Административно-правовое регулирование контрольной функции государства

Котлия, Денис Харишевич

Административно-правовое регулирование контрольной функции государстватекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовое регулирование контрольной функции государства»

На правах рукописи

Котлия Денис Харишевич

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КОНТРОЛЬНОЙ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА

Специальность: 12.00.14.-административное право; финансовое право; информационное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

1 з ЯНБ 2011

Москва-2010

004619076

Диссертация выполнена на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный руководитель: Акмалова Альфия Азгаровна,

доктор юридических наук

Официальные оппоненты: Василевская Дарья Владимировна,

доктор юридических наук, профессор;

Юнак Алексей Алевтинович, кандидат юридических наук

Ведущая организация: Московский городской университет

управления Правительства Москвы

Защита состоится 16 декабря 2010 г. в 13.00 часов на заседании Диссертационного Совета Д 502.006.01 по юридическим наукам в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, г. Москва, пр-т Вернадского, 84, корп. 1, ауд. 3370.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС.

Автореферат разослан 16 ноября 2010 г.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Одной из наиболее важных задач, необходимость разрешения которых стала очевидна в процессе модернизации России, является усиление контрольной функции государства и совершенствование ее административно-правового регулирования. Это предопределено рядом объективных обстоятельств, а также отдельными субъективными факторами.

Достижение нового качества российского государства невозможно без усиления контроля за осуществлением полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, соблюдением законности должностными лицами. Значение государственного контроля неизбежно возрастает в условиях государственных реформ, особенно если они приобретают комплексный характер. Постоянного государственного контроля требует реформирование системы исполнительной власти и государственной службы, местного самоуправления и муниципальной службы, судебной системы и правоохранительных органов. В то же время, как подтвердило и начало осуществления государственной политики в сфере противодействия коррупции, государственный контроль характеризуют непоследовательность и неэффективность.

Это способно не только создать трудности в осуществлении намеченных реформ, но и серьезно ослабить государство перед новыми угрозами национальной безопасности. Первоначально Концепцией национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300 (утратившей силу), а позднее Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. №537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» было определено, что только создание эффективной системой государственного контроля может обеспечить национальную безопасность России. Это позволит объединить интересы личности и государства, поддерживать правовые и институциональные механизмы, а также ресурсные возможности государства и общества на уровне, отвечающем национальным интересам Российской Федерации.

В особом порядке в современных условиях подчеркивается необходимость эффективной деятельности правоохранительных органов, создания единой государственной системы профилактики преступности и

иных правонарушений, включая мониторинг правоприменительной практики. Разработка и использование специальных мер, направленных на снижение уровня коррумпированности и криминализации общественных отношений в рамках реализации Национального плана противодействия коррупции, также требуют усиления государственного контроля.

Как напомнил очередной мировой финансовый кризис, государство должно совершенствовать и постоянно обновлять организационно-правовую основу осуществления эффективного финансового контроля за расходованием бюджетных средств. Имея приоритетное значение в любом государстве, данное направление государственной политики в России приобретает особую актуальность в силу ограниченности исторического периода становления и развития рыночных механизмов, слабости в целом институтов гражданского общества. Длительная традиция господства административного контроля осложняет оптимизацию контрольной функции государства, затрудняет поиск новых форм государственного контроля, адекватных современной социально-экономической обстановке. О необходимости усиления контрольной деятельности на уровне местного самоуправления свидетельствует сохраняющийся дефицит большинства местных бюджетов, который частично обусловлен также нецелевым расходованием бюджетных средств.

В связи с усложнением решаемых задач по модернизации государства очевидна необходимость также повышения исполнительской дисциплины, совершенствования организации и деятельности государственных органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Значительная часть требований действующего законодательства, принятых органами государственной власти решений выполняются с нарушением установленных сроков, на недостаточном качественном уровне. Все это негативно отражается на массовом правовом сознании, не позволяет преодолеть правовой нигилизм, а порой и правовой цинизм в обществе. Во многом это связано с отсутствием системности в контрольной деятельности государства, обусловленной слабой теоретической проработанностью данных проблем в науке.

Как показывает анализ правоприменительной практики, формирование эффективной системы государственного контроля не может иметь окончательного решения. Постоянное изменение состояния правового, организационного, информационного, методического,

кадрового обеспечения функции государственного контроля предопределяет необходимость регулярного переосмысления также административно-правового регулирования контрольной функции государства.

В частности, осуществление муниципальной реформы потребовало переосмысления положения Европейской Хартии местного самоуправления об административном контроле в системе местного самоуправления, а также разработки федерального закона о контрольном органе муниципального образования. Как показало изучение опыта становления организационной структуры местного самоуправления, необходимо не только административно-правовое регулирование контрольной деятельности государства в данной сфере, но и усиление роли государства в координации деятельности контрольных органов на всех уровнях осуществления публичной власти, в том числе муниципальном.

Дальнейшего поэтапного и последовательного совершенствования требует как система государственного контроля в целом, так и всех его составных элементов, включая, прежде всего, правоприменительные органы. Как показало обсуждение проекта федерального закона «О полиции», необходимо повышать качество правоохранительной работы, направленной на обеспечение общественной безопасности. Важнейшей частью общей систелш государственного контроля является также контроль за деятельностью системы правоохранительных органов.

Эти обстоятельства и факторы во многом предопределили научный интерес автора и выбор темы диссертационного исследования.

Состояние научной разработанности темы исследования. Научное исследование функций государства осуществлено в работах таких ученых, как В.С.Афанасьев, В.К.Бабаев, С.В.Бабаев, М.И.Байтин, А.Б.Венгеров, А.П.Глебов, А.И.Денисов, Л.И.Загайнов, Г.З.Инцкирвели, Л.И.Каск, В.М.Корельский, А.П.Косицин, Б.П.Курашвили, В.В.Лазарев, Г.Н.Манов, Л.А.Морозова, Л.В.Николаева, М.И.Пискотин, В.С.Петров, Т.Н.Радько, И.С.Самощенко, Н.В.Черноголовкин, В.М.Чхиквадзе и др.

Значительные вклад в исследование проблемы контрольной функции органов государственной власти внесли А.Г.Андреев, А.Н.Буховец, М.А.Бухтерева, С.Е.Коробов, Ю.Г.Лежикова, Е.С.Мазаева, С.И.Нефедов, Н.В.Шеяфетдинова и другие ученые. Анализ контрольных функций органов местного самоуправления содержится в работах таких

специалистов, как С.А.Авакьян, А.А.Акмалова, В.П.Беляев, С.А.Коршунов, В.И.Фадеев, Е.С.Шугрина и др.

Важные теоретические положения содержатся также в работах Л.В.Акопова, В.И.Баскова, Д.Н.Бахраха, В.Г.Бессарабова, В.Н.Бутылина, Е.В.Волколупова, А.Я.Гейвандова, В.М.Горшенева, СА.Денисова, А.Б.Зеленцова, В.Н.Карташова, Т.В.Кашаниной, В.Н.Костырко, Е.А.Маштаковой, Н.Д.Погосяна, А.И.Рябко, М.С.Студеникиной,

A.М.Тарасова, А.Н.Харитонова, Н.И.Химичевой, В.В.Черникова,

B.Е.Чиркина, И.Б.Шахова, А.А.Ялбулганова и других авторов, изучение которых позволило в целом составить представление о современном состоянии науки административного права и административно-правового регулирования отдельных направлений деятельности государства.

Актуальность темы и степень ее научной разработанности позволили определить цель и задачи исследования, его объект и предмет.

Целью диссертационного исследования является теоретическое осмысление контрольной функции государства как предмета административно-правового регулирования.

Указанная цель предопределила необходимость решения следующих задач:

- рассмотреть причины и предпосылки изменения теоретических представлений о контрольной функции государства, их современное состояние;

- исследовать контрольную функцию государства как сложное комплексное правовое явление, представляющее собой систему функций органов государственной власти и органов местного самоуправления;

- изучить контрольную функцию государства как объект межотраслевого правового воздействия, выявив роль и место административно-правового регулирования;

- проанализировать взаимосвязь контрольной функции государства с иными основными направлениями его деятельности;

- раскрыть особенности административно-правового воздействия на контрольную функцию государства с учетом новых угроз и вызовов, приоритетов современной государственной политики;

- провести прогностическое исследование развития контрольной функции государства, в том числе в связи с возрастанием взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления,

усилением регулирующей роли государства на уровне муниципальных образований;

- выявить роль контрольной функции государства в системе мер противодействия коррупции;

- обосновать необходимость совершенствования административного законодательства в части регулирования контрольной функции государства.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления контрольной функции государства.

