АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовое регулирование отношений в области социального обслуживания населения в Российской Федерации»
005005306
ЗУЕВА НАДЕЖДА ЛЕОНИДОВНА
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ В ОБЛАСТИ СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ НАСЕЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
Автореферат на соискание ученой степени кандидата юридических наук
- 8 ДЕК 2011
Воронеж - 2011
005005306
Работа выполнена в федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Воронежский государственный университет»
Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор
Старнлов Юрий Николаевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Дугенец Александр Сергеевич,
кандидат юридических наук, доцент Уткин Дмитрий Викторович
Ведущая организация - Институт государства и права РАН
Защита состоится «27» декабря 2011 года в 1 Iм на заседании диссертационного совета Д 212.038.04 при ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет» по адресу: 394006, г. Воронеж, пл. Ленина, 10-а, корпус 9, ауд. 610.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Воронежского государственного университета.
Автореферат разослан ««¿^ »ноября 2011 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
В.А. Ефанова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Социальное обслуживание населения -важная составляющая социального государства, поскольку выступает гарантией реализации социальных прав граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством. И в России, и за рубежом органы государственной власти уделяют серьезное внимание организации и правовой регламентации социального обслуживания отдельных категорий граждан, нуждающихся в социальной поддержке государства. Современная социально-экономическая ситуация в Российской Федерации позволяет государству определенным образом изыскивать средства и помогать нуждающимся людям. К сожалению, некоторые факторы препятствуют совершенствованию и реальному развитию системы социального обслуживания населения, в частности наделение соответствующими полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в большинстве случаев имеющих скудный бюджет и граждан, проживающих на их территории, с доходом ниже прожиточного минимума. Все это тормозит формирование частного сектора социального обслуживания населения, так как граждане не в состоянии оплачивать услуги, предлагаемые подобными учреждениями. Многие престарелые граждане, имея право на предоставление государственных услуг в системе социального обслуживания, отказываются от платных услуг, предпочитая им бесплатные. Сложившаяся ситуация требует от государства принятия адекватных мер, прежде всего в сфере развития системы социальной защиты населения и обеспечения социальной стабильности.
Предпринимаемые государством меры к модернизации системы социального обслуживания населения сводятся к разработке и использованию в работе с населением современных технологий и методик, а также к минимизации государственных расходов на формы социального обслуживания, оправдавшие себя на практике в течение долгого времени. В результате модернизации государственного управления в субъектах Российской Федерации сформировались различные подходы к трансформации системы социального обслуживания, включающие технологии и модели взаимодействия специалистов и клиентов, методы оценки эффективности деятельности учреждений в системе социального обслуживания населения. Разграничение таких
направлений социальной защиты, как социальная поддержка и социальное обслужи-
3
вание населения, которые реализуются на различных уровнях (федеральном, субъектов Российской Федерации, муниципальном) повлекло за собой кардинальное изменение административно-правовой регламентации организации социального обслуживания населения в Российской Федерации. В связи с этим возникла потребность в специальном исследовании этих направлений. Особенно актуально исследование таких проблем, как разработка и внедрение административных регламентов предоставления государственных услуг, исполнения государственных функций; обеспечение качества предоставления государственных социальных услуг, разработка стандартов как основы подтверждения соответствия и оценки эффективности деятельности учреждений социального обслуживания населения, выявление особенностей организации социального обслуживания населения.
Степень научной разработанности темы исследования. Социальное обслуживание населения в настоящее время подробно рассматривается представителями различных наук, включая социологическую науку. Социологическое знание направлено на исследование направлений, соприкасающихся с административно-правовыми аспектами развития системы социального обслуживания населения: выявление критериев оценки эффективности деятельности учреждений социального обслуживания (С. И. Григорьев, Л. Г. Гуслякова, И. В. Давыдов, А. М. Панов, Е. И. Холостова и др.); обоснование специфики сферы социального обслуживания в субъектах Российской Федерации (Н. Г. Большакова); определение потребления услуг в системе социального обслуживания населения (И. С. Романычев). Появились и серьезные монографические исследования, в которых система социального обслуживания населения рассматривается учеными-правоведами в ракурсе права социального обеспечения (см., например: Буянова М. О. Социальное обслуживание граждан России в условиях рыночной экономики (теоретико-правовой аспект). М., 2002). Однако монографической работы, посвященной вопросам с точки зрения административной регламентации и систематизации данного правового явления, найти не удалось.
Административно-правовое регулирование отношений в области социального обслуживания населения в Российской Федерации до сих пор не подвергалось комплексному научному исследованию, обоснованию и не выступало в качестве объекта специального исследования, хотя его отдельные стороны в той или иной степени рассматривались в научной литературе, в частности: нормативно-правовые основы системы социального обслуживания населения (А. Л. Благодир, М. О. Буянова, 4
М. Л. Захаров, Т. Е. Мельник, Н. В. Пугало, Э. Г. Тучкова, Я. М. Фогель и др.); оценка и стандартизация государственных социальных услуг (экономические науки -Э. М. Агабабьян, Г. Н. Воробьева, А. А. Голубева, В. И. Королькова, В. А. Нефедов, М. Э. Немоляева, А. В. Раков, Л. В. Смирнова, Г. И. Романов и др.). Активно разрабатываются проблемы правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в сфере социального обслуживания населения (А. А. Демко); публичных и социальных услуг (Н. А. Игнатюк, Г. А. Романов, В. А. Нефедов, Ю. А. Тихомиров, В. Н. Южаков и др.); мониторинга эффективности правового механизма оказания социальных услуг (Н. Н. Черногор, Е. В. Пуляева, М. Д. Чеснокова, М. Е. Глазкова); административной регламентации предоставления государственных услуг, исполнения государственных функций (И. Н. Барциц, К. В. Давыдов и др.).
