АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Социальное обслуживание населения в Российской Федерации»
На правах рукописи
ШИПУЛИНА
Лариса Николаевна
СОЦИАЛЬНОЕ ОБСЛУЖИВАНИЕ НАСЕЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ)
Специальность 12.00.05 - Трудовое право; право социального обеспечения
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 5 ид? 2012
Екатеринбург 2012
005013692
Работа выполнена на кафедре социального права, государственной и муниципальной службы ФГБОУ ВПО «Уральская государственная юридическая академия»
Научный доктор юридических наук, профессор
руководитель: Шайхатдинов Владимир Шамильевич
Официальные доктор юридических наук, профессