Административно-правовое регулирование миграционных отношений

Илезов, Михаил Бангирович

Административно-правовое регулирование миграционных отношенийтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовое регулирование миграционных отношений»

На правах рукописи

Илезов Михаил Бангирович

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ

РЕГУЛИРОВАНИЕ МИГРАЦИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ

12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Ростов-на-Дону - 2009

003460319

Работа выполнена в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего и профессионального образования «Ростовский юридический институт МВД России»

Научный руководитель: доктор юридических наук,

профессор

Мархгейм Марина Васильевна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук,

профессор

Денисенко Виктор Васильевич; кандидат юридических наук Куликова Татьяна Викторовна

Ведущая организация: Северо-Западная академия

государственной службы

Защита состоится 20 февраля 2009 г. в 12 часов на заседании диссертационного совета Д. 203.011.02 по юридическим наукам при Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Ростовский юридический институт МВД России» по адресу: 344015, г. Ростов-на-Дону, ул. Маршала Еременко, 83, ауд. 502.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Ростовский юридический институт МВД России».

Автореферат разослан 20 января 2009 года.

Ученый секретарь диссертационного совета ''У " / А.Б.Мельниченко

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Закрепление в Конституции Российской Федерации свободы передвижения и выбора места жительства и пребывания оказало непосредственное влияние на содержание опосредующих реализацию правового статуса личности политико-правовых связей, определив одно из важнейших направлений современной реформы государственного управления. Предоставление гражданам права на территориальное перемещение, включая свободный выезд за пределы страны и въезд в нее, поставило перед государством задачу создания действенного инструментария воздействия на миграционные процессы, оказывающие существенное влияние на социально-экономический потенциал России и отдельных ее регионов. Утрата государством возможности использовать средства прямого принуждения при решении проблем территориальной концентрации трудовых ресурсов не означает отказа от проведения активной миграционной политики в условиях конституционного позиционирования России как социального государства, целью которого является создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Обозначенные Конституцией Российской Федерации параметры взаимодействия элементов в системе «государство-общество-личность» объективно обусловливают необходимость создания принципиально нового правового механизма, способного обеспечить, с одной стороны, эффективное управление в миграционной сфере, а с другой, - соблюдение определяемой категориями естественных прав и свобод степени суверенности личности, при которой она обретает подлинное значение высшей ценности в обществе.

Между тем, как отмечается в Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, в последние годы миграция населения не обеспечивает перераспределения населения по территории страны в целях сбалансированности спроса и предложения на рынке труда1, что свидетельствует о несовершенстве сис-

1 Утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 г. № 256-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 10. Ст. 923.

темы государственного управления в сфере миграции, не способной эффективно преодолевать территориальные и отраслевые демографические диспропорции в современных политико-правовых условиях. Ситуация усугубляется еще и тем, что интеграция России в международное сообщество обусловила масштабный характер внешней миграции2 преимущественно из стран со сложной общественно-политической, экономической и санитарно-эпидемиологической обстановкой, что приводит к стихийному и неконтролируемому росту населения и ухудшению криминогенной обстановки в отдельных регионах. В настоящее время, по официальным данным, на российской территории находится около десяти миллионов нелегалов (примерно каждый четырнадцатый житель России)3 - наглядный показатель фактически нерегулируемой государством массовой миграции, которая является серьезным фактором повышения уровня кор-рупциогенности в соответствующей сфере государственного управления. В сложившихся условиях миграция, обладая потенциалом мощного демографического фактора развития общества, угрожает превратиться в деструктивное начало, создающее серьезную угрозу национальной безопасности.

Сказанное свидетельствует о необходимости научного поиска качественно новых подходов к государственному управлению миграционными процессами. Несмотря на проведенную реорганизацию управления в сфере миграции создание Федеральной миграционной службы как самостоятельного федерального органа исполнительной власти, в компетенцию которого входит реализация государственной политики в сфере миграции и осуществление правоприменительных функций, функций по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, реальное состояние

2 По данным Глобальной комиссии по международной миграции ООН Россия занимает второе место после США по количеству мигрантов - 13,3 млн человек в год. См.: Доклад Глобальной комиссии по международной миграции «Миграция во взаимосвязанном мире: новые направления деятельности». М., 2006.

3 Официальный сайт Федеральной миграционной службы Российской Федерации // www.fmsrf.ru

дел в сфере управления миграцией остается близким к критическому, что объясняется отсутствием единых системных подходов к решению ряда ключевых проблем правового регулирования, и, как следствие - несовершенством опосредующих государственное управление в данной сфере административных форм. Глубинная причина этого кроется в отсутствии единой концептуальной основы государственного управления миграцией, обусловленном не в последнюю очередь недостаточной теоретической разработкой административно-правовых аспектов механизма его реализации в новых политико-правовых условиях. Системное осмысление административно-правовой природы миграционных отношений приобрело важное теоретическое и практическое значение, поэтому научная разработка данного направления административно-правовой науки представляется весьма актуальной.

Степень разработанности темы исследования. Правовые проблемы управления миграционными процессами стали предметом системных научных исследований сравнительно недавно - в 70-80-е годы прошлого столетия; для этого периода характерна разработка теорий планового управления миграцией. Между тем используемый исследователями этого времени методологический подход, основанный на представлении о полной управляемости миграционной системы, игнорирующей внутренние закономерности ее развития, не может быть положен в основу современной научной модели правового регулирования миграционных отношений.

В настоящее время мы наблюдаем становление новой концепции государственного управления; к сожалению, серьезные теоретические разработки в этой сфере до сих пор не получили должного осмысления применительно к миграционной сфере. В настоящее время исследования соответствующих проблем сводятся главным образом к относительно обособленному анализу отдельных проблем правового регулирования миграционных отношений; системные исследования в этой сфере отсутствуют. Отдельные проблемы административно-правового регулирования миграции затронуты в исследованиях таких авторов, как H.A. Воронина, Г.С. Глущенко, A.B.. Зем-скова, К.П. Кондрашина, H.H. Кривопущенко, E.H. Лихолет, С.С. Маи-лян, Н.И. Марышева, Г.Н. Селезнева, В.В. Собольников, Е.И. Фи-

липпова, Т.Я. Хабриева и др. Немало внимания проблемам миграции уделяется внимание в науке трудового права (М.А. Андрианова, H.H. Зинченко и др.), уголовного права (А. Бессонов, Ю.Ю. Бышевский, A.B. Бриллиантов, Б.Д. Завидов, А.Н. Суха-ренко и др.), однако здесь преобладает узкоотраслевой подход.

Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является обоснование теоретико-правовых основ административно-правового регулирования миграционных отношений и анализ отдельных практических аспектов государственного управления в миграционной сфере, а также внесение предложений по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации, регулирующего опосредующие миграцию общественные отношения.

Основные задачи исследования, вытекающие из указанной цели, могут быть сформулированы следующим образом:

- анализ миграции как объективно существующего социально-правового явления на предмет выявления ее системообразующих критериев как объекта государственного управления;

- обоснование системы принципов административно-правового регулирования миграционных отношений как правовых идей, отражающих сущность и характерные черты данного правового явления;

- обоснование комплексного характера административно-правового режима миграционных отношений как системы функционально связанных элементов, взаимодействие которых обеспечивает достижение нормативно определенной цели в соответствующей сфере управления;

- анализ субъектного элемента административно-правовых миграционных отношений на предмет выявления их состава и содержания правового статуса;

- анализ отдельных правовых форм управления миграцией, оценка адекватности опосредования ими отдельных функций управления;

- внесение предложений по совершенствованию нормативной базы административно-правового регулирования миграционных отношений.

Объектом диссертационного исследования является совокуп-

ность административно-правовых отношений, возникающих в сфере управления миграцией. Предметом исследования является совокупность административно-правовых норм, регулирующих отношения в сфере миграции как институт административного права, а также тенденции и перспективы его развития в современных политико-правовых условиях.

Методологическая основа исследования. Базовым методом диссертационного исследования явился метод диалектического материализма. Были использованы несколько групп более частных методов:

1) формально-логические методы: анализ, синтез, абстрагирование, обобщение, индукция и дедукция, аналогия;

2) частнонаучные методы в области государственно-правовых исследований: конкретно-социологический (социологические опросы, интервьюирование, исследование опубликованных статистических данных), метод догматического толкования (системное, историческое, грамматическое, логическое толкование).

Теоретическую основу исследования составили научные труды таких ученых, как А.П. Алехин, Л.В. Андриченко, Г.В. Атаманчук, В.М. Баранов, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Вельский, Д. Галлиган, Д.С. Жданкин, А.Н. Жеребцов, Е.В. Заверткина, H.H. Зинченко, JI.B. Иванова, A.A. Кармолицкий, И.Ш. Кисляханов, С.Д. Князев, Ю.М. Козлов, П.И. Кононов, А.П. Коренев, М.А. Лапина, Т.И. Леонидова, С.С. Маилян, Д.В. Осинцев, И.В. Панова, С. Петров, Ю.А. Петрова, В.И. Плюгина, В.В. Полянский, Л.Л. Попов, И.С. Розанов, В.Б. Рушайло, Ю.Н. Сосновская, Е.И. Спектор, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, Е.С. Фролов, Т.Я, Хабриева, С.Д. Хазанов, О.Н. Шерстобоев, В.А. Юсупов и др.

сильева, Н.М. Добрынина, Б.С. Крылова, О.Э. Лейста, К.ГТ. Уржил-ского, С.Н. Чернова, Е.В. Чурсиной и других. В ходе исследования были использованы работы таких представителей социологических наук, как М.В. Курман, О.В. Лармин, В.И. Переведенцев, Л.Л. Ры-баковский, Л.Л. Шамилева, Я. Щепаньский и других.

