обороты крупных денежных сумм - желание нечестным путем обогатиться за счет общества и государства иногда берёт вверх над авторитетом закона.1.

Защита национальных экономических интересов Российской Федерации представляет собой важнейшее направление государственной политики страны. При этом основная роль в ее реализации принадлежит органам исполнительной власти, в правовом регулировании которых существенный объем занимают нормы административного права.

В последние годы правовое регулирование деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения экономической безопасности и противодействия коррупции претерпело значительные изменения. Проведена масштабная работа по созданию организационно-правовых основ, приняты Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции», Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-Ф3 «О безопасности», Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции», указами Президента Российской Федерации утверждены Стратегия национальной безопасности Российской Федерации

1 Нургалиев Р.Г. Из выступления, посвященного 75-летию образования подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции. 16 марта 2012 г. // http://wvwv.mvd.ru/presscenter/interview/minister/show_103177/

на период до 2020 года, Национальная стратегия и Национальный план противодействия коррупции в Российской Федерации, внедрена антикоррупционная экспертиза законодательства и подзаконных актов, ратифицированы Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции и Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, в рамках реформы Министерства внутренних дел Российской Федерации на базе Департамента экономической безопасности было создано Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции МВД России.

Как было отмечено Президентом Российской Федерации Д.А.Медведевым на заседании рабочей группы по подготовке предложений по формированию в России системы «Открытое правительство» 22 марта 2012 года «.. .у нас впервые за всю тысячелетнюю российскую историю появилась определённая нормативная база для противодействия коррупции - не идеальная, потому что нормативная база не может быть идеальной, она должна всегда приспосабливаться под текущее состояние общественных отношений в стране, под набор бытовых привычек, под существующие общественные институты и, естественно, под развивающуюся экономику»1.

Однако, несмотря на принятие данных законов, стратегий, планов, программ, структурных изменений, серьёзные усилия правоохранительных органов и других структур, несмотря на контроль со стороны высшего руководства страны, борьба с экономическими и коррупционными правонарушениями пока не приносит ожидаемых результатов. Ускоренная криминализация отраслей экономики, резкий рост ее теневого сектора, значительная распространенность коррупции как системных угроз национальной и экономической безопасности ставят задачи поиска более совершенных административно-правовых форм, методов регулирования деятельности органов внутренних дел как основного субъекта обеспечения экономической безопасности в Российской Федерации, что и предопределило выбор темы настоящего исследования.

Степень разработанности темы исследования. Теоретическую основу диссертационного исследования составили работы отечественных ученых по административному, конституционному и уголовному праву. Это, в частности, работы А.П. Алехина, И.Н.Барцица, Д.Н. Бахраха,

1 Заседание рабочей группы по формированию системы «Открытое Правительство» 22 марта 2012 г. //hUp://kremlin.ru/transcripts/14828

B.Г.Вишнякова, А.Е. Иванькова, Ю.М. Козлова, В.В. Лазарева,

C.С. Маиляна, Н.Г. Салищевой, Л.Л.Попова, Т.С.Румянцева, Ю.Н.Старилова, Ю.А. Тихомирова и др.

Правовые и теоретические основы национальной и экономической безопасности хорошо отражены в работах отечественных ученых: Л.И. Абалкина, A.B. Возженникова, М.Я.Корнилова, C.B. Максимова, A.A. Прохожева, В.Г. Сенчагова, А.Н. Фролова и др. Вопросами правового регулирования противодействия коррупции занимались такие ученые, как Е.В. Горин, A.B. Куракин., М.В. Костенников, С.С.Сулакшин и др.

Правовые основы противодействия административным правонарушениям и уголовным преступлениям в сфере экономической деятельности отражены в работах В.Н. Амельчаковой, A.A. Варгузовой, A.C. Дугенца, P.A. Карташова, Б.П. Кондратова, A.B. Куракина, Г.К. Мишина, В. А. Пичугина, Л.И. Поспеловой, А.С.Прудникова, Ф.С. Разаренова, В.В. Хилюты, A.B. Шнитенкова, В.Б. Ястребова и др. Эти работы позволили автору отразить и проанализировать административно-правовое регулирование деятельности органов внутренних дел при обеспечении экономической безопасности и противодействии коррупции в Российской Федерации. Однако значительные изменения организационно-правовых основ в рассматриваемой сфере, в частности, реформа органов внутренних дел, принятие Федерального закона «О полиции», Стратегии национальной безопасности Российской Федерации на период до 2020 года, требуют научного осмысления и анализа.

Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в процессе деятельности органов внутренних дел при обеспечении экономической безопасности и противодействии коррупции.

