АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовое регулирование иностранных инвестиций в Российской Федерации»
На правах рукописи
Мироненко Александр Александрович
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНОСТРАННЫХ ИНВЕСТИЦИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность: 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
АВТОРЕФЕРАТ 003478859
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2009
Работа выполнена на кафедре административного права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия правосудия»
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент
Штатина Марина Анатольевна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Хаманева Наталья Юрьевна
кандидат юридических наук Овчарова Елена Владимировна
Ведущая организация: ГОУ ВПО
университет экономики»
Защита состоится «29» октября 2009 г. в 16 часов на заседании диссертационного совета Д 170.003.02 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия правосудия» по адресу: 117418, г. Москва, ул. Новочеремушкинская,
69-А, ауд. 910.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия правосудия»
Автореферат разослан J6» сентября 2009 г.
«Государственный Высшая школа
Ученый секретарь диссертационного совета
С.П. Ломтев
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования.
Осуществление экономических реформ и интеграция России в мировую хозяйственную систему тесно связаны с привлечением иностранных инвестиций. Между тем объем вложения иностранных инвестиций в российскую экономику существенно меньше ее потребностей. Причиной тому является, прежде всего, отсутствие последовательной долгосрочной политики государства в области регулирования иностранных инвестиций.
Поступление иностранных инвестиций должно стимулировать эффективное развитие экономики, способствовать стабильному функционированию социальных и политических институтов. Успешное привлечение и эффективная реализация иностранных инвестиций возможны лишь в условиях стабильного инвестиционного климата, важными составляющими которого являются политическая стабильность, благоприятные условия для экономического роста, а также законодательство, обеспечивающее сбалансированность частных и публичных интересов.
Развитие российского законодательства об иностранных инвестициях вызвало как в научно-практической среде, так и в среде ученых-теоретиков дискуссии о соотношении гражданско-правового, финансово-правового и административно-правового механизмов регулирования иностранных инвестиций и полноте административно-правового регулирования в сфере иностранного инвестирования.
Разработанность административно-правовых норм, касающихся целенаправленного регулирования экономики в целом и иностранных инвестиций в частности, остается недостаточной и не соответствует отребностям экономического развития.
Необходимость научной разработки публично-правовых механизмов егулирования иностранных инвестиций, а также социально-экономические и олитические потребности совершенствования административно-правового егулирования общественных отношений в сфере привлечения иностранных
инвестиций обусловливают актуальность данного диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. В российской юридической и экономической науке уделяется значительное внимание изучению инвестиционных процессов с участием иностранных инвестиций. В исследованиях российских ученых, посвященных вопросам государственного регулирования иностранных инвестиций, предлагаются различные варианты решения конкретных правовых задач, прежде всего в сфере валютного, таможенного, налогового законодательства. В отличие от научных исследований, основное внимание которых сосредоточено на международно-правовых и экономических аспектах регулирования инвестиционной деятельности, монографических исследований по вопросам административно-правового регулирования иностранных инвестиций в Российской Федерации недостаточно.
Вопросы административно-правового регулирования иностранных инвестиций затрагивались в работах H.H. Вознесенской, Н.Г. Дорониной, A.B. Пушкина, однако в них не был рассмотрен механизм административно-правового регулирования иностранных инвестиций.
Объектом диссертационного , исследования выступает система общественных отношений, складывающаяся в сфере административно-правового регулирования иностранных инвестиций в Российской Федерации.
Предмет исследования составляют нормы, методы и формы административно-правового регулирования иностранных инвестиций в Российской Федерации.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является определение особенностей и выявление системообразующих элементов механизма административно-правового регулирования иностранных инвестиций в Российской Федерации, а также теоретическое обоснование предложений по совершенствованию административно-правового регулирования иностранных инвестиций в Российской Федерации.
Достижение поставленной дели предполагает постановку и решение следующих задач:
• определение понятия, выявление характерных черт и основных форм реализации иностранных инвестиций;
• выявление основных периодов и тенденций развития административно-правового регулирования иностранных инвестиций;
• определение понятия и содержания административно-правового регулирования иностранных инвестиций и его механизма;
• классификация нормативных правовых актов в сфере административно-правового регулирования иностранных инвестиций в Российской Федерации и выработка предложений по их совершенствованию;
• обоснование форм и методов совершенствования административно-правового регулирования иностранных инвестиций в Российской Федерации.