Научная новизна диссертации. Диссертация представляет собой монографическое исследование, в котором осуществлена теоретическая разработка основ концепции административно-правового регулирования миграционных отношений. Помимо этого научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.

В диссертации сформулирован ряд положений и выводов, выносимых на защиту.

1. Миграция как объект государственного управления представляет собой выраженное системой общественных связей социально-правовое явление, характеризующееся территориальным, волевым и статусным признаками. Территориальный признак выражается в том, что миграция опосредует перемещение лиц как в пределах территории одного государства, так и между ними. Волевой признак проявляется в направленности воли перемещающегося лица на соответствующее перемещение и приобретение в связи с этим особого правового статуса мигранта. Третий - статусный - признак выражается в наступлении соответствующих правовых последствий в виде приобретения статуса мигранта, обусловленного наряду с выражением воли лица соблюдением ряда нормативно определенных условий (соответствие легально установленным требованиям, соблюдение порядка перемещения и т.п.).

2. Разработана система принципов административно-правового регулирования миграционных отношений, к которым относятся следующие принципы: системности, единства требований, предъявляемых к управлению миграционными процессами, профессионализма, гласности, эффективности, ответственности государственных органов в сфере миграции, обязательного миграционного учета.

3. Разработана система государственного управления в мигра-

ционной сфере, основанная на функциональной дифференциации ее элементов:

- органы, создающие правовые основы правовой миграционной политики Российского государства. В данную группу органов входят законодательные (представительные) органы государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, Президент РФ, главы субъектов РФ;

- органы, осуществляющие управленческое воздействие на территориальное перемещение населения. К данной группе относятся Правительство Российской Федерации, органы государственного управления в сфере миграции населения;

- органы, реализующие информационно-коммуникагивное обеспечение правовой миграционной политики России;

- федеральные органы, призванные оказывать содействие в исполнении правовой миграционной политики Российской Федерации.

4. Сформулировано правовое понятие административно-правового режима миграционных отношений как комплексного режима, опосредующего в качестве общей функции осуществление контроля и учета, осуществляемого в связи с целевым территориальным перемещением физического лица, обусловленным его волеизъявлением и влекущим за собой последствия в виде приобретения особого правового статуса.

и постоянного проживания иностранных граждан (лиц без гражданства), а также координации деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, связанной с установлением наличия либо отсутствия обстоятельств, препятствующих выдаче им разрешений на постоянное проживание и видов на жительство. Полномочие по определению «закрытых» для проживания указанных лиц территорий должно быть закреплено за миграционным органом общей компетенции. Наделение миграционных органов субъектов Российской Федерации полномочиями по реализации указанного административно-правового режима позволит нормализовать миграционную обстановку в приграничных субъектах Федерации, активизировать участие органов государственной власти субъекта Российской Федерации в управлении миграционными процессами на территории приграничного субъекта Российской Федерации.

6. Существующий в настоящее время механизм регистрации граждан не предусматривает возможности отказа в регистрации по месту жительства и месту пребывания, что свидетельствует о тенденции усиления заявительного характера регистрации с одновременным снижением ее контрольного потенциала. Между тем опосредуемый административно-правовой моделью регистрации превентивный контроль является эффективным средством предотвращения нарушения прав и законных интересов субъектов - собственников жилых помещений, в силу чего полагаем неверным ограничение контрольной функции регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания в той мере, в которой последняя способствовала решению задачи защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Теоретическое значение диссертационного исследования определяется комплексной разработкой научных основ и актуальных проблем регулирования административно-правовых миграционных правоотношений; предложенные диссертантом положения в определенной степени восполняют пробел в теоретическом осмыслении правовой природы управления в миграционной сфере.

Практическая значимость исследования заключается в раз-

работке достаточно конкретных рекомендаций, которые могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства о государственном управлении в миграционной сфере; результаты исследования, наряду с использованием в научно-исследовательской и практической деятельности, могут найти свое применение в образовательных учреждениях юридического профиля в процессе преподавания курса административного права, а также специализированных учебных курсов.

Апробация результатов исследования. Теоретические положения, практические предложения и рекомендации докладывались на научно-практических конференциях, внедрены в учебный процесс, а также отражены в опубликованных четырех научных статьях автора.

Структура диссертации обусловлена целями осуществляемого в рамках настоящей диссертации научного исследования. Работа включает в себя введение, три главы, состоящие из девяти параграфов, заключение и список литературы. Объем и оформление работы соответствуют требованиям ВАК Минобрнауки России.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность предпринятого исследования, определяются его предмет и цели, в краткой форме излагаются полученные в ходе исследования результаты и выносимые на защиту положения.

Первая глава диссертации «Общая характеристика административно-правового регулирования миграционных отношений» состоит из трех параграфов.

Первый параграф «Миграция как объект государственного управления». Сущность миграции как социально-правового явления определяется через целевое назначение данного процесса, а также через наличие или отсутствие территориального перемещения лица. Кроме того, процесс миграции в его правовом смысле связан с изменением статуса переместившегося лица. Указанные признаки могут быть положены в основу отграничения охватываемого понятием миграции перемещения субъекта от иных, внешне схожих социальных явлений. Не каждый процесс перемещения является миграцией. Так, перемещение, совершаемое помимо воли лица, нельзя назвать миграцией; при этом воля лица должна быть направлена не на перемещение как таковое, а на приобретение правового статуса мигранта. Соответственно, важнейшим признаком, характеризующим миграцию, является направленность волеизъявления лица на перемещение и возникновение правовых последствий, выражающихся в приобретении соответствующего правового статуса мигранта.

Таким образом, характеристика миграции как правового явления складывается из совокупности трех признаков: территориального, волевого и статусного; их совокупность позволяет обозначить процесс перемещения лица категорией миграции в правовом смысле.

миграционными процессами несет в себе признаки обоих видов. Отправной точкой при исследовании данной проблемы является установление содержания ряда исходных для системы управления миграцией категорий, отражающих функции управления. Последние обусловливаются объективными закономерностями: их содержание предопределено стоящими перед государством и государственным управлением целями и спецификой объекта государственного управления и включает в себя конкретное направление организационно-правового воздействия органа государственного управления на кон- • кретные объекты управления.

Рассматривая миграцию как социально-правовой процесс, подвергающийся управленческому воздействию, осуществляемому посредством функций контроля и учета, представляется необходимым рассмотреть специфические признаки данных функций в контексте управления миграцией.

1. Контроль, т.е. установление соответствия или несоответствия фактического состояния управляемого объекта требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов его общего функционирования, а также конкретных действий субъектов государственного управления, применительно к миграционному процессу имеет следующие специфические черты:

- имеет четко выраженный правовой характер, так как представляет собой совокупность правовых мер, устанавливающих и закрепляющих на законодательном уровне способы воздействия на соответствующих субъектов (мигрантов), осуществляемых указанными в законодательстве уполномоченными органами исполнительной власти с целью упорядочения общественных отношений, возникающих в сфере миграции;

- имеет превентивный характер, поскольку выполняя информационную функцию в отношениях между субъектами и объектом управления, посредством миграционного контроля как функции государственного управления, способствует предупреждению возможных нарушений прав и свобод мигрантов, а также анализируются причины и условия совершенных правонарушений в миграционной сфере;

- имеет властный характер, так как представляет собой совокупность различных видов государственного властного воздействия

в отношении субъектов миграционных правоотношений, носящих длящийся характер, с помощью которых устанавливаются, пресекаются и причины, и условия, способствующие отклонению от предписанного порядка поведения в процессе достижения социально-экономических целей миграции.

2. Учет, представляя собой фиксирование в количественном выражении факторов, влияющих на организацию и функционирование государственного управления, в свете миграционных отношений обладает следующими особенностями:

- реализуется посредством создания государственных банков данных, которые в сфере миграции находятся в режиме конфиденциальной информации, представленной в виде государственной информационной системы миграционного учета.

Второй параграф называется «Принципы административно-правового регулирования миграционных отношений». Существование основных принципов реализации миграционной политики является важной гарантией защиты основных прав и свобод человека и гражданина. Базирующиеся на идеях гуманизма и социальной справедливости эти принципы охраняют основы правового статуса человека, свойственные правовому цивилизованному государству. Принципы правового регулирования миграционных отношений представляют собой обусловленные социально-экономическими и политическими устоями Российского государства и общества, закрепленные непосредственно в нормах административного права или вытекающие из его содержания правовые идеи (основные, руководящие начала), отражающие его сущность и характерные черты.

В работе обоснована следующая система принципов административно-правового регулирования миграционных отношений.

Принцип системности. Совокупность государственных органов по реализации миграционной политики должна быть приведена в последовательную, не противоречащую нормативным правовым актам систему, где вполне допустима относительная самостоятельность отдельных органов и их должностных лиц по отношению к системообразующему органу.

Принцип единства требований, предъявляемых к управлению миграционными процессами. Согласно данному принципу едиными должны быть все установленные в законодательных актах требования к государственному управлению в сфере миграции. Данное единообразие необходимо обеспечить как на федеральном уровне системы управления, так и применительно к территориальным федеральным миграционным органам. Единство основных требований предполагает дальнейшее совершенствование федеральной системы органов исполнительной власти в сфере миграции, поскольку данная система не отвечает многим обозначившимся направлениям миграционной политики России на современном этапе, в частности демографическому и трудовому.

Принцип профессионализма. Данный принцип является ведущим началом при организации и функционировании системы государственной службы, обеспечивающей управление миграционными процессами. Данный принцип находит формальное подтверждение в Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, которая в числе прочих целей, обеспечивающих механизм реализации миграционной политики, устанавливает создание системы научного обеспечения и профессиональной подготовки кадров по вопросам миграции.