Предмет исследования - правовые нормы, регулирующие деятельность органов внутренних дел в Российской Федерации, практика их реализации.

Цель исследования - осуществить комплексный анализ проблем административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения экономической безопасности и противодействия коррупции, разработку предложений, направленных на совершенствование законодательства Российской Федерации в данной сфере.

Достижение поставленной цели потребовало решения ряда взаимосвязанных исследовательских задач:

- исследование понятия, сущности и принципов экономической безопасности, анализ системы административно-правовых норм, регулирующих экономическую безопасность в Российской Федерации;

- выявление особенностей правонарушений в сфере экономической деятельности;

- анализ правовых основ противодействия коррупции и теневой экономики в Российской Федерации;

- систематизация зарубежного опыта совершенствования законодательства в сфере противодействия коррупции и теневой экономики;

- выявление роли и места органов внутренних дел в сфере обеспечения экономической безопасности Российской Федерации;

- анализ функций и задач органов внутренних дел по борьбе с экономическими правонарушениями в контексте обеспечения экономической безопасности и противодействия коррупции в Российской Федерации.

- выделение направлений по совершенствованию структуры правоохранительных органов в сфере обеспечения экономической безопасности и противодействия коррупции.

Методологическую основу исследования составили: системный и целевой подходы, формально-юридический, системно-функциональный и сравнительно-правовой анализ правовых и нормативных актов различной юридической силы, судебной практики, позволившие увидеть исследуемое правовое поле в его единстве и целостности.

Нормативная база диссертационного исследования представлена Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, законодательством зарубежных стран.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем осуществлен комплексный и системный анализ проблем административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел в Российской Федерации с учетом особенностей реализации федеральных законов «О полиции», «О противодействии коррупции», Стратегии национальной безопасности Российской

Федерации на период до 2020 года, Стратегии противодействия коррупции, а также международной практики.

Автором диссертационного исследования:

- детально проанализированы элементы административно-правового регулирования экономической безопасности такие, как административные правоотношения, административно-правовой режим обеспечения экономической безопасности, противодействия коррупции;

- систематизирован зарубежный опыт правового регулирования противодействия коррупции и теневой экономики; рассмотрена возможность ратификации ст. 20 Конвенции ООН против коррупции;

- выявлены особенности правового регулирования оперативно-розыскной деятельности подразделений ОВД по борьбе с экономическими преступлениями свете задач по снятию административных барьеров для субъектов предпринимательской деятельности;

предложены меры по совершенствованию деятельности правоохранительных органов в сфере обеспечения экономической безопасности и противодействия коррупции в Российской Федерации.

Результатом проведенного исследования являются следующие новые, обладающие элементами научной новизны основные выводы и положения, выносимые на защиту:

1. Выдвинут и обоснован вывод о том, что совокупность правовых норм, регламентирующих деятельность по обеспечению экономической безопасности, образует самостоятельный комплексный институт, состоящий из норм административного и уголовного права, охраняющих порядок осуществления экономической деятельности и обеспечивающие экономическую безопасность; норм административного права, устанавливающих статусы субъектов правоотношений в области обеспечения экономической безопасности государства.

2. Диссертантом доказано, что гарантия охраны прав участников экономических отношений, наличие постоянной угрозы экономическим интересам личности, общества и государства обусловливает необходимость существования предупредительного, непрерывно действующего административно-правового режима экономической безопасности, являющегося сложным комплексным образованием, состоящим из юридически оформленных специальных административно-правовых режимов. Взаимосвязь правовой политики государства в сфере противодействия коррупции и системы обеспечения экономической

безопасности позволяет нам говорить об административно-правовом режиме противодействия коррупции как о составной части административно-правового режима экономической безопасности, образуемого совокупностью правовых норм, регулирующих: антикоррупционную деятельность органов государственной власти, содержание, цель и задачи которой соответствуют долгосрочным перспективам защиты национальных экономических интересов; статус субъектов антикоррупционной политики; проведение профилактических антикоррупционных мероприятий.

3. Диссертантом установлено, что при формировании антикоррупционной политики Российской Федерации не в полной мере использован весь арсенал имеющихся административных санкций, которые могут быть применены за административные правонарушения коррупционной направленности. В целях формирования дифференцированной системы правовых санкций, применяемых за коррупционные правонарушения, полагаем возможным ввести такое административное наказание как дисквалификация (ст. 3.11 КоАП РФ) к лицам, замещающим должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе публичного юридического лица. Ведение перечня дисквалифицированных лиц и выдача соответствующей информации целесообразно возложить на Главное управление обеспечения экономической безопасности и противодействия коррупции МВД Российской Федерации.