Предмет диссертационного исследования составляют административно-правовые нормы, регулирующие осуществление контрольной функции государства, а также специальная литература и правоприменительная практика.

Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные, частнонаучные и специальные методы научного познания объективной действительности, в том числе, диалектико-материалистический, системный, исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический, правового прогнозирования и другие.

Большое значение для разработки данной темы имел метод классификации, а также другие приемы логического анализа. В работе дана классификация функций органов государственной власти, а также основных направлений государственного контроля.

Систем но-структурный метод позволил, с одной стороны, рассмотреть государственный контроль как сложный объект, образующий систему. С другой стороны, контрольная функция исследуется как одна из функций государства, которые в совокупности также рассматриваются как сложная система.

Правовую основу работы составляют Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные конституционные и федеральные законы, в том числе, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» и другие, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации.

В работе использованы также иные нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Основу данного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых по философии, общей теории государства и права, административному, финансовому, бюджетному, конституционному, муниципальному, экологическому и другим отраслям права. Особое внимание уделялось анализу административно-правовых актов, так как контрольная функция рассматривается автором, прежде всего, как правовой институт, подавляющее количество норм которого находится в отрасли административного права.

Научная новизна диссертации состоит в том, что автор предпринял комплексное исследование проблемы государственного контроля в теоретико-правовой плоскости на основе анализа административного законодательства, правовой практики органов государственной власти и органов местного самоуправления. На основе изучения соотношения контрольной функции с другими направлениями деятельности государства, а также регулирующей роли государства в осуществлении контрольных функций на всех уровнях организации публичной власти определены место и роль государственного контроля в системе функций государства. Осуществлено системное рассмотрение понятия, признаков, принципов и методов организации и осуществления контрольной функции. Новизна работы состоит также в том, что контрольная функция рассматривается как сложный комплексный институт, имеющий наибольшее воплощение в административно-правовом материале.

На защиту выносятся следующие положения и выводы, являющиеся новыми или обладающие признаками научной новизны:

1. Контрольная функция государства представляет собой одно из направлений внутриполитической и внешнеполитической деятельности по установлению фактического выполнения социальных норм (прежде всего, правовых), а также противодействию выявленных и потенциально

возможных отклонений от них. С учетом глобализации преступности усиливается международный и профилактический аспекты контрольной деятельности. Это предъявляет особые требования к ее системности и комплексности, обусловливая направленность развития современных научно-теоретических концепций.

Контрольная деятельность государства должна учитывать также исторические традиции, будучи детерминирована экономическими, политическими, социокультурными и правовыми условиями и факторами развития России, а также динамично изменять свое содержание в современных условиях под влиянием модернизации государственно-правовых реалий. Контрольная деятельность государства выражает его сущность и отражается в национальном законодательстве.

2. Контрольная функция государства имеет сложную структуру, которую можно классифицировать по разным логическим основаниям. Наиболее целесообразной для административно-правового регулирования контрольной функции государства является классификация, в основу которой положено разграничение таких сфер, как реализация прав и свобод человека и гражданнна; подготовка и проведение референдумов и выборов; управление и распоряжение имуществом; бюджетный процесс; управление социальной сферой; решение глобальных проблем современности; режим законности в управлении.

Наряду с данной классификацией предлагается также рассматривать контрольную функцию государства как совокупную деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также как деятельность государства по координации контрольных полномочий органов публичной власти и общественных объединений на каждом из уровней территориальной организации органов власти. Такой подход позволяет преодолеть имеющиеся противоречия во взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления в реализации контрольных функций, выявить оптимальное соотношение между административно-правовым воздействием и координирующей ролью государства в осуществлении контроля общества за деятельностью органов публичной власти, а также обеспечить системность и комплексность контрольной деятельности в государстве.

3. Контрольная функция государства реализуется органами публичной власти общей и специальной компетенции. Для осуществления государственного контроля в современных условиях наряду с

действующими создаются новые органы публичной власти и их структурные подразделения. Наиболее полно это показывает деятельность государства в сфере противодействия коррупции.

Организационное обеспечение противодействия коррупции в системе органов государственной власти реализуется посредством возложения дополнительных контрольных полномочий на структурные подразделения органов государственной власти (на кадровые службы и др.), а также путем создания новых специализированных подразделений (создание новых комиссий в структуре законодательных органов и др.). Как показывает анализ первых результатов реализации государственной политики в сфере противодействия коррупции, многообразие и разнообразие возложенных, например, на кадровые службы полномочий в сфере противодействия коррупции (начиная от антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и завершая правовым воспитанием) не может осуществляться на должном качественном уровне. Необходимо упорядочить полномочия в сфере противодействия коррупции между отдельными государственными органами, их структурными подразделениями и должностными лицами.

4. Контрольные функции государства представляют собой нормативно-регламентированные и организационно-обеспеченные направления его деятельности, обусловленные объективно необходимыми и общественно значимыми целями и имеющие социальную ценность. Среди таких целей особое значение в современных условиях приобретает необходимость усиления международного сотрудничества в связи с глобализацией преступности, в том числе принятием международно-правовых актов, направленных на противодействие коррупции и соблюдение этических кодексов государственных служащих.

5. В системе источников административного права существенную роль в реализации контрольной функции государства играют административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг (на муниципальном уровне — аналогичные регламенты). Действующие в настоящее время административные регламенты часто не позволяют осуществлять не только общественную экспертизу и контроль со стороны общественных объединений деятельности органов публичной власти, но и эффективную судебную защиту прав и свобод человека и гражданина при возникновении юридических конфликтов с органами власти.

Как показала практика участия граждан в обсуждении проекта федерального закона «О полиции», при подготовке административно-правовых актов, обеспечивающих контрольную деятельность государства, такая форма является не только важной, но и необходимой составляющей. Более того, только создание административной юстиции как единой системы федеральных административных судов, обособленных от общего судопроизводства, позволит в системе регламентации управленческой деятельности сформировать эффективные контрольные механизмы. Без последовательного и строгого контроля регламентация управленческой деятельности теряет смысл.

6. Действующее федеральное законодательство об организации местного самоуправления предусматривает факультативный характер создания контрольных органов муниципальных образований. С учетом совершенствования демократических основ российского государства, важности муниципального уровня управления, а также реализации в приоритетном порядке прав и свобод человека и гражданина, в том числе конституционного права на местное самоуправление, контрольный орган муниципального образования должен рассматриваться как обязательный элемент организационной структуры местного самоуправления.

7. В современных условиях, несмотря на мнение многих специалистов, продолжаются усилия по установлению порядка делегирования отдельных контрольных полномочий государства иным институтам. Такая передача контрольных функций негосударственным (неправительственным, саморегулируемым) организациям требует особого порядка. Устранение государства из стратегически важных сфер не только способно деформировать правоприменение и дестабилизировать правовой порядок в условиях достаточно высокого уровня преступности, но и во многом противоречит современной тенденции развития России, связанной с централизацией власти и унификацией законодательства.

Теоретическая н практическая значимость исследования состоит в выявлении основных тенденций развития научных представлений о контрольной функции государств с учетом изменившихся в последние годы правовых реалий. Содержащиеся в диссертации выводы о деятельности органов публичной власти по осуществлению контрольной функции государства могут быть использованы для дальнейшего исследования проблем административного права, реформирования государства, его функций, а также природы и сущности контроля.

Выводы и рекомендации, сформулированные в работе, могут представлять интерес также для совершенствования организационно-правовых основ практического осуществления контрольной функции как неотъемлемой составляющей системы политических, экономических, социальных, культурно-воспитательных, идеологических и других функций российского государства.

Теоретические конструкции и обобщения, а также практические рекомендации могут найти применение в преподавании и учебно-методическом обеспечении таких учебных дисциплин и курсов, как «Административное право», «Конституционное право», «Теория государства и права» и др.

Практическая значимость исследования заключается в возможности использования выводов, обобщений и рекомендаций автора в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе, контрольных органов.

Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование выполнено и обсуждено на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Кроме того, основные положения работы излагались автором на научно-практических конференциях и семинарах.

Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, отражены автором в научных публикациях.

Структура работы обусловлена логикой исследования, отраженной в его цели и задачах. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и специальной литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во Введении обоснована актуальность избранной темы, дана характеристика степени ее научной разработанности, определены объект и предмет, цели и задачи исследования, изложены методологические основы диссертации, раскрыта научная новизна, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, обоснована теоретическая и практическая

значимость диссертационной работы, приведены сведения об апробации полученных результатов.

Глава первая - «Государственный контроль как функция государства» - содержит характеристику методологических и теоретико-исторических подходов к административно-правовому регулированию контрольной функции государства. С этой целью последовательно рассматриваются теоретические представления о контрольной функции государства, в том числе как составной части других направлений государственной деятельности; причины и предпосылки изменений концептуальных подходов и их современное состояние; исследуется контрольная функция государства как система функций органов публичной власти и институтов гражданского общества, а также как объект межотраслевого правового воздействия, роль и место административно-правового регулирования в таком воздействии.

При изучении данных вопросов автор исходит из того, что в административно-правовой теории проблема функций государства, в том числе, контрольной функции, остается традиционно одной из наиболее важных и дискуссионных, сохраняет в силу этого политико-практическое и научно-теоретическое значение. Соглашаясь со сформировавшимися в науке представлениями о выборе оптимальных подходов к определению понятия контрольной функции государства как эффективного научного и экспертно-аналитнческого сопровождения управленческой деятельности органов публичной власти, разграничения функций между органами государственной власти, автор, вместе с тем, приходит к выводу, что необходимо переосмысление ряда существенных положений.

В работе предпринята попытка с учетом мер административной реформы по укреплению единства государственной власти и усилению взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, уточнить представление о сущности контрольной функции государства. По мнению автора, контрольная деятельность государства не должна ограничиваться соответствующими действиями только органов государственной власти.

Контрольная функция государства осуществляется совокупностью различных органов публичной власти и институтов гражданского общества. Государство вправе делегировать осуществление отдельных своих контрольных полномочий негосударственным организациям. При

этом важно, чтобы государство в каждом случае использовало соответствующие правовые средства и механизмы.

В основе данного подхода лежит обоснованное в диссертационном исследовании положение, что органы публичной власти и институты гражданского общества, граждане и бизнес-сообщество, в конечном счете, используют единые ресурсы — ресурсы России, эффективное управление и распоряжение которыми должно осуществляться в интересах народа, реализации прав и свобод человека. В значительной степени ответственность за это возложена на государство, которое уполномочено контролировать, насколько рационально они используются.

Расширение понятия контрольной функции государства позволило в работе с более широких позиций подойти к изучению и содержательного наполнения такой функции. Автор отмечает, что произошедшие за последнее время изменения в российской государственно-правовой действительности сказались на системе и содержании в целом функций российского государства, предопределили появление новых, приоритетных направлений в его деятельности. Это обстоятельство обусловливает необходимость дальнейшей научной разработки проблемы контрольной функции в общей системе направлений деятельности государства.

Для обоснования сформулированных положений о государственном контроле как явлении со сложным политико-правовым содержанием автор использовал метод классификации. Приоритетными, как отмечено в работе на основе изучения специальной литературы, являются такие виды государственного контроля, как:

- политический, который является достаточно разнообразным по содержанию и формам проявления, а также по субъектам. Автор, отмечая, что данная форма контроля в современных политико-правовых условиях России в основном утрачена, выявляет успешный опыт его применения в истории отечественной государственности и обосновывает необходимость его использования в отдельных сферах. В пользу данного предложения говорит практика политической ответственности депутатов, связанная с их исключением из фракции Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;

- административный контроль, особенностью которого является то, что он осуществляется внутри самой административной системы. Последовательно анализируя порядок его осуществления с точки зрения законности, необходимости, целесообразности и эффективности

реализуемых управленческих действий, автор приходит к выводу, что если такой критерий, как законность, приобрел особое звучание, контроль за целесообразностью и эффективностью управления фактически не осуществляется. Во многом это обусловлено отсутствием оптимальных показателей;

- судебный контроль, обеспечивающий государственные гарантии для граждан и юридических лиц от незаконных решений административных органов. Проанализированная правоприменительная практика, связанная с реализацией законодательства о государственной гражданской службе, по мнению автора, особенно злободневно ставит вопрос о создании административной юстиции;

- публичный контроль, который, по мнению многих специалистов, имеет особое значение для осуществления реального контроля, ибо при надлежащей организации позволяет легко заметить и установить незаконные или наносящие ущерб физическим и юридическим лицам действия органов публичной власти.

Данная классификация основана на таких основаниях, как цели контроля и органы, их осуществляющие. Как подчеркнуто в исследовании, использованная классификация контрольной функции государства, позволяя выявить многоаспектность исследуемого правового явления, тем не менее, имеет и определенные недостатки. При рассмотрении контрольной функции государства в теоретической плоскости, по мнению автора, очевидно несовершенство используемых оснований для классификации. Судебный контроль должен быть одновременно и публичным. Данное требование можно во многих случаях обратить и к административному контролю. В то же время административный контроль в отдельных случаях (например, применительно к должностным лицам, деятельность которых может иметь важное общественное значение) может носить и характер политического контроля.

Автор на основе изучения специальной литературы предлагает для совершенствования административно-правового регулирования контрольной функции государства в основном использовать классификацию, основанную на разграничении общественных отношений либо уровней организации публичной власти.

Понятие государственного контроля как функции государства расширяется и углубляется также при рассмотрении порядка делегирования контрольных полномочий негосударственным институтам,

включая организации гражданского общества и бизнеса, а также разграничения внутриорганизационного и внешнего контроля.

С этой же целью автором последовательно рассматриваются особенности государственного контроля в федеративном государстве, в том числе, на основе изучения специальной литературы проводится сравнительно-правовой анализ контрольной деятельности таких государств, как США, Индия, Канада, Венесуэла и др.

Во второй главе — «Правовое регулирование реализации контрольной функции государства» - раскрываются особенности административно-правового воздействия на контрольную функцию государства с учетом новых угроз и вызовов, приоритетов современной государственной политики; проводится прогностическое исследование развития контрольной функции государства, в том числе в связи с возрастанием взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, усилением регулирующей роли государства на уровне муниципальных образований; выявляется роль контрольной функции государства в системе мер противодействия коррупции; обосновывается необходимость совершенствования административного законодательства в части регулирования контрольной функции государства.

Рассматривая основные направления правового регулирования реализации контрольной функции государства, автор с использованием нового правового материала обосновывает сохранение не только в науке административного права, но и в законодательстве различных подходов к использованию наиболее важных с учетом предмета исследования понятий - контроля и надзора. В работе обобщаются и систематизируются эти подходы. Отдельные из них поясняются примерами из правоприменительной практики последних лет. Это позволяет автору актуализировать сформировавшееся представление, что неясности в терминологии приводят к тому, что действующее правовое регулирование государственного контроля, как и государственная контрольная практика, несмотря на свой «количественный рост», в качественном плане характеризуется непоследовательностью и бессистемностью, размытостью целей и неэффективностью.

Проведенное исследование, по мнению автора, позволяет считать, что при всей взаимосвязанности содержания контрольной и надзорной деятельности, в значительной степени схожих методов и форм

осуществления, надзорная форма юридической деятельности присуща только одному органу - прокуратуре. Федеральные службы являются контрольными органами. При отправлении правосудия судами осуществляется судебный контроль. Конституционный контроль осуществляется также Конституционным Судом Российской Федерации. На основе сформулированных выводов автор предлагает внести в действующее законодательство необходимые изменения, которые позволили бы более строго определить понятийный аппарат в регулировании контрольной функции государства.

В силу сформулированного в первой главе диссертации объемного подхода к изучению контрольной функции государства анализ ее правового регулирования не ограничивается только административно-правовым воздействием. В работе последовательно анализируются положения действующей Конституции Российской Федерации, которая хотя и не содержит непосредственного текстового упоминания о государственном контроле, тем не менее, формирует конституционную основу для административно-правового воздействия. Только контрольная функция государства способна обеспечить защиту и охрану конституционных ценностей, прав и свобод человека и гражданина, конституционное разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственно власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, режим законности в системе управления в целом.

Существенное административно-правовое регулирование контрольной функции государства, по мнению автора, обусловлено во многом спецификой собственной контрольной деятельности. Только административно-правовое регулирование может обеспечить строгое установление определенного порядка действий, необходимого при осуществлении контрольных функций. Административно-правовое воздействие способно также установить запрет (ограничение) определенных действий под угрозой применения соответствующих санкций. В контрольной деятельности государства такие правовые средства порой не только доминируют, но и приобретают исключительное значение. Даже в тех случаях, когда реализация контрольных функций государства сохраняет для субъектов общественных отношений некоторую вариативность поведения, необходимо использование административно-

правового регулирования, ибо возможности выбора тех или иных'действий строго ограничены.

С учетом этого автор анализирует систему административно-правового регулирования. Ее сложность объясняется не только множественностью видов административно-правовых нормативных актов, но и тем, что контрольная функция рассматривается в системе права как межотраслевой институт. В настоящее время значительная часть отраслевых законов в обязательном порядке включает нормы о государственном контроле (за соблюдением трудового законодательства, за использованием и охраной водных объектов, за использованием и сохранностью жилищного фовда, за соблюдением земельного законодательства, лесной контроль и надзор, государственный контроль в области гражданской авиации и т.д.). Их анализ позволяет автору выявить основные административно-правовые средства, используемые для осуществления контрольных функций государства.

Особое внимание автор уделяет анализу Указов Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Учитывая их многообразие и разнообразие, применяется метод классификации, который позволяет выявить основные тенденции развития административно-правового воздействия на контрольную деятельность.

Как показало обобщение правового материала, в последние годы значительный объем административно-правового регулирования был связан с разработкой административных регламентов, которые должны были обеспечить наиболее благоприятные условия для реализации контрольной функции государства. Однако, как правило, подготовка таких регламентов проходила в условиях отсутствия информационной открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. На основе анализа правоприменительной практики отдельных органов публичной власти автор приходит к выводу, что положение не изменилось и после принятия Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», часть 2 статьи 13 которого устанавливает, что «проект административного регламента подлежит размещению в сети

Интернет на официальном сайте органа, являющегося разработчиком административного регламента».

Результатом этого является сохранение в значительной степени положения, когда и контроль, и осуществление подконтрольных функций реализует тот же орган публичной власти или должностное лицо. Это, по мнению автора, снижает эффективность нормы, установленной пунктом 4 части 2 статьи 12 названного Федерального закона и предусматривающей обязательное регулирование формы контроля за исполнением административного регламента. Как правило, административные регламенты предусматривают проведение текущего контроля государственными служащими, исполняющими данную государственную функцию.

С целью конкретизации порядка осуществления контрольной функции государства в работе рассматриваются отдельные направления деятельности контрольных органов, в частности, в сфере охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина, соблюдения бюджетной дисциплины и др. Важное значение придается также изучению взаимодействия различных органов власти при осуществлении контрольной деятельности в одних и тех же сферах (например, в сфере контроля за расходованием бюджетных средств деятельности Контрольного управления Президента Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Федерального казначейства и других органов государственной власти и органов местного самоуправления).

Проведенный анализ показывает, что результатом административной реформы, в том числе реформы системы исполнительной власти и местного самоуправления, перераспределения полномочий и их оптимизации, а также государственной политики по усилению ответственности органов публичной власти и должностных лиц за соблюдение законности, стали отдельные положительные изменения в реализации контрольной функции государства. Вместе с тем, не решены многие вопросы реализации данных функций, обусловленные во многом несовершенством законодательства.

В связи с этим автор, поддерживая предложения отдельных специалистов, обосновывает необходимость с учетом современных реалий возвращения к идее отказа от доктрины «скрытых» полномочий Президента Российской Федерации и принятия Федерального закона «Об администрации Президента Российской Федерации», переосмысления и законодательного

регулирования взаимодействия Президента Российской Федерации с такими институтами, как Счетная Палата Российской Федерации, Общественная палата Российской Федерации, а также усиления контрольной функции парламента, разграничения полномочий в сфере нормоконтроля между судами различной юрисдикции, учреждения административных судов, принятия федерального закона о контрольных органах муниципальных образований.

Особое внимание автор обращает на обоснование последнего положения. В силу сложного и противоречивого развития российской государственности в 1990-е годы, в том числе, связанного с возрождением и становлением местного самоуправления, одной из наименее изученных в теоретическом плане остается проблема реализации контрольной функции государства на муниципальном уровне. В то же время конституционное положение о праве органов государственной власти передавать свои полномочия органам местного самоуправления получило свое развитие в законодательстве о местном самоуправлении. В нем была закреплена обязанность органов государственной власти осуществлять конгроль за реализацией органами местного самоуправления переданных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Как показало диссертационное исследование, хотя данные положения законодательства в полной мере соответствуют конституционно-правовому статусу местного самоуправления, требованиям Европейской Хартии местного самоуправления об административном контроле, административно-правовое регулирование в данной сфере не создает условий для эффективной правоприменительной практики.

По мнению автора, определенным решением проблемы может стать принятие федерального закона о контрольных органах муниципальных образований. Их создание как обязательных элементов организационной структуры местного самоуправления позволит обеспечить эффективное взаимодействие и координацию усилий органов публичной власти в интересах развития территорий при сохранении права населения на местное самоуправление.

В работе также изучаются вопросы, связанные со снижением неоправданного административного давления различных контрольно-надзорных органов на государственные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления и коммерческие структуры. В то же время анализируется необходимость усиления административно-правового регулирования,

направленного на реализацию государственной политики в сфере противодействия коррупции.

Б заключении диссертационного исследования в обобщенном виде сформулированы основные теоретические выводы и наиболее значимые практические предложения по совершенствованию законодательства о контрольной функции государства и правоприменительной практике.

По теме диссертации автором опубликованы следующие научные работы:

I. Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для публикации научных результатов диссертационных исследований:

1. Котлия Д.Х. Контрольные функции современного государства: развитие понятия // Государственная служба. - 2010. - № 5 (67). - 0, 5 п.л.

2. Котлия Д.Х. Административно-правовое регулирование государственных займов для финансирования муниципальных бюджетов путем размещения ценных бумаг // Административное и муниципальное право. - 2009. - № 3. - 0,5 п.л.

II. Статьи, опубликованные в других научных изданиях:

3. Котлия Д.Х. Вопросы толкования Налогового кодекса Российской Федерации и обжалование ненормативных правовых актов налоговых органов субъектами финансового права // Государственное управление и право. Выпуск 8/2009 / Под общ. ред. И.Н. Барцица. - М.: Изд-во РАГС,

2009. - 0,8 п.л.

4. Котлия Д.Х. Классификация государственного контроля: соотношение оснований // Государственное управление и право. Выпуск 10/2010 / Под общ. ред. И.Н. Барцица. - М.: Изд-во МосГУ, 2010. - 0,8 п.л.

5. Котлия Д.Х. Реализация функций государственного контроля и институты гражданского общества // Научные труды Московского гуманитарного университета: Сборник. Вып. 126. - М.: Изд-во МосГУ,

2010.-0,6 п.л.

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Котлии Дениса Харишевича

Тема диссертационного исследования:

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КОНТРОЛЬНОЙ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА

Научный руководитель: доктор юридических наук Акмалова А. А.

Изготовление оригинал-макета Котлией Д.Х.

Подписано в печать 15 ноября. Тираж 80 экз. Усл. п.л. 1,0

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № 449. 119606. Москва, пр. Вернадского, 84

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Котлия, Денис Харишевич, кандидата юридических наук

Глава 1. Государственный контроль как функция государства.

§ 1. Понятие контроля в деятельности органов государственной власти.

§ 2. Классификация контрольной функции органов государственной власти.

Глава 2. Правовое регулирование реализации контрольной функции государства.

§ 1. Контрольная функция как предмет правового регулирования.

§ 2. Административное регулирование реализации контрольной функции государства: современное состояние и перспективы совершенствования.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Административно-правовое регулирование контрольной функции государства"

Актуальность темы исследования. Одной из наиболее важных задач, разрешение которых стало очевидно в ходе административной реформы в Российской Федерации стало усиление контрольной функции государства, совершенствование ее административно-правового регулирования. Это было предопределено рядом объективных обстоятельств, а также определенными субъективными факторами.

Тема государственного контроля приобрела новое политическое звучание в связи с модернизацией системы государственного управления, проведением административной реформы. Потребность в создании эффективной контрольной системы выявила необходимость изучения контрольной функции в качестве важнейшей в системе функций современного государства. Было важно рассмотреть изменение содержания контрольной деятельности государства, основных форм и методов ее осуществления.Первоначально Концепцией национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300, а позднее Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» одним из основных направлений обеспечения национальной безопасности Российской Федерации было обозначено создание эффективного механизма контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации, формирование действенной системы финансового контроля, усиление государственного регулирования в экономике. В целях предупреждения коррупции и устранения условий для легализации капиталов, нажитых незаконным путем, в последние годы создается механизм мониторинга имущественного положения и источников доходов лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих.

Особую актуальность в настоящее время приобретает обеспечение эффективного финансового контроля за расходованием бюджетных средств. Данное направление реализации контрольной функции имеет приоритетное значение в любом государстве. В России это связано с усилением роли бизнес-сообщества и структур рыночной экономики в жизни государства и формированием инициативных институтов гражданского общества, которые настоятельно требуют оптимизации контрольной функции государства. В этих условиях идет поиск новых форм государственного контроля, адекватных современной социально-экономической обстановке.

В связи с усложнением решаемых задач по модернизации государства очевидна необходимость также повышения исполнительской дисциплины, совершенствования организации и деятельности органов исполнительной власти. Значительная часть требований действующего законодательства, принятых государственными органами решений выполняются с нарушением установленных сроков, на недостаточном качественном уровне. Все это актуализирует контроль за законностью во всех сферах деятельности органов государственной власти. Нарушение принципа законности в деятельности государственных органов и должностных лиц негативно отражается на массовом правовом сознании, не позволяет преодолеть правовой нигилизм, а порой и правовой цинизм.

Многие острейшие проблемы являются результатом несвоевременно принятых или неадекватных мер, направленных на предупреждение и пресечение правонарушений, связаны с отсутствием ответственности должностных лиц за реализацию требований действующего законодательства

Как показывает анализ специальной литературы и правоприменительной практики, формирование эффективной системы государственного контроля не может иметь окончательного решения. Это всегда долговременный сложный процесс. Постоянное изменение состояния правового, организационного, методического, информационного, кадрового обеспечения функции государственного контроля предопределяет также необходимость регулярного переосмысления административно-правового регулирования контрольной функции государства и практики ее реализации.

Дальнейшего поэтапного и последовательного совершенствования требует как система государственного контроля в целом, так и всех его составных элементов, включая прежде всего правоприменительные органы. Как показало обсуждение проекта федерального закона «О полиции», необходимо повышать качество различных видов государственной деятельности, в том числе правоохранительной работы, направленной на обеспечение общественной безопасности. Контроль за деятельностью системы правоохранительных органов является важнейшей частью общей системы контроля.

Государственный контроль и надзор претендует на роль универсальной, специфичной и самостоятельной функции государства. В этой связи вопросы осуществления государством своих функций, вопросы о месте и роли контрольной функции государства в системе основных направлений его деятельности заметно актуализируются. Новые политико-правовые и социально-экономические отношения наполняют контрольную функцию новым содержанием. - Общественные потребности выступают и содержанием, и целью, и объектом контрольной функции.

Это обстоятельство, во многом предопределило научный интерес к вышеуказанной проблематике и . выбор темы диссертационного исследования.

A.П.Глебов, А.И.Денисов, Л.И. Загайнов, Г.З.Инцкирвели, Л.И.Каск,

B.М.Корельский, А.П. Косицин, Б.П. Курашвили, В.В. Лазарев, Г.Н. Манов, Л.А. Морозова, Л.В. Николаева, М.И.Пискотин, В.С.Петров, Т.Н.Радько, И.С.Самощенко, Н.В.Черноголовкин, В.М. Чхиквадзе и др.

Значительные вклад в исследование проблемы контрольной функции органов государственной власти сделан в работах А.Г.Андреева,

A.Н.Буховец, М.А.Бухтеревой, С.Е.Коробова, Ю.Г.Лежиковой, Е.С.Мазаевой, С.И.Нефедова, Н.В.Шеяфетдиновой и некоторых других ученых.

Теоретико-методологическое основание данной работы составили работы Л.В.Акопова, В.И.Баскова, Д.Н.Бахраха, В.Г.Бессарабова,

B.Н.Бутылина, Е.В.Волколупова, АЛ.Гейвандова, В.М.Горшенева, СА.Денисова, А.Б.Зеленцова, В.Н.Карташова, Т.В.Кашаниной, В.Н.Костырко, Е.А.Маштаковой, Н.Д.Погосяна, А.И.Рябко, М.С.Студеникиной, А.М.Тарасова, А.Н.Харитонова, Н.И.Химичевой, В.В.Черникова, В.Е.Чиркина, И.Б.Шахова, А.А.Ялбулганова и др.

Указанная цель предопределила необходимость решения следующих задач:

- выявить уровень научной, разработанности понятия «функция государства», изучив динамику теоретических представлений, включая современное состояние в юридической науке;

- исследовать понятие контрольной функции в системе функций органов государственной власти;

- изучить контрольную функцию как объект межотраслевого правового воздействия;

- проанализировать предметную обусловленность контрольной функции государства;

- рассмотреть взаимосвязь контрольной функции государства с иными основными направлениями его деятельности;

- установить особенности административно-правового воздействия на контрольную функцию государства;

- произвести прогностическое исследование развития контрольной функции органов государственной власти;

- установить факторы, влияющие на состояние и развитие контрольной функции государственных органов;

- исследовать роль контрольной функции органов государственной власти в системе мер противодействия коррупции; сформулировать рекомендации по совершенствованию административного законодательства, способствующие осуществлению контрольной функции государства.

Объектом диссертационного исследования являются административно-правовые нормы, регулирующие осуществление контрольной функции государства, а также практика их реализации.

Предмет диссертационного исследования составляют общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления контрольных полномочий органов государственной власти.

Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные, частнонаучные и специальные методы научного познания объективной действительности, в том числе диалектико-материалистический, системный, исторический, сравнительно-правовой, . формально-юридический, правового прогнозирования и другие.

Системно-структурный метод позволил рассматривать государственный контроль как сложный объект, образующий систему, с одной стороны. С другой стороны, контрольная функция исследуется как одна из функций органов государственной власти, которые в совокупности рассматриваются как система.

Источниковую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых по философии права, общей теории государства и права, административному, финансовому, бюджетному, конституционному, экологическому и другим отраслям права. Особое внимание уделялось анализу административно-правовых актов. Контрольная функция рассматривается автором как межотраслевой институт, подавляющее количество норм которого являются нормами административного права.

Теоретическая основа диссертационной работы. Исследование контрольной функции современного государства, как и любой другой его функции, предполагает обращение к научно-теоретическому наследию тех ученых-правоведов, чьи труды в совокупности образуют методологическую основу любого исследования, в той или иной степени затрагивающего вопросы функционирования государства. составили труды отечественных и зарубежных ученых по философии, общей теории государства и права, административному, финансовому, бюджетному, конституционному, экологическому и другим отраслям права. Особое внимание уделялось анализу административно-правовых актов, так как контрольная функция рассматривается автором как межотраслевой институт, подавляющее количество норм которого находится в отрасли административного права.

Научная новизна диссертации состоит в том, что автор в числе первых раскрыл проблемы государственного контроля и надзора исследуются в теоретико-правовой плоскости на основе анализа административного законодательства. Диссертация является новеллистическим исследованием. На основе анализа соотношения контрольной функции с иными основными направлениями деятельности государства, определены место и роль государственного контроля в системе функций государства. Рассматриваются понятие, признаки, принципы и методы организации и осуществления контрольной функции. Новизна работы состоит в том, что контрольная функция рассматривается как сложный комплексный институт, имеющий наибольшее воплощение в административно-правовом материале.

Положения, выносимые на защиту:

1. Функция государства в контексте современных научно-теоретических концепций и с учетом исторических традиций понимается как основное направление его деятельности, детерминированное социально-экономическими и политическими решениями и выражающее сущность государства.

2. Контрольная функция органов государственной власти представляет собой направление деятельности государства по установлению фактического выполнения социальных норм (прежде всего, правовых) и сдерживанию выявленных отклонений. Содержание контрольной функции изменяется под влиянием политико-правовых и социально-экономических факторов. Факторами развития контрольной функции государственной власти являются инновационность и модернизация всех государственно-институциональных понятий и явлений;

3. Борьба с коррупцией как системным явлением является существенным фактором в развитии контрольной функции органов государственной власти. Организационное обеспечение противодействия коррупции в системе органов государственной власти должно реализовываться посредством возложения дополнительных контрольных полномочий на имеющиеся структурные подразделения органов государственной власти (например возложение дополнительных функций на кадровые службы), а также путем создания новых специализированных подразделений (например, создание новых комиссий в структуре законодательного органа при сохранении имеющего деления на комитеты).

4. В системе источников административного права существенная роль в реализации контрольной функции органов государственной власти являются административные регламенты;

8. Отсутствует достаточная научная обоснованность процесса делегирования контрольных полномочий от органов государственной власти иным институтам. Фактически государство устраняется из стратегически важных сфер. Это выражается в передаче отдельных государственных функций, в том числе, контрольных, негосударственным организациям, что может привести к социально-негативным результатам. Полагаем, что делегирование контрольных полномочий деформирует правоприменение и дестабилизирует правовой порядок.

9. Институционализации внутрисистемного государственного контроля должна иметь в своей основе концепцию контрольного сдерживания исполнительной власти. Ее необходимыми составляющими являются, в частности: 1) отказ от доктрины «скрытых» полномочий Президента РФ; принятие Федерального закона «Об администрации Президента РФ»; 2) отказ от идеи подчинения и переподчинения Президенту РФ вновь создаваемых органов (Общественная палата РФ), а также органов государственной власти, и конституционное регулирование порядка формирования которых допускает известное усмотрение федерального законодателя (Счетная палата РФ); 3) усиление контрольной функции парламента, что предполагает: переход к законодательной форме регулирования парламентского контроля, принятие федерального закона «О контроле Федерального Собрания за исполнением федеральных законов»; усиление парламентского контроля за делегированным законодательством; 4) последовательное разграничение полномочий в сфере нормоконтроля между судами различной юрисдикции; 5) восполнение существенного «пробела» в контроле за исполнительной властью в субъектах Федерации посредством учреждения административных судов и введения императивного для субъектов Федерации требования о создании органов конституционного (уставного) правосудия.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в выявлении основных изменений в научных представлениях о контрольной функции государств с учетом изменившихся в посление годы правовых реалий. Содержащиеся в диссертации выводы о деятельности органов государственной власти по осуществлению контрольной функции государства, могут быть использованы для дальнейшего исследования проблем административного права, государства, его функций, природы и сущности контроля.

Выводы и рекомендации, сформулированные в работе, могут быть использованы как основа для дальнейших научных исследований, а также практического совершенствования организационных и правовых основ осуществления политической, экономической, социальной, культурно-воспитательной, идеологической и других функций российского государства, так как контрольная функция является частью всей системы деятельности государства.

Теоретические конструкции и обобщения, а также практические рекомендации могут найти применение в системе юридического образования, в преподавании и учебно-методическом обеспечении таких учебных дисциплин и курсов, как «Административное право», «Конституционное право», «Теория государства и права» и др.

Практическая значимость исследования заключается в возможности использования выводов, обобщений и рекомендаций автора в деятельности органов государственной власти, в том числе, контрольных органов.

Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование выполнено и обсуждено на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации», отдельные результаты и наиболее проблемные положения обсуждались на заседаниях кафедры.

Кроме того, основные положения диссертации излагались автором на научно-практических конференциях и семинарах.

Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные автором в настоящем диссертационном исследовании, отражены автором в научных публикациях.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Котлия, Денис Харишевич, Москва

Заключение.

Проведенное исследование позволило сформулировать ряд рекомендаций, имеющих социальное, научное и практическую ценность.

1. На основании анализа юридической доктрины о функциях государства сформулировано определение функции государства функции государства в контексте современных научно-теоретических концепций и с учетом исторических традиций. Функция государства понимается как основное направление его деятельности, детерминированное социальноэкономическими и политическими решениями и выражающее сущность государства.

2. Особенности контрольной функции государства выявлены с использованием методологии анализа от общего к частному, что позволило успешно адаптировать общие положения о функциях государства применительно именно к контрольной функции государственных органов.

Контрольная функция органов государственной власти представляет собой направление деятельности государства по установлению фактического выполнения социальных норм (прежде всего, правовых) и сдерживанию выявленных отклонений. Содержание контрольной функции изменяется под влиянием политико-правовых и социально-экономических факторов. Факторами развития контрольной функции государственной власти являются инновационность и модернизация всех государственно-институциональных понятий и явлений.

3. Борьба с коррупцией как системным явлением является существенным фактором в развитии контрольной функции органов государственной власти. Противодействие коррупции является не только направлением деятельности государства в целом. Оно трансформировалось в соответствующие правомочия практически всех органов государственной власти. Организационное обеспечение противодействия коррупции в системе органов государственной власти должно реализовываться посредством возложения дополнительных контрольных полномочий на имеющиеся структурные подразделения органов государственной власти (например, возложение дополнительных функций на кадровые службы), а также путем создания новых специализированных подразделений (например, создание новых комиссий в структуре законодательного органа при сохранении имеющего деления на комитеты).

4. В системе источников административного права существенная роль в реализации контрольной функции органов государственной власти являются административные регламенты. Этот относительно новый источник административного законодательства не вытесняет другие традиционные формы правового регулирования административных правоотношений. Необходимо выработать системные связи между административными регламентами и другими формами административного права в современных политико-правовых условиях. В результате исследования установлено, что имеющиеся теоретико-юридические наработки относительно иерархии системы форм и источников права могут выступить фундаментом для проработки положения административного регламента как особой формы административного права.

5. Развитие контрольной функции органов государственной власти должно осуществляться в общем русле административной реформы, политики повышения эффективности государственного управления. Актуальной проблемой современного этапа развития государственного управления является разработка критериев оценки эффективности работы государственного аппарата. Совершенствование административно-правового регулирования в рамках разработки критериев оценки эффективности государственного управления в том числе осуществляется через оптимизацию и модернизацию контрольной функции государства.

6. Функции государства представляют собой нормативно-регламентированные и организационно-обеспеченные направления деятельности государства, обусловленные главными, объективно необходимыми и общественно значимыми целями и имеющие социальную ценность. Эта методологическая установка по результатам исследования использована для исследования сущности контрольных полномочий органов государственной власти.

7. Контрольная функция имеет структуру выделяющую: а) государственный контроль в сфере прав и свобод человека; б) государственный контроль за организацией и проведением выборов; в) государственный финансово-экономический контроль; г) государственный контроль в социальной сфере; д) государственный контроль в сфере глобальных проблем современности; е) государственный контроль в сфере законности. Данная структуризация осуществлена на основании и с учетом сферы общественных отношений, которые выступают объектом контрольной функции органов государственной власти.

8. В результате научного исследования установлено, что отсутствует достаточная научная обоснованность процесса делегирования контрольных полномочий от органов государственной власти иным институтам. Фактически государство устраняется из стратегически важных сфер. Это выражается в передаче отдельных государственных функций, в том числе, контрольных, негосударственным организациям, что может привести к социально-негативным результатам. Полагаем, что делегирование контрольных полномочий деформирует правоприменение и дестабилизирует правовой порядок. Именно это направление научного анализа требует дальнейшей проработки на основе выработанных общих рекомендаций.

9. Институционализации внутрисистемного государственного контроля должна иметь в своей основе концепцию контрольного сдерживания исполнительной власти. Ее необходимыми составляющими являются, в частности: 1) отказ от доктрины «скрытых» полномочий Президента РФ; принятие Федерального закона «Об администрации Президента РФ»; 2) отказ от идеи подчинения и переподчинения Президенту РФ вновь создаваемых органов (Общественная палата РФ), а также органов государственной власти, конституционное регулирование порядка формирования которых допускает известное усмотрение федерального законодателя (Счетная палата РФ); 3) усиление контрольной функции парламента, что предполагает: переход к законодательной форме регулирования парламентского контроля, принятие федерального закона «О контроле Федерального Собрания за исполнением федеральных законов»; усиление парламентского контроля за делегированным законодательством; 4) последовательное разграничение полномочий в сфере нормоконтроля между судами различной юрисдикции; 5) восполнение существенного «пробела» в контроле за исполнительной властью в субъектах

Федерации посредством учреждения административных судов и введения императивного для субъектов Федерации требования о создании органов конституционного (уставного) правосудия.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Административно-правовое регулирование контрольной функции государства»

1. Нормативные правовые акты

2. Постановление ВС РФ от 22.11.1991 N 1920-1 "О Декларации прав и свобод человека и гражданина" // "Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР", 26.12.1991, N 52, ст. 1865

3. Федеральный закон от 11.01.1995 N 4-ФЗ (ред. от 05.04.2010) "О Счетной палате Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 18.11.1994) // "Собрание законодательства РФ", 16.01.1995, N 3, ст. 167.