Принцип ответственности государственных органов, осуществляющих управление в сфере миграции. Данный принцип вытекает из общего принципа организации управления - ответственности государственного аппарата, его функциональных работников за допущение по их вине негативных последствий их деятельности. Между тем действующее законодательство не устанавливает ответственности должностных лиц за вред, причиненный мигранту-правонарушителю в случае, когда к нему на основании закона применены меры государственного принуждения.

Принцип гласности. Принцип гласности подразумевает открытость деятельности государственных органов; транспарентность управленческой деятельности является необходимым атрибутом функционирования правового социального государства. Результаты деятельности государственных органов по реализации миграционной политики должны публиковаться в средствах массовой инфор-

мации, за исключением сведений, относящихся к государственной, служебной и личной тайне.

Принцип эффективности выражается в достижении конкретных целей миграционной политики с наименьшими затратами.

Принцип обязательного миграционного учета. Данный принцип как системообразующий нашел свое отражение в совокупности принципов, нормативно закрепленных в позитивном праве; основывается на следующих общих для него началах: свобода передвижения иностранных граждан и выбора ими места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации; защита государством права иностранных граждан на свободу передвижения и выбор ими места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации на основе законности и соблюдения норм международного права; сочетание интересов личности, общества и государства; обеспечение национальной безопасности Российской Федерации и защита иных национальных интересов Российской Федерации; доступность совершения действий, необходимых для осуществления миграционного учета; унификация правил миграционного учета.

В третьем параграфе «Административно-правовой режим миграционных отношений» на основе метода системно-структурного анализа выделяются системообразующие признаки правовой формы миграционных отношений как комплексного административно-правового режима: наличие целей системы, наличие окружающей среды, способность к измерению, деление системы на элементы и подсистемы и др.

Понимание административно-правового режима миграционного отношения обусловливается совокупностью определенных действий, которые носят характер общенормативной ориентации в означенной сфере, конкретного предписания, поручения совершать то или иное юридически значимое действие. Вместе с тем режим миграционных отношений как комплексный административно-правовой режим лишен конкретной целевой направленности, выполняя ряд общих управленческих функций. Эти функции могут быть сформулированы в регулирующих режим нормах, а могут следовать из привязки требований режима к функционированию систем управ-

ления. Так, относительно режима миграционных отношений можно с уверенностью сказать, что это режим, регулирующий административно-правовые отношения в сфере миграции, осуществляемый посредством функций - контроля и учета.

Исследование правового режима миграционных отношений через системообразующие признаки позволило обосновать вывод о его комплексным характере, в основе которого лежат единая совокупность функционально взаимодействующих принципов; особенности отдельных видов миграционных отношений, дифференцированных по ряду критериев, определяются приоритетной целью государственного управления в соответствующей сфере, отражающей содержание реализуемого публичного интереса.

Вторая глава «Субъекты административно-правовых миграционных правоотношений» состоит из грех параграфов.

Первый параграф «Федеральные органы исполнительной власти как субъекты миграционных правоотношений». Реформы, проводимые в государстве, позволили кардинально изменить всю систему государственных органов, осуществляющих свои полномочия в сфере миграционной политики. Современные преобразования в системе управления миграционными процессами позволяют говорить о наличии системы органов государственной власти, реализующих отдельные направления миграционной политики.

Разработка государственной системы правовой миграционной политики складывается из создания органов государственной власти, нацеленных на решение проблем управления, права, информации, обеспечения в сфере территориального перемещения населения. В структуре системы правовой миграционной политики должны находиться:

1) органы, создающие правовые основы правовой миграционной политики Российского государства. В данную группу органов входят законодательные (представительные) органы государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, Президент РФ, главы субъектов РФ;

2) органы, осуществляющие управленческое воздействие на территориальное перемещение населения. К данной группе относятся

органы государственного управления в сфере миграции населения, Правительство РФ, на которое в соответствии со ст. 16 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» возложена обязанность по обеспечению проведения единой государственной правовой миграционной политики. Помимо Правительства РФ проблемами государственного управления миграцией населения занимается Министерство внутренних дел России, в структуре которого создана Федеральная миграционная служба МВД России. Указанные органы созданы в субъектах Российской Федерации, которые являются территориальными органами Федеральной миграционной службы МВД России.

Система миграционных органов строится на основе двух основных подсистем - федеральных миграционных органов и миграционных органов субъектов Федерации, в совокупности образующих единую систему государственного управления миграцией населения, которая направлена на решение функций государственного управления миграцией населения.

Система миграционных органов, как и ее подсистемы, имеет те же функции и организуется по общим принципам, как и вся система исполнительной власти в Российской Федерации. Однако федеральная подсистема миграционных органов и подсистема миграционных органов субъектов РФ осуществляют указанные функции на основе разделения между ними компетенции.

Деление миграционных органов на федеральные и субъектов РФ осуществляется по вертикали, т.е. они формируются для выполнения единых целей, задач и функций управления миграцией на различных уровнях вертикали органов исполнительной власти. Одновременно подсистема миграционных органов строится и по горизонтали, деятельность которых основана на единстве целей, задач и функций управления миграцией населения в рамках определенной территориальной единицы, т.е. в пределах территории субъекта РФ и муниципальных образований.

Региональная подсистема миграционных органов формируется из территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченных в сфере миграции населения; мест-

ных органов, учреждаемых на уровне муниципального образования; миграционных органов, формируемых в структуре органов исполнительной власти субъекта Федерации, а также миграционных органов, создаваемых в структуре исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления;

3) органы, реализующие информационно-коммуникативное обеспечение правовой миграционной политики России. Данная группа органов включает в себя: Федеральную службу государственной статистики, Министерство связи и массовых коммуникаций РФ, Главное управление специальных программ Президента РФ. На уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований также организовываются информационно-коммуникативные учреждения, обеспечивающие исполнение миграционной политики России;

4) федеральные органы, призванные оказывать содействие в исполнении правовой миграционной политики Российской Федерации. К числу указанных государственных органов следует отнести:

а) Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

б) Министерство иностранных дел РФ;

в) Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству;

г) Федеральную службу безопасности РФ (федеральную службу);

д) Министерство здравоохранения и социального развития РФ;

е) Министерство образования и науки РФ;

ж) Министерство регионального развития РФ;

з) Министерство транспорта РФ;

и) Министерство экономического развития РФ;

к) Федеральное агентство по туризму.

Второй параграф называется «Миграционные органы субъектов Российской Федерации».

Государственное управление миграционными процессами осуществляется не только федеральными, но и региональными органами исполнительной власти, наделенными в соответствии с законо-

дательством полномочиями в сфере управления миграцией населения; вопрос о возможности создания органов управления миграцией населения в системе органов исполнительной власти субъекта Федерации не имеет однозначного решения ни в правовой доктрине, ни в правоприменительной практике.

Государственное управление миграцией населения объективно отражает реально развивающиеся общественные отношения, связанные с развитием федерализма и процессами демократизации в Российской Федерации. Эффективность государственного управления миграционными процессами обеспечивается не только федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в области миграции и их территориальными подразделениями, но и миграционными органами, создаваемыми в системе исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Создание и деятельность последних не противоречит Конституции Российской Федерации, ибо защита прав и свобод мигрантов не может быть отнесена к исключительному ведению Российской Федерации.

Динамическая составляющая статуса мигранта характеризуется возможностью реализации субъективного права и юридической обязанности в рамках конкретных общественных отношений. Создание необходимых условий эффективной реализации правового статуса мигранта является обязанностью органов исполнительной власти. Это обстоятельство, основанное на пункте «б» ст. 72 Конституции Российской Федерации, свидетельствует о наличии у всей системы органов исполнительной власти компетенции, направленной на реализацию правового (в данном случае административно-правового) статуса мигрантов и его центрального элемента - прав, свобод и обязанностей. Государственно-управленческие полномочия органов государственной власти субъектов Федерации вытекают также из положений подп. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации.

ность населения соответствующего региона; особое геополитическое расположение субъекта Российской Федерации; экономическое благополучие региона, наличие и структура рынка труда; привлекательные природно-климатические условия.

Анализ существующей системы государственного управления в сфере миграции свидетельствует, что в субъектах Российской Федерации создаются два вида миграционных органов. Во-первых, территориальные органы федерального органа исполнительной власти, уполномоченные в сфере управления миграцией населения; речь идет, в первую очередь, о соответствующих подразделениях Федеральной миграционной службы Российской Федерации. Во-вторых, миграционные органы, созданные в системе исполнительной власти субъекта Федерации; здесь необходимо дифференцировать органы общей и специальной компетенции. К числу миграционных органов общей компетенции в субъектах Российской Федерации относятся администрации (правительства) субъекта Федерации. Для второго вида типичны два варианта - отраслевые, создаваемые в форме отделов, управлений, и межотраслевые органы, к которым относятся межведомственные комиссии (советы). Сформулированы предложения по совершенствованию системы управления миграцией на уровне исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Третий параграф называется «Административно-правовой статус мигрантов». Современное законодательство Российской Федерации не содержит легальной дефиниции мигранта; единообразный подход к содержанию этого понятия отсутствует как в международном праве, так и в российской правовой доктрине. Учитывая, что миграция, опосредуя географическое перемещение граждан, не охватывает всех возможных проявлений последнего, определение правового понятия мигранта необходимо для четкого решения вопроса о субъекте соответствующего правового статуса; понятие мигранта должно основываться на правовом понятии миграции, которое сформулировано в § 1 главы I настоящего исследования.

Сложная структура миграции как социального явления, проявляющаяся в многообразии миграционных правоотношений, обусловливает необходимость определения общего понятия мигранта, вы-

явления его специальных признаков применительно к отдельным сферам миграции, а также дифференциации категорий мигрантов по правовому статусу. Из этого сделан вывод о необходимости закрепления в позитивном праве как общего так и специальных статусов мигрантов, особенности которых раскрываются на уровне отдельных сфер миграции.

Следует отметить, что в Российской Федерации нормативное закрепление статуса мигрантов только формируется. Создается законодательная основа регулирования миграционных отношений. Однако в значительной мере нормативное регулирование отношений в сфере миграции осуществляется на подзаконном уровне. Серьезным препятствием эффективной реализации правового статуса мигрантов, помимо отсутствия четкого разграничения полномочий между отдельными элементами системы государственного управления миграцией, ее федерального и регионального уровней, является нестабильность правового регулирования.

Кроме того, в действующем законодательстве в области миграции отсутствует системность. Для того чтобы решить поставленные проблемы, в первую очередь необходимо внести существенные изменения в структуру российского законодательства в области миграции. Необходимо разработать и принять самостоятельный федеральный закон, устанавливающий основы государственного регулирования миграционных процессов, закрепляющий статус основных субъектов миграционных отношений, определяющий направления и виды миграции, порядок выезда из Российской Федерации и въезда в нее, транзитного проезда через российскую территорию, регистрационного учета лиц по месту пребывания и по месту жительства в Российской Федерации. Данный закон должен в качестве предмета включать все многообразие миграционных правоотношений, что позволит максимально снизить степень вероятности нормативных коллизий, неизбежно возникающую при регулировании единой сферы общественных отношений конгломератом, обладающих равной юридической силой нормативных актов.

Важным направлением развития российского миграционного законодательства наряду с формированием собственно правового ста-

туса мигрантов является совершенствование механизма его реализации. В частности, на федеральном уровне необходимо нормативно закрепить вертикаль органов исполнительной власти, осуществляющих управление в сфере миграции, определить механизмы реализации прав мигрантов через установление системы корреспондирующих им обязанностей публичных органов.

Глава третья «Правовые формы управления в миграционной сфере» состоит из трех параграфов.

Первый параграф называется «Регистрация по месту пребывания и месту жительства как правовая форма управления в миграционной сфере». Динамично развивающееся современное общество требует оперативного анализа и управления многообразными социально-экономическими процессами. В связи с этим перед любым государством стоит проблема учета количественного и качественного учета населения; в условиях обширной территории России, сложного, многонационального состава ее населения она представляется особо актуальной. Решению указанной задачи, в частности, служит система государственной регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания; создание последней в современных условиях возможно только при соблюдении условий ограничения прав, установленных ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации.

с одновременным снижением ее контрольного потенциала. Полагаем, что полная утрата органами регистрационного учета контрольной функции не вполне оправдана, ибо в условиях российской действительности может привести к нарушению прав и законных интересов собственников жилых помещений, в которых регистрируются граждане (например, в случае регистрации гражданина в отсутствие соглашения с собственниками жилых помещений и прочими субъектами прав на жилье лицами при регистрации по месту пребывания или непредставлении документа-основания для вселения при регистрации по месту жительства); судебный контроль за соблюдением норм гражданского и жилищного законодательства при вселении в жилые помещения, находящиеся в частной собственности граждан и юридических лиц, не всегда эффективен в силу его недостаточной оперативности и последующего характера. Одобряя обретение регистрационной системой качеств, превращающих ее в правовую форму управления, адекватную сущности правового государства, полагаем неоправданным ограничение ее контрольной функции в той мере, в которой она способствовала решению задачи защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Второй параграф называется «Миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства». Как установлено Концепцией регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, в систему целей миграционного права наряду с обеспечением устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, удовлетворением потребностей российской экономики в трудовых ресурсах, рациональным размещением населения на территории страны, использованием интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания страны входит обеспечение национальной безопасности Российской Федерации. Это обусловливает специфику административно-правового инструментария, используемого при регламентации миграционных отношений, субъектами которых являются иностранные граждане и лица без гражданства; административно-правовое регулирование миграционных отношений с участием иностранных граждан и граждан без

гражданства должно быть ориентировано не только на реализацию целей позитивного управления, но и обеспечивать предупреждение и пресечение противоправной деятельности мигрантов. Системное решение указанных задач требует консолидации различных административно-правовых средств, согласованное взаимодействие которых опосредуется единым правовым режимом; отдельные разрозненные меры не могут поддержать упорядоченный характер социального объекта, представленного системой отношений, возникающих в миграционной сфере. Поэтому для их должной регламентации требуются специальные правовые средства, главной направленностью которых должна стать проверка законности пребывания иностранных граждан в Российской Федерации.

Основу данного правового режима образует институт регистрации, целью которой является обеспечение контроля за соблюдением указанными субъектами норм российского права; ограничение регистрации лишь учетной функцией сводит ее к внесению сведения о въезжающих в Россию в соответствующие информационные базы (реестры) вне связи с возможностью реализации прав, элиминируя таким образом один из конститутивных признаков регистрации - ее легитимационный характер. Автор считает, что режим регистрации иностранных граждан должен иметь четко выраженную контрольную составляющую; данный вывод подтверждается обращением к особенностям правового статуса Федеральной миграционной службы как федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять управление в миграционной сфере. При этом факт регистрации является формальной предпосылкой осуществления прав, входящих в правовой статус мигранта. Легитима-ционная функция регистрации должна выражаться во влиянии на формирование правового статуса лица, не имеющего российского гражданства.

Третий параграф называется «Административная ответственность за правонарушения в сфере миграции». Действующее законодательство, наряду с административным выдворением, предусматривает институт депортации иностранных граждан и апатридов за пределы Российской Федерации, применяемой за наруше-

ние ряда федеральных законов. Сходство исследуемых категорий состоит в том, что в результате применения каждой из этих мер специальный субъект высылается из страны; отличие в том, что административное выдворение представляет собой вид административного наказания, тогда как депортация формально таковым не является, ибо отсутствует в перечне, определенном в ст. 3.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Анализ действующего законодательства позволят сделать вывод о двойственности правовой природы депортации, опосредующей в одних случаях функцию административного предупреждения, а в других - выступающей формой административного пресечения, применяемой исключительно к иностранным гражданам и лицам без гражданства. Поскольку ст. 3.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях содержит закрытый перечень видов административных наказаний, определяемый на федеральном уровне, следует исключить использование термина «депортация» для определения формы административной ответственности. Существование последнего возможно только в качестве меры административного пресечения или предупреждения.

В заключении сформулированы выводы и рекомендации, имеющие как теоретико-методологическое значение для последующего исследования проблем административно-правового регулирования миграционных отношений, так и практические предложения по совершенствованию государственного управления в сфере миграции.

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах:

Публикации в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки Российской Федерации для публикации результатов диссертационных исследований:

1. Илезов М.Б. Миграционная система в России: вопросы становления и государственного управления // История государства и права. 2008. № 17.-0,4 п.л.

2. Илезов М.Б. Регистрация по месту пребывания и месту жительства как правовая форма управления в миграционной сфере // История государства и права. 2008. № 22. - 0,5 п.л.

Иные публикации:

3. Илезов М.Б. Организационно-правовой ресурс совершенствования государственного управления России в сфере миграции населения // Миграционные процессы на Юге России: реалии, проблемы, перспективы: Сборник материалов Международной научно-практической конференции. Вып. 1. Ростов н/Д, 2008. (в соавторстве с Мархгейм М.В). - 0,32 /0,28 п.л.

4. Илезов М.Б. Понятие миграции в системе российского права // Молодежь как инновационный ресурс развития современного российского общества: Сборник докладов Межрегиональной научно-практической междисциплинарной конференции студентов и молодых ученых Юга России. Ростов н/Д, 2008. - 0,4 п.л.

до

Формат 60x84/16. Объем 1,5 пл. Набор компьютерный. Гарнитура Тайме. Печать ризография. Бумага офсетная. Тираж 100 экз. Заказ №<{<?>.

Отпечатано в отделении оперативной полиграфии ОНиРИО Ростовского юридического института МВД России. 344015, г. Ростов-на-Дону, ул. Маршала Еременко, 83.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Илезов, Михаил Бангирович, кандидата юридических наук

Введение.

Глава I. Общая характеристика административно-правового регулирования миграционных отношений.

§ 1. Миграция как объект государственного управления.

§ 2. Принципы административно-правового регулирования миграционных отношений.:.

§ 3. Административно-правовой режим миграционных отношений.

Глава II. Субъекты административно-правовых миграционных правоотношений.

§ 1. Федеральные органы исполнительной власти как субъекты миграционных правоотношений.

§ 2. Миграционные органы субъектов Российской Федерации.

§ 3. Административно-правовой статус мигрантов.

Глава Ш. Правовые формы управления в миграционной сфере.

§ 1. Регистрация по месту пребывания и месту жительства как правовая форма управления в миграционной сфере.

§ 2. Миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства.

§ 3. Административная ответственность за правонарушения в сфере миграции.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Административно-правовое регулирование миграционных отношений"

Актуальность темы диссертационного исследования. Закрепление в Конституции Российской Федерации свободы передвижения и выбора места жительства и пребывания оказало непосредственное влияние на содержание опосредующих реализацию правового статуса личности политико-правовых связей, определив одно из важнейших направлений современной реформы государственного управления. Предоставление гражданам права на территориальное перемещение, включая свободный выезд за пределы страны и въезд в нее, поставило перед государством задачу создания действенного инструментария воздействия на миграционные процессы, оказывающие существенное влияние на социально-экономический потенциал России и отдельных ее регионов. Утрата государством возможности использовать средства прямого принуждения при решении проблем территориальной концентрации трудовых ресурсов не означает отказа от проведения активной миграционной политики в условиях конституционного позиционирования России как социального государства, целью которого является создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Обозначенные Конституцией Российской Федерации параметры взаимодействия элементов в системе «государство-общество-личность» объективно обусловливают необходимость создания принципиально нового правового механизма, способного обеспечить, с одной стороны, эффективное управление в миграционной сфере, а с другой, — соблюдение определяемой категориями естественных прав и свобод степени суверенности личности, при которой она обретает подлинное значение высшей ценности в обществе.

1 Утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 г. № 256-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 10. Ст. 923. сфере миграции, не способной эффективно преодолевать территориальные и отраслевые демографические диспропорции в современных политико-правовых условиях. Ситуация усугубляется еще и тем, что интеграция России в международное сообщество обусловила масштабный характер внешней миграции2 преимущественно из стран со сложной общественно-политической, экономической и санитарно-эпидемиологической обстановкой, что приводит к стихийному и неконтролируемому росту населения и ухудшению криминогенной обстановки в отдельных регионах. В настоящее время, по официальным данным, на российской территории находится около десяти о миллионов нелегалов (примерно каждый четырнадцатый житель России) — наглядный показатель фактически нерегулируемой государством массовой миграции, которая является серьезным фактором повышения уровня коррупциогенности в соответствующей сфере государственного управления. В сложившихся условиях миграция, обладая потенциалом мощного демографического фактора развития общества, угрожает превратиться в деструктивное начало, создающее серьезную угрозу национальной безопасности.

3 Официальный сайт Федеральной миграционной службы Российской Федерации // www.fmsrf.ru реальное состояние дел в сфере управления миграцией остается близким к критическому, что объясняется отсутствием единых системных подходов к решению ряда ключевых проблем правового регулирования, и, как следствие — несовершенством опосредующих государственное управление в данной сфере административных форм. Глубинная причина этого кроется в отсутствии единой концептуальной основы государственного управления миграцией, обусловленном не в последнюю очередь недостаточной теоретической разработкой административно-правовых аспектов механизма его реализации в новых политико-правовых условиях. Системное осмысление административно-правовой природы миграционных отношений приобрело важное теоретическое и практическое значение, поэтому научная разработка данного направления административно-правовой науки представляется весьма актуальной.

В настоящее время мы наблюдаем становление новой концепции государственного управления; к сожалению, серьезные теоретические разработки в этой сфере до сих пор не получили должного осмысления применительно к миграционной сфере. В настоящее время исследования соответствующих проблем сводятся главным образом к относительно обособленному анализу отдельных проблем правового регулирования миграционных отношений; системные исследования в этой сфере отсутствуют. Отдельные проблемы административно-правового регулирования миграции затронуты в исследованиях таких авторов, как Н.А. Воронина, Г.С. Глущенко, А.В. Земскова, К.П. Кондрашина, Н.Н. Кривопущенко, Е.Н. Лихолет, С.С. Маилян, Н.И. Марышева, Г.Н. Селезнева, В.В. Собольников, Е.И. Филиппова, Т.Я. Хабриева и др. Немало внимания проблемам миграции уделяется внимание в науке трудового права (М.А. Андрианова, Н.Н. Зинченко и др.), уголовного права (А. Бессонов, Ю.Ю. Бышевский, А.В. Бриллиантов, Б.Д. Завидов, А.Н. Сухаренко и др.), однако здесь преобладает узкоотраслевой подход.

Основные задачи исследования, вытекающие из указанной цели, могут быть сформулированы следующим образом:

- анализ отдельных правовых форм управления миграцией, оценка адекватности опосредования ими отдельных функций управления; внесение предложений по совершенствованию нормативной базы административно-правового регулирования миграционных отношений.

Объектом диссертационного исследования является совокупность административно-правовых отношений, возникающих в сфере управления миграцией. Предметом исследования является совокупность административно-правовых норм, регулирующих отношения в сфере миграции как институт административного права, а также тенденции и перспективы его развития в современных политико-правовых условиях.

1) формально-логические методы: анализ, синтез, абстрагирование, обобщение, индукция и дедукция, аналогия;

Теоретическую основу исследования составили научные труды таких ученых, как А.П. Алехин, Л.В. Андриченко, Г.В. Атаманчук, В.М. Баранов, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Вельский, Д. Галлиган, Д.С. Жданкин, А.Н. Жеребцов, Е.В. Заверткина, Н.Н. Зинченко, Л.В. Иванова, А.А. Кармолицкий, И.Ш. Кисляханов, С.Д. Князев, Ю.М. Козлов, П.И. Кононов, А.П. Коренев, М.А. Лапина, Т.И. Леонидова, С.С. Маилян, Д.В. Осинцев, И.В. Панова, С. Петров, Ю.А. Петрова, В.И. Плюгина, В.В. Полянский, Л.Л. Попов, И.С. Розанов, В.Б. Рушайло, Ю.Н. Сосновская, Е.И. Спектор, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, Е.С. Фролов, Т.Я. Хабриева, С.Д. Хазанов, О.Н. Шерстобоев, В.А. Юсупов и др.

Многогранность темы обусловила необходимость изучения наряду с научными источниками, непосредственно относящимся к исследуемой в диссертации проблематике, источников теории государства и права, конституционного права, а также социологии, раскрывающих «смежные» с административно-правовой гранью предмета исследования. В основу общетеоретических суждений диссертанта положены труды известных отечественных теоретиков права и государствоведов С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Н.А. Бобровой, А.М. Васильева, Н.М. Добрынина, Б.С. Крылова, О.Э. Лейста, К.П. Уржилского, С.Н. Чернова, Е.В. Чурсиной и других. В ходе исследования были использованы работы таких представителей социологических наук, как М.В. Курман, О.В. Лармин, В.И. Переведенцев, Л.Л. Рыбаковский, Л.Л. Шамилева, Я. Щепаньский и других.

В диссертации сформулирован ряд положений и выводов, выносимых на защиту.

1. Миграция как объект государственного управления представляет собой выраженное системой общественных связей социально-правовое явление, характеризующееся территориальным, волевым и статусным признаками. Территориальный признак выражается в том, что миграция опосредует перемещение лиц как в пределах территории одного государства, так и между ними. Волевой признак проявляется в направленности воли перемещающегося лица на соответствующее перемещение и приобретение в связи с этим особого правового статуса мигранта. Третий - статусный -признак выражается в наступлении соответствующих правовых последствий в виде приобретения статуса мигранта, обусловленного наряду с выражением воли лица соблюдением ряда нормативно определенных условий (соответствие легально установленным требованиям, соблюдение порядка перемещения и т.п.).

3. Разработана система государственного управления в миграционной сфере, основанная на функциональной дифференциации ее элементов:

- органы, реализующие информационно-коммуникативное обеспечение правовой миграционной политики России;

5. При формировании компетенции региональных миграционных органов необходимо учитывать фактор географического положения конкретного субъекта Российской Федерации, обусловливающий необходимость введения в отдельных территориях особого разрешительного режима пребывания российских и иностранных граждан (лиц без гражданства), который должен быть ориентирован не только на решение проблем позитивного регулирования внешней и внутренней миграции населения, но и обеспечивать решение задачи обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства. В частности, межотраслевые миграционные органы специальной компетенции субъекта Российской Федерации необходимо наделить полномочиями по предварительному рассмотрению вопросов, связанных с определением территорий субъекта Российской Федерации, закрытых для временного и постоянного проживания иностранных граждан (лиц без гражданства), а также координации деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, связанной с установлением наличия либо отсутствия обстоятельств, препятствующих выдаче им разрешений на постоянное проживание и видов на жительство. Полномочие по определению «закрытых» для проживания указанных лиц территорий должно быть закреплено за миграционным органом общей компетенции. Наделение миграционных органов субъектов Российской Федерации полномочиями по реализации указанного административно-правового режима позволит нормализовать миграционную обстановку в приграничных субъектах Федерации, активизировать участие органов государственной власти субъекта Российской Федерации в управлении миграционными процессами на территории приграничного субъекта Российской Федерации.

6. Существующий в настоящее время механизм регистрации граждан не предусматривает возможности отказа в регистрации по месту жительства и месту пребывания, что свидетельствует о тенденции усиления заявительного характера регистрации с одновременным снижением ее контрольного потенциала. Между тем опосредуемый административно-правовой моделью регистрации превентивный контроль является эффективным средством предотвращения нарушения прав и законных интересов субъектов — собственников жилых помещений, в силу чего полагаем неверным ограничение контрольной функции регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания в той мере, в которой последняя способствовала решению задачи защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Практическая значимость исследования заключается в разработке достаточно конкретных рекомендаций, которые могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства о государственном управлении в миграционной сфере; результаты исследования, наряду с использованием в научно-исследовательской и практической деятельности, могут найти свое применение в образовательных учреждениях юридического профиля в процессе преподавания курса административного права, а также специализированных учебных курсов.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Илезов, Михаил Бангирович, Ростов-на-Дону

Заключение

Вопросы административно-правового регулирования миграционных отношений, рассмотренные в настоящей диссертации, разумеется, не исчерпывают всей проблематики данного направления; решение такой задачи невозможно в рамках одного исследования. Вместе с тем, представляется, что нижеперечисленные выводы способны определить основные подходы к решению ряда проблем повышения эффективности административно-правового механизма управления в миграционной сфере.

1. Сущность миграции как социально-правового явления определяется через целевое назначение данного процесса, а также через наличие или отсутствие территориального перемещения лица; кроме того, процесс миграции в его правовом смысле связан с изменением статуса переместившегося лица. Указанные признаки могут быть положены в основу отграничения охватываемого понятием миграции перемещения субъекта от иных, внешне схожих социальных явлений. Не каждый процесс перемещения является миграцией. Так, перемещение, совершаемое помимо воли лица нельзя назвать миграцией; при этом воля лица должна быть направлена не на перемещение как таковое, а на приобретение правового статуса мигранта. Соответственно, важнейшим признаком, характеризующим миграцию, является направленность волеизъявления лица на перемещение и возникновение правовых последствий, выражающихся в приобретении соответствующего правового статуса мигранта.