Методологическая основа исследования. В работе применяется комплекс методов исследования. Основу составляют общефилософские методы, в том числе диалектический метод познания. В зависимости от решаемых задач, при рассмотрении отдельных аспектов темы использовались такие общенаучные методы, как системный, сравнительный, логический. Помимо общенаучных методов применялись специально-юридические методы познания: формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой.
Теоретическая основа исследования. Диссертационное исследование основано на теоретических положениях о правовом регулировании и механизме правового регулирования, разработанных известными учеными в области теории государства и права: С.С. Алексеевым, A.B. Дмитриевым, Д.А. Керимовым, C.B. Кечекьяном, C.B. Кудрявцевым, Н..И. Матузовым,
A.B. Малько, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянцем, P.A. Ромашовым,
B.М. Сырых, Ю.А. Тихомировым, Т.Я. Хабриевой.
В основу исследования вопросов властного воздействия государства на экономику были положены научные работы М.М. Агаркова, С.Б. Агапова, Г.В. Атаманчука, С.Н. Братуся, Д.Н. Бахраха, A.B. Бенедиктова, О.С. Иоффе, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, Д.М. Овсянко, Е.В. Овчаровой, Г.И. Петрова, М.И. Пискотина, В.Д. Сорокина, JI.A. Сергиенко, P.O. Халфиной, Н.Ю. Хаманевой, Ц.А. Ямпольской.
Особое значение для исследования административно-правового регулирования иностранных инвестиций имеют фундаментальные труды по проблемам регулирования иностранных инвестиций А.Г. Богатырева, М.М. Богуславского, H.H. Вознесенской, Н.Г. Дорониной, A.B. Кирина, Н.Г. Семилютиной, В.П. Серегина, A.JI. Тена, A.M. Фарукшина, A.B. Пушкина, И.З. Фархутдинова.
Эмпирическую базу исследования составили индивидуальные административные акты и нормативные правовые акты государственных органов исполнительной власти Российской Федерации и её субъектов, касающиеся иностранных инвестиций, материалы судебной практики по применению законодательства об иностранных инвестициях, а также статистические данные об объемах и формах поступлений иностранных инвестиций в российскую экономику с 1995 по 2009 г.г.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что на основе системного анализа административно-правового регулирования иностранных инвестиций раскрыты понятие и механизм административно-правового регулирования иностранных инвестиций, определено его место в системе правового регулирования.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1) предлагается содержащее элементы новизны понятие иностранной инвестиции как иностранной собственности в различных видах и формах ее проявления, вывозимой из одного государства в другое, в котором данная собственность не изъята из оборота или не ограничена в обороте, и вложенной
в различные виды деятельности в целях получения прибыли или достижения положительного социального эффекта;
2) сделан вывод о том, что правовое регулирование иностранных инвестиций в России прошло четыре периода в своем развитии: 1) становление законодательного регулирования иностранных инвестиций (с середины XVI в. до середины XIX в.); 2) развитие инвестиционного законодательства в период становления капиталистических отношений в Российской империи; 3) политизация правового регулирования иностранных инвестиций в советский период; 4) современный период (с середины 1980-х годов до настоящего времени);
3) раскрыты основные формы осуществления иностранных инвестиций в экономике Российской Федерации; с учетом международно-правовых актов по регулированию иностранных инвестиций предлагается внести изменения в законодательство Российской Федерации в части указания не только прямых иностранных инвестиций, но и договорных форм прямого иностранного инвестирования;
4) механизм административно-правового регулирования иностранных инвестиций предлагается рассматривать как систему форм, методов и средств, направленных на применение административно-правовых норм, регулирующих отношения с иностранными инвесторами, для создания условий эффективного использования иностранных инвестиций в целях достижения положительных социально-экономических результатов, обеспечения и защиты государственных интересов;
5) предлагается решать вопрос о наделении вложений капитала в основные фонды филиала иностранного юридического лица статусом иностранной инвестиции в индивидуальном порядке, в зависимости от экономической заинтересованности Российской Федерации в присутствии филиала того или иного иностранного юридического лица;
6) основными целями законодательного и организационно-правового регулирования иностранных инвестиций следует считать: создание
оптимальных условий для увеличения объемов иностранных инвестиций в российскую экономику; достижение положительного социально-экономического эффекта от осуществления иностранных инвестиций; четкое и последовательное отражение публичных интересов; создание эффективного механизма контроля, позволяющего не допустить нанесение ущерба экономическому потенциалу Российской Федерации;