4. Федеральный закон от 10.12.2003 N 173-Ф3 (ред. от 22.07.2008) "О валютном регулировании и валютном контроле" (принят ГД ФС РФ 21.11.2003) // "Собрание законодательства РФ", 15.12.2003, N 50, ст. 4859

5. Указ Президента РФ от 25.07.1996 N 1095 (ред. от 18.07.2001) "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 29.07.1996, N31, ст. 3696

6. Постановление Правительства РФ от 08.04.2004 N 198 "Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора" //"Собрание законодательства РФ", 12.04.2004, N 15, ст. 1490

7. Указ Президента РФ от 13.04.2010 N 460 "О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 2011 годы" // "Собрание законодательства РФ", 19.04.2010, N 16, ст. 1875

8. Федеральный закон от 04.04.2005 N 32-Ф3 (ред. от 23.07.2010) "Об Общественной палате Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 16.03.2005) // "Собрание законодательства РФ", 11.04.2005, N 15, ст. 1277.

9. Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 01.12.2007) "О системе государственной службы Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 25.04.2003) // "Собрание законодательства РФ", 02.06.2003, N 22, ст. 2063.

10. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 01.07.2010) "О прокуратуре Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 20.11.1995, N 47, ст. 4472.

11. Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 398 (ред. от 15.06.2010) "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта"

12. Постановление Правительства РФ от 07.04.2004 N 184 (ред. от 17.12.2009) "Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере транспорта".

13. Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 396(ред. от 15.06.2010) "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта"

14. Положение о Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (в ред. Постановлений Правительства РФ от 17.03.2010 N 160, от 15.06.2010 N 438)

15. Указ Президента РФ от 11.08.2003 N 960 (ред. от 14.05.2010) "Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации"

16. Указ Президента РФ от 16.08.2004 N 1085 (ред. от 17.11.2008) "Вопросы Федеральной службы по техническому и экспортному контролю"

17. Постановление Правительства РФ от 24.02.2009 N 154 (ред. от 15.10.2010) "О Федеральной службе по регулированию алкогольногорынка" (вместе с "Положением о Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка")

18. Постановление Правительства РФ от 17.06.2004 N 294 (ред. от 15.06.2010) "О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии".

19. Указ Президента РФ от 19.07.2004 N 928 (ред. от 31.10.2009) "Вопросы Федеральной миграционной службы"

20. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (Собрание законодательства РФ. 1995. № 21, Ст. 1930; 1997. № 20. Ст. 2231; 1998. № 30. Ст. 3608).

21. Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», от 28 июня 1995 г. N 98-ФЗ (Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 148).

22. Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» (Собрание законодательства РФ. 1997. № 39. Ст. 4465).

23. Положение о Федеральной регистрационной службе, утвержденное Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1315 «Вопросы Федеральной регистрационной службы».1. Литература

24. Садовский В.Н., Юдин Э.Г, Задачи, методы и приложения общей теории // Исследования по общей теории систем. М. 1969.

25. Driiker P. F. Management: Tests, Responsibilities, Practices. New York, 1973.

26. Raiker W.H. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston: Little. Brown, 1964.

27. Андреев А. Государственный контроль в России: Александр III Миротворец // Финансовый контроль. 2002. - № 2.

28. Атаманчук Г. В. Государственное управление. М. 2000. С. 56; Теория государственного управления. М., 1997.

29. Афанасьев В. Г. Человек в управлении обществом. М., 1977.

30. Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление. М, 1981.

31. Афанасьев ВТ. Системность и общество. М., 1980.

32. Байрамов Ф.Д. К вопросу о понятии "функции государства" // История государства и права. 2003. — № 5.

33. Безуглов A.A., Солдатов С.А. Конституционное право России: В Зт. М, 2001.

34. Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве: монография / Науч. ред. А.В.Малько. М., 2005.

35. Беляев В.П. Контроль как форма юридической деятельности гарантия законности // Право и политика. 2004. - № 2.

36. Беляев В.П. Общественный контроль в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2006. — № 6.

37. Беляев В.П. Сущность контроля и надзора, их сходство и различия // Государство и право. 2006. - № 7.

38. Бобылев А.И. Функции государства: понятие, классификация, общая характеристика // Право и государство. Теория и практика. 2010. - № 3.

39. Бондарь Н.Ю. Правовое положение общества в системе социального контроля за деятельностью органов государственной власти в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. -2009. -№ 3.

40. Борисов Г.А. О развитии теории функций государства // Право и образование. 2005. - № 1.

41. Величко А.Ю. Контрольно-надзорная деятельность государства: система и ее элементы // Государство и право. — 2008. № 1.

42. Винокуров А. Надзор за исполнением законов судебными приставами // Законность. — 2000. № 1.

43. Гегель Г.В. Ф. Наука логики. СПб., 2002.

44. Гегель Г.В. Ф. Наука логики. СПб., 2002.

45. Гилинский Я. Социальный контроль над девиантиостью в современной России: теория, история, перспективы. СПб., 1998.

46. Гнатенко А.И. О классификации функций государства // Закон и право.-2008.-№ 10.

47. Головин К.Л. Счетная палата РФ. Правовые основы деятельности как федерального органа бюджетного контроля и инструмента внутренней экономической политики государства // Закон и право. 2006. -№8.

48. Государственный контроль (надзор) за торговлей: справочник -сборник нормативных правовых актов / Авт.-сост.: Щур Д.Л. М., 2006.

49. Государственный контроль в зарубежных странах. Сборник материалов. М. 1999.

50. Гуляев А. П. Контролирующие органы и организации России. М., 2000.

51. Демидов M.B. Внешний государственный финансовый контроль как форма реализации парламентского финансового контроля в России // Конституционное и муниципальное право. 2008. - № 2.

52. Джагарян A.A. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской Федерации. М., 2008.

53. Дьяконов В.В. Функции государства: понятие, содержание, сущность. Анализ научных взглядов на данную проблему // Закон и право. -2006.-№8.

54. Елинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 2004.

55. Ефимова Н.П. Государственный финансовый контроль в реализации федеральных целевых социальных программ: Моногр. М., 2000.

56. Жигуленков М.В. К вопросу о понятии "функция государства" // Право и политика. 2001. - № 5.

57. Жигуленков М.В. К вопросу о теории функций государства // Гражданин и право. 2010. — № 9.

58. Жигуленков М.В. К вопросу о формах осуществления функции государства // Гражданин и право. 2009. — № 1.

59. Завалунов А.З. Понятие и сущность государственного контроля в сфере исполнительной власти // Право и государство. Теория и практика. -2009. -№3.

60. Запольнова Л.А. Контроль реализации федерального законодательства органами исполнительной власти : Дис. . канд. юрид. наук / РАГС при Президенте РФ. Кафедра государственного управления и правового обеспечения государственной службы. М., 2001.

61. Захаров Е.В. Контроль и надзор в системе государственного управления // Право и политика. 2009. - № 9.

62. Иванов В.В. Автономные округа в составе края, области — феномен «сложно-составных субъектов Российской Федерации» (конституционно-правовое исследование). М., 2002.

63. Иванов B.B. Новые подходы к теории территориального устройства и федеративная система России // Правоведение. 2002. № 3.

64. Игнатьев Д.В. Информационная функция государства и механизм ее реализации // Право и государство. Теория и практика. — 2010. — № 1.

65. Ицкович Б.Ф. Концепция государственного контроля в Российской Федерации // Финансы и кредит. 2004. - № 17; № 20.

66. Ишеков К.А. Некоторые направления парламентского контроля: уровень субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. — № 5.

67. Кинг П. Классифицирование федераций // Полис. 2000. № 5.

68. Клименко А.И. Представление о функции и дисфункции правового государства в контексте современной правовой идеологии // Закон и право. 2009. - № 8.

69. Князев Ю. Социальные функции современного государства // Проблемы теории и практики управления. 2008. - № 1.

70. Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации / Отв. ред. Б.С. Эбзеев: В 2 т. М., 2001. Т. 1: Государственная власть. Местное самоуправление.

71. Контролирующие органы и организации России: Компетенция и полномочия: Учеб. для высш. и сред. юрид. учеб. заведений / Баяхчев В.Г., Дубровский A.A., Гуляев А.П. и др.; Под ред. Гуляева А.П.; Моск. акад. экономики и права. — М., 2000.

72. Конюхова И.А. Конституционное право Российской Федерации: Курс лекций. М, 2003.

73. Корнийчук Г.А. Контрольные проверки, или кого и что вправе проверять органы государственного контроля. М., 2004.

74. Косаренко H.H. Государственный контроль в системе управления : монография. М., 2009.

75. Котарбиньский Т. Трактат о хорошей работе. М., 1975.

76. Кочерин Е А. Основы государственного и управленческого контроля. М. 2000.

77. Кочерин Е.А. Основы государственного и управленческого контроля / Фонд контрол. исслед. М., 2000.

78. Кочеткова JI.H. Социальное государство: цели и функции // Социально-гуманитарные знания. 2008. - № 3.

79. Лефевр В.А., Щедровицкий ГЛ., Юдин ЭТ. О некоторых средствах методологии системно-труктурных исследований // Юдин Э.Т. Методология науки. Системность. Деятельность. М., 1997.

80. Макаренко Е.В. Государственный контроль за исполнением Федерального бюджета в Российской Федерации: конституционно-правовые основы : Дис. канд. юрид. наук / РАГС при Президенте РФ. М., 2003.

81. Марков К.В. Конституционно-правовые основы развития государственного контроля в Российской Федерации : дис. . канд. юрид. наук / РАГС при Президенте РФ, Кафедра государственного управления и правового обеспечения государственной службы. — М., 2006.

82. Морозова Л.А. Влияние глобализации на функции государства // Государство и право. 2006. - № 6.

83. H.A. Даньшина. К вопросу о контрольной власти // Административное и муниципальное право. 2008. № 2.

84. О государственном контроле за соответствием крупных расходов на потребление фактически получаемым физическими лицами доходам: Действующее федер. законодательство. М., 1999.

85. Паламарчук А. Надзор за исполнением законодательства о лицензировании // Законность. — 2000. № 6.

86. Перегудов Ф.И. Введение в системный анализ. М., 1984.

87. Петров А.Я. Государственный надзор и контроль над соблюдением трудового законодательства (о новой концепции главы 57 ТК РФ) // Трудовое право. 2009. - № 2.

88. Пивоваров, К. А. Государственный контроль в сфере местного самоуправления. Сибирский Юридический Вестник. 2000. - № 3.

89. Пирсоне Т. О социальных системах / Под ред. В.Ф. Чесноковой и С.А. Белановского. М., 2002.

90. Плешакова О.В. Обеспечение прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля (надзора) // Юридический мир. 2003. - № 10.

91. Попов Г. X. Проблемы теории управления. 2-е изд., М. 1974.

92. Просвирин Ю.Г. Информационная функция государства // Журнал российского права. 2002. — № 3.

93. Рамазанов Т.Г. Понятийно-содержательная характеристика функций государства // Закон и право. — 2009. № 11.

94. Реклама: Правовое регулирование. Гос. контроль. Ответственность за нарушения законодательства о рекламе. Защита прав потребителей. Арбитраж, практика. М., 2000.

95. Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение / Ассоциация Юридический центр. -СПб., 2003.

96. Савина С. Основания и порядок осуществления государственного контроля за организацией и проведением конкурсов приразмещении государственных и муниципальных заказов // Юрист. 2006. -№8.

97. Системы государственного контроля в Российской Федерации: теория и практика: По материалам исслед. слушателей РАГС / РАГС при Президенте РФ, Фонд контрол. исслед.; Под ред. Кочерина Е.А., Полуденного H.H. М., 2003.

98. Слепцов M.JI. Государственный контроль в краях и областях -субъектах Российской Федерации : Моногр. Хабаровск, - 2000.

99. Соменков А.Д. Проблемы парламентского контроля за исполнением федерального бюджета в России : дис. . д-ра юрид. наук / РАГС при Президенте РФ, Кафедра государственного управления и правового обеспечения государственной службы. — М., 2004.

100. Старосьцяк Е. Элементы науки управления. М. 1965. Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974.

101. Строганов A.A. Госзаказ и контроль за его размещением. М.,2010.

102. Тарасов A.M. Государственный контроль в России. Монография. -М., 2008.

103. Тарасов A.M. Государственный контроль в России. Монография. -М.: ЗАО «Издательство «КОНТИНЕНТ», 2008.

104. Тарасов A.M. Президентский контроль: понятие и система: Учеб. пособие / Ассоц. "Юрид. центр", Санкт-Петербург, ун-т МВД России. СПб., 2004.

105. Тарасов A.M. Проблемы законодательного обеспечения государственного контроля // Государство и право. 2004. - № 10.

106. Терехова JI.A. Надзорное производство в гражданском процессе: проблемы развития и совершенствования. М., 2009.

107. Тихомиров Ю. А Административное судопроизводство в России: перспективы развития // Российская юстиция. 1998. № 8.

108. Тонков Е.Е. Юридические формы государственной деятельности и функции государства: проблемы соотношения // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. - № 1.

109. Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной облаете» автономных округов Российской Федерации. Выпуски 1-5. М, 1995.

110. Фалмер Р. Энциклопедия современного управления // Пер. с англ. М., 1992. Т. 1-5; Киллен К. Вопросы управления / Пер. с англ. М., 1981.

111. Федеральный государственный экологический контроль: пособие для правоприменителей / под ред. С.А. Боголюбова; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. — М., 2005.

112. Федосеева H.H. Государственный контроль в системе функций современного Российского государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. - № 1.

113. Федосеева H.H. Основные подходы к определению категории "функции государства" // Государственная власть и местное самоуправление. -2008.-№8.

114. Хабриева Т.Я. Национально-культурная автономия в Российской Федерации. М., 2003.

115. Хабриева Т.Я. Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М,2005.

116. Харитонов А. И. Государственный контроль над преступностью. Омск, 1997.

117. Цеханов О.В. Государственный финансовый контроль в системе рыночной реализации федеральных целевых программ : Дис. . канд. экон. наук / РАГС при Президенте РФ. Каф. конкрет. экономики и финансов. М., 2001.

118. ЮО.Чечеткин В.Д. Контрольно-счетные органы в системе управления регионом / РАГС при Президенте РФ. Владимир, фил. Владимир, 2000.

119. Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта Федерации // Государство и право.2000.№ 10.

120. Чиркин В.Е. О публичной власти (Постановка проблемы) // Государство и право. 2003. № 10.

121. ЮЗ.Чиркин В.Е. О сущности субъекта Федерации // Государство и право. 2003. № 7.

122. Чиркин В.Е. Публичная власть. М., 2005.

123. Чистяков О.И. Становление «Российской Федерации» (1917-1922), Изд. 2-е, репринтное. М.» 2003.106' Шеремет А. Д., Суйц В. П. Аудит. Учебник. М, 2001.

124. Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981.

125. Штоф В.А. Моделирование и философия. М., 1961.

126. Штукин В.В. Федеративная функция современного государства: сравнительный анализ российского и германского опыта : Дне. канд. юрнд. наук / РАГС при Президенте РФ. Каф. гос. стр-ва и права. М., 2002.

127. Яковлева A.B. О системном подходе к повышению эффективности государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства // Трудовое право. 2006. - № 9.

128. Ялбулганов A.A. О правовом регулировании государственного финансового контроля // Юрист. — 1999. № 2.

Автор: Котлия, Денис Харишевич
Город: Москва
Год: 2010
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Административно-правовое регулирование контрольной функции государства тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Административно-правовое регулирование контрольной функции государстватекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовое регулирование контрольной функции государства»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Котлия, Денис Харишевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Административно-правовое регулирование контрольной функции государства"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Котлия, Денис Харишевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Административно-правовое регулирование контрольной функции государства»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовое регулирование контрольной функции государства»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Котлия, Денис Харишевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Административно-правовое регулирование контрольной функции государства"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Котлия, Денис Харишевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Административно-правовое регулирование контрольной функции государства»