АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовое регулирование нефтегазового комплекса Российской Федерации»
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Московская Государственная Юридическая Академия
На правах рукописи
РГЗ од
Андрюхина Элина Петровна
Административно-правовое регулирование нефтегазового комплекса Российской Федерации
Специальность 12.00.02 — Конституционное право.
Государственное управление. Административное право. Муниципальное право.
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель -доктор юридических наук, профессор Агапов А.Б.
Москва - 2000 год
Диссертация выполнена на кафедре административного права Московской государственной юридической академии
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор
АГАПОВ А.Б.
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор ХАНГЕЛЬДЫЕВ Б.Б.
Кандидат юридических наук, доцент САЛИЩЕВА Н.Г.
Ведущая организация: факультет права Российского государственного университета нефти и газа им. И.М. Губкина
диссертационного совета Д.053.07.03 в Московской государственной юридической академии по адресу: 123286, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9.
С диссертацией можно ознакомится в библиотеке Московской государственной юридической академии.
Автореферат разослан 28 апреля 2000 г.
Ученый секретарь Диссертационного совета Заслуженный деятель науки РФ, Доктор юридических наук,
Профессор H.A. Михалёва
Защита состоится 31
часов на заседании
Актуальность темы исследования. Рассмотрение административно-правового регулирования нефтегазового комплекса Российской Федерации является малоизученной сферой научных исследований, проводящихся в рамках науки административного права. В основном эта тема рассматривалась не самостоятельно, а в комплексе, - в рамках особенностей государственного управления промышленной деятельностью и естественными монополиями.
На протяжении последних двух веков, в связи с активным развитием нефтяных, а затем и газовых промыслов, возникла необходимость в создании правовой базы достаточной для осуществления такой деятельности. И такая основа создавалась сначала в 19 веке при возникновении промышленной добычи, затем на этапе становления советской власти в РСФСР, затем - в СССР, а позже - в Российской Федерации. Указанная нормативная база, в связи с тем, что до 1991 года отношение к добывающим отраслям промышленности со стороны законотворческих органов было до известной степени потребительским, сейчас не является образцом упорядоченной кодифицированной законодательной системы.
Однако, вопреки этому, и сегодня, одной из немногих действительно развивающихся сфер народного хозяйства, является нефтегазовый 'комплекс Российской Федерации. Многие годы, являясь первоосновой экономической жизни нашей страны, нефть и газ были источниками стабильности, благосостояния и уверенности в будущем.
Но переход к рыночным отношениям потребовал прекращения нерационального использования топливно-энергетических ресурсов, что и привело к необходимости коренным образом пересмотреть отношение к ним, выработать новую стратегию в отношении их использования, определить, по возможности, круг государственных органов,
обладающих определенной административно-правовой компетенцией в рассматриваемой сфере.
Несмотря на то, что перспективность развития нефтяной и газодобывающей отраслей промышленности в Российской Федерации не вызывает сомнений, а газодобывающая промышленность является наиболее молодой и быстроразвивающейся из всех отраслей топливно-энергетического комплекса, одними из самых первых вопросов, появляющихся при рассмотрении темы диссертационного исследования являются вопросы определения основных понятий, упоминаемых, в том числе, и в названии работы: «нефтегазовый комплекс», «административно-правовое регулирование», «отрасль», соотношение понятий «регулирование» и «управление» и др.
Обострение в России экологических проблем, значительное удорожание добычи нефти, нехватка практически всех видов нефтяного топлива внутри страны значительно повышают роль газовой промышленности в предотвращении тяжелого энергетического кризиса в стране.
Энергетический кризис создает угрозу надежности энергоснабжения потребителей и возможности сохранения необходимого экспортного потенциала. В сложившихся условиях, в целях устойчивого обеспечения Российской Федерации энергоносителями, создания условий стабильного и эффективного развития топливно-энергетического комплекса, Президент Российской Федерации издал Указ от 7 мая 1995 г. № 472 «Об основных направлениях энергетической политики и структурной перестройки топливно-энергетического комплекса Российской Федерации на период до 2010 года».
Особенности приватизации предприятий нефтегазового комплекса, а также наличие среди указанных хозяйствующих субъектов - субъектов естественных монополий и стали основой для определения направлений
их административно-правового регулирования. Характер развития нефтяной и газовой отраслей промышленности на современном этапе доказывает, что проблемы, вставшие перед этими отраслями, не смогут быть решены без вмешательства государства, но у органов исполнительной власти встречаются вопросы, входящие в компетенцию нескольких из них, и ими, зачастую, при решении таких вопросов принимаются взаимоисключающие решения.
Кроме того, постоянные усовершенствовать структуру федеральных органов исполнительной власти, регулирующих деятельность нефтегазового комплекса приводят к тому, что зачастую у предприятий нет полного понимания того, к какому же органу нужно обращаться при решении той или иной проблемы и вопроса. Поэтому, в целях эффективного функционирования нефтяной и газовой отраслей промышленности, требуется проведение четко сформулированной государственной политики по развитию указанных отраслей промышленности, а также более четкое определение компетенции федеральных органов исполнительной власти в указанных сферах.
В связи с изменениями в законах в сфере нефтегазового комплекса требуется внесение изменений в ведомственные нормативно-правовые акты, особенно в части, касающейся лицензирующих полномочий органов исполнительной власти различных уровней..
Для решения данных вопросов необходимо устранить существующие противоречия, анализируемые и рассматриваемые, с самых различных точек зрения, в диссертационном исследовании. Именно попытка выявления и обобщения основных проблем, мешающих нормальному развитию рассматриваемого комплекса, а также необходимость и проработка возможностей их законодательного решения, и определило выбор темы диссертации.
Состояние научной разработанности темы диссертационного исследования. Крупных научных исследований, монографий по административно-правовой специфике регулирования нефтегазового комплекса Российской Федерации на данный момент не публиковалось. Несомненен вклад в раскрытие тематики по административно-правовому регулированию промышленности в целом Ю.М. Козлова, B.C. Прониной, Д.М. Овсянко, А.Б. Агапова, В.В. Лаптева, Г.И. Петрова, Г.В. Атаманчука, Д.Н.Бахраха, других ученых Московского Государственного Университета им. Ломоносова, Московской Государственной Юридической Академии, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительства Российской Федерации, Института государства и права АН РФ.
Однако, несмотря на труды указанных и других ученых, следует отметить отсутствие среди них таких, в которых в основу свою были бы поставлены вопросы административно-правового регулирования нефтегазового комплекса России.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационной работы является комплексное исследование административно-правового регулирования нефтегазового комплекса Российской Федерации, включающее последовательное рассмотрение вопроса компетенции различных органов исполнительной власти в сфере нефтегазового комплекса, а также особенности воздействия таких органов исполнительной власти на деятельность хозяйствующих субъектов в этой сфере. Указанная цель обусловила определение следующих задач:
1. Показать динамику развития нефтегазовой отрасли и, соответственно, развитие правовой базы для регулирования общественных отношений, возникающих в указанной отрасли.
2. Установить зависимость структуры федеральных органов исполнительной власти в сфере нефтегазового комплекса и объема их функциональной компетенции от курса внутренней и внешней экономической политики государства.
3. Провести систематизированный анализ основных функциональных направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере нефтегазового комплекса.
4. Установить объективно существующие факторы и потребности государственного регулирования в сфере нефтегазового комплекса России и особенно энергетической стратегии страны.
5. Раскрыть практические аспекты реализации органами исполнительной власти своей компетенции в сфере нефтегазового комплекса, то есть показать, как имеющийся объем полномочий используется для организации осуществления основных направлений деятельности отрасли.
6. Сформулировать предложения по совершенствованию системы исполнительных органов, осуществляющих регулирование нефтегазового комплекса.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом настоящего исследования является основанная на государственной энергетической политике многообразная регулирующая, контрольно-фискальная и правоохранительная деятельность в сфере нефтегазового комплекса Российской Федерации.
Предметом исследования являются научно-теоретические и нормативно-правовые аспекты административно-правового
регулирования нефтегазового комплекса Российской Федерации, органов исполнительной власти осуществляющих такое регулирование, их организационной структуры и функциональной компетенции, роль и место в системе органов исполнительной власти, осуществляющих
регулирование деятельности промышленности в целом, обеспечении и защите экономических интересов и безопасности страны.
Методологическая основа диссертационного исследования. Наиболее значимыми методами научного познания, положенными в основу анализа административно-правовых особенностей регулирования нефтегазового комплекса и позволившими сформулировать наиболее важные выводы и предложения, явились: формально-логический, исторический, системный, комплексного исследования, сравнительного правоведения, конкретно-социологический и статистический.