7) обоснована целесообразность объединения федеральных законов «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» и «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» в единый правовой акт федерального значения - Федеральный закон «О государственном регулировании инвестиционной деятельности в Российской Федерации»; этот закон должен иметь межотраслевой характер, но в то же время он должен конкретизировать вопросы регулирования иностранных инвестиций применительно к отраслям хозяйства, имеющим стратегическое значение для обеспечения безопасности и обороноспособности государства;
8) на основании изучения регионального законодательства выделены те положения о порядке реализации льгот, предусмотренных для иностранных инвесторов и обеспечивающих баланс интересов иностранного инвестора и государства, которые предлагается закрепить в федеральных законах;
9) выявлены характерные черты наиболее предпочтительной для Российской Федерации модели организационно-правового регулирования иностранных инвестиций, предполагающей создание специализированного органа исполнительной власти, а также общественных организаций, обеспечивающих реализацию государственной инвестиционной политики, обеспечение последовательности и единства принципов и подходов к работе с инвесторами на всей территории России.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что формулируемые выводы и предложения обобщают и дополняют сложившиеся в настоящее время научные знания о роли административного права в
регулировании иностранных инвестиций и об административно-правовом механизме регулирования иностранных инвестиций.
Практическая значимость. В диссертации сформулированы предложения по совершенствованию законодательного и организационно-правового регулирования иностранных инвестиций в Российской Федерации.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы государственными органами в процессе подготовки и совершенствования нормативных правовых актов об иностранных инвестициях.
Собранные материалы и полученные результаты могут представлять интерес как для российских компаний с участием иностранных инвестиций, так и для иностранных инвесторов.
Материалы диссертационного исследования могут использоваться в процессе преподавания учебного курса «Административное право», специальных курсов по вопросам административного процесса, государственного регулирования экономики и иностранных инвестиций.
Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы и практические рекомендации, содержащиеся в диссертации, изложены автором в пяти научных публикациях, а также в выступлениях на научно-практических конференциях.
Результаты исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры административного права Российской академии правосудия.
Структура диссертационного исследования. В соответствии с поставленной целью и задачами диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, и заключения, содержащего основные выводы.
П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются предмет, цель и задачи диссертационного исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, отмечается
теоретическая и практическая значимость исследования, а также приводятся данные об апробации его результатов.
В первой главе исследуются теоретические основы правового регулирования иностранных инвестиций.
В первом параграфе «Понятие иностранных инвестиций» раскрывается неоднозначность понимания терминов «инвестиции» и «иностранные инвестиции» в экономической и юридической научной литературе. Конкретизация данной дефиниции имеет практическое значение, поскольку только на инвестиции как таковые инвестиционное законодательство и международные инвестиционные договоры распространяют соответствующие правила о правовой защите иностранных инвестиций.
На основе анализа материала, касающегося трактовки понятия инвестиций, можно выделить ряд основных признаков инвестиций: инвестиции потенциально способны приносить доход; как правило, связаны с преобразованием части накопленного капитала в альтернативные виды активов экономического субъекта; представляют собой разнообразные инвестиционные ресурсы, которые характеризуются спросом, предложением и ценой; имеют целенаправленный характер и определенный срок вложения в какие-либо материальные и нематериальные объекты (инструменты).
В связи с этим инвестиции целесообразно определить как целенаправленное вложение на определенный срок капитала во всех его формах в различные объекты. Иностранные инвестиции представляют собой иностранную собственность в различных ее проявлениях и с юридической точки зрения сопряжены с правом владения, пользования и распоряжения таковой на территории другого государства.