Таким образом, характеристика миграции как правового явления складывается из совокупности трех признаков территориального, волевого и статусного; их совокупность позволяет обозначить процесс перемещения лица категорией миграции в правовом смысле.

Анализ правовой природы миграции требует оценки характера управляющего воздействия на процессы миграции. Применительно к объекту исследования классическая дихотомия методов управления, подразумевающая их деление на прямые и косвенные, может быть принята с определенной долей условности, т.к. управление миграционными процессами несет в себе признаки обоих видов. Отправной точкой при исследовании данной проблемы является установление содержания ряда исходных для системы управления миграцией категорий, отражающих функции управления. Последние обусловливаются объективными закономерностями: их содержание предопределено стоящими перед государством и государственным управлением целями и спецификой объекта государственного управления и включает в себя конкретное направление организационно-правового воздействия органа государственного управления на конкретные объекты управления.

Рассматривая миграцию как социально-правовой процесс, подвергающийся управленческому воздействию, осуществляемое посредством функций контроля и учета, представляется необходимым рассмотреть специфические признаки данных функций в контексте управления миграцией.

Контроль, т.е. установление соответствия или несоответствия фактического состояния управляемого объекта требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов его общего функционирования, а также конкретных действий субъектов государственного управления, применительно к миграционному процессу имеет следующие специфические черты:

- имеет четко выраженный правовой характер, т.к. представляет собой совокупность правовых мер, устанавливающих и закрепляющих на законодательном уровне способы воздействия на соответствующих субъектов (мигрантов), осуществляемых , указанными в законодательстве уполномоченными органами исполнительной власти с целью упорядочения общественных отношений, возникающих в сфере миграции;

- имеет властный характер, так как представляет собой совокупность различных видов государственного властного воздействия в отношении субъектов миграционных правоотношений, носящих длящийся характер, с помощью которых устанавливаются, пресекаются и причины, и условия, способствующие отклонению от предписанного порядка поведения в процессе достижения социально-экономических целей миграции.

Учет, представляя собой фиксирование в количественном выражении факторов, влияющих на организацию и функционирование государственного управления, в свете миграционных отношений обладает следующими особенностями:

2. Существование основных принципов реализации миграционной политики является важной гарантией защиты основных прав и свобод человека и гражданина. Базирующиеся на идеях гуманизма и социальной справедливости, эти принципы охраняют основы правового статуса человека, свойственные правовому цивилизованному государству. Принципы правового регулирования миграционных отношений представляют собой обусловленные социально-экономическими и политическими устоями Российского государства и общества, закрепленные непосредственно в нормах административного права или вытекающие из его содержания правовые идеи (основные, руководящие начала), отражающие его сущность и характерные черты.

Принцип профессионализма. Данный принцип является ведущим началом при организации и функционировании системы государственной службы, обеспечивающей управление миграционными процессами, и находит формальное подтверждение в Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, которая в числе прочих целей, обеспечивающих механизм реализации миграционной политики устанавливает создание системы научного обеспечения и профессиональной подготовки кадров по вопросам миграции.

3. Понимание административно-правового режима миграционного отношения обусловливается совокупностью определенных действий, которые носят характер общенормативной ориентации в означенной сфере, конкретного предписания, поручения совершать то или иное юридически значимое действие. Вместе с тем режим миграционных отношений как комплексный административно-правовой режим лишен конкретной целевой направленности, выполняя ряд общих управленческих функций. Эти функции могут быть сформулированы в регулирующих режим нормах, а могут следовать из привязки требований режима к функционированию систем управления. Так, относительно режима миграционных отношений можно с уверенностью сказать, что это режим, регулирующий административно-правовые отношения в сфере миграции, осуществляемый посредством функций, - контроля и учета.

4. Государственное управление миграционными процессами осуществляется не только федеральными, но и региональными органами исполнительной власти, наделенными в соответствии с законодательством полномочиями в сфере управления миграцией населения; вопрос о возможности создания органов управления миграцией населения в системе органов исполнительной власти субъекта Федерации не имеет однозначного решения ни в правовой доктрине, ни в правоприменительной практике.

Динамическая составляющая статуса мигранта характеризуется возможностью реализации субъективного права и юридической обязанности в рамках конкретных общественных отношений. Создание необходимых условий эффективной реализации правового статуса мигранта является обязанностью органов исполнительной власти. Это обстоятельство, основанное на пункте «б» ст. 72 Конституции Российской Федерации, свидетельствует о наличии у всей системы органов исполнительной власти компетенции, направленной на реализацию правового (в данном случае административно-правового) статуса мигрантов и его центрального элемента — прав, свобод и обязанностей. Государственно-управленческие полномочия органов государственной власти субъектов Федерации вытекают также из положений подп. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации.

Непосредственная потребность в создании в системе органов исполнительной власти субъекта Федерации миграционных органов может быть обусловлена рядом факторов объективного социоприродного характера, к которым относятся миграционная активность населения соответствующего региона; особое геополитическое расположение субъекта Российской Федерации; экономическое благополучие региона, наличие и структура рынка труда; привлекательные природно-климатические условия.

Анализ существующей системы государственного управления в сфере миграции свидетельствует, что в субъектах Российской Федерации создаются два вида миграционных органов. Во-первых, территориальные органы федерального органа исполнительной власти, уполномоченные в сфере управления миграцией населения; речь идет, в первую очередь, о соответствующих подразделениях Федеральной миграционной службы Российской Федерации. Во-вторых, миграционные органы, созданные в системе исполнительной власти субъекта Федерации; здесь необходимо дифференцировать органы общей и специальной компетенции. К числу миграционных органов общей компетенции в субъектах Российской Федерации относятся администрации (правительства) субъекта Федерации. Для второго вида типичны два варианта — отраслевые, создаваемые в форме отделов, управлений, и межотраслевые органы, к которым относятся межведомственные комиссии (советы). Сформулированы предложения по совершенствованию системы управления миграцией на уровне исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

5. Современное законодательство Российской Федерации не содержит легальной дефиниции мигранта; единообразный подход к содержанию этого понятия отсутствует как в международном праве, так и в российской правовой доктрине. Учитывая, что миграция, опосредуя географическое перемещение граждан, не охватывает всех возможных проявлений последнего, определение правового понятия мигранта необходимо для четкого решения вопроса о субъекте соответствующего правового статуса; понятие мигранта должно основываться на правовом понятии миграции, которое сформулировано в § 1 главы I настоящего исследования.

Сложная структура миграции как социального явления, проявляющаяся в многообразии миграционных правоотношений, обуславливает необходимость помимо определения общего понятия мигранта, выявления его специальных признаков применительно к отдельным сферам миграции, что вызывает необходимость дифференциации категорий мигрантов по правовому статусу. Из этого сделан вывод о необходимости закрепления в позитивном праве как общего, так и специальных статусов мигрантов, особенности которых раскрываются на уровне отдельных сфер миграции.

Необходимо отметить, что в Российской Федерации нормативное закрепление статуса мигрантов только формируется. Создается законодательная основа регулирования миграционных отношений. Однако в значительной мере нормативное регулирование отношений в сфере миграции осуществляется на подзаконном уровне. Серьезным препятствием эффективной реализации правового статуса мигрантов, помимо отсутствия четкого разграничения полномочий между отдельными элементами системы государственного управления миграцией, ее федерального и регионального уровней, является нестабильность правового регулирования.

Стоит отметить, что в действующем законодательстве в области миграции отсутствует системность. Для того, чтобы решить поставленные проблемы, в первую очередь необходимо внести существенные изменения в структуру российского законодательства в области миграции. Следует разработать и принять самостоятельный федеральный закон, устанавливающий основы государственного регулирования миграционных процессов, закрепляющий статус основных субъектов миграционных отношений, определяющий направления и виды миграции, порядок выезда из Российской Федерации и въезда в нее, транзитного проезда через российскую территорию, регистрационного учета лиц по месту пребывания и по месту жительства в Российской Федерации. Данный закон должен в качестве предмета включать все многообразие миграционных правоотношений, что позволит максимально снизить степень вероятности нормативных коллизий, неизбежно возникающую при регулировании единой сферы общественных отношений.

Важным направлением развития российского миграционного законодательства наряду с формированием собственно правового статуса мигрантов является совершенствование механизма его реализации. В частности, на федеральном уровне необходимо нормативно закрепить вертикаль органов исполнительной власти, осуществляющих управление в сфере миграции, определить механизмы реализации прав мигрантов через установление системы корреспондирующих им обязанностей публичных органов.

6. Динамично развивающееся современное общество требует оперативного анализа и управления многообразными социально-экономическими процессами. В связи с этим перед любым государством стоит проблема количественного и качественного учета населения; в условиях обширной территории России, сложного, многонационального состава ее населения она представляется особо актуальной. Решению указанной задачи, в частности, служит система государственной регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания; создание последней в современных условиях возможно только при соблюдении условий ограничения прав, установленных ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации.