Теоретическая основа диссертационного исследования. Исследование в рамках настоящей работы достаточно широкого комплекса вопросов вызвало необходимость обращения к обширному кругу работ по теории государства и права, административному праву, истории государства и права России, конституционному праву России, горному праву, экологическому праву. При этом использовались труды: по административному праву - Ю.М. Козлова, М.С. Студеникиной, С.С. Студеникина, O.JI. Дубовик, Д.Н. Бахраха, Д.М. Овсянко, Ю.А. Тихомирова, В.С.Прониной, А.Е. Лунева, В.Г. Афанасьева, М.И. Пискотина, Б.М. Лазарева, Н.Г.Салищевой, Ц.А. Ямпольской, Й.Л. Бачило, А.П. Коренева, В.Д. Ардашкина, Г.И. Петрова, В.В. Лаптева, по горному праву - А.И. Перчика,
по теории государства и права - С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова, Т.В. Кашаниной, Ю.А. Тихомирова,
по истории государства и права России - З.М. Черниловского, по конституционному праву России - O.E. Кутафина, Е.И. Козловой, В.А. Рахмиловича,
по экологическому праву - В.В. Петрова, Н.Д. Казанцева, Б.В. Ерофеева,
а также многочисленные экономические, статистические, научно -технические публицистические материалы.
Нормативно - правовая база исследования. В диссертации были использованы: Конституция Российской Федерации, федеральные законы: «О Правительстве российской Федерации», «О естественных монополиях», «О газоснабжении в Российской Федерации», «О недрах», «О соглашениях о разделе продукции», «О лицензировании отдельных видов деятельности» «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности» и др.
Кроме того, при написании данной работы " были проанализированы правовые акты, изданные Президентом и Правительством Российской Федерации, а также ведомственные нормативные • акты, издаваемые федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими свои полномочия в сфере нефтегазового комплекса Российской Федерации.
Научная новизна и основные положения, выносимые на защиту. С
учетом общей недостаточности разработанности научно-теоретических основ административно-правового регулирования нефтегазового комплекса Российской Федерации, определенной степенью научной новизны, по мнению автора, обладают следующие положения и выводы диссертации, выносимые на защиту:
1. На основании изучения имеющихся разработок формулируется понятие «административно-правового регулирования нефтегазового комплекса».
2. На основе анализа роли и места органов исполнительной власти, осуществляющих свои полномочия в сфере нефтегазового комплекса, приводится обоснование системы федеральных органов исполнительной
власти, действующих в указанной сфере, в которую входят Правительство Российской Федерации, Министерство топлива и энергетики Российской Федерации, Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации, Министерство природных ресурсов Российской Федерации и Федеральный горный и промышленный надзор России.
3. Выявление особенностей законодательства о лицензировании в сфере нефтегазового комплекса. Соотношение порядка лицензирования видов деятельности, осуществляемых на основе базового закона, и законов, принятых до вступления в силу закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», в частности Закона «О недрах».
4. Исключение случаев параллелизма и дублирования в компетенции федеральных органов исполнительной власти и субъектов естественных монополий - ОАО «Газпром», АО «Транснефть» и АО «Транснефтепродукт», особенно при наделении указанных субъектов естественных монополий государственно-властными полномочиями.
5. На основе сравнительно-исторического анализа методов государственного регулирования Российской Империи и Союза ССР обосновываются предложения о рецепции некоторых положений в сфере нефтяной и газовой отраслей, в частности, закрепление особого порядка получения права пользования недрами для первооткрывателей месторождений полезных ископаемых.
6. Целесообразность распространения на коммерческие организации в сфере нефтегазового комплекса дополнительных методов регулирования их деятельностью, в частности, установления федеральными органами исполнительной власти цен и перечня потребителей в сфере нефтегазового комплекса, потребности которых в топливе подлежат первоочередному удовлетворению, либо совсем «неотключаемых» потребителей.
7. Обоснование необходимости отхода от государственного регулирования коммерческих организаций в сфере топливно-энергетического комплекса, в такой форме как представительство государства в органах управления этими организациями.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре административного права Московской Государственной Юридической Академии. Основные теоретические положения, обобщения и выводы апробировались на кафедральных теоретических семинарах, в ряде публикаций по теме диссертации, в учебном процессе, с использованием материалов при проведении семинарских и лекционных занятий.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, приложений и библиографии.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, отмечается ее недостаточная исследованность, формируются цели и задачи исследования, его методологическая основа, раскрывается новизна выносимых на защиту положений, теоретическая и практическая значимость содержащихся в работе выводов и предложений.
В первой главе диссертации - «Организационно-правовые основы административно-правового регулирования нефтегазового комплекса в Российской Федерации» рассматриваются основополагающие теоретические положения, характеризующие сущность, цели и методы государственного управления в целом, и административно-правового регулирования, в частности.
Проведенный анализ научных точек зрения и подходов к определению понятий и содержания сущности административно-правового регулирования, государственного управления, государственного регулирования, регулирования и управления, показал, что до настоящего времени не найдено единого решения по этим проблемам.
Диссертант анализирует различные подходы отечественных юристов к определению государственного управления, целей и методов государственного управления, а также понятию отрасли, комплекса и промышленности. На основании изучения имеющихся разработок в диссертации формулируется определение понятия «административно-правового регулирования нефтегазового комплекса», «комплекса», «промышленности», «отрасли» и др.
Сравнительный анализ работ видных ученых-административистов второй половины двадцатого века позволил автору сформулировать указанной понятие следующим образом, - под административно-правовым регулированием нефтегазового комплекса понимается совокупность функций государственных органов административно-правового характера, направленных на координацию деятельности в сфере нефтяной, газовой, газо- и нефтедобывающих, газо- и нефтеперерабатывающих отраслей промышленности, газотранспортной системы, системы транспортировки нефти и продуктов ее переработки, а также газо-, нефте-, нефтепродуктообеспечения, составляющих в целом нефтегазовый комплекс в Российской Федерации.
Под промышленностью понимается система, совокупность тесно связанных между собой отраслей, причем каждая отрасль выступает по отношению к народному хозяйству как единое целое, основанное на постоянном дополнении и развитии его основных частей, образующих отрасль1. При этом последний подход понимает промышленность как
' Правовые проблемы руководства и управления отраслью промышленности в СССР, под ред. А.Лунева / Москва, издательство «Наука», 1973 год, стр. 22.
особую отрасль производительного труда, представляющую собой совокупность предприятий, участвуающих в процессе общественного разделения труда, характеризующуюся, во-первых, сочетанием общности используемых средств труда, рабочей силы, технологических процессов и обособленных продуктов труда; во-вторых, общностью особых социально-экономических отношений, свойственных только данной совокупности предприятий; в-третьих, связью со всеми другими сферами материального производства обменом продуктами на базе эквивалентных отношений2.
Такая разница в подходах потребовала от диссертанта глубокой проработки сущности отрасли, как структурного подразделения общественного воспроизводства и на этой базе проведения четкой классификации отраслей промышленности, своевременного выделения новых отраслей как объективной основы, на которой можно совершенствовать формы управления. Первичным элементом экономической структуры, позволяющей охарактеризовать отрасли, по мнению диссертанта, является предприятие как технологический и территориально обособленный комплекс производительных сил, специализированный на производстве продукции, отвечающей общественным потребностям. В общественном процессе воспроизводства ряд предприятий интегрировался в силу некоторой экономической однородности процессов их конкретной деятельности и поэтому выступает по отношению к народному хозяйству в целом как некое единство.
При проведении исследования работ отечественных юристов, делаются выводы о том, что является методом административно-правового регулирования нефтегазового комплекса, под которыми понимаются способы целенаправленого воздействия субъекта власти, соответственно обладающего государственно-властными полномочиями,
! Там же, стр. 24.
на какой-либо субъект права, в данном случае, являющийся объектом (все население в целом, народное хозяйство, промышленность, как совокупность отраслей, отрасль, как совокупность коллективов, занятых в одной сфере деятельности, коллектив, группу или одного человека).
Главной задачей в деятельности различных государственных органов, в том числе и в сфере нефтегазового комплекса, является сочетание методов государственного административно-правового воздействия, разрешение коллизий между указанными органами в части их компетенции и применяемых ими методов. Делается вывод, что конструктивное взаимодействие - необходимость для действенного функционирования топливно-энергетического комплекса, нефтегазового комплекса Российской Федерации, и отечественной экономики в целом.
Во второй главе - «Становление и развитие законодательства и специализированных органов исполнительной власти в сфере нефтегазового комплекса России» - рассматривается историко-правовой аспект возникновения и становления государственных органов и законодательства в сфере нефтегазового комплекса.
В указанной главе поэтапно дается характеристика системе законодательства и органов государственного управления четырех исторических временных периодов (середины 19 века до настоящего времени) с соответствующим описанием положительных и отрицательных моментов в регулировании нефтегазового комплекса в течение каждого из рассмотренных периодов.