4. Автором сделан вывод о том, что следующим шагом совершенствования антикоррупционного законодательства, с учетом утвержденных Основ стратегического планирования Российской Федерации1, может выступить принятие долгосрочной антикоррупционной концепции Российской Федерации в форме законодательного акта федерального уровня. Данный документ в виде системы форм и методов противодействия коррупции должен стать основным доктринальным источником антикоррупционного законодательства, определяя цель и

1 Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. №536, «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации» // Российская газета. - 2009. -15 мая.

задачи государственно-правового регулирования противодействия коррупции, совокупность антикоррупционных правовых принципов, национальных стратегических приоритетов, устанавливая необходимые программные мероприятия развития законодательства в данной сфере на ближайшую и далекую перспективы.

5. В целях приведения законодательства Российской Федерации в соответствие с понятийным аппаратом Конвенции ООН против коррупции диссертантом предложены определения следующих понятий «должностное лицо», «должностное лицо иностранного государства», «должностное лицо международной организации».

Так, «под должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти, а равно выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в федеральных органах государственной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации либо государственные служащие, представляющие интересы государства в коммерческих организациях (в том числе международных)».

6. Автор выявил новые тенденции в правовом регулировании деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения экономической безопасности Российской Федерации, среди которых совершенствование процедурных норм, регулирующих порядок действий сотрудников ОВД при проведении проверок субъектов предпринимательской деятельности; формы процессуальных документов (разработка требований к протоколу и т.д.).

Также внесены предложения по совершенствованию координационной деятельности органов внутренних дел. Представляется, что сотрудники правовых подразделений органов внутренних дел должны непосредственно привлекаться к участию в отдельных оперативно-розыскных мероприятиях в сфере экономики, а также на стадии подготовки к ним для оценки обоснованности и законности их назначения, правильности оформления распоряжения о проведении обследования и т.д.

7. Диссертантом предложены основные направления по совершенствованию деятельности правоохранительных органов в сфере

обеспечения экономической безопасности и противодействия коррупции в Российской Федерации, в частности, разработка и принятие комплекса мер по защите заявителей о фактах коррупции; установка процедур обязательного реагирования правоохранительных органов, органов следствия и иных контролирующих органов на сообщения о коррупции в средствах массовой информации, сети Интернет с установлением четких сроков реагирования и обязательного публичного отчета о принятых мерах.

В рамках первого направления автором предлагается принятие специального законодательного акта в сфере защиты заявителя о коррупции, отражающего сферу регулирования, понятийный аппарат, внутренние и внешние механизмы заявления о коррупции; процедуры обжалования. Для обеспечения эффективного функционирования системы защиты заявителя о фактах коррупции рекомендуется нормативно закрепить следующие функции за Главным управлением экономической безопасности и противодействия коррупции МВД России, в частности, осуществление расследования по полученным заявлениям, рассмотрение жалоб о неблагоприятном воздействии на заявителя, вынесение обязательных предписаний по результатам расследования и т.д.

Теоретическая значимость настоящей работы обусловлена тем, что содержащиеся в ней положения и выводы могут служить материалом для дальнейших исследований правовых проблем административного регулирования деятельности органов внутренних дел. Выдвинутые теоретические положения и сформулированные на их основе практические предложения могут быть использованы в процессе подготовки и совершенствования нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере общественных отношений. Основные положения диссертации могут также применяться в учебном процессе при изучении ряда юридических дисциплин, курсах повышения квалификации и т. д.

Практическая значимость исследования заключается в разработке предложений, направленных на совершенствование деятельности правоохранительных органов в Российской Федерации, а также на повышение эффективности административно-правового регулирования экономической безопасности и противодействия коррупции. Результаты исследования могут быть использованы в ведомственной, нормотворческой деятельности, при разработке административных

регламентов, а также в учебно-методической работе различных подразделений органов внутренних дел в Российской Федерации и т. д.

Апробация результатов исследования происходила в форме обсуждения полученных результатов на кафедре правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», научно-практических конференциях и семинарах, подготовки научных публикаций, внедрения соответствующих научных разработок в учебный процесс.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, семи параграфов, объединенных в три главы, заключения, списка использованных источников и литературы.

И. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во введении обоснованы актуальность и научная новизна исследования, рассмотрена степень научной разработанности темы, сформулированы цель, задачи и положения, относимые на защиту, определена методологическая основа, обоснована теоретическая и практическая значимость работы, представлена ее апробация.