В нашей стране понятие иностранных инвестиций было впервые законодательно определено в Законе РСФСР от 04.07.1991 г. № 1545-1 «Об иностранных инвестициях в РСФСР». Сформулированное в Законе определение указывало на то, что иностранные инвесторы вкладывают свое имущество в объекты предпринимательской деятельности в целях получения
прибыли, но не определяло социально значимых для российской экономики целей деятельности иностранных инвесторов.
Понятие иностранной инвестиции, закрепленное в действующем Федеральном законе от 09.07.1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», также не в полной мере отражает правовое содержание иностранных инвестиций и, кроме того, не учитывает формулировок, содержащихся в международно-правовых актах (в частности, в Конвенции об учреждении Многостороннего агентства по гарантиям инвестиций 1985 г.) и заключенных Россией многочисленных двухсторонних соглашениях о защите и поощрении капиталовложений.
На основе анализа научной литературы, законодательно закрепленных положений, а также дефиниций, содержащихся в международно-правовых актах, предлагается определять иностранные инвестиции как иностранную собственность в различных видах и формах ее проявления, вывозимую из одного государства в другое, в котором данная собственность не изъята из оборота или не ограничена в обороте, и вложенную в различные виды деятельности в целях получения прибыли или достижения положительного социального эффекта.
Во втором параграфе «Формы иностранных инвестиций в Российской Федерации» рассматриваются основные формы иностранного инвестирования и дается их оценка.
В настоящее время основной формой привлечения зарубежных вложений в экономику России стали прямые иностранные инвестиции.
Прямым иностранным инвестициям присущи следующие признаки: производственное назначение капиталовложений; управленческий контроль, непосредственно влияющий на деловую активность создаваемого предприятия; вливание новых средств в предприятие, в котором инвестор участвует; организация нового или расширение существующего предприятия. В процессе регулирования инвестиционной деятельности должны учитываться интересы
как иностранного инвестора, связанные с получением прибыли на территории Российской Федерации, так и интересы российского государства.
Наиболее значимыми для развития российской экономики являются те прямые иностранные инвестиции, которые вкладываются в основной капитал организации. Однако следует иметь в виду, что приобретение соответствующим лицом отдельного здания или целого производственного комплекса (коммерческой организации) само по себе не влечет для российской экономики какого-либо положительного результата. Такое действие означает лишь переход права собственности от одного лица к другому и не приводит к приращению капитала в экономике государства. В связи с этим
представляется, что указанная форма приобретения не должна рассматриваться в качестве инвестиции, направленной на достижение желаемых социально-экономических результатов.
К прямой иностранной инвестиции относится также вложение капитала в основные фонды филиала иностранного юридического лица, создаваемого на территории Российской Федерации. Под вложением капитала в данном случае следует понимать приобретение иностранным юридическим лицом для функционирования своего филиала на территории Российской Федерации материальных объектов, которые относятся к основным фондам. Однако необходимо учитывать, что, вкладывая денежные средства в основные фонды филиала, иностранное юридическое лицо пополняет собственные основные фонды, а это не всегда оказывает положительное воздействие на развитие экономики страны присутствия.
В связи с этим вопрос о том, следует ли вложения капитала в основные фонды филиала наделить статусом иностранной инвестиции, более правильно было бы решать в индивидуальном порядке, в зависимости от экономической заинтересованности Российской Федерации в присутствии филиала того или иного иностранного юридического лица на территории Российской Федерации.
Развитие международного экономического сотрудничества привело к появлению новых - договорных - форм прямых иностранных инвестиций,
12
которые в последнее время быстро и успешно развиваются в Российской Федерации. Формами закрепления таких инвестиций являются договоры об обслуживании и управлении, договоры целевого долгосрочного займа, связанного с капиталовложениями, соглашения о франчайзинге, лицензионные договоры, договоры о финансовой аренде (лизинге). Договорные формы, будучи элементами децентрализованного регулирования иностранных инвестиций, более гибко учитывая интересы сторон, позволяют быстрее внедрять в экономику Российской Федерации современные технологии.