В частности, при характеристике первого этапа, был сделан вывод, что в Российской Империи существовала четкая система органов власти, которые осуществляли исполнительно-распорядительную деятельность в сфере тогда еще нефтяного комплекса, с четко разграниченной компетенцией на всех уровнях. Кроме того, положительным аспектом можно назвать то, что в Российской Империи существовал строго
установленный перечень нормативных актов, которые регулировали отношения в указанной сфере. Отрицательным же моментом являлось то, что законодательство Российской Империи не предусмотривало судебного порядка назначения взысканий, существовал только административный порядок. Указанный порядок приводил в последствии к возможности злоупотреблений чиновниками своими полномочиями. Фактически в сфере нефтегазового комплекса отсутствовал принцип разделения властей, хотя во всех остальных отраслях промышленности и иных сферах народного хозяйства, вопросы наложения взысканий за нарушения отраслевого законодательства осуществлялись в соответствии с Уложением о наказаниях уголовных и исправительных или Уставом о наказаниях, налагаемых мировыми судьями.
Целесообразным представляется заимствование из законодательства Российской Империи порядка получения права пользования недрами в случае первооткрывательства без проведения торгов, в этом случае организации производящие геологоразведочные работы, будут более заинтересованы в конечном результате. Такие изменения желательно внести в Закон «О недрах», что предполагается сделать при внесении изменений в связи с возможным принятием нового закона «О порядке разработки малых месторождений» для стимулирования проведения различного рода геологоразведочных и поисковых работ, основой таких изменений может послужить глава пятая (отделение третье) Устава горного.
Что касается второго этапа, то, в период с 1917 года до создания союзного государства, несмотря на явный прогресс в области формирования законодательства о недрах и о нефтяной промышленности, несомненным недостатком законодательных актов является то, что в них не содержится определений основных понятий, употребляемых в них, нет понятия недр, распоряжения недрами,
разведки, и т.д. Не был оформлен в законодательном порядке порядок взаимоотношений между Главным нефтяным Комитетом ВСНХ и Главным управлением горной промышленности ВСНХ. Положительным фактом стало первое упоминание газообразных ископаемых, залегающих в недрах, как объекта государственного регулирования.
Основополагающим актом третьего этапа выделяется Горное положение Союза ССР3, которое стало первым развернутым законодательным актом СССР в области регулирования отношений недропользования, принятым Постановлением ЦИК и СНК СССР от 9 ноября 1927 г. Действовавшей Конституцией СССР указывалось, что «недра земли в пределах Союза ССР» являются государственной собственностью. При этом в Положении уточнялось, что они «не могут быть предметом частной собственности».
Отмечается желательность рецепции в закон «О недрах» положения из Горного положения Союза ССР 1926 года, о том, чтобы предусмотреть в максимальный размер возможности внесения платы за пользование недрами частью объема добытого минерального сырья или иной продукции, в Горном положении было предусмотрено такое ограничение в пределах не свыше 5% для нефти и 3% для всех остальных ископаемых.
Четвертый этап нашел отражение в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах4 и Кодекс РСФСР о недрах 5.
3 Постановление Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров «О введении в действие горного положения Союза ССР» №687 от 9 ноября 1927г. и Горное положение Союза ССР, утвержденное Постановлением ЦИК и СНК №688 от 9 ноября 1927г. // Собрание Законов и распоряжений Рабоче -Крестьянского Правительства Союза советских Социалистических Республик №68 отдел первый от 16 декабря 1927 г.
' Закон Союза ССР «Об утверждении Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах» №1840-1Х от 9 июля 1975 г. // Ведомости Верховного Совета Союза Советских Социалистических Республик №29 (1791) от 16 июля 1975 г., ст. 435.
5 Закон РСФСР «Об утверждении Кодекса РСФСР о недрах» от 9 июля 1976 года // Ведомости Верховного Совета РСФСР №28 (926) от 15 июня 1976 г., ст.859.
Давая оценку данным законам, нельзя не отметить их значительную правовую проработанность и приближение к современной схеме формирования законодательства: в соответствии с законом о недрах разрабатывались положения о министерствах и ведомствах с соответствующей компетенцией, но основании которых, в свою очередь, - ведомственные инструкции по выполнению отдельных видов работ и правила безопасности различных видов работ. Указанные нормативные акты действовали вплоть до формирования уже новой системы права, необходимость в которой возникла уже после распада Советского Союза. Переход на рыночные отношения, отказ от административно-командных методов управления принципиально изменил роль и значение ведомственных инструкций. Объективно, их роль теперь должны выполнять законодательные акты.
Таким образом, каждый этап по-своему отражал в определенный период формирования нефтегазового комплекса в России. Каждому этапу была дана характеристика и сделаны определенные выводы. В целом наиболее интересными с точки зрения развития системы регулирования, на мой взгляд, являются первый этап - зарождение промышленности и законодательство СССР на этапе становления. Первый этап выделен потому, что именно тогда были заложены основы деятельности и регулирования нефтяной отрасли, и используя опыт этого периода после революции формировалась новая система отношений в сфере нефтегазового комплекса, а второй - в связи с тем, что законодательство того периода во многом легло в основу законодательства действующего сегодня.
Процесс формирования самих нефтяной и газовой отраслей привел к -формированию именно такой системы федеральных органов исполнительной власти, какая реально существует на данный момент.
В третьей главе - «Особенности регулирования нефтегазового комплекса Российской Федерации» дается общая характеристика компетенции Президента Российской Федерации в части управления экономикой и федеральных органах, осуществляющих административно-правовое регулирование в сфере нефтегазового комплекса, а также проблемы такого регулирования деятельности отдельных предприятий в указанной сфере.
Федеральные органы исполнительной власти как явствует из проведенного в диссертационном исследовании анализа, зачастую регулируют одни и те же виды деятельности в сфере нефтегазового комплекса. Для того, чтобы исключить дублирование функций федеральных органов исполнительной власти необходимо внести изменения в положения о Министерстве топлива и энергетики Российской Федерации и Министерстве природных ресурсов Российской Федерации. Кроме того, практика показывает, что даже Президент Российской Федерации сначала нарушает законодательство, как в случае с попыткой ликвидировать Федеральную энергетическую комиссию России, упраздненную Указом Президента РФ от 25 мая 1999 года №651 «О структуре федеральных органов исполнительной власти». Затем другим Указом Президента пункт об упразднении ФЭК был отменен до принятия решения о внесении изменений в действующие законы, упоминающие ФЭК как федеральный орган исполнительной власти, что не может не вызывать опасения, по поводу исполнения законодательства и органами исполнительной власти. Сейчас в Правовом управлении ОАО «Газпром» разрабатывается проект Федерального закона «О порядке разработки малых месторождений». Такой закон даст возможность одновременно устранить недостатки, существующие объективно, в связи с изменившейся экономической ситуацией в законе «О недрах», к моменту защиты диссертационного исследования данный проект будет направлен в Правительство Российской Федерации для
предварительного рассмотрения. Кроме того, Правовым управлением ОАО «Газпром» при участии диссертанта, был подготовлен проект постановления правительства о разграничении участков недр по запасам минерального сырья, указанные проекты не только призваны восполнить пробел в законодательстве по указанному вопросу, но и позволят вовлечь в оборот значительное количество малых месторождений, повысить эффективность использования истощенных месторождений, активизировать геологическое изучение недр. Принятие такого нормативного акта, в результате, должно привести к развитию малого предпринимательства, созданию новых рабочих мест и усилению конкуренции на рынке добычи минерального сырья.
В исследовании делается вывод о том, что состояние нефтегазового комплекса в целом, и нефтяной и газовой отраслей в отдельности, на данный момент, отражает государственную политику в сфере ТЭК, проводимую в течении последних 10 лет, в соответствии с которой, с одной стороны провозглашается принцип приоритетности развития указанных отраслей как основных доноров всех уровней бюджетов, а с другой стороны большинство государственных организаций, не могут или не в состоянии оплачивать поставляемую им указанными отраслями промышленности продукцию, для того, чтобы те смогли рассчитаться по налоговым и иным платежам с государством. Необходимо устранить указанные недостатки, что возможно при принятии федерального закона, регламентирующего реструктуризацию задолженностей нефтегазовых компаний и гарантированное обеспечение государством своевременного осуществления платежей государственными организациями.
Таким образом, для эффективного функционирования нефтяной и газовой отраслей промышленности, требуется все же проведение четко сформулированной государственной политики по развитию указанных отраслей промышленности, более четкого определения компетенции
федеральных органов исполнительной власти в указанных сферах, для чего необходимо устранить существующие противоречия, указанные в главе второй настоящего исследования. Всем специализированным федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим свою деятельность в сфере регулирования естественных монополий, обладающим полномочиями по лицензированию различных видов деятельности и работ в сфере нефтегазового комплекса, необходимо во все подзаконные акты издаваемые указанными органами внести изменения для приведения таких подзаконных актов в соответствие с Федеральным законом от 25.09.98 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности». Данные изменения стали необходимыми, так как в большинстве своем подзаконные акты были приняты до принятия указанного Закона, в них предусмотрены виды деятельности, которые по новому закону не относятся к ныне лицензируемым видам деятельности в сфере топливно-энергетического комплекса в целом, и нефтегазового комплекса в частности.