В первой главе - «Экономическая безопасность как объект административно-правового регулирования» - раскрыты сущность и принципы экономической безопасности, проанализирована система административно-правовых норм, регулирующих экономическую безопасность, выявлены особенности правонарушений в сфере экономической деятельности в Российской Федерации.

Экономическая безопасность, являясь составной частью общей системы национальной безопасности, представляет основу для функционирования и развития любого государства и предполагает, прежде всего, создание условий для ведения предпринимательской деятельности, наличие благоприятного климата для инвестиций и инноваций, защиту права собственности, сдерживание и минимизацию угроз, способных дестабилизировать ситуацию. При решении данных задач важное место занимает борьба с экономическими преступлениями и противодействие коррупции — основными угрозами экономической безопасности государства.

При анализе понятий «экономическая безопасность», «угроза экономической безопасности» в качестве исходных представлений автором рассматриваются их определения, данные в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации на период до 2020 года. Так как экономическая система страны — это сложная динамично развивающаяся структура, то в качестве объектов экономической безопасности выступают экономические отношения разного уровня: экономические интересы личности (уровень семьи и личности); интересы субъектов предпринимательской деятельности (микроэкономический уровень); экономика субъектов Российской Федерации и отдельных отраслей промышленности (региональный и отраслевой уровень); национальная экономика (макроэкономический уровень).

По мнению диссертанта, обеспечение экономической безопасности представляет собой одну из ключевых задач органов государственной власти. Необходимость регламентации обеспечения национальной безопасности является одним из факторов, обусловивших появление и развитие отрасли административного права, фактором, сыгравшим основную роль в его становлении как отрасли и науки.

В ходе исследования автор пришел к выводу что, основной элемент механизма административно-правового регулирования в сфере обеспечения экономической безопасности — административные правоотношения характеризуются, во-первых, сложным объектом, включающим экономическую безопасность и поведение участников экономической деятельности, во-вторых, многосубъектностью, обусловленной наличием властного субъекта и обязательного (общества и конкретной личности), в-третьих, специальным составом правонарушений.

Автором доказано, что административно-правовой режим экономической безопасности является сложным комплексным образованием, состоящим из юридически оформленных специальных административно-правовых режимов. При этом диссертантом отдельно выделен режим противодействия коррупции. Свою позицию автор обосновывает тем, что согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, борьба с коррупцией включена в систему приоритетов национальной безопасности и связана с защитой государственной и общественной безопасности (ст. 37-40), экономическим ростом (ст. 55). Стратегия относит коррупцию к основным угрозам национальной безопасности (ст. 38), рассматривает борьбу с ней в качестве

одного из главных направлений государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу (ст. 38), включает ее в систему главных стратегических рисков и угроз в экономической сфере (ст. 55).

Диссертантом отмечено, что административно-правовой институт экономической безопасности характеризуется большим количеством обязывающих, предписывающих и запрещающих норм. При анализе ответственности за противоправные деяния, посягающие на экономическую безопасность, автор пришел к выводу, что рассматриваемый институт обслуживается не только административным правом, но и нормами гражданского и уголовного права. Институт обеспечения экономической безопасности состоит из: норм административного и гражданского права, устанавливающих статусы субъектов правоотношений в сфере обеспечения экономической безопасности; норм административного и уголовного права, охраняющих порядок осуществления экономической деятельности. При этом отмечено, что запрет, дозволение, предписание, составляющие систему компонентов административно-правового метода, отличаются от запретов, дозволений и предписаний как гражданско-правового, так и уголовно-правового методов. Тем самым, в сфере обеспечения экономической безопасности административно-правовой метод приобретает специфику по сравнению с двумя другими методами правового регулирования.

Экономическая преступность подлежит регулированию административным и уголовным законодательством и связана с профессиональными правами, обязанностями должностных лиц, поведением субъектов хозяйственной деятельности и представителей юридических лиц. При этом, по мнению диссертанта, отношения собственности являются главенствующим объектом правовой охраны. Преступления, совершаемые в сфере экономической деятельности, направлены на извлечение имущественной выгоды и по своей сути являются корыстными. В этом суть экономической мотивации преступлений данного рода. Присвоение экономических ресурсов происходит с нарушением принципа эквивалентности, причем такого рода преступления могут совершаться как в целях получения личной выгоды, так и в интересах третьих лиц или различных организаций.