Существующий в настоящее время механизм регистрации граждан не предусматривает возможности отказа в регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания; пункты 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, в которых первоначально были определены основания для такого отказа гражданам Постановлением Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 года № 4-П были признаны несоответствующими Конституции РФ. Впоследствии они были исключены из Правил Постановлением Правительства РФ от 14 августа 2002 года. Таким образом, сложилась ситуация, когда в законодательных актах не предусмотрено возможности органам регистрационного учета отказать гражданам в регистрации, что свидетельствует о тенденции усиления заявительного характера регистрации с одновременным снижением ее контрольного потенциала. Полагаем, что полная утрата органами регистрационного учета контрольной функции не вполне оправдана, ибо в условиях российской действительности может привести к нарушению прав и законных интересов собственников жилых помещений, в которых регистрируются граждане (например, в случае регистрации гражданина в отсутствие соглашения с собственниками жилых помещений и прочими субъектами прав на жилье лицами при регистрации по месту пребывания или непредставлении документа-основания для вселения при регистрации по месту жительства); судебный контроль за соблюдением норм гражданского и жилищного законодательства при вселении в жилые помещения, находящиеся в частной собственности граждан и юридических лиц, не всегда эффективен в силу его недостаточной оперативности и последующего характера. Одобряя обретение регистрационной системой качеств, превращающих ее в правовую форму управления, адекватную сущности правового государства, полагаем неоправданным ограничение ее контрольной функции в той мере, в которой она способствовала решению задачи защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

7. Как установлено Концепцией регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, в систему целей миграционного права наряду с обеспечением устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, удовлетворением потребностей российской экономики в трудовых ресурсах, рациональным размещением населения на территории страны, использованием интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания страны, входит обеспечение национальной безопасности Российской Федерации. Это обусловливает специфику административно-' правового инструментария, используемого при регламентации миграционных отношений, субъектами которых являются иностранные граждане и лица без гражданства; административно-правовое регулирование миграционных отношений с участием иностранных граждан и граждан без гражданства должно быть ориентировано не только на реализацию целей позитивного управления, но и обеспечивать предупреждение и пресечение противоправной деятельности мигрантов. Системное решение указанных задач требует консолидации различных административно-правовых средств, согласованное взаимодействие которых опосредуется единым правовым режимом; отдельные разрозненные меры не могут поддержать упорядоченный характер социального объекта, представленного системой отношений, возникающих в миграционной сфере. Поэтому для их должной регламентации требуются специальные правовые средства, главной направленностью которых должна стать проверка законности пребывания иностранных граждан в Российской Федерации.

Основу данного правового режима образует институт регистрации, целью которой является обеспечение контроля за соблюдением указанными субъектами норм российского права; ограничение регистрации лишь учетной функцией сводит ее к внесению сведения о въезжающих в Россию в соответствующие информационные базы (реестры) вне связи с возможностью реализации прав, элиминируя таким образом один из конститутивных признаков регистрации - ее легитимационный характер. Полагаем, что режим регистрации иностранных граждан должен иметь четко выраженную контрольную составляющую; данный вывод подтверждается обращением к особенностям правового статуса Федеральной миграционной службы как федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять управление в миграционной сфере. При этом факт регистрации является формальной предпосылкой осуществления прав, входящих в правовой статус мигранта. Легитимационная функция регистрации должна выражаться во влиянии на формирование правового статуса лица, не имеющего российского гражданства.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Административно-правовое регулирование миграционных отношений»

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 декабря.

2. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ (в ред. от 7 марта 2005 г.) «О чрезвычайном положении» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 23. Ст. 2277.

3. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 04 декабря 2007 № 328-Ф3) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3032; 2007. № 50. Ст. 6241.

4. Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» // Российская газета. 1993. 4 мая.

5. Указ Президента РФ от 19 апреля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» (в ред. Указа Президента № 301 от 03 марта 2008) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 30. Ст. 3150; 2008. № 10 (2 ч.). Ст. 906.

6. Указ Президента Российской Федерации от 9 августа 1994 г. № 1668 «О Федеральной миграционной программе» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 18. Ст. 2065.

7. Постановление Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2007 «О государственной информационной системе миграционного учета» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 8. Ст. 1012.

8. Постановление Правительства Российской Федерации «О федеральной миграционной программе на 1998—2000 годы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 47. Ст. 5406.

9. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 г. «О концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № Ю. Ст. 923.

10. Типовое положение о территориальном органе Федеральной миграционной службы. Утверждено Приказом МВД России от 2 декабря 2005 г. № 983 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 51.

11. Договор от 11 июня 1996 года «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Ростовской области» // Наше время. 1996. 25 июня.

12. Закон Краснодарского края от 2 июля 2004 г. № 735-K3 «О мерах по предотвращению незаконной миграции в Краснодарский край» // Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края. 2004. № 19. С. 45.

13. Положение об областной межведомственной комиссии по социально-демографическим вопросам, утв. Постановлением главы администрации Ростовской области от 16 апреля 2001 года № 159 // СПС «Консультант Плюс».

14. Постановление Правительства Москвы от 9 октября 2007 г. № 874-1111 «О Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников» // Вестник мэра и правительства Москвы. 2007. №60.

15. Положение о Правительственной комиссии по миграционной политике, утвержденного Постановлением правительства Республики Северная Осетия Алания от 28 февраля 2003 г. № 46 // Собраниезаконодательства Республики Северная Осетия Алания. 2004. 23 сентября.

16. Постановление кабинета министров Республики Башкортостан от 5 ноября 2002 г. «О Межведомственной комиссии по миграционной политике» // Ведомости государственного собрания, президента и кабинета министров Республики Башкортостан. 2002. №18. Ст. 1264.

17. Постановление правительства Пензенской области от 19 мая 2003 г. № 212 «О Межведомственной комиссии по миграционной политике» // Пензенские губернские ведомости. 2003. 24 мая.

18. Распоряжение правительства Кировской области от 15 сентября 2003 г. № 389 «Об утверждении Положения об областной межведомственной комиссии по миграционной политике» // СПС «Консультант Плюс».

19. Указ главы Республики Мордовия от 26 сентября 2002 г. № 123-УГ «О Координационном совете по миграционной политике при главе Республики Мордовия» // Известия Мордовии. 2002. 3 октября.

20. Постановление губернатора Приморского края от 13 июля 1998 года «Осоздании координационного совета по вопросам миграционной политикив Приморском крае» // СПС «Консультант Плюс».1. Меиедународные акты

21. Всеобщая декларация прав человека. Принята 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН//Российская газета. 1995. 5 апреля.

22. Международный пакт от , 16 декабря 1966 г. «О гражданских и политических правах» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1994. № 12.

23. Конвенция о защите прав человека и основных свобод. Заключена в г. Риме 4 ноября 1950 г. // Бюллетень международных договоров. 2001. № 3.

24. Конвенция о статусе беженцев. Женева, 1951 // Бюллетень международных договоров. 1993. № 9.

25. Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защите трудящихся-мигрантов от 15 апреля 1994 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 47. Ст. 5299.

26. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Киргизской Республики о трудовой деятельности и социальной защите трудящихся-мигрантов от 28 марта 1996 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 48. Ст. 5858.

27. Акты Конституционного Суда Российской Федерации

28. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области,

29. Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное место жительство в названные регионы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 16. Ст. 1909.

30. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года № 3-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 18. Ст. 1708.

31. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 года № 9-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 16.

32. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 года № 2-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 4.

33. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 7 октября 1998 года № 116-0 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 42.

34. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2000 года № 41-0 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 18.1. Судебная практика

35. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 16 апреля 1998 г. // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1999. № 1.

36. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 2 апреля 1999 г. № 5-В98-234 // СПС «Консультант Плюс».

37. Определение Верховного Суда Российской Федерации № 93-Г05-7 от 22 июня 2005 г. // СПС «Консультант Плюс».

38. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 26 декабря 2007 г. № 44-Г07-26 // СПС «Консультант Плюс».

39. Решения Экономического суда СНГ от 11 сентября 1996 г. № С-1/ 14-96.1. Специальная литература

40. Административное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 2001.

41. Алексеев С.С. Общая теория права: Курс лекций: В 2 т. М., 1981. Т. 1.

42. Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975.

43. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право РФ: Учебник. М., 2001.

44. Андриченко Л.В., Васильева Л.Н. Законодательство в сфере миграции: проблемы и перспективы // Журнал российского права. 2006. № 1.

45. Андриченко Л.В., Елеонский В.О., Хабриева Т.Я. О концепции развития миграционного законодательства Российской Федерации // Журнал российского права. 2003. № 4.

46. Аристотель. Категории Аристотеля. СПб., 1859.

47. Аскеров М.С. Административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2006.

48. Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. М., 1980.

49. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 2004.

50. Афанасьев В.Г. Системность и общество. М., 1980.

51. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М., 2003.

52. Бараненков В.В. Соотношение понятий «правовое положение», «правовой статус» и «правосубъектность» юридического лица // Юридический мир. 2006. № 2.

53. Баранов В.М. Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты. Н. Новгород, 2004.

54. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000.

55. Бачило И.Л. Функции органов управления. М., 1976.

56. Безденежных В.М. О формах административной деятельности советской милиции и их классификации // Труды Высшей школы МООП. М., 1969. Вып. 20.

57. Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс. М., 2004.

58. Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995.

59. Блауберг И.В., Юдин Э.Г. Становление и сущность системного подхода. М., 1978.

60. Боброва Н.А. Гарантии реализации государственно-правовых норм. Воронеж, 1984.

61. Бочаров С.Н., Зубач А.В., Костенников М.В., Куракин А.В., Сальников М.Г., Тюрин В.А. Административная юрисдикция: Учебное пособие. М., 2005.

62. Васильев A.M. Правовые категории (методологические аспекты разработки системы категорий права). М., 1976.

63. Верещагин И.М. Предисловие к книге: Клиланд Д., Кинг В. Системный анализ и целевое управление. М., 1974.

64. Витрук Н.В. Основы правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979.

65. Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. М., 2002.

66. Демографический энциклопедический словарь. М., 1985.

67. Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: Учебник для юридических вузов. М., 2005.

68. Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003.

69. Дугенец А.С. Проблемы применения административной ответственности к иностранным гражданам и лицам без гражданства // Российский следователь. 2007. № 18.

70. Жданкин Д.С. Административно-правовые режимы и их роль в государственном управлении: Дис. . канд. юрид. наук. М., 2000.