До внесения соответствующих изменений в положения о различных федеральных органах исполнительной власти, предусматривающих уточнение компетенции таких органов, с целью устранения параллелизма в полномочиях, решения по вопросам, входящим в компетенцию нескольких органов исполнительной власти требуется оформлять совместными решениями по примеру Инструкции о порядке предоставления горных отводов для разработки газовых и нефтяных месторождений, которая была утверждена Госгортехнадзором6, с согласованием в Роскомнедрах (полномочия осуществляет Минприроды) и Минтопэнерго России.
6 Инструкция о порядке предоставления горных отводов для разработки газовых и нефтяных месторождений, утвержденной Постановлением Федерального горного и промышленного надзора от 11 сентября 1996 г. №35, согласована Роскомнедрами от 08.07.96 г. № ВЩ-31/1831, и Минтопэнерго России от 28.05.95г. №ВГ-3163, с регистрацией в Минюсте от 9 октября 1996 года № 1175.
Кроме того, у тех субъектов естественных монополий о которых шла речь в диссертационной исследовании (ОАО «Газпром», АК «Транснефть» и АК «Транснефтепродукт») предусмотрены такие основные виды деятельности как обеспечение функционирования и контроля за функционированием единой системы газоснабжения, обеспечения доступа любых производителей к газотранспортной системе. В их компетенцию входят также осуществление надзора за выполнением предприятиями, организациями и должностными лицами, независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности, требований норм и правил газоснабжения, строительства, реконструкции и эксплуатации газовых объектов Единой системы газоснабжения - у ОАО «Газпром», - в газовой отрасли, и полномочия по обеспечению доступа производителей к нефтепроводам и нефтепродуктопроводам - у АК «Транснефть» и АК «Транснефтепродукт». Указанные виды деятельности фактически должны являться функциями государства, входить в полномочия Правительства Российской Федерации, и соответствующих специализированных органов исполнительной власти.
Для устранения дублирования указанных функций, необходимо оставить за органами федеральной исполнительной власти только надзорные функции по указанным вопросам, дополнительно закрепив контрольные функции за субъектами естественных монополий.
Представляется необходимым законодательно закрепить термин «сверхнормативное разубоживание», который употребляется в статье 55 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях и положениях о федеральных органах исполнительной власти, поскольку в действующем законодательстве не предусмотрено такого расшифровки понятия, в следующем виде: «Сверхнормативное разубоживание - это превышение установленных нормативов такого загрязнения территорий при осуществлении разработки недр, которое приводит к снижению ценности запасов полезных ископаемых, а также земель, на территории
которых проводится соответствующая разработка недр» Скорее всего, этот термин нужно внести в Закон «О недрах».
Кромке того, было отмечено, что институт представительства государства в отношении отдельных акционерных обществ, предусмотренный Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» - статьями 5 и 6, как способ осуществления государственного регулирования, устанавливает особый порядок принятия решений в определенных случаях, и противоречит остальным положениям указанного закона и ФЗ «Об акционерных обществах». Автор считает, что для обеспечения возможности равного представительства в органах управления коммерческими организациями требуется внесение изменений в указанный закон, предусматривающих отмену такого особого порядка.
В заключении диссертационной работы подводятся итоги диссертационного исследования, формулируются основные выводы и излагаются практические рекомендации, направленные на совершенствование российского административного законодательства и правоприменительной практики.
В приложениях к работе прилагается таблицы статистических данных по разным периодам времени (до 1917 года и на конец 1999 года), проект Постановления Правительства РФ «О порядке отнесения малых месторождений полезных ископаемых к участкам местного значения», разработанный с участием диссертанта, а также схема по структуре Центральной власти в 1918 году.
По теме диссертации были опубликованы следующие работы:
1. Методы государственного регулирования нефтегазовым комплексом Российской Федерации // журнал «Газовая промышленность» № 11 за 1998 год, - 0,5 п.л.
2. Лицензирование как метод административно-правового регулирования нефтегазового комплекса Российской Федерации // журнал «Нефть, газ и право» №5 за 1998 год, - 0,3 п.л.
3. Федеральная энергетическая комиссия как орган регулирования естественных монополий // журнал «Нефть газ и право» № 6 за 1998 год, - 0,7 п.л.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Андрюхина, Элина Петровна, кандидата юридических наук
Введение.4
Глава I. Организационно-правовые основы административно-правового регулирования нефтегазового комплекса в России — Параграф 1. Сущность административно-правового регулирования нефтегазового комплекса.14
Параграф 2. Цели (задачи) и методы админитративно-правового регулирования нефтегазового комплекса в России.:.26
Глава II. Становление и развитие законодательства и специализированных органов исполнительной власти в сфере нефтегазового комплекса Российской Федерации
Параграф 1. Нефтегазовый комплекс в Российской
Империи.37
Параграф 2. Реформы в законодательстве и государственном управлении в период с Октябрьской Революции до образования СССР и принятия союзного законодательства .51
Параграф 3. Законодательство Союза ССР на этапе становления государственности.60
Параграф 4. Нефтегазовый комплекс как отрасль народного хозяйства в 60е - 70е годы.70
Глава III. Особенности регулирования нефтегазового комплекса Российской Федерации
Параграф 1. Компетенция Президента России и федеральных органов исполнительной власти, их роль в определении политики государственного регулирования в сфере нефтегазового комплекса России.84
Параграф 2. Проблемы государственного регулирования предприятий нефтегазового комплекса.138
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Административно-правовое регулирование нефтегазового комплекса Российской Федерации"
Актуальность темы исследования. Рассмотрение административно-правового регулирования нефтегазового комплекса Российской Федерации является малоизученной сферой научных исследований, проводящихся ъ рамках науки административного права. В основном эта тема рассматривалась не самостоятельно, а в комплексе, - в рамках особенностей государственного управления промышленной деятельностью и естественными монополиями.
На протяжении последних двух веков, в связи с активным развитием нефтяных, а затем и газовых промыслов, возникла необходимость в создании правовой базы достаточной для осуществления такой деятельности. И такая основа создавалась сначала в 19 веке при возникновении промышленной добычи, затем на этапе становления советской власти в РСФСР, затем - в СССР, а позже - в Российской Федерации. Указанная нормативная база, в связи с тем, что до 1991 года отношение к добывающим отраслям промышленности со стороны законотворческих органов было до известной степени потребительским, сейчас не является образцом упорядоченной кодифицированной законодательной системы.
Однако, вопреки этому, и сегодня, одной из немногих действительно развивающихся сфер народного хозяйства, является нефтегазовый комплекс Российской Федерации. Многие годы, являясь первоосновой экономической жизни нашей страны, нефть и газ были источниками стабильности, благосостояния и уверенности в будущем.
Но переход к рыночным отношениям потребовал прекращения нерационального использования топливно-энергетических ресурсов, что и привело к необходимости коренным образом пересмотреть отношение к ним, выработать новую стратегию в отношении их использования, определить, по возможности, круг государственных органов, обладающих определенной административно-правовой компетенцией в рассматриваемой сфере.
Несмотря на то, что перспективность развития нефтяной и газодобывающей отраслей промышленности в Российской Федерации не вызывает сомнений, а газодобывающая промышленность является наиболее молодой и быстроразвивающейся из всех отраслей топливно-энергетического комплекса, одними из самых первых вопросов, появляющихся при рассмотрении темы диссертационного исследования являются вопросы определения основных понятий, упоминаемых, в том числе, и в названии работы: «нефтегазовый комплекс», «административно-правовое регулирование», «отрасль», соотношение понятий «регулирование» и «управление» и др.
Обострение в России экологических проблем, значительное удорожание добычи нефти, нехватка практически всех видов нефтяного топлива внутри страны значительно повышают роль газовой промышленности в предотвращении тяжелого энергетического кризиса в стране.
Энергетический кризис создает угрозу надежности энергоснабжения потребителей и возможности сохранения необходимого экспортного потенциала. В сложившихся условиях, в целях устойчивого обеспечения Российской Федерации энергоносителями, создания условий стабильного и эффективного развития топливно-энергетического комплекса, Президент Российской Федерации издал Указ от 7 мая 1995 г. № 472 «Об основных направлениях энергетической политики и структурной перестройки топливно-энергетического комплекса Российской Федерации на период до 2010 года».