Автором отмечено, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовный кодекс РФ содержат

нормы, предусматривающие ответственность за схожие противоправные деяния. Однако в некоторых случаях разграничение проводится по тяжести последствий. По мнению диссертанта, угрозу экономической безопасности представляет не последствие единичного противоправного деяния, а само деяние, независимо от наступления вредных последствий. Однако подход отечественного законодательства к административному правонарушению, как к деянию, не представляющему угрозу реализации национальных экономических интересов, позволяет относиться ко всему, что связано с административным правонарушением, не так серьезно, как к экономической преступности. А так как задачами законодательства (в т. ч. и КоАП РФ) является, во-первых, защита прав и свобод личности, материальных и духовных ценностей общества, и, во-вторых, защита экономических интересов физических и юридических лиц от административных правонарушений, и, в-третьих, огромное количество ежегодно выявляемых административных правонарушений (только органы внутренних дел (полиция) в 2011 г. возбудили 2 899 426 дел об административных правонарушениях)1, то в целях устранения данного противоречия представляется, что в Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации необходимо предусмотреть основания признания деяний, содержащих признаки административного правонарушения, так же целостно и системно, как это сделано в Уголовном кодексе Российской Федерации.

Во второй главе — «Коррупция как системная угроза национальной безопасности Российской Федерации» -проанализированы основы правового регулирования противодействия коррупции в Российской Федерации, систематизирован зарубежный опыт совершенствования законодательства в данной сфере.

В Стратегии национальной безопасности на период до 2020 года отмечено, что «...сохранение условий для коррупции и криминализации хозяйственно-финансовых отношений является одним из главных стратегических рисков и угроз национальной безопасности в экономической сфере на долгосрочную перспективу...».

Попытки создать концептуальные основы государственной политики в области противодействия коррупции в России предпринимались неоднократно. Однако, как отметил Президент Российской Федерации на заседании Совета по противодействию коррупции в январе 2011 года,

1 Состояние преступности - январь-декабрь 2011 года // mvd.ni

«...антикоррупционное законодательство в нашей стране до момента создания соответствующего Совета1 и начала его работы просто отсутствовало. На данный момент в Российской Федерации приняты Национальная стратегия, Национальный план противодействия коррупции, внедрена антикоррупционная экспертиза законодательства и подзаконных актов. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации Д.А. Медведевым в декабре 2011 г. было отмечено, что «...масштабная и системная борьба с коррупцией только началась, и мы будем её вести решительно, системно и последовательно...»2. 25 декабря 2008 г. был принят Федеральный закон № 273-ФЭ «О противодействии коррупции», устанавливающий основные принципы противодействия коррупции, организационно-правовые основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Диссертантом отмечено, что организационные основы противодействия коррупции в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЭ «О противодействии коррупции» представлены достаточно слабо. Из статьи «Организационные основы противодействия коррупции» не следует, в какой иерархии должна выстраиваться система реализации политики противодействия коррупции; не урегулированы механизмы взаимодействия органов, составляющих организационные основы противодействия коррупции, формирования и реализации политики противодействия коррупции. Нормы об ответственности уполномоченных органов за ненадлежащее исполнение политики противодействия коррупции Федеральным законом не предусмотрены.

В ходе исследования диссертант пришел к выводу, что при формировании антикоррупционной политики Российской Федерации на ближайший период не в полной мере использован весь арсенал имеющихся административных санкций, которые могут быть применены за административные правонарушения коррупционной направленности. В целях формирования дифференцированной системы правовых санкций, применяемых за коррупционные правонарушения, полагаем возможным

1 Образован Указом Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции» // Российская газета. - 2008. - 22 мая.

2 Послание Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации от 22 декабря 2011 года // Российская газета. - 2011. - 23 декабря.

ввести применение такого административного наказания, как дисквалификация (ст. 3.11 КоАП РФ) к лицам, замещающим должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе публичного юридического лица.

Речь идет о том, чтобы, во-первых, расширить перечень коррупционных административных правонарушений (установить административную ответственность за незаконное участие в управлении коммерческими организациями, осуществление предпринимательской деятельности государственными и муниципальными служащими), а во-вторых, ввести новые правовые санкции («Дисквалификация») за их совершение. Применение дисквалификации соответствует целям административного законодательства и обеспечивает применение меры административной ответственности, адекватной совершенному правонарушению и личности правонарушителя, осуществляющего управление процессами, имеющими значение для общества и государства.