На современном этапе экономического развития российское государство в большей степени заинтересовано в прямых иностранных инвестициях, связанных с открытием новых производств, внедрением современных технологий, увеличением рабочих мест, так как указанные инвестиции непосредственно влияют на экономический рост и приводят к положительному социальному эффекту.
В третьем параграфе «История развития российского законодательства об иностранных инвестициях» проводится историко-правовое исследование динамики правового регулирования иностранных инвестиций в России.
Законодательство об иностранных инвестициях прошло четыре периода своего развития, в каждый из которых, исходя из требований социально-экономического и политического развития, создавался соответствующий правовой механизм регулирования иностранных инвестиций.
Период становления законодательного регулирования иностранных инвестиций (середина XVI в. - XIX в.) связан с зарождением общих принципов правового регулирования иностранных инвестиций на территории Российского государства. В указанный период происходит становление инвестиционных отношений на концессионной основе с применением административных мер, направленных на ограничение свободы действий иностранных инвесторов по реализации полученной ими в результате концессии продукции.
Во второй период (с середины XIX в. до революции 1917 года) инвестиционное законодательство развивается в условиях становления капиталистических отношений в Российской Империи.
С середины XIX в. до начала Первой мировой войны проводилась политика либерализации в сфере регулирования иностранных инвестиций и формировалась система льгот иностранным инвесторам. Однако в сфере промышленности действовали правила, ограничивающие права иностранцев. Так, иностранцам не разрешалось приобретать недвижимое имущество, необходимое для осуществления горного промысла, добычи золота, каменного угля, нефти. Принятие в условиях либерализации нормативных правовых актов ограничительного характера вело к несбалансированности правового регулирования и нестабильности процесса привлечения иностранного капитала.
С начала Первой мировой войны правовое регулирование иностранных инвестиций обусловливалось политическими факторами. Для иностранных инвесторов-подданных неприятельских государств прекращалось действие льгот и преимуществ, предоставленных договорами или началами взаимности. Принятие норм ограничительного характера привело к абсолютному уменьшению числа иностранных компаний, действовавших на территории Российской Империи, а также пагубно отразилось на формировании стабильного правового регулирования иностранных инвестиций.
Третий, советский период (с 1917 до начала 1980-х г.г.) характеризуется политизацией правового регулирования иностранных инвестиций. В начале 1920-х годов проводилась политика привлечения иностранного капитала для развития экономики и строительства нового государства, которая допускала создание смешанных обществ с участием иностранных компаний и заключение концессионных договоров. Осуществлялась продажа иностранных акций не только второстепенных по важности предприятий, но и акций транспортных, угольных, металлургических, нефтяных, ткацких предприятий при сохранении за государством «неоспоримого господства».
Переход к административно-командным методам руководства экономикой в конце 1920-х годов в сочетании с реализацией лозунгов об усилении классовой борьбы по мере продвижения к социализму привели к полному вытеснению иностранного капитала из экономики Советского государства. Вплоть до 1987 г. законодательное регулирование иностранных инвестиций отсутствовало. Вместе с тем сам Советский Союз выступал в качестве активного иностранного инвестора за рубежом.
С середины 1980-х г. начинается становление современного законодательства об иностранных инвестициях, обусловленное переходом от плановой централизованной системы ведения хозяйства к рыночной экономике и интеграцией России в международные экономические отношения.
Во второй главе «Формирование механизма административно-правового регулирования иностранных инвестиций в Российской Федерации» исследуются элементы механизма административно-правового регулирования иностранных инвестиций, проводится анализ законодательных и подзаконных актов, регулирующих иностранные инвестиции, а также рассматриваются особенности организационно-правового регулирования иностранных инвестиций в Российской Федерации.
В первом параграфе «Понятие механизма админнстративно-правового регулирования иностранных инвестиций в Российской Федерации» механизм административно-правового регулирования иностранных инвестиций в Российской Федерации предлагается определять как систему форм, методов и средств, направленных на применение административно-правовых норм, регулирующих отношения с иностранными инвесторами, для создания условий эффективного использования иностранных инвестиций в целях достижения положительных социально-экономических результатов, обеспечения и защиты государственных интересов.