Особенности приватизации предприятий нефтегазового комплекса, а также наличие среди указанных хозяйствующих субъектов - субъектов естественных монополий и стали основой для определения направлений их административно-правового регулирования. Характер развития нефтяной и газовой отраслей промышленности на современном этапе доказывает, что проблемы, вставшие перед этими отраслями, не смогут быть решены без вмешательства государства, но у органов исполнительной власти встречаются вопросы, входящие в компетенцию нескольких из них, и ими, зачастую, при решении таких вопросов принимаются взаимоисключающие решения.
Кроме того, постоянные усовершенствовать структуру федеральных органов исполнительной власти, регулирующих деятельность нефтегазового комплекса приводят к тому, что зачастую у предприятий нет полного понимания того, к какому же органу нужно обращаться при решении той или иной проблемы и вопроса. Поэтому, в целях эффективного функционирования нефтяной и газовой отраслей промышленности, требуется проведение четко сформулированной государственной политики по развитию указанных отраслей промышленности, а также более четкое определение компетенции федеральных органов исполнительной власти в указанных сферах.
В связи с изменениями в законах в сфере нефтегазового комплекса требуется внесение изменений в ведомственные нормативно-правовые акты, особенно в части, касающейся лицензирующих полномочий органов исполнительной власти различных уровней.
Для решения данных вопросов необходимо устранить существующие противоречия, анализируемые и рассматриваемые, с самых различных точек зрения, в диссертационном исследовании. Именно попытка выявления и обобщения основных проблем, мешающих нормальному развитию рассматриваемого комплекса, а также необходимость и проработка возможностей их законодательного решения, и определило выбор темы диссертации.
Состояние научной разработанности темы диссертационного исследования. Крупных научных исследований, монографий по административно-правовой специфике регулирования нефтегазового комплекса Российской Федерации на данный момент не публиковалось. Несомненен вклад в раскрытие тематики по административно-правовому регулированию промышленности в целом Ю.М. Козлова, B.C. Прониной, Д.М. Овсянко, А.Б. Агапова, В.В. Лаптева, Г.И. Петрова, Г.В. Атаманчука, Д.Н.Бахраха, других ученых Московского Государственного Университета им. Ломоносова, Московской Государственной Юридической Академии, Института законодательства и ^сравнительного правоведения при Правительства Российской Федерации, Института государства и права АН РФ.
Однако, несмотря на труды указанных и других ученых, следует отметить отсутствие среди них таких, в которых в основу свою были бы поставлены вопросы административно-правового регулирования нефтегазового комплекса России.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационной работы является комплексное исследование административно-правового регулирования нефтегазового комплекса Российской Федерации, включающее последовательное рассмотрение вопроса компетенции различных органов исполнительной власти в сфере нефтегазового комплекса, а также особенности воздействия таких органов исполнительной власти на деятельность хозяйствующих субъектов в этой сфере. Указанная цель обусловила определение следующих задач:
1. Показать динамику развития нефтегазовой отрасли и, соответственно, развитие правовой базы для регулирования общественных отношений, возникающих в указанной отрасли.
2. Установить зависимость структуры федеральных органов исполнительной власти в сфере нефтегазового комплекса и объема их функциональной компетенции от курса внутренней и внешней экономической политики государства.
3. Провести систематизированный анализ основных функциональных направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере нефтегазового комплекса.
4. Установить объективно существующие факторы и потребности государственного регулирования в сфере нефтегазового комплекса России и особенно энергетической стратегии страны.
5. Раскрыть практические аспекты реализации органами исполнительной власти своей компетенции в сфере нефтегазового комплекса, то есть показать, как имеющийся объем полномочий используется для организации осуществления основных направлений деятельности отрасли.
6. Сформулировать предложения по совершенствованию системы исполнительных органов, осуществляющих регулирование нефтегазового комплекса.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом настоящего исследования является основанная на государственной энергетической политике многообразная регулирующая, контрольно-фискальная и правоохранительная деятельность в сфере нефтегазового комплекса Российской Федерации.
Предметом исследования являются научно-теоретические и нормативно-правовые аспекты административно-правового регулирования нефтегазового комплекса Российской Федерации, органов исполнительной власти осуществляющих такое регулирование, их организационной структуры и функциональной компетенции, роль и место в системе органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование деятельности промышленности в целом, обеспечении и защите экономических интересов и безопасности страны.
Методологическая основа диссертационного исследования.
Наиболее значимыми методами научного познания, положенными в основу анализа административно-правовых особенностей регулирования нефтегазового комплекса и позволившими сформулировать наиболее важные выводы и предложения, явились: формально-логический, исторический, системный, комплексного исследования, сравнительного правоведения, конкретно-социологический и статистический.
Теоретическая основа диссертационного исследования.
Исследование в рамках настоящей работы достаточно широкого комплекса вопросов вызвало необходимость обращения к обширному кругу работ по теории государства и права, административному праву, истории государства и права России, конституционному праву России, горному праву, ^экологическому праву. При этом использовались труды: по административному праву - Ю.М. Козлова, М.С. Студеникиной, С.С. Студеникина, O.JI. Дубовик, Д.Н. Бахраха, Д.М. Овсянко, Ю.А. Тихомирова, В.С.Прониной, А.Е. Лунева, В.Г. Афанасьева, М.И. Пискотина, Б.М. Лазарева, Н.Г.Салищевой, Ц.А. Ямпольской, И.Л. Бачило, А.П. Коренева, В.Д. Ардашкина, Г.И. Петрова, В.В. Лаптева, по горному праву - А.И. Перчика, по теории государства и права - С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова, Т.В. Кашаниной, Ю.А. Тихомирова, по истории государства и права России - З.М. Черниловского, по конституционному праву России - О.Е. Кутафина, Е.И. Козловой, В.А. Рахмиловича, по экологическому праву - В.В. Петрова, Н.Д. Казанцева, Б.В. Ерофеева, а также многочисленные экономические, статистические, научно -технические публицистические материалы.
Нормативно - правовая база исследования. В диссертации были использованы: Конституция Российской Федерации, федеральные законы: «О Правительстве российской Федерации», «О естественных монополиях», «О газоснабжении в Российской Федерации», «О недрах», «О соглашениях о разделе продукции», «О лицензировании отдельных видов деятельности» «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности» и др.
Кроме того, при написании данной работы были -проанализированы правовые акты, изданные Президентом и Правительством Российской Федерации, а также ведомственные нормативные акты, издаваемые федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими свои полномочия в сфере нефтегазового комплекса Российской Федерации.
Научная новизна и основные положения, выносимые на защиту. С учетом общей недостаточности разработанности научно-теоретических основ административно-правового регулирования нефтегазового комплекса Российской Федерации, определенной степенью научной новизны, по мнению автора, обладают следующие положения и выводы диссертации, выносимые на защиту:
1. На основании изучения имеющихся разработок формулируется понятие «административно-правовое регулирование нефтегазового комплекса». —
2. На основе анализа роли и места органов исполнительной власти, осуществляющих свои полномочия в сфере нефтегазового комплекса, приводится обоснование системы федеральных органов исполнительной власти, действующих в указанной сфере, в которую входят Правительство Российской Федерации, Министерство топлива и энергетики Российской Федерации, Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации, Министерство природных ресурсов Российской Федерации и Федеральный горный и промышленный надзор России.
3. Выявление особенностей законодательства о лицензировании в сфере нефтегазового комплекса. Соотношение порядка лицензирования видов деятельности, осуществляемых на основе базового закона, и законов, принятых до вступления в силу закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», в частности Закона «О недрах».
4. Исключение случаев параллелизма и дублирования в компетенции федеральных органов исполнительной власти и субъектов естественных монополий - ОАО «Газпром», АО «Транснефть» и АО «Транснефтепродукт», особенно при наделении указанных субъектов естественных монополий государственно-властными полномочиями.
5. На основе сравнительно-исторического анализа методов государственного регулирования Российской Империи и Союза ССР обосновываются предложения о рецепции некоторых положений в сфере нефтяной и газовой отраслей, в частности, закрепление особого порядка получения права пользования недрами для первооткрывателей месторождений полезных ископаемых.
6. Целесообразность распространения на коммерческие организации в сфере нефтегазового комплекса дополнительных методов регулирования их деятельностью, в частности, установления федеральными органами исполнительной власти цен и перечня потребителей в сфере нефтегазового комплекса, потребности которых в топливе подлежат первоочередному удовлетворению, либо совсем «неотключаемых» потребителей.