Диссертантом отмечено, что в настоящее время практика государственного противодействия коррупции в России сводится к следующему:

- совершенствование законодательства об административной и уголовной ответственности за коррупционные правонарушения;

- применение в весьма ограниченных масштабах законодательства об административной и уголовной ответственности за коррупционные правонарушения к должностным лицам и лицам, выполняющим управленческие функции в коммерческих и иных организациях (как правило, за малозначительные правонарушения);

- создание структур по противодействию коррупции (Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции; Комиссия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по законодательному обеспечению противодействия коррупции; службы собственной безопасности органов исполнительной власти и др.);

проведение анализа действующего и проектируемого законодательства на предмет коррупциогенности в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об

антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Одной из самых значимых проблем правового регулирования противодействия коррупции, по мнению диссертанта, является слабо представленная концептуальная составляющая нового законодательства. Автор считает что, дальнейшее совершенствование антикоррупционного законодательства в соответствии с приоритетами социально-экономического развития и взятыми Российской Федерацией международными обязательствами связано с развитием государственно-правовой идеологии в сфере противодействия коррупции. Механизмом этого процесса в сложившихся исторических условиях может выступить принятие антикоррупционной концепции Российской Федерации в форме законодательного акта федерального уровня.

Автором отмечено, что при имплементации Конвенции ООН против коррупции (ст. 20 «Незаконное обогащение») в отечественное законодательство, необходимо уточнение существующих в российском административном и уголовном законе понятий «должностное лицо», «должностное лицо иностранного государства», «должностное лицо международной организации». Диссертантом под «должностными лицами иностранного государства понимаются лица, осуществляющие полномочия представителя власти, а равно выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органах законодательной, исполнительной и судебной власти иностранного государства, либо органах местного самоуправления, а также иные лица, определяемые в качестве должностных внутренним законодательством иностранного государства». В свою очередь «должностными лицами международной организации являются руководители и иные сотрудники международных коммерческих и некоммерческих организаций, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции».

Проанализировав Конвенцию ООН против коррупции, диссертант пришел к выводу о том, что в практике участия негосударственных организаций в осуществлении политики противодействия коррупции и теневой экономике накопился большой международный опыт. Инструменты, разработанные негосударственными организациями в развивающихся странах для реализации политики противодействия коррупции, наиболее широко используются в следующих направлениях:

привлечение внимания общественности; текущий контроль коррупции; ограничения электоральной коррупции.

В рамках последнего направления диссертантом отмечен такой прогрессивный для практики Российской Федерации инструмент, как мониторинг расходов на средства массовой информации у политических партий (Аргентина), в рамках которого вначале отслеживаются все средства массовой информации на предмет размещения информации о партии и дается оценка общей стоимости медиакампаний, затем эти данные соотносятся с официально заявленными расходами. Автором подчеркнуто, что мировая практика участия негосударственного сектора в борьбе с коррупцией за последние годы существенно продвинулась. Российская Федерация в этом вопросе отстает даже от многих развивающихся стран Африки, Азии и Латинской Америки.

В третьей главе - «Органы внутренних дел как субъект обеспечения экономической безопасности н противодействия коррупции» - рассмотрена деятельность органов внутренних дел при обеспечении экономической безопасности Российской Федерации; выделены направления по совершенствованию структуры правоохранительных органов в сфере обеспечения экономической безопасности и противодействия коррупции.

Диссертантом подчеркнуто, что задачи противодействия правонарушениям в сфере экономической деятельности возложены на различные правоохранительные органы (прокуратура, ФСБ и т.д.), при этом основную нагрузку при реализации экономических интересов личности, общества и государства несут на себе органы внутренних дел. Осуществляемые подразделениями ОВД по борьбе с экономическими преступлениями полномочия следует разделять на три вида: оперативно-розыскные; профилактические, к которым относится проведение соответствующих мероприятий по предупреждению совершения экономических преступлений; организационно-методические.

Диссертантом выявлены новые тенденции в правовом регулировании оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения экономической безопасности Российской Федерации, среди которых совершенствование: процедурных норм, регулирующих порядок действий сотрудников ОВД при проведении проверок субъектов предпринимательской деятельности; формы процессуальных документов (разработка требований к протоколу и т.д.).

В свете задач по снятию административных барьеров для субъектов предпринимательской деятельности, диссертант пришел к выводу о необходимости привлечения сотрудников правовых подразделений к участию в проведении отдельных оперативно-розыскных мероприятий. При этом сотрудники правовых подразделений ОВД могут привлекаться и на стадии подготовки к проведению ОРМ в сфере экономики для оценки обоснованности и законности их назначения, правильности оформления распоряжения о проведении обследования. Координация правовых и оперативных подразделений позволит в значительной степени минимизировать количество фактов незаконного или необоснованного вмешательства в предпринимательскую деятельность, повысить эффективность проводимых в соответствии с действующим законодательством оперативно-розыскных мероприятий и снизить вероятность последующего обжалования действий сотрудников полиции в судах.