В качестве элементов механизма правового регулирования иностранных инвестиций выделены: цели, принципы административно-правового регулирования; национальный режим иностранных инвестиций; способы и
15
методы административно-правового регулирования; система законодательства, регулирующего иностранные инвестиции; административно-правовые нормы; административные правоотношения; административные процедуры; субъекты правоотношения.
В настоящее время в федеральном законодательстве, посвященном вопросам регулирования иностранных инвестиций, цели привлечения иностранных инвестиций четко не определены. Их закрепление в федеральных законах позволило бы защитить экономические интересы и социально-экономический потенциал Российской Федерации. Предлагается закрепить следующие основные цели административно-правового регулирования иностранных инвестиций: создание оптимальных условий для увеличения притока крупных иностранных инвестиций в российскую экономику; усиление механизмов контроля за реализацией иностранных инвестиционных проектов и их результатов.
Чтобы обеспечить целесообразную структурированность законодательства и эффективное правоприменение, необходимо руководствоваться следующими принципами административно-правового регулирования иностранных инвестиций: сбалансированности государственных и частных интересов; равного доступа к государственным гарантиям; разделения рисков между государством и инвестором; справедливости перераспределения полученных доходов; соблюдения условий добросовестной конкуренции и антимонопольного законодательства Российской Федерации.
Методы государственного воздействия, использующиеся при регулировании иностранных инвестиций, можно разделить на три группы: организационно-правового регулирования; разрешительного характера; ограничительного характера.
Составным элементом механизма правового регулирования иностранных инвестиций являются административные процедуры. Их реализация позволяет наделить иностранных инвесторов право- и дееспособностью, следствием чего является предоставление предусмотренных Законом об иностранных
инвестициях 1999 г. гарантий и льгот в отношении иностранных инвестиций. С помощью административных процедур обеспечивается как предварительный, так и последующий государственный контроль за иностранными инвестициями на стадии реализации инвестиционных проектов и при осуществлении определенных видов деятельности с участием иностранных инвесторов.
Таким образом, в сфере административно-правового регулирования иностранных инвестиций возникают правоотношения в связи с: регистрацией юридических лиц с иностранным участием; оформлением и выдачей лицензий иностранным инвесторам; запрещением или ограничением осуществления иностранного инвестирования; предоставлением льгот иностранному инвестору; контролем за соблюдением инвестиционного законодательства.
Во втором параграфе «Федеральное законодательство об иностранных инвестициях и инвестиционной деятельности в механизме административно-правового регулирования иностранных инвестиций» проводится подробный анализ федеральных законов, посвященных регулированию инвестиционных отношений с иностранным элементом.
Анализ Федерального закона «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» показывает, что этот законодательный акт в основном посвящен гарантиям и льготам, предоставляемым иностранным инвесторам, что, безусловно, стимулирует приток иностранных инвестиций в российскую экономику. Но при этом в Законе отсутствуют четкие указания на его цели и задачи, недостаточно и не всегда последовательно отражаются публичные интересы, в частности не поставлен вопрос об ограничении иностранного инвестирования в целях обеспечения государственной безопасности и экономического развития Российской Федерации. Целью применения законодательства об иностранных инвестициях должно быть не только получение прибыли от иностранных инвестиций, но и достижение положительного социального эффекта от осуществления иностранной инвестиционной деятельности на территории Российской Федерации.
На основе обобщения и анализа норм Федерального закона «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» в диссертации выделяются следующие управленческие функции государства, осуществляемые в указанной сфере: обеспечение надлежащих условий деятельности; нормативное регулирование и стандартизация; организация инвестиционной деятельности; контроль над ней; защита российских организаций от поставок морально устаревших и материалоемких, энергоемких и ненаукоемких технологий, оборудования, конструкций и материалов.
В результате сопоставления положений указанных федеральных законов отмечены их общие черты, проявляющиеся в тенденции к расширению национального режима для иностранных инвестиций и воздействии статуса иностранных инвесторов на правовое положение национальных инвесторов.