В настоящее время существует потребность в специальном административно-правовом анализе отношений в области социального обслуживания населения как самостоятельного направления реализации социально-правовой политики государства.
Объектом исследования стали правовые отношения, складывающиеся и изменяющиеся в сфере реализации административно-правового регулирования в области социального обслуживания населения в системе государственного управления с участием органов государственной власти и местного самоуправления по выполнению собственных и реализации переданных государственных полномочий.
Предметом исследования выступают:
- нормативные правовые акты, определяющие порядок разработки, внедрения, стандартизации административных процедур (государственных услуг), административных регламентов в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по реализации государственных полномочий в сфере социального обслуживания населения; деятельности государственных и муниципальных учреждений социального обслуживания в части предоставления ими государственных услуг населению;
- юридическая практика в области реализации положений об административной регламентации и стандартизации в системе социального обслуживания населения.
Целью диссертационного исследования является комплексный анализ административно-правового регулирования в системе социального обслуживания населения в Российской Федерации, определение юридических форм деятельности соответ-
5
ствующих органов государственной власти и местного самоуправления, подведомственных им учреждений социального обслуживания, выявление проблем осуществления государственных полномочий, предоставления государственных услуг и совершенствования организации деятельности в данной сфере.
Достижение поставленной цели обусловило постановку и решение следующих исследовательских задач:
- изучил, специфику системы социального обслуживания населения в условиях модернизации государственного управления;
- рассмотреть виды органов государственной власти в системе социального обслуживания населения и их полномочия;
- исследовать вопросы разработки и механизмы внедрения административных регламентов исполнения государственных функций и услуг в системе социального обслуживания населения;
- уточнить основания разграничения компетенции между органами государственной власти в системе социального обслуживания населения;
- изучить основания классификации учреждений социального обслуживания населения; выявить их оптимальные формы и механизмы осуществления;
- проанализировать систему стандартов предоставления государственных услуг в системе социального обслуживания населения;
- исследовать виды государственных услуг в системе социального обслуживания населения и требования к качеству их предоставления;
- сформулировать предложения по совершенствованию правового регулирования и разработать действенные механизмы организации социального обслуживания населения.
Теоретическая основа диссертационного исследования. В ходе исследования автором использованы общетеоретические положения, изложенные в научных работах по теории государства и права, конституционному, административному праву, праву социального обеспечения (Д. В. Агашев, М. О. Буянова, А. М. Лушников, М. В. Лушникова и др.). Рассматривалась социологическая литература (А. А. Козлов и др.), а также научные публикации по вопросам теории государства и права (А. П. Алехин, А. А. Иванов, А. А. Кармолицкий, Н. И. Матузов, М. Н. Марченко), теории управления (Г. В. Атаманчук, И. Н. Барцкц и др.).
Многие проблемы правового регулирования административно-правовых отношений в системе социального обслуживания населения, анализируемые в диссертации, увязаны с использованием работ целого ряда отечественных и зарубежных авторов. Вопросы теоретико-правового характера рассматриваются автором с использованием научных исследований ученых-правоведов современности: А. Б. Агапова, Ю. Е. Аврутина, А. П. Алехина, С. А. Антонова, С. Ф. Афанасьева, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, И. Н. Барцица, И. С. Бондаря, В. В. Венгерова, И. И. Веремеенко, Д. Д. Галлигана, A.B. Гусева, А. С. Дугенца, Н. А. Игнапок, В. В. Лапаевой, И. В. Лексина, А- В. Малько, В. М. Манохина, А. Ф. Ноздрачева, М. И. Пискотина, Н. И. Побежимовой, В. В. Полянского, Б. В. Российского, Н. Г. Салшцевой, Ю. Н. Старилова, Э. В. Талапиной, Ю. А. Тихомирова, Т. Я. Хабриевой, С. Д. Хаза-нова, Н. Ю. Хаманевой, М. Д. Чесноковой, А. Н. Черткова, В. Н. Южакова и др.
По тематике, охватывающей в целом либо затрагивающей отдельные аспекты организации социального обслуживания населения, подготовлен ряд диссертаций на соискание ученой степени кандидата и доктора юридических наук представителями наук трудового права и права социального обеспечения - А. Л. Благодир (2002), М. О Буянова (2003); муниципального права - А. А. Демко (2003). Отмечая позитивную направленность данных научных исследований на разработку общих теоретических положений, следует констатировать отсутствие административно-правового исследования отношений в области социального обслуживания населения.
Методологической основой исследования являются современные методы научного познания: общенаучные (диалектико-материалистический метод, анализ и синтез) и специальные познавательные (метод сравнительного правоведения, формально-логический, исторический, системно-структурный, метод юридического моделирования). Применение автором многопрофильной методики позволило всесторонне и комплексно изучить проблему, сделать теоретические выводы, сформулировать практические рекомендации относительно организации и развития системы социального обслуживания населения.
Нормативно-правовая основа диссертационного исследования представлена значительным числом нормативных правовых актов различного уровня и юридической силы (в том числе ненормативных актов государственного управления). Это обусловливает достоверность диссертационного исследования, которое выполнено на
практическом материале федерального и регионально законодательства по состоянию на 1 ноября 2011 г.
Эмпирическая основа диссертационного исследования. Эмпирическую базу диссертационного исследования составляют: 1) обобщенная автором практика деятельности и информационно-аналитические данные органов исполнительной власти Воронежской, Белгородской, Орловской областей и иных субъектов, входящих в Центральный федеральный округ (Департамент труда и социального развития Воронежской области, правительство Белгородской области и др.) за 2008 - 2011 гг.; 2) результаты проведенного автором анкетирования 237 респондентов - клиентов Департамента труда и социального развития Воронежской области (отдел организации социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов); 3) материалы научно-практических конференций, статистические, социологические данные, интернет-ресурсы, материалы публикаций средств массовой информации.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем, исходя из положений административного права, применен комплексный, системный и институциональный подход к изучению теоретических, методологических и практических проблем в области социального обслуживания населения. Впервые предпринята попытка обобщения правовых, социальных и экономических подходов при определении административно-правового регулирования отношений в области социального обслуживания населения в Российской Федерации. Предложенная тема с точки зрения административного права в научных источниках не рассматривалась. Научная новизна состоит также в выборе аспектов исследования и в обосновании новых подходов к решению уже известных проблем административного права.
В работе проведено теоретическое и практическое исследование реализации органами государственной власти полномочий в системе социального обслуживания населения, рассмотрены механизмы социального обслуживания населения в различных субъектах Российской Федерации. Автором обосновывается идея необходимости четкого законодательного разграничения полномочий между тремя уровнями власти в системе социального обслуживания населения, административной регламентации предоставления государственных услуг и определения их качества; административной регламентации исполнения государственных функций в системе социального обслуживания населения.
На защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или имеющие элементы научной новизны:
1. Рассмотрены роль, значение влияния модернизации государственного управления на систему социального обслуживания населения и ее некоторые итоги, выразившиеся в виде существенных изменений системы социального обслуживания населения: жесткое и «неравное» распределение полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления; трансформация системы органов власти, осуществляющих регулирование, координацию и контроль; корректировка форм управленческой деятельности, осуществляемой органами государственной власти (стандарты социального обслуживания, оказание государственных услуг); разработка и внедрение новых видов нормативных правовых актов, регулирующих оказание государственных услуг (административные регламенты и т.п.); создание качественно иной структуры системы социального обслуживания населения, сочетающей в себе различные формы оказания социальных услуг населению, включая частно-государственное партнерство (центры социального обслуживания, многофункциональные центры по предоставлению государственных и муниципальных услуг и др.); уменьшение объема услуг, оказываемых органами социальной защиты населения и подведомственными им учреждениями в сфере социального обслуживания; увеличение доли и стоимости платных социальных услуг по социальному обслуживанию, предоставляемых населению; фрагментарное формирование негосударственной системы социального обслуживания населения.
2. Выделены признаки и дана характеристика административного регламента предоставления государственных услуг в системе социального обслуживания населения, а именно: административный регламент является нормативным правовым актом органа исполнительной власти, который устанавливает сроки и последовательность административных процедур (действий) органа исполнительной власти; применяется при наличии запроса физического или юридического лица; устанавливает порядок взаимодействия между структурными подразделениями органа исполнительной власти, их должностными лицами и заявителями, а также закрепление ответственности должностных лиц за несоблюдение требований регламентов; обладает четкой структурой, определенной в нормативном порядке, включая приложение в виде блок-схемы; облекается в строго установленную правовую форму - приказ;
проект административного регламента предоставления государственных услуг подлежит ведомственной, а также независимой экспертизе.
3. Аргументированы особенности нормативных правовых актов, регулирующих разработку административных регламентов, в частности по предоставлению государственных услуг в субъектах Российской Федерации, а также специфика их содержания, которая заключается в следующем: формулируются более содержательные понятия административного регламента; более подробно освещаются подразделы, касающиеся порядка информирования о правилах предоставления государственной услуги; детально описываются подразделы, закрепляющие требования к местам предоставления государственной услуги; подробным образом раскрывается порядок осуществления независимой экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг (содержание и структура заключения эксперта, сроки, порядок передачи).
4. Разработаны варианты административной регламентации предоставления государственных услуг в системе социального обслуживания населения на уровне субъектов Российской Федерации.
5. Приведены доказательства о необходимости совершенствования содержания административных регламентов предоставления государственных услуг, а именно: выдерживать структуру содержания регламента; включать такие показатели качества предоставляемой государственной услуги, как общедоступность, результативность и эффективность, сроки предоставления услуги (возможность сокращения сроков), применение электронной формы оказания услуг.
6. Определены виды результатов предоставления государственной услуги в системе социального обслуживания населения, которыми являются следующие: выдача документов; консультирование (выдача информации); прием документов и обработка информации; оформление решений и направление соответствующих документов в учреждения социального обслуживания; обслуживание в специализированных учреждениях (реабилитационные процедуры, проживание, питание и др.).
7. Дана классификация и характеристика двух видов государственных услуг в системе социального обслуживания: 1) государственные услуги, предоставляемые непосредственно органами исполнительной власти или многофункциональными центрами; 2) государственные услуги, предоставляемые учреждениями социального об-
служившим, относящиеся к государственному и муниципальному секторам системы социальной защиты населения.
8. Выделены следующие признаки государственных услуг в системе социального обслуживания населения: носят исключительно социальный и уникальный характер; достигают конкретных результатов; подлежат административной регламентации и стандартизации; оказываются в совокупности органами власти и учреждениями социального обслуживания; являются прерогативой государственного и муниципального секторов системы социальной защиты населения.
9. Раскрыты формы и способы предоставления государственных услуг в системе социального обслуживания населения. Формы: электронная, письменная, в форме совершения правомерных действий для достижения результата предоставления государственной услуги (обслуживание в доме-интернате, геронтологическом центре, центре реабилитации). Способы предоставления государственных услуг в системе социального обслуживания населения классифицируются автором с использованием следующих критериев: 1) места предоставления услуги: орган исполнительной власти, учреждение социального обслуживания населения, многофункциональный центр предоставления государственных (муниципальных) услуг; 2) вида предоставления услуги: документы, информация, обслуживание в учреждениях социальной защиты населения.
10. Предлагается дополнить существующее законодательство, регулирующее предоставление мер социальной поддержки населения, законами субъектов Российской Федерации «О социальном обслуживании населения субъекта Российской Федерации». Автором предложена структура проекта закона Воронежской области «О социальном обслуживании населения в Воронежской области». Данный законодательный акт должен включать 4 главы, состоящие из 24 статей.
11. Рекомендуется издавать административные регламенты по исполнению государственной функции по осуществлению контроля по оказанию гражданам, проживающим в субъекте Российской Федерации, мер социальной поддержки в виде предоставления государственных услуг. Предложен проект постановления правительства Воронежской области «Об утверждении административного регламента Департамента труда и социального развития Воронежской области по исполнению государственной функции по осуществлению контроля по оказанию гражданам, про-
живающим в Воронежской области, мер социальной поддержки в виде предоставления государственных услуг».
Теоретическая значимость исследования. Теоретическое значение диссертации состоит в том, что ее положения решают задачи, заключающиеся в развитии системы научных представлений об административной регламентации и стандартизации в системе социального обслуживания населения; конкретизации и дополнении представлений о системе социального обслуживания населения в административно-правовой науке; изучении и обобщении законодательной практики ряда субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в системе социального обслуживания населения.
Практическая значимость результатов исследования заключается в обосновании, выделении особо важных проблем, касающихся разработки и внедрения административных регламентов, стандартов качества, совершенствования форм и методов оказания социальной поддержки малоимущим, инвалидам, престарелым, детям и другим категориям, а также их решении с точки зрения права. Результаты исследования, выводы и предложения, изложенные в диссертации, могут быть использованы органами государственной власти федерального и регионального уровней, органами местного самоуправления в нормотворческой деятельности, правоприменительной практике, а также могут оказаться полезными для учебного процесса и преподавания ряда учебных курсов: «Административное право», «Административные процедуры», «Административные регламенты».
Апробация результатов диссертационного исследования. Апробация и реализация результатов исследования отражены в написанных и опубликованных научных статьях, подготовленных докладах и выступлениях диссертанта на социальных слушаниях и конференциях по вопросам, рассматриваемым в диссертации.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, десяти параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов и специальной литературы, приложения.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, раскрывается степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи проведенного исследования, излагаются его методологические основы, определяются теоретическая, нормативно-правовая и эмпирическая ба-12
зы исследования, формируются основные положения, выносимые на защиту, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость, приводятся сведения об апробации результатов работы.
Глава 1 «Социальное обслуживание населения в системе государственного управления» состоит из четырех параграфов. В первом параграфе «Социальное обслуживание населения как сфера современного государственного управления» обосновываются результаты проведения модернизации государственного управления в Российской Федерации и ее субъектах, которая во многом изменила «облик» системы социального обслуживания населения, особенно затронула правовой аспект существования указанной формы социальной поддержки. Поэтому общественные отношения в области социального обслуживания населения, складывающиеся и развивающиеся в Российской Федерации, претерпели значительные изменения. Органы исполнительной власти стали использовать в обновленной системе публичного управления качественно иные формы и методы управления социальным обслуживанием населения, чем те, которые использовались до реформирования. Основополагающее требование модернизации государственного управления к социальной сфере - это отделение ее от государства.
На данном этапе в каждом субъекте Российской Федерации доля системы социального обслуживания населения во всем объеме социальных услуг в сфере социальной защиты населения также неодинакова. Это зависит от «политической воли» органов государственной власти по обеспечению социально незащищенных граждан. Одни субъекты Российской Федерации «замкнули» социальное обслуживание населения на предоставлении услуг стационарного обслуживания (дома-интернаты), другие - привлекают коммерческие структуры к оказанию помощи в организации оказания услуг по социальному обслуживанию, разрабатывают инновационные методы и формы социального обслуживания (социальное такси, социальные чеки, социальные парикмахерские и т.п.). Доля системы социального обслуживания населения в общем объеме социальной защиты в этих субъектах Российской Федерации является преобладающей. Социальный эффект деятельности органов социальной защиты населения и подведомственных им учреждений в сфере социального обслуживания зависит не столько от материальной составляющей, сколько от продуманных управленческих решений, морально-нравственных ориентаций руководителей и заинтересованности в профессии.
Во втором параграфе «Разграничение компетенции между органами публичной власти по осуществлению деятельности в области социального обслуживания населения» рассматриваются вопросы, касающиеся разграничения компетенции в системе социального обслуживания населения между федеральными, региональными и местными органами исполнительной власти. Автором выявлены следующие особенности разграничения компетенции между органами власти в системе социального обслуживания населения:
1) разграничение компетенции в системе социального обслуживания населения было осуществлено в 2004-2006 годах: между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Импульсом к развитию данного процесса послужил Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими сипу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями по состоянию на 7 февраля 2011 г.);
2) процесс разграничения компетенции проходил болезненно и во всех субъектах Российской Федерации по-разному. Законодательно в субъектах Российской Федерации четко не определены полномочия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере социального обслуживания населения. Исключение составляет Тверская область, в которой принят отдельный, специальный закон, регулирующий отношения в области социального обслуживания. В нем предусмотрен перечень полномочий органов государственной власти Тверской области в сфере социального обслуживания. Субъекты Российской Федерации избрали несколько вариантов закрепления полномочий по социальному обслуживанию за органами власти. Первый вариант - субъект Российской Федерации в лице органов исполнительной власти полностью определяет политику социального обслуживания, систему органов и учреждений социального обслуживания, стандарты, порядок и условия обслуживания. В основном все учреждения социального обслуживания находятся в ведении субъекта Российской Федерации. Второй вариант - передача отдельных полномочий 14
в системе социального обслуживания населения органам местного самоуправления; создание обширной сети муниципальных бюджетных учреждений социального обслуживания;
3) передача отдельных полномочий по социальному обслуживанию сопровождалась изданием ряда законодательных актов в субъектах Российской Федерации: «О системе социальной защиты населения» (Орловская, Белгородская области), Социальный кодекс (Белгородская область), «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере социальной поддержки и социального обслуживания населения» (Липецкая, Курская области);
4) передача отдельных полномочий по социальному обслуживанию органам местного самоуправления значительно отличается в субъектах Российской Федерации. Автором дифференцированы следующие полномочия, которые в большинстве случаев передаются органам местного самоуправления: по оказанию социальной и финансовой помощи согласно нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации; по информационной и консультационной поддержке; по сбору и обобщению информации, касающейся процедуры предоставления материальной и социальной помощи; по формированию и реализации на территории муниципального образования государственной полигики в сфере социальной защиты населения, включая формирование на территории муниципального образования органа социальной защиты населения по месту жительства; по приему документов с последующей передачей в орган специальной компетенции области; по назначению и выплате, а также перерасчету пособий и компенсаций; по социальному обслуживанию граждан пожилого возраста и инвалидов, детей, особо нуждающихся в заботе государства из числа детей-инвалидов, детей-сирот, детей из многодетных, неполных и малообеспеченных семей, а также безнадзорных детей граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации; по формированию и ведению базы данных лиц, имеющих право на меры социальной поддержки, предусмотренные федеральным законодательством и законодательством субъекта Российской Федерации; полномочия по обеспечению жильем отдельных категорий граждан.
В случае, если полномочия по социальному обслуживанию населения передаются органам местного самоуправления, то они реализуются посредством создания широкой сети муниципальных бюджетных учреждений социального обслуживания в
субъекте Российской Федерации (например, Липецкая, Белгородская области); до-
15
полнигельно или как правило органы местного самоуправления издают административные регламенты в сфере социального обслуживания (Белгородская область).
В третьем параграфе «Учреждения социального обслуживания населения: понятие, классификация, виды» проводится дифференциация учреждений социального обслуживания населения по нескольким критериям: типу учреждения, виду учреждения; категории и группе населения, обслуживаемых в учреждениях; форме собственности учреждений. Анализируется административно-правовой статус учреждений социального обслуживания в зависимости от условий, в которых предоставляются социальные услуги населению (стационарные, полустационарные, нестационарные, комплексные, учреждения (отделения) социального обслуживания на дому и ДРО-
Особенности правового положения данных учреждений заключаются в следующем: 1) де-факто они реализуют государственные функции, а де-юре не относятся к разряду учреждений - органов государственной власти; 2) осуществляют социально значимые проекты государства, как правило, за счет бюджетных средств, а также иных источников финансирования (оплата за услуги частных лиц, пожертвования и др.); 3) нормативная основа их деятельности закрепляется в нормативных правовых актах, издаваемых органами исполнительной власти.
В четвертом параграфе «Исполнительные органы государственной власти в системе социального обслуживания населения: правовое положение, виды и полномочия» проанализирована система органов государственной власти, осуществляющих управленческую деятельность в системе социального обслуживания населения. Главными ее особенностями являются следующие: единство, наличие нескольких уровней управления (федеральный уровень и уровень субъектов Российской Федерации), самостоятельность органов исполнительной власти на каждом из представленных уровней в установленных пределах, возможность передачи полномочий нижестоящим органам исполнительной власти либо отнесение избыточных государственных функций государственным учреждениям социального обслуживания. Федеральные органы исполнительной власти реализуют компетенцию в исследуемой сфере в форме определения государственной политики, совершенствования системы социального обслуживания, разработки федеральных целевых программ, а также контролирующую функцию, т.е. определяют общие направления развитая и
существования данной системы (Правительство РФ, федеральные министерства и 16
службы). В субъектах Российской Федерации существует самостоятельная система органов исполнительной власти, выполняющих функцию социального обслуживания населения. Эффективность деятельности этой системы во многом зависит от внимания, уделяемого данной сфере высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, и финансовой обеспеченности бюджета самого субъекта Российской Федерации.
Глава 2 «Административно-правовое регулирование отношений в области социального обслуживания населения» состоит из четырех параграфов. Первый параграф «Административно-правовая регламентация государственных стандартов социального обслуживания населения» посвящен важному направлению административной реформы и модернизации системы социального обслуживания населения - стандартизации предоставления государственных услуг. Государство ведет систематический учет параметров социального обслуживания, создавая систему стандартов организации социальных служб и учреждений и стандарты качества социальной услуги.
Стандартизация предоставления государственных услуг в системе социального обслуживания населения в настоящее время включена в компетенцию органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В связи с этим автором отмечается: 1) неоднозначное определение содержания услуг социального обслуживания; 2) сложность нормативного закрепления сочетания публично-правового и частноправового характера их предоставления, объема финансирования различных видов государственных услуг, методов и показателей оценки качества социальной услуги (помощи); 3) слабая активность гражданского общества по активизации мероприятий, направленных на улучшение качества предоставляемых услуг.
Выявлены следующие особенности процесса создания государственных стандартов социального обслуживания населения: 1) разработка стандартов осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а федеральные органы власти оставляют за собой право контроля за соблюдением государственных стандартов; 2) содержание стандартов основывается на положениях трех национальных стандартов в области социального обслуживания населения; 3) разработка стандартов субъектами Российской Федерации осуществляется согласно нормативному правовому аюу «Порядок установления государственных стандартов социального обслуживания»; 4) процедура разработки стандартов вариативна в субъек-
17
тах Российской Федерации. Первый вариант - разработчиком и субъектом, утверждающим стадцарт, выступает орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации специальной компетенции в области социальной защиты населения. В этом случае стандарт утверждается приказом (Белгородская, Воронежская области). Второй вариант - разработчиком стандарта является орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации специальной компетенции, а затем проекты стандартов рассматриваются высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации и утверждаются главой субъекта Российской Федерации (Липецкая, Курская области); 5) среднее количество стандартов социального обслуживания в субъектах Российской Федерации составляет от 12 до 14. Субъекты разрабатывают не только стандарты социального обслуживания, но и стандарты качества государственных (бюджетных) услуг (Воронежская область). Многие субъекты разрабатывают новые стандарты социального обслуживания, например в области оказания услуг детям, семьям, качества услуг и контроля за качеством услуг; 6) автором предлагается включить в законы субъектов Российской Федерации о социальном обслуживании населения статью со следующим названием «Процедура разработки и утверждения государственных стандартов социального обслуживания. Виды стандартов».
Во втором параграфе «Формы социального обслуживания населения» представлены соответствующие формы социального обслуживания: предоставление материальной помощи, социальное обслуживание в стационарных учреждениях, предоставление временного приюта, организация дневного пребывания в учреждениях социального обслуживания, консультативная помощь, реабилитационные услуги. Проанализированы порядок и условия предоставления услуг в рамках указанных выше форм социального обслуживания населения. Автором сделан вывод о том, что отечественное законодательство в системе социального обслуживания населения предусматривает исключительно «типовые» формы социального обслуживания.