В ходе исследования автором определены основные задачи, решение которых государством является важной составляющей в повышении эффективности деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения экономической безопасности Российской Федерации на современном этапе, это, во-первых, создание законодательных, нормативных, правовых, организационных и финансовых условий для обеспечения эффективной деятельности ОВД по борьбе с экономическими преступлениями, во-вторых, оптимизация организационно-штатной структуры системы ОВД по экономическим и налоговым преступлениям, в-третьих, совершенствование форм взаимодействия с органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов в целях решения проблем обеспечения экономической безопасности страны и реализации национальных экономических интересов, в-четвертых, расширение организационно-правовых полномочии органов внутренних дел по взаимодействию с правоохранительными органами иностранных государств, правовое обеспечение прямых контактов с ними и т.д. МВД Российской Федерации должно постепенно избавляться от несвойственных функций, при этом свести к минимуму отрыв от основной функции -правоохраны. По мнению автора необходимо также продолжить работу, направленную на изменение отношения к документации - сокращение объема отчетных документов.

Диссертантом выделены и проанализированы шесть исторических этапов возникновения и развития в Российской Федерации организационно-правовых основ государственных органов по борьбе с экономическими преступлениями и обеспечению экономической безопасности. Автором отмечено, что принципиальное отличие проводимых преобразований на современном этапе состоит в том, чтобы создать не очередную модификацию силового инструмента государственного принуждения, а действительно правоохранительный орган, нацеленный на защиту прав и свобод человека, надежно обеспечивающий экономическую безопасность личности, общества и государства. Поэтому задачи и функции подразделений по борьбе с экономическими преступлениями существенно дополнились противокоррупционными мероприятиями. Для органов внутренних дел задачей государственной важности является борьба с коррупцией. Эта работа проводится Министерством внутренних дел Российской Федерации в тесном взаимодействии с Генеральной прокуратурой, Федеральной службой безопасности, Росфинмониторингом, Счетной палатой и рядом других заинтересованных министерств и ведомств.

Автором предложены основные направления по совершенствованию деятельности правоохранительных органов в сфере обеспечения экономической безопасности и противодействия коррупции в Российской Федерации:

- разработка и принятая комплекса мер по защите заявителей о фактах коррупции, распространив его как на физических лиц, так и на юридических лиц;

- ужесточение ответственности за сокрытие информации о коррупционных правонарушениях и за отсутствие соответствующего реагирования на сообщения граждан и предпринимателей;

- введение нормы «коллективного иска» по защите интересов неопределенной группы лиц по коррупционным делам, дав возможность общественным организациям и отдельным гражданам активно участвовать в противодействии коррупции в правовом поле;

установка процедур обязательного реагирования правоохранительных органов, органов следствия и иных контролирующих органов на сообщения о коррупции в средствах массовой информации, сети Интернет с установлением чётких сроков реагирования и обязательного публичного отчёта о принятых мерах;

- установка нормы обязательной ответственности за коррупционные нарушения не только лица, непосредственно уличенного в таком нарушении, но и контролирующих органов соответствующего ведомства;

- ратификация статьи 20 Конвенции ООН против коррупции о введении уголовной ответственности за незаконное обогащение, введение в законодательство нормы о декларировании расходов должностных лиц и установка чётких публичных процедур проверки деклараций о доходах, имуществе и расходах должностных лиц;

- создание института общественных слушаний на федеральном, региональном и местном уровнях по наиболее резонансным темам, связанным с коррупцией, с обязательным присутствием на таких слушаниях представителей органов власти.

В рамках первого направления автором предлагается принятие специального законодательного акта сфере защиты заявителя о коррупции. Рекомендуется включить в него следующие основные структурные элементы:

- сферу регулирования законодательного акта (публичный и/или частный сектор);

- определение понятийного аппарата («заявитель о неправомерных действиях», «заявитель о коррупции», «защита заявителя о коррупции»);

- процедуры (внутренние и внешние механизмы заявления о коррупции);

- защиту от неблагоприятного воздействия;

- механизмы обжалования (процедуры обжалования во внешних органах);

- контроль (механизмы специального контроля в сфере защиты заявителя о коррупции, создание специального независимого органа).

Для обеспечения эффективного функционирования системы защиты заявителя о фактах коррупции рекомендуется нормативно закрепить следующие функции за Главным управлением экономической безопасности и противодействия коррупции МВД Российской Федерации:

- получение заявлений о фактах коррупции;

- осуществление расследования по полученным заявлениям;

- рассмотрение жалоб о неблагоприятном воздействии на заявителя (увольнение, дискриминация, лишение премии и проч.);

- наложение штрафов и вынесение обязательных предписаний по результатам расследования, мониторинг и анализ практики функционирования системы защиты заявителей о коррупции и т.д.