Проведенный анализ норм указанных специальных федеральных законов Российской Федерации приводит к выводу о целесообразности объединения их положений в едином правовом акте федерального значения - Федеральном законе «О государственном регулировании инвестиционной деятельности в Российской Федерации». Представляется, что этот закон должен иметь межотраслевой характер, но в то же время он должен конкретизировать вопросы регулирования иностранных инвестиций применительно к отраслям хозяйства, имеющим стратегическое значение для обеспечения безопасности и обороноспособности государства. В этом федеральном законе целесообразно предусмотреть главы, посвященные: регулированию инвестирования в различных его формах; правам и обязанностям субъектов инвестиционных отношений; гарантиям и льготам российским и иностранным инвесторам; порядку осуществления инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства; ответственности субъектов инвестиционных отношений. Основной задачей закона должно стать создание максимально прозрачных и понятных процедур и условий инвестиционной деятельности как для
иностранных, так и для российских инвесторов. Консолидация позволит устранить существующее дублирование норм, которое приводит к их ошибочному толкованию, а также позволит закрепить на федеральном уровне положения по регулированию иностранных инвестиций, разработанные на уровне субъектов Российской Федерации и доказавшие свою эффективность на практике. Принятием единого закона может быть достигнута комплексность инвестиционного законодательства.
В третьем параграфе «Проблемы административно-правового регулирования иностранных инвестиций отраслевым федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ» анализируется отраслевое законодательство, содержащее нормы, направленные на регулирование иностранных инвестиций, а также подзаконные акты и законы субъектов Российской Федерации.
Отраслевое федеральное законодательство регулирует объемы иностранных инвестиций в той или иной отрасли, определяет порядок регистрации юридического лица с участием иностранных инвестиций и лицензирования его деятельности (в частности, порядок регистрации кредитной организации с иностранными инвестициями и филиала иностранного банка, лицензирование их деятельности по осуществлению банковских операций), устанавливает ограничения для иностранных инвестиций в конкретных сферах деятельности, таких как средства массовой информации, создание авиационных предприятий.
В административно-правовом регулировании иностранных инвестиций большое значение имеют также указы Президента Российской Федерации, которые можно условно разделить на пять групп по предмету регулирования: регулирующие создание предприятий и организаций с участием иностранного капитала и российского государства, а также наделение их полномочиями; учреждающие структуры, уполномоченные привлекать иностранные инвестиции в российскую экономику; определяющие меры по стимулированию иностранных инвестиций в отдельных отраслях
промышленности; определяющие меры по социально-экономическому развитию отдельных субъектов Российской Федерации, свободных экономических зон, предусматривающие участие иностранных инвестиций; регулирующие вопросы участия иностранных инвесторов в приобретении акций, находящихся в федеральной собственности, а также особенности приватизации и преобразования в акционерные общества государственных Предприятий, производственных и научно-производственных объединений ресурсодобывающих отраслей. Указы Президента Российской Федерации, принятые по вопросам регулирования иностранных инвестиций, имеют разную направленность: одни изданы для восполнения имеющихся пробелов в федеральном законодательстве по вопросам развития отдельных отраслей экономики; другие - для исполнения федеральных законов и стимулирования притока иностранных инвестиций в отдельные сферы и субъекты Российской Федерации.
Постановления Правительства Российской Федерации уточняют вопросы применения законодательства об иностранных инвестициях, прежде всего законодательных положений о поощрении и взаимной защите капиталовложений, реализации инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства.
Правовое регулирование инвестиционной деятельности на уровне регионов осуществляется по пяти направлениям: вопросы социально-экономического развития региона; организационные вопросы; вопросы гарантий и привилегий иностранным инвесторам; вопросы бюджетного финансирования и обеспечения инвестиционной деятельности; вопросы государственного контроля и защиты государственных интересов.