На примере Воронежской области даны предложения по совершенствованию подобных форм социального обслуживания, разработке и внедрению новых форм (социальное такси, социальная аптека и др.). Согласно ст. 10 Закона Воронежской области от 14 ноября 2008 г. № 103-03 «О социальной поддержке отдельных категорий граждан Воронежской области» к формам (видам) предоставления мер социальной поддержки относятся денежные выплаты, натуральная помощь и социальное обслуживание. Статья 13 этого же Закона регламентирует, что система социального об-18
служивания граждан представляет собой деятельность социальных служб по удовлетворению потребностей граждан в социальных услугах, при этом не раскрывает понятия, содержания и значения каждого вида социальной услуга, ограничившись только перечислением видов социальных услуг. Думается, целесообразно принять отдельный закон Воронежской области, определяющий правовой статус системы социального обслуживания населения (а не отдельную главу 16 «Социальная поддержка граждан пожилого возраста и инвалидов» указанного выше Закона Воронежской области № 103-03 от 14 ноября 2008 г., включающую в себя 6 статей). В законе следует провести классификацию не только ввдов социального обслуживания, но и видов стационарных и полустационарных учреждений социального обслуживания, дать их характеристику, а также зафиксировать возможные виды административных регламентов предоставления социальных услуг. По мнению автора, закон о социальном обслуживании должен быть максимально ясным, четким, прозрачным, исключающим применение множества отсылочных норм, поскольку от количества отсылочных норм, двоякого толкования зависит рейтинг законодательного акта на коррупциоген-ность и эффективность его реализации.
В третьем параграфе «Государственные услуги в системе социального обслуживания населения: понятие, виды, формы и способы предоставления» представлены характеристика и признаки государственной услуги в системе социального обслуживания населения, определены способы и формы предоставления такой услуги; проклассифицированы результаты предоставления услуги, а также виды государственных услуг в системе социального обслуживания населения. Проанализированы виды подобных государственных услуг, оказываемых в субъектах Российской Федерации, и сделан вывод, что государственные услуги в системе социального обслуживания населения отличаются от других услуг. Анализируется понятие государственной услуги, которое полностью не отражает ее содержания, значимости в общественной жизни, а также далеко не совершенно с правовой точки зрения.
Все услуги в системе социального обслуживания населения относятся к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации, поэтому включение в реестры данных государственных услуг осуществляется исключительно органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Дана характеристика содержания Реестра государственных услуг субъекта Российской Федерации, а также порядка его формирования и ведения. Автором отмечается, что государственные услуги
19
в системе социального обслуживания населения - это своего рода уникальные услуги, которые предназначены сопровождать человека на протяжении всей его жизни, особенно в трудных сшуациях. Услуги предоставляются особому роду клиентов -представителям социально незащищенных слоев населения (престарелым, инвалидам, многодетным семьям, семьям с детьми, лицам, отбывшим наказание в виде лишения свободы и др.). Результаты предоставления государственной услуги и ее последствия разделить довольно сложно, настолько они гармонично связаны между собой. Раскрыты способы предоставления государственных услуг в системе социального обслуживания населения. Особое значение и роль в предоставлении государственных услуг получили многофункциональные центры.
Приведены результаты предоставления государственной услуги в системе социального обслуживания населения. Дана авторская классификация государственных услуг в системе социального обслуживания и их характеристика. Первый вид государственных услуг направлен на достижение таких результатов, как обработка поступившей от заявителей информации и документов, выдача документов, принятие решений, оформление документов и направление их в учреждения социального обслуживания. Как правило, все решения органов исполнительной власти в этой сфере носят правообразующий характер, например принятие решения о помещении престарелого гражданина в дом-интернат, геронтологический центр. Второй вид государственных услуг оказывается непосредственно учреждениями социального обслуживания, находящимися в ведении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления. В отношении данных услуг органы исполнительной власти разрабатывают стандарты качества предоставляемой услуги (комфортность проживания, наличие и эффективность медицинского лечения и ухода, организация досуга; предоставление социального транспортного обслуживания и т.п.). Все эти услуги неразделимы и в совокупности образуют классическое своеобразие системы социального обслуживания населения.
В четвертом параграфе «Административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере социального обслуживания населения» дается характеристика, а также признаки административных регламентов: исполнения государственных функций, предоставления государственных услуг. Проанализирован порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг федеральными 20
органами исполнительной власти и выделены их характерные черты: 1) разрабатываются непосредственно органами исполнительной власти, предоставляющими государственные услуги; 2) утверждаются приказами соответственно федерального министра, руководителями федеральных органов исполнительной власти; совместными приказами федеральных органов исполнительной власти; совместными приказами федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов; 3) включаются в перечень государственных услуг и функций, формируемый Министерством экономического развития РФ; 4) размещаются в федеральных государственных информационных системах «Федеральный реестр государственных услуг (функций)», «Единый портал государственных и муниципальных услуг»; 5) подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ.
Установлены особенности нормативных правовых актов, регулирующих разработку административных регламентов в субъектах Российской Федерации: 1) утверждаются нормативными правовыми актами высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, как правило, в форме постановлений; 2) именуются правилами, порядками разработки административных регламентов; 3) содержание данных нормативных правовых актов текстуально повторяет нормы федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»; 4) требования, предъявляемые к административным регламентам, незначительно отличаются от требований, содержащихся в федеральных нормативных правовых актах.
Содержание административных регламентов обладает определенной самобытностью и разнится в субъектах Российской Федерации. Даже в административных регламентах, носящих общий характер, отсутствует конкретизация положений: критерии принятия решений должностными лицами при предоставлении государственной услуги; примерные показатели качества оказываемой государственной услуги, применимые для всех видов услуг. Автором предлагается совершенствовать содержание административных регламентов предоставления государственных услуг в соответствии с постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных
функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».