7. Обоснование необходимости отхода от государственного регулирования коммерческих организаций в сфере топливно-энергетического комплекса, в такой форме как представительство государства в органах управления этими организациями.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре административного права Московской Государственной Юридической Академии. Основные теоретические положения, обобщения и выводы апробировались на кафедральных теоретических семинарах, в ряде публикаций по теме диссертации, в учебном процессе, с использованием материалов при проведении семинарских и лекционных занятий.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, приложений и библиографии.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Андрюхина, Элина Петровна, Москва
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Таким образом, для эффективного функционирования нефтяной и газовой отраслей промышленности, требуется все же проведение четко сформулированной государственной политики по развитию указанных отраслей промышленности, более четкого определения компетенции федеральных органов исполнительной власти в указанных сферах, для чего необходимо устранить существующие противоречия, указанные в главе второй настоящего исследования. Поскольку все специализированные федеральные, органы исполнительной власти, осуществляющие свою деятельность в сфере регулирования естественных монополий, обладающим полномочиями по лицензированию различных видов деятельности и работ в сфере нефтегазового комплекса, необходимо во все подзаконные акты? издаваемые указанными органами^ внести изменения для приведения таких подзаконных актов в соответствие с Федеральным законом от 25.09.98 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности», так как эти подзаконные акты. В большинстве своем были приняты до принятия указанного закона, в них предусмотрены виды деятельности, которые по новому закону не относятся к ныне лицензируемым видам деятельности в сфере топливно-энергетического комплекса в целом, и нефтегазового комплексов частности.
До внесения соответствующих изменений в положения о различных федеральных органах исполнительной власти, предусматривающих уточнение компетенции таких органов, с целью устранения параллелизма в полномочиях, решения по вопросам, входящим в компетенцию нескольких органов исполнительной власти ? требуется оформлять совместными решениями по примеру Инструкции о порядке предоставления горных отводов для разработки газовых и нефтяных месторождений, которая была утверждена Госгортехнадзором123, с согласованием в Роскомнедрах (полномочия осуществляет Минприроды) и Минтопэнерго России.
Кроме того, у тех субъектов естественных монополий, о которых шла речь в диссертационной исследовании (ОАО «Газпром», АК «Транснефть» и АК «Транснефтепродукт» ^ предусмотрены такие основные виды деятельностир как: обеспечение функционирования и контроля за функционированием единой системы газоснабжения, обеспечения доступа любых производителей к газотранспортной системе, а также осуществление надзора за выполнением предприятиями, организациями и должностными лицами, независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности, требований норм и правил газоснабжения, строительства, реконструкции и эксплуатации газовых объектов Единой системы газоснабжения,- у ОАО «Газпром», - в газовой отрасли, и полномочия по обеспечению доступа производителей к нефтепроводам и нефтепродуктопроводам, - у АК «Транснефть» и АК «Транснефтепродукт», что фактически должно являться функциями государства, и одновременно, входит в полномочия Правительства Российской Федерации, и соответствующих специализированных органов исполнительной власти. Для устранения дублирования указанных функций необходимо оставить за органами федеральной исполнительной власти только надзорные функции по указанным вопросам, дополнительно закрепив контрольные функции за: субъектами естественных монополий.
Целесообразным представляется заимствование из законодательства Российской Империи особого порядка, т.е. без проведения торгов, получения
123 Инструкция о порядке предоставления горных отводов для разработки газовых и нефтяных месторождений, утвержденной Постановлением Федерального горного и промышленного надзора от 11 сентября 1996 г. №35, согласована Роскомнедрами от права пользования недрами в случае первооткрывательства, в этом случае организации, производящие геологоразведочные работы, будут более заинтересованы в конечном результате. Такие изменения желательно внести в Закон «О недрах», что предполагается сделать при внесении изменений в связи с возможным принятием нового закона «О порядке разработки малых месторождений» для стимулирования проведения различного рода геологоразведочных и поисковых работ, Основой таких изменений может послужить глава пятая (отделение третье) Устава горного.
Кроме того, желательна рецепция в закон «О недрах» положения из Горного положения Союза ССР 1926 года о том, чтобы предусмотреть максимальный размер возможного внесения платы за пользование недрами частью объема добытого минерального сырья или иной продукции. В Горном положении было предусмотрено такое ограничение в пределах не свыше 5% для нефти и 3% для всех остальных ископаемых.
Законодательно закрепить термин «сверхнормативное разубоживание», который употребляется в статье 55 Кодекса об административных правонарушениях и ^положениях о федеральных органах исполнительной власти Поскольку в действующем законодательстве не предусмотрено такой расшифровки понятия) в следующем виде: «Сверхнормативное разубоживание - это превышение установленных нормативов такого загрязнения территорий при осуществлении разработки недр, которое приводит к снижению ценности запасов полезных ископаемых, а также земель, на территории которых проводится соответствующая разработка недр» Скорее всего, этот термин нужно внести в Закон «О недрах».
08.07.96 г. № ВЩ-31/1831, и Минтопэнерго России от 28.05.95г. №ВГ-3163, с регистрацией в Минюсте от 9 октября 1996 года № 1175.
Институт представительства государства в отношении отдельных акционерных обществ, предусмотренный ФЗ «О приватизации государственного имущества.» - статьями 5 и 6, как способ осуществления государственного регулирования, устанавливает особый порядок принятия решений в определенных случаях, и противоречит остальным положениям указанного закона и ФЗ «Об акционерных обществах». Автор считает, что для обеспечения возможности равного представительства в органах управления коммерческими организациями требуется внесение изменений в указанный закон, предусматривающих отмену такого особого порядка.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Административно-правовое регулирование нефтегазового комплекса Российской Федерации»
2. Устав о Промышленном труде // Свод законов Российской Империиповелением государя Императора Николая I составленный // том Х1^насть 2, издание 1913 года, «Государственная типография», Санкт-Петребург.
3. Устав о Промышленности фабрично-заводской и ремесленной // Сводзаконов Российской Р1мперии повелением государя Императора Николая I составленный // том XI, часть 2, издание 1913 года, «Государственная типография», Санкт-Петребург.
4. Устав Горный // Свод законов Российской Р1мперии повелением государя
5. Императора Николая I составленный // том IX, часть 2, издание 1914 года,«Государственная типография», Санкт-Петребург.
6. Приложение к статье 618' (О составе и предметах ведомства Министерства
7. Торговли и Промышленности) Учреждения Министерств // Свод законов
8. Российской империи т.1, ч.2, издание кодификационного отдела при
9. Государственном Совете, 1892 год.
10. Учреждения Государственные, книга пятая - Учреждение Министерств(раздел Шестой - Учреждение Министерства Государственных РЬиуществ) //
11. Свод законов Российской Империи, т. 1, часть 2, Издание кодификационногоотдела при Государственном Совете, Санкт-Петербург, 1892 год.
12. Устав о наказаниях налагаемых мировыми судьями // Свод законов
13. Российской Империи повелением государя Императора Николая Iсоставленный // Том XV, издание «Государственной типографии», 1914 год, 1. Петроград.
14. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных // Свод законов
15. Российской Империи повелением государя Императора Николая Iсоставленный // Том XIV, часть 2, издание «Государственной типографии», 1914 год, Петроград.
16. Декрет №83 о Высшем Совете Народного Хозяйства от 4 декабря 1917 года //№25 Газеты Временного Рабочего и Крестьянского Правительства от 5 декабря 1917 г. и Собрание Узаконений и Распоряжений Рабочего и
17. Крестьянского Правительства от 16 декабря 1917 г. №5 отдел первый.
18. Декрет ВЦИК от 21 января 1918 г. «О социализации земли» // Опубликован в№ 27 Газеты Рабочего и Крестьянского Правительства от 19 (6) февраля 1918 г. и Собрании Узаконений и Распоряжений Рабочего и Крестьянского
19. Правительства №25 отдел первый от 4 марта (19 февраля) 1918 г.
20. Крестьянского Правительства № 29 отдел 1, от 24(11) марта 1918 г.
21. Декрет Совета Народных Комиссаров № 546 от 20 (7) июня 1918 года «Онационализации нефтяной промышленности» // №127 Известий
22. Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов от 22 (9)июня 1918 г. и Собрание Узаконений и Распоряжений Рабочего и
23. Крестьянского Правительства №45 отдел первый от 23(10) июня 1918 г.
24. Постановление ВСНХ № 476 от 19 (6) мая 1918 г. «О Главном нефтяном 25. Комитете» был упразднен институт Главного комиссара над нефтянойпромышленностью и его полномочия перешли к Главному Нефтяному
26. Комитету при Отделе Топлива Высшего Совета Народного Хозяйства(Главнефти) // Собрание Узаконений и Распоряжений Рабочего и
27. Крестьянского Правительства № 36 отдел 1.
28. Декрет Совета Народных Комиссаров № 644 от 8 августа 1918 г. «О высшем 29. Совете Народного Хозяйства (Положение)» // №172 Известий
30. Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов от 13августа 1918 г. и Собрание Узаконений и Распоряжений Рабочего и
31. Крестьянского Правительства от 14 августа 1918 г. № 58 отдел первый.
32. Положение ВЦИК № 532 от 7 июля 1923 г. «О недрах земли и разработке их(в отмену Декрета о недрах земли от 30-го апреля 1920 года)» // Собрание
33. Узаконений и Распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства,издаваемое Народным Комиссариатом Юстиции, 1923г. № 54.
34. Положение №26 «О Высшем Совете Народного Хозяйства Союза ССР»,утверждено Постановлением 3-ей Сессии ЦИК Союза ССР 1 созыва 12 ноября 1923 г. // Систематическое собрание действующих законов СССР.
35. Книга 1. Политический строй, Москва, 1926 год, стр.139 -143.
36. Положение о недрах земли и разработке их утверждено Постановлением
37. ЦИК Союза ССР от 13 июля 1923 г. // Систематическое Собраниедействующих законов Союза Советских Социалистических Республик, книга,_ вторая. Хозяйственный строй, Москва. 1926 год, стр. 324-330.
38. Постановление Центрального Исполнительного Комитета и Совета
39. Народных Комиссаров «О введении в действие горного положения Союза 40. ССР» №687 от 9 ноября 1927г. и Горное положение Союза ССР,утвержденное Постановлением ЦИК и СНК №688 от 9 ноября 1927г. //
41. Собрание Законов и распоряжений Рабоче - Крестьянского Правительства
42. Союза советских Социалистических Республик №68 отдел первый от 16декабря 1927 г.
43. Постановление Верховного Совета СССР «О мерах по дальнейшемуусилению охраны недр и улучшению использования полезных ископаемых» № 1830-IX от 9 июля 1975 г. //Ведомости Верховного Совета Союза
44. Советских Социалистических Республик №29 (1791) от 16 июля 1975 года,1. СТ.434.
45. Закон Союза ССР «Об утверждении Основ законодательства Союза ССР исоюзных республик о недрах» №1840-1Х от 9 июля 1975 г. // Ведомости
46. Верховного Совета Союза Советских Социалистических Республик №29(1791) от 16 июля 1975 г. ст.435.
47. Закон Российской Советской Федеративной Социалистической Республики«Об утверждении Кодекса РСФСР о недрах» от 9 июля 1976 года //
48. Ведомости Верховного Совета РСФСР № 28(926) от 15 июля 1976 г., ст. 895.
49. Постановление Верховного Совета СССР «О мерах по дальнейшемуусилению охраны недр и улучшению использования полезных ископаемых» № 1830-IX от 9 июля 1975 г. //Ведомости Верховного Совета Союза
50. Советских Социалистических Республик №29 (1791) от 16 июля 1975 года,1. CT.434.
51. Закон Союза ССР «Об утверждении Основ законодательства Союза ССР исоюзных республик о недрах» №1840-1Х от 9 июля 1975 г. // Ведомости
52. Верховного Совета Союза Советских Социалистических Республик №29(1791) от 16 июля 1975 г. ст.435.
53. Закон РФ от 21 февраля 1992 г. №2395-1 «О недрах» // Ведомости Съезданародных депутатов РФ от 16 апреля 1992 г., №16, ст.834, новая редакция
54. ФЗ опубликована в Собрании законодательства Российской Федерации от 6марта 1995 г., №10,ст.823.
55. Федеральный закон от 30.12.1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделепродукции» // «Российская газета» от 11 января 1996 г., Собрание
56. Законодательства Российской Федерации от 1 января 1996 г. №1 ст. 18.
57. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О 58. Правительстве Российской Федерации» // «Российская газета» от 23 декабря1997 г., и Собрание законодательства Российской Федерации от 22 декабря 1997г.,№51,ст.5712
59. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12декабря 1993 года - Москва, «Юридическая литература», 1993 г. // «Российская газета» от 25.12.1993 г.
60. Гражданский кодекс Российской Федерации. Части первая и вторая //
61. Собрание законодательства РФ, 1994, № 32, ст.3301 // Собраниезаконодательства РФ, 1996г., №5, ст.410 // Москва, издательство «Спарк», 1997 г.
62. Кодекс об административных правонарушениях // Ведомости Верховного
63. Совета РСФСР 1984г., №27, ст.909 // Кодекс об административныхправонарушениях с изм. и доп. - Москва. 1998 г.
64. Закон РСФСР от 19.12.1991 г. №2060 «Об охране окружающей природнойсреды» // Ведомости съезда народных депутатов Российской Федерации и
65. Верховного Совета, 1992 г., №10, ст.457.
66. Закон РСФСР от 22.03.91 г. №948-1 «О конкуренции и ограничениимонополистической деятельности на товарных рынках» (в редакции
67. Федерального закона Российской Федерации от 25.05.1995 г. № 83-ФЗ «Овнесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках») //
68. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР,№16, СТ.499.
69. Федеральный закон «О естественных монополиях» от 17 августа 1995 г. //
70. Собрание Законодательства Российской Федерации, 1995 г. № 34, ст. 3426.
71. Федеральный закон << Об акционерных обществах» от 24 ноября 1995 г.№208-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1996 г., №1, 1. СТ.1.
72. Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ "О лицензированииотдельных видов деятельности" // "Российская газета" от 3 октября 1998 г..
73. Собрание законодательства Российской Федерации от 28 сентября 1998 г., N39, ст. 4857, ФЗ от 26 ноября 1998 г. N 178-ФЗ в настоящий Федеральный закон внесены изменения.
74. Федеральный закон от 31.03.99 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской 75. Федерации» // «Российская газета» от 8 апреля 1999г. и Собраниезаконодательства РФ от 5 апреля 1999 г. № 14,стч1667.
76. Постановление Правительства РФ от 29 января 1993 года №88 «Огосударственном регулировании цен на природный газ и другие виды энергоресурсов» с изм. от 18 апреля и от 13 июля 1993 г. //Собрание актов
77. Президента и Правительства Российской Федерации от 8 февраля 1993 г.,№6, СТ.486.
78. Указ Президент РФ 12 февраля 1998 г. «О мерах по совершенствованиюструктуры Администрации Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998 год, № 7, ст.827.
79. Постановление Правительства РФ от 6 марта 1996 г. N 263 "О федеральнойцелевой программе "Топливо и энергия" на 1996-2000 годы" // Собрание законодательства Российской Федерации от 18 марта 1996 г., N 12, ст. 1138
80. Постановление Правительства РФ от 13 октября 1995 г. N 1006 "Об
81. Энергетической стратегии России" // Собрание законодательства Российской
82. Федерации от 23 октября 1995 г., N 43, ст. 4065, "Российская газета" от 25октября 1995 г.
83. Постановление Правительства РФ от 30 декабря 1994 г. N 1445 "Обутверждении Правил поставки газа потребителям Российской Федерации" //
84. Собрание законодательства Российской Федерации от 9 мая 1995 г., N 2, ст.152, Постановлением Правительства РФ от 5 февраля 1998 г. N 162 настоящее постановление признано утратившим силу.
85. Постановление Правительства РФ от 5 февраля 1998 г. N 162 "Обутверждении Правил поставки газа в Российской Федерации" // "Российская газета" от 19 февраля 1998 г., и Собрание законодательства Российской
86. Федерации от 9 февраля 1998 г., N 6, ст. 770
87. Постановление Правительства Российской Федерации от 12 августа 1994 г.№ 932 «Об утверждении Положения о Комитете Российской Федерации по геологии и использованию недр» // Собрание законодательства Российской
88. Федерации, 1994, № 18, ст. 2083 (утратило силу в соответствии с
89. Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 мая 1997 г. №588..
90. Постановление Правительства российской Федерации «Об утверждении 91. Положения о Комитете Российской Федерации по водному хозяйству» //
92. Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 18, ст. 2087(утратило силу в соответствии с Постановлением Правительства Российской
93. Федерации от 17 мая 1997 г. № 588).
94. Российской Федерации и Правительства Российской Федерации от 6 июля1992 г., N 1, ст. 3, Ведомости Съезда народных депутатов Российской
95. Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 16 июля 1992 г.,1. N28, ст. 1657.
96. Российской Федерации от 30 ноября 1992 г., N 22, ст. 1878, Ведомости
97. Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации от10 декабря 1992 г., N 49, ст. 2926.
98. Указ Президента Российской Федерации «О преобразовании 99. Государственного газового концерна «Газпром» в Российское акционерноеобщество «Газпром» от 05.11.1992г. № 1333 // "Российская газета" за 11 ноября 1992 г., Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного
100. Совета РФ от 12 ноября 1992 г., N 45, ст. 2607.
101. Российской Федерации и Правительства Российской Федерации от 6 июля1992 г., N 1, ст. 3, Ведомости Съезда народных депутатов Российской
102. Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 16 июля 1992 г.,1. N28, ст. 1657.
103. Распоряжение Государственного комитета Российской Федерации поуправлению государственным имуществом от 5 февраля 1993 г. № 215-р «О приватизации предприятий нефтегазового комплекса» .