- мониторинг и анализ практики функционирования системы защиты заявителей о коррупции.

Для реализации функции целевого управления обеспечением экономической безопасности и антикоррупционной политики необходима модернизация системы мониторинга социально-экономического развития и статистического учета видов экономической деятельности. В связи с этим Главным управлением по обеспечению экономической безопасности и противодействию коррупции МВД России должен быть установлен порядок и процедуры мониторинга обеспечения экономической безопасности и антикоррупционной политики. Открытость этой информации должна быть обеспечена путем законодательного установления порядка ее использования для целей государственного управления, науки, средств массовой информации и других негосударственных пользователей.

Автором отмечено, что МВД России в 2012-2013 гг. должно будет активизировать мероприятия по противодействию коррупционным проявлениям, в том числе связанным с воспрепятствованием законной предпринимательской деятельности со стороны органов исполнительной власти при осуществлении ими разрешительных, контрольных и надзорных функций, а также проведении ревизий и проверок. Кроме этого МВД России должно сосредоточиваться на фактах вымогательства у предпринимателей взяток, других должностных преступлениях при организации конкурсов на поставку товаров и услуг для государственных нужд, а также при реализации социальных и инвестиционных программ.

Наряду с этим Министерством внутренних дел Российской Федерации должны быть разработаны меры, направленные на внедрение стандартов антикоррупционного поведения в системе министерства и усиление контроля за правоприменением и правомерностью действий сотрудников органов внутренних дел. А именно, предлагается нормативно закрепить следующие полномочия подразделений собственной безопасности:

- осуществлять выявление, предупреждение и пресечение правонарушений со стороны сотрудников, а также иных лиц, склоняющих

их к совершению преступлений против интересов государственной власти и государственной службы;

- проводить профилактические мероприятия в целях устранения причин и условий, отрицательно влияющих на деятельность органов внутренних дел;

- осуществлять совместно с другими правоохранительными органами мероприятия по предупреждению и пресечению преступлений, относящихся к компетенции подразделения.

Наряду с мерами правоохранительного характера одним из ключевых направлений деятельности органов внутренних дел является информационно-пропагандистская работа по формированию в обществе нетерпимости к коррупционному поведению и коррупционерам.

Для повышения открытости и прозрачности деятельности правоохранительных органов необходимо усовершенствовать порядок проверки поступающей в правоохранительные органы информации о наличии признаков экономических преступлении, предусматривающий осязательное участие в таких проверках специалистов негосударственных (в том числе потребительских и общественных) организаций.

По мнению диссертанта, прогнозирование и планирование обеспечения экономической безопасности и антикоррупционной политики в правоохранительных органах должно стать полноценным видом управленческой деятельности, самостоятельной функцией управления, которая должна иметь установленные механизмы контроля исполнения и ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение.

В Заключении настоящего исследования подведены общие итоги работы, сформулированы полученные научные результаты.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы общим объемом 5,4 п.л.:

Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных в перечне ВАК Мииобрнауки России:

1. Функции и задачи органов внутренних дел по борьбе с экономическими преступлениями // Власть. - 2012. - № 3. стр. 67-70. - 0,4 п.л.

2. Проверка хозяйствующих субъектов как важнейшее направление деятельности органов внутренних дел Российской Федерации по борьбе с

экономическими преступлениями // Власть. - 2012. - № 4. стр. 96-99. - 0,3 п.л.

Научные статьи, опубликованные в иных изданиях-.

3. Мусаев С.Г. Административно-правовой институт обеспечения экономической безопасности Российской Федерации - Брошюра. - М., 2010. 35 стр. -2 пл.

4. Мусаев С.Г. Административно-правовые основы противодействия коррупции в Российской Федерации - Брошюра. - М., 2011. 28 стр. - 1,7 п.л.

5. Мусаев С.Г. Защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей как одно из важнейших направлений деятельности правоохранительных органов Российской Федерации // Право и экономика. Вып. 1,2012. С.40-48 - 1 п.л.

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Мусаева С.Г.

Тема диссертационного исследования:

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

Научный руководитель: Ботнев В.К., к.ю.н., доцент

Изготовление оригинал-макета Мусаевым С.Г.

Подписано в печать 26 апреля 2012 г. Тираж 80 экз.

Усл. п.л. - 1,2

Отпечатано ОПМТ РАНХ и ГС. Заказ № 70 119606, Москва, проспект Вернадского, 84

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ

«Административно-правовое регулирование деятельности органов внутренних дел Российской Федерации в сфере экономической безопасности и противодействия коррупции»