Региональные законы о регулировании иностранных инвестиций приняты в основном в соответствии с федеральным законодательством и в большей степени повторяют его, лишь в некоторых случаях учитывая региональные особенности. Наряду с этим в региональном законодательстве содержатся не
\ 20
ч|
\
закрепленные на федеральном уровне, но крайне важные положения, обеспечивающие защиту государственных интересов в условиях иностранного инвестирования, а также устанавливающие порядок реализации льгот, предусмотренных для иностранных инвесторов федеральным законодательством. Учитывая экономическое положение Российской Федерации и задачи модернизации производства, целесообразно закрепить на федеральном уровне льготы и гарантии иностранным инвесторам, оправдавшие себя в регионах, и таким образом повысить заинтересованность иностранных инвесторов в финансировании социально-значимых для России проектов. В диссертации предлагается, в частности, закрепить в федеральном законе положения об оказании государственной поддержки иностранным инвесторам, реализующим инвестиционные проекты, в соответствии с приоритетами социально-экономического развития Российской Федерации.
В настоящее время применение нормативных правовых актов федерального и регионального значения сложно как для российских государственных органов, так и для иностранных инвесторов. Большое количество нормативных правовых актов, неопределенность их отдельных положений, отсутствие четких механизмов реализации правовых норм, с одной стороны, затрудняют возможность потенциального инвестора определить перспективы инвестирования в Российской Федерации и, следовательно, объективно и всесторонне оценить возможные риски, связанные с инвестированием в той или иной области. С другой стороны, недостатки административно-правового законодательства препятствуют обеспечению интересов российского государства в сфере инвестиционных отношений.
Четвертый параграф посвящен организационно-правовому ря-улированию иностранных инвестиций и путям его совершенствования.
Организационно-правовое регулирование иностранных инвестиций определяется автором как деятельность государства по созданию и обеспечению функционирования специализированных органов исполнительной
власти и общественных организаций, стимулирующих приток иностранных инвестиций и осуществляющих контроль над ними.
С 1991 г. по настоящее время в Российской Федерации была опробована как централизованная, так и децентрализованная модель организационной структуры регулирования иностранных инвестиций.
Созданием специализированного федерального органа по вопросам иностранного инвестирования—Комитета по иностранным инвестициям — было положено начало формированию централизованной модели организационно-правового регулирования иностранных инвестиций, направленной главным образом на осуществление контрольной функции.
С 1995 г. организационная структура регулирования иностранных инвестиций характеризовалась высокой степенью децентрализации функций, дублированием и нечеткостью их распределения. Отсутствие специализированного органа по регулированию иностранных инвестиций затрудняло работу иностранных инвесторов на территории Российской Федерации, приводило к нарушениям принципов законности в сфере инвестиционных отношений.
Учитывая отсутствие должного контроля за иностранными инвестициями, автор предлагает в целях оптимизации управления стратегически важным процессом привлечения иностранных инвестиций образовать в ведении Правительства Российской Федерации специализированный федеральный орган - Федеральную службу по вопросам иностранных инвестиций.
В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются основные теоретические выводы и практические предложения по принятию единого нормативного акта по регулированию иностранных инвестиций, созданию Федеральной службы по регулированию иностранных инвестиций.
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах: В изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией
Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Мироненко A.A. О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства // «Черные дыры» в Российском Законодательстве. 2009. № 3. - 0,5 п.л.
2. Мироненко A.A. Правовые, политические и другие факторы, влияющие на приток иностранных инвестиций в Российскую Федерацию // Налоги и финансовое право. Актуальные вопросы налогового права. Сборник статей, приложение к № 4. 2006. - 0,6 п.л.
3. Мироненко A.A., Гршценко А.И. Об улучшении административно-организационного регулирования иностранных инвестиций в Российской Федерации // Законодательство. 2006. № 1. - 0,5 / 0,4 п.л.
4. Мироненко A.A. Формы иностранных инвестиций в Российской Федерации // «Черные дыры» в Российском Законодательстве. 2005. № 4. - 0,6 п.л.
5. Мироненко A.A., Гршценко А.И. Некоторые проблемы организационного регулирования иностранных инвестиций в Российской Федерации // Налоги и финансовое право. Актуальные вопросы налогового, административного и гражданского права. Сборник статей, приложение к № 4.2005. - 0,7 / 0,5 п.л.
Тираж 150 экз. Объем 1,25 п. л. Оперативная полиграфия Российской академии правосудия