104. Указ Президента Российской Федерации «Об преобразовании 105. Государственного газового концерна «Газпром» в Российское акционерноеобщество «Газпром» от 5 ноября 1992 года № 1333, с изменениями, внесенными Указом Президента Российской Федерации от 1 сентября 1995 года № 894.
106. Указ Президента от 1 апреля 1995 года № 327 «О первоочередных мерах посовершенствованию деятельности нефтяных компаний» // «Российская газета» от 12 апреля 1995 г., Собрание законодательства Российской
107. Федерации от 10 апреля 1995 года, №15, ст. 1284.
108. Российской Федерации от 30 ноября 1992 г., №22, ст. 1878, Ведомости Съезданародных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации от 10 декабря 1992 г., №49, ст.2926.
109. Российской Федерации от 7 июня 1999 г., N 23, ст. 2858.
110. Российской Федерации от 13 сентября 1999 г., N 37, ст. 4498.
111. Инструкция о порядке предоставления горных отводов для разработкигазовых и нефтяных месторождений, утвержденной Постановлением
112. Федерального горного и промышленного надзора от 11 сентября 1996 г. №35,согласована Роскомнедрами от 08.07.96 г. № ВЩ-31/1831, и Минтопэнерго
113. России от 28.05.95г. №ВГ-3163, с регистрацией в Минюсте от 9 октября 1996года№ 1175.
114. Алексеев С. «Общие теоретические проблемы системы советского права» //
115. Госюриздат, Москва, 1961 г., стр. 139.
116. Андреев А.Ф., Дунаев В.Ф., Зубарева В.Д. Иванник В.В., Иванов А.В.,
117. Кудинов Ю.С., Пономарев В.А., Саркисов А.С., Хрычев А.Н. «Основыпроектного анализа в нефтяной и газовой промышленности» // НУМЦ
118. Минприроды России, Москва, 1997 г, стр.5-7.
119. Атаманчук Г.В. «Государственное управление: проблемы методологииправового исследования» // Москва, Издательство «Юридическая литература», 1975 г., стр. 8.
120. Бахрах Д.Н. «Административное право», учебник, общая часть // Москва ,издательство БЕК, 1993 г., стр. 53.
121. Бахрах Д.Н. «Административное право» // Москва, изд-во «БЕК», 1997 г., стр.151.
122. Веденеев Ю.А. «Организационные реформы государственного управленияпромышленностью в СССР: историко-правовое исследование (1957-1987)», отв. редактор Бачило И.Л.; АН СССР. Институт государства и права // издательство «Наука», 1990 г., стр. 245-249.
123. Вицин СЕ. «Определение и обоснование целей в социальном управлении» //
124. Москва, Академия МВД СССР, 1977 г., стр. 5-7.
125. Власов В.А., Студеникин С. «Советское административное право» //
126. Москва, «Госюриздат», 1959 г., стр. 8.
127. Волков Н.А. «О понятии исполнительной и распорядительной деятельностиорганов Советского государства» // Казань, изд-во Казанского университета, 1959 г., стр. 26.
128. Гвишиани Д.М. «Наука управлять сегодня» // Москва, издательство«Экономика», 1971 год, стр. 13.
129. Горева Д. «Правовое положение предприятия газоснабжения» авторефератдиссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук //
130. РАН. Инс-т государства и права, Москва, 1994, стр. 18-19.
131. Кан А.Д. «Объединение в промышленности: правовые аспекты управления»,учебное пособие // Кубанский Государственный Университет, г. Краснодар, 1988 г. стр.86-91.
132. Козлов Ю.М. «Предмет советского административного права» //издательство МГУ, Москва, J967 г. стр.5.
133. Комментарий к Конституции Российской Федерации // под редакцией Л.А.
134. Окунькова, Институт законодательства и сравнительного правоведения //
135. Изд.-во БЕК, Москва, 1996 год.
136. Комментарий к Кодексу об административных правонарушениях подредакцией И.И.Веремеенко, Н.Г. Салиш;евой, М.С. Студеникиной // издательство «Проспект», Москва, 1997 год.
137. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации части второй(постатейный), Москва, 1996 год, издательская группа Инфра-М-Норма, стр.115-122.
138. Комментарий к Федеральному закону «Об акционерных обществах» //
139. Москва, издательство «Юринформцентр», 1996 г., стр. 8-17.
140. Комментарий к Федеральному закону «О естественных монополиях» //
141. Информационно-правовая система «Кодекс».
142. Коренев А.П., Богатов Д.Ф. «Административное право - альбом схем» //
143. Москва, издательство «Щит», 1996 г., стр. 5.
144. Лаптев В.В, «Правовые формы и методы руководства промышленностью» //
145. Москва, изд-во «Юридическая литература», 1975 г., стр. 6.
146. Манохин В.М. «Органы советского государственного управления (вопросыформирования» // издательство Саратовского Юридического Института, 1962 г., стр. 44-45.
147. Маркс К. и Энгельс Ф., соч., том 21, стр. 305-306.
148. Маркс К. и Энгельс Ф., соч., том 23, стр. 189.
149. Нариманов А.А., Фролов А.Н. «Газовая промышленность: вчера, сегодня,завтра» // Москва, «Недра», 1993 г. стр.11-15.
150. Перчик А.И. «Основы горного права» // издательство «Недра», Москва,1996 год.
151. Петров Г.И. «Советское административное право» // Ленинград, изд-во_ЛГУ,1960 г., стр.6.
152. Пискотин М.И. «Основные пути совершенствования аппаратагосударственного управления и улучшения его работы» // Москва, «Юридическая литература», 1966 г., стр .14-15.
153. Пискотин М.И. «Административное право» // Москва, 1990 г., стр. 150.
154. Рутман Л.М. «Правовое регулирование нефтегазовых объединений» //
155. Москва, «Недра», 1987 г., стр. 155-157.
156. Тихомиров Ю.А. «Публичное право» // издательство БЕК, Москва, 1995 гстр.217, 332.
157. Ткачев Ю.А. «Плата за недра» // издательство «Наука», Санкт-Петербург1998ГОД. ^ '
158. Хромов П.А. «Экономическое развитие России в XIX-XX веках» //«Государственное издательство политической литературы», Москва, 1950 год.
159. Ардашкин В.Д. «К вопросу о понятии советского государственногоуправления» - «Доклады итоговой научной конференции юридических факультетов (декабрь 1964г.)» // Томск, изд-во Томского университета, 1964 г., стр. 39.
160. Афанасьев В.Г. «Научное руководство социальными процессами» //«Коммунист», 1965г., № 12.
161. Бачило И.Л. «Функции управления: содерж^ие и правовое оформление» //журнал «Советское государство и право», 1969 г., №12, стр. 77.
162. Бирман A.M. «Рычаги первого ряда или дистанционное управление» //«Советское государство и право», 1965 г., №1.
163. Пискотин М.И., Лазарев Б.М., Салищева Н.Г., Тихомиров Ю.А. «О наукеуправления», «Советское государство и право», 1964 г., № 9.
164. Петров Г.И. «Задачи кодификации советского административного права» //ж-л «Советское государство и право». 1958 г. №6, стр. 27.
165. Тихомиров Ю.А. «Развитие функций управленческих органов» // журнал«Советское государство и право», 1966 г., №1, стр. 26.
166. Игорь Фукс, Владимир Матишев «Братья Нобели - короли русской нефтянойимперии» // приложение к журналу «Газовая промышленность» - журнал «Фактор», №9/99, стр. 37-41.
167. Яковлев Г.С. «О методах, содержании и структуре научного знания в областиуправления» // журнал «Советское государство и право», 1965 г., № 4.
168. Ямпольская Ц.А. «Некоторые черты метода науки управления» // журнал«Правоведение», 1966 г., №3, стр.6.
169. Ямпольская Ц.А. «К методологии науки управления» // журнал «Советскоегосударство и право», 1965 г. №8. Стр.12, 3. Словари
170. Англо-Русский полный юридический словарь. Мамулян А.С., СЮ. Кашкин //
171. Москва, «Советникъ», 1993 г.
172. Толковый словарь «Управление проектами в газовой промышленности»
173. Москва, издательство МГСУ - УКЦ, 1996 г. стр.50,63./ /
174. Толковый словарь русского языка, т. III // под ред. Б.М.Волина и Д.Н.
175. Ушакова, Государственное издательство иностранных и национальныхсловарей, Москва, 1939 г., стр. 1315.
176. Толковый словарь русского языка т. IV под редакцией проф. Волина Б.М. ипроф. Ушакова Д.Н., Москва, Государственное издательство иностранных и национальных словарей, 1940 г., стр. 967-968.
177. Философский энциклопедический словарь // изд-во «Советскаяэнциклопедия», Москва, 1989 г., стр. 674-676.