21
По мнению автора, во всех субъектах Российской Федерации необходимо разработать нормативные правовые акты о разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг. Это обусловлено тем, что в существующих документах трудно определить: какие органы исполнительной власти разрабатывают административные регламенты предоставления государственных услуг; какие органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают эти регламенты; какой порядок взаимодействия существует между органами исполнительной власти субъектов при их разработке и внедрении. Если административные регламенты предоставления государственных услуг разрабатываются органами местного самоуправления, то необходимо данные вопросы регулировать также на уровне субъекта Российской Федерации (типовые регламенты и т.п.). В настоящее время многие административные регламенты предоставления государственных услуг перерабатываются и совершенствуются, поэтому необходимо обновление информации в электронных базах нормативных правовых актов и на интернет-сайтах.
Глава 3 «Модернизация административно-правового регулирования отношений в сфере социального обслуживания населения» включает два параграфа. В первом параграфе «Проблемы современной организации и административно-правового регулирования функционирования системы социального обслуживания населения» обосновываются основные проблемы в системе социального обслуживания населения: 1) унификация государственной стандартизации государственных услуг во всей системе социального обслуживания населения; 2) формирование и развитие сети учреждений социального обслуживания семьи и детей в системе социальной защиты населения; 3) усложнение управленческой деятельности в этой сфере; 4) слабая информатизация населения о видах и порядке предоставляемых государственных услуг, включая информацию об административных регламентах и стандартах (социально незащищенные категории граждан мало ориентируются в информации, вывешиваемой на интернет-сайтах органов государственной власти и местного самоуправления); 5) недостаточно проработанная нормативно-правовая база, формируемая органами местного самоуправления.
Во втором параграфе «Основные направления совершенствования механизма административно-правового регулирования отношений в сфере социального обслуживания населения» представлены рекомендации по совершенствова-22
нию соответствующего законодательства, а также мероприятия по улучшению качества предоставляемых услуг в системе социального обслуживания населения. Автором предлагается: 1) разрабатывать и принимать законы субъектов Российской Федерации «О социальном обслуживании населения субъекта Российской Федерации»; 2) издавать административные регламенты по исполнению государственной функции по осуществлению контроля по оказанию гражданам, проживающим в субъекте Российской Федерации, мер социальной поддержки в виде предоставления государственных услуг; 3) улучшать качество мер административной ответственности посредством внесения изменений и дополнений в законодательство об административной ответственности субъектов Российской Федерации.
Разработан проект закона Воронежской области «О внесении дополнений в Закон Воронежской области «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области». В нем устанавливается административная ответственность за нарушение требований законодательства о социальном обслуживании населения в Воронежской области, включая государственные стандарты социального обслуживания населения Воронежской области и стандарты качества предоставления государственной (бюджетной) услуги Воронежской области.
В заключении сформулированы и систематизированы основные выводы и предложения по рассмотренным в диссертационном исследовании проблемам.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:
I. Научные статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации
1. Зуева Н. Л. Анализ системы управления сферой социального обслуживания населения / Н. Л. Зуева // Вестник Воронежского государственного университета. -2009. - № 2(7). - С. 187-194 (0,5 пл.).
2. Зуева Н. Л. Административные регламенты предоставления государственных услуг в системе социального обслуживания населения : некоторые вопросы разработка и внедрения / Н. Л. Зуева // Вестник Воронежского государственного университета. - 2011. - № 2(11). - С. 218-231 (1,7 пл.).
П. Научные статьи, опубликованные в иных изданиях
3. Зуева Н. Л. Учреждения социального обслуживания населения : их виды и специфика деятельности / Н. Л. Зуева // Социально-экономические права человека : практические и теоретические проблемы : сб. науч. трудов / под ред. С. В. Передери-на. - Воронеж : Изд-во ВГУ, 2009. - Вып. 5 : Правовая защита и ответственность. -С. 79-109 (1,8 пл.).
4. Зуева Н. Л. Льготы и иные меры социальной поддержки в праве социального обеспечения / Н. Л. Зуева // Социально-экономические права человека: практические и теоретические проблемы : сб. науч. трудов / под ред. Л. Н. Сенных. - Воронеж : Изд-во ВГУ, 2008. - Вып. 4: Применение норм права. - С. 37-68 (1,9 пл.).
5. Зуева Н. Л. Значение классификации учреждений социального обслуживания населения / Н. Л. Зуева // Аиуальные проблемы реализации норм права: сб. науч. трудов / под ред. С. В. Передерина. - Воронеж : Изд-во ВГУ, 2011. - Вып. 1. -С. 94-110 (0,7 пл.).
Подписано в печать 17.11.2011. Формат 60 х 84/16. Бумага офсетная. Усл. печ. л. 1,3 Тираж 150 экз. Заказ №2995
Отпечатано в типографии Воронежского ЦНТИ - филиала ФГБУ «РЭА» Минэнерго России 394036, г. Воронеж, пр. Революции, 30.