71. Жеребцов А.Н. Миграционное право Российской Федерации (на рубеже XX-XXI веков) М., 2002.

72. Зинченко Н.Н. Миграция населения: теория и практика международно-правового регулирования. М., 2003.

73. Иванова JI.B., Заверткина Е.В. Актуальные проблемы миграции в России. Домодедово, 2006.

74. Ионцев В.А. Миграция населения. Вып. 3: Международная миграция. Приложение к журналу "Миграция в России". М., 2001.

75. Караханова Т.М. Некоторые вопросы миграции населения в Узбекской ССР: Автореф. дис. . канд. эконом, наук. М., 1971.

76. Кардашова И.Б., Куракин А.В., Малолетко А.Н., Тюрин В.А., Обыденнова Т.В. Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел (милиции). М., 2003. С. 8.

77. Кисляханов И.Ш. Права и свободы граждан в учетно-регистрационной и лицензионно-разрешительной деятельности милиции. Омск, 1997.

78. Князев С.Д. Административно-правовой статус гражданина: Состояние и проблемы совершенствования: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2003.

79. Кожевников С.Н. Меры защиты в советском праве: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Свердловск, 1968.

80. Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М., 1976.

81. Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М., 1967.

82. Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и право. М., 1986.

83. Кононов П.И. Административный процесс: подходы к определению понятия и структуры // Государство и право. 2001. № 6.

84. Коренев А.П. Административное право России: Учебник: В 3 ч. М., 1996.

85. Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978.

86. Коренев А.П. Принципы советского административного права // Правоведение. 1967. № 3.

87. Корнелюк О.В. Диалектика миграционных процессов // Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты. М., 2004.

88. Костенников М.В., Куракин А.В., Сосновская Ю.Н. Административные правонарушения, посягающие на правила паспортно-регистрационной системы (понятие и проблемы квалификации) // Право и политика. 2005. №7.

89. Красавчиков О.А. Ответственность, меры защиты и санкции в советском гражданском праве // Проблемы гражданско-правовой ответственности гражданских прав: Сб. трудов Свердловского юрид. ин-та. Свердловск, 1973. Вып. 17.

90. Крылов Б.С. Конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003.

91. Куракин А.В., Дроздов А.В., Зубач А.В., Тюрин В.А. Квалификация административных правонарушений. М., 2001.

92. Курман М.В. Движение рабочих кадров промышленного предприятия. М., 1971.

93. Лапина М.А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации: Научно-практическое пособие. М., 2006.

94. Ларин A.M., Мельникова Э.Б., Савицкий В.М. Уголовный процесс России: Лекции-очерки. М., 1997.

95. Лармин О.В. Методологические проблемы изучения народонаселения. М., 1974.

96. Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981.

97. Леонидова Т.И. Содержание миграционной функции (теоретические аспекты) // Представительная власть. 2007. № 2 (75).

98. Маилян С.С. Режимная организация миграционной службы // Миграционное право. 2006. № 1.

99. Макарова З.В. Защита в российском уголовном процессе: понятие, виды, предмет и пределы // Правоведение. 2000. № 3.

100. Максимов И.В. Система административных наказаний по законодательству РФ. Саратов, 2004.

101. ПО.Малеин Н.С. Охрана прав личности советским законодательством. М., 1985.

102. Ш.Медведев Д.А. Проблемы реализации гражданской правосубъектности государственного предприятия: Дис. канд. юрид. наук. Л., 1990.

103. Мишунина А. А. Административная ответственность за нарушение режима пребывания иностранных граждан в РФ: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Тюмень, 2004.

104. Мордовец А.С. Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина. Саратов, 1996.

105. Осинцев Д.В. Методы административно-правового воздействия. СПб., 2005.

106. Панова И.В. Административный процесс в Российской Федерации: понятие, принципы и виды. Известия вузов. Правоведение. 2000. № 2.

107. Переведенцев В.И. Методы изучения миграции населения. М., 1975.

108. Петров С. Общетеоретические основы административно-правовых режимов // Право и жизнь. 2000. № 24.

109. Петрова Ю.А. Комментарий к Федеральному закону от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс», 2007.

110. Петрова Ю.А. Комментарий к Федеральному закону от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (постатейный) // СПС «Консультант Плюс», 2007.

111. Плюгина И.В. Понятие мигранта и основные категории мигрантов // Журнал российского права. 2007. № 8.

112. Полянский Н.Н. Вопросы теории советского уголовного процесса. М., 1956.

113. Преступность и правонарушения: Статистический сборник. М., 2006.

114. Рашевский Ю.М. Миграционные потоки как угроза национальной безопасности Дальнему Востоку России // Закон и право. 2004. № 2.

115. Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура // Государство и право. 1996. № 9.

116. Российское государство и правовая система: Современное развитие, проблемы, перспективы / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 1999.

117. Ростовщиков И.В. Права личности в России: их обеспечение и защита органами внутренних дел. Волгоград, 1997.

118. Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы: Монография. М., 2000.

119. Рыбаковский JI.JI. Миграция населения. М., 2001.

120. Салищева Н.Г. Административная ответственность: вопросы теории и практики / Отв. ред. проф. Н.Ю. Хаманева. М., 2004.

121. Административная ответственность: вопросы теории и практики. М., 2004.

122. Сергиенко Р.А. Налоговая правосубъектность организации // Финансовое право. 2002. № 2.

123. Сокольникова А.В. Типология миграции // Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России. Н.Новгород, 2004.

124. Сосновская Ю.Н. Административно-правовые средства обеспечения паспортно-регистрационной системы: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2003.

125. Спектор Е.И. Развитие административного законодательства о государственной регистрации // Журнал российского права. 2002. № 7.

126. Старилов Ю.Н. Административное право как средство разрушения «синдрома бесправия» в современном правовом государстве // Журнал российского права. 2005. № 3.

127. Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 2. Книга вторая: Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. Воронеж, 2001.

128. Стоякин Г.Н. Понятие «защита гражданских прав» // Проблемы гражданско-правовой ответственности и защиты гражданских прав. Свердловск, 1973.

129. Страхов А.Ф. Концепция создания интегрированной системы учета населения // Миграционное право. 2001. № 4.

130. Тархов А.В. Административные наказания, ограничивающие личную свободу: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2004.

131. Теория государства и права: Учебник / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2005.

132. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998.

133. Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. М., 1999.

134. Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право // Журнал российского права. 2000. № 4.

135. Турчин И.С. Дальний Восток: проблемы демографической ситуации и незаконной миграции // Миграция, права человека и экономическаябезопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты. М., 2004.

136. Тюркин M.JI. Сущность, структура и перспективы совершенствования миграционного процесса в Российской Федерации // Государство и право. 2004. № 9.

137. Нб.Уржилский К.П. К вопросу о принципах правового регулирования общественных отношений // Правоведение. 1968. № 3.

138. Файоль А. Общее и промышленное управление. М., 1923.

139. Филиппов Н.Н., Суков В.А. Проблемы формирования трудовых ресурсов села. Свердловск, 1972.

140. Хабриева Т.Я. Миграционное право как структурное образование Российского права // Журнал российского права. 2007. №11.

141. Хабриева Т.Я., Тихомиров Ю.А., Орловский Ю.П. К десятилетию «Журнала российского права» // Журнал российского права. 2007. № 1.

142. Хазанов С.Д. Правовое регулирование чрезвычайного положения в Российской Федерации (административно-правовое исследование): Автореф. дис. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1996.

143. Хомра А.У. Миграция населения: вопросы теории, методики исследования. Киев, 1979.

144. Черевичко Т.В. Миграционная динамика эпохи глобализации. Саратов, 2002.

145. Чернов С.Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. СПб.,.2004.

146. Чумаченко Н.С., Савченко А.П., Коренев В.Г. Принятие решений в управленческом производстве. Киев, 1980.

147. Чурсина Е.В. Институт совместного ведения в конституционном праве Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 9.

148. Шамилева Л.Л. Моделирование миграции населения в районе: Автореф. дис. . канд. эконом, наук. М., 1975.

149. Шаргородский М.Д., Иоффе О.С. О системе советского права // Советское государство и право. 1957. № 6.

150. Шеннон Р. Имитационное моделирование систем искусство и наука. М., 1978.

151. Шерстобоев О.Н. Административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации: сущностные характеристики // Современное право. 2007. № 12.

152. Шерстобоев О.Н. Методологические проблемы регистрации иностранных граждан, находящихся на территории Российской Федерации // Юрист. 2007. № 7.

153. Шмалий О.В. Регистрация как форма государственного управления: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2004.

154. Щепаньский Я. Элементарные понятия социологии. М., 1969.

155. Юсупов В.А. Право и советское государственное управление. Казань,

156. Юсупов В.А. Теория административного права. М., 1985.

157. Явич JI.C. Право развитого социалистического общества. Сущность и принципы. М., 1978.

158. Доклад Глобальной комиссии по международной миграции «Миграция во взаимосвязанном мире: новые направления деятельности». М., 2006.

159. Статистические данные Федеральной миграционной службы Российской Федерации // www.fmsrf.ru.1976.1. Статистика

Автор: Илезов, Михаил Бангирович
Город: Ростов-на-Дону
Год: 2009
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Административно-правовое регулирование миграционных отношений тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Административно-правовое регулирование миграционных отношенийтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовое регулирование миграционных отношений»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Илезов, Михаил Бангирович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Административно-правовое регулирование миграционных отношений"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Илезов, Михаил Бангирович, Ростов-на-Дону

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Административно-правовое регулирование миграционных отношений»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовое регулирование миграционных отношений»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Илезов, Михаил Бангирович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Административно-правовое регулирование миграционных отношений"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Илезов, Михаил Бангирович, Ростов-на-Дону

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Административно-правовое регулирование миграционных отношений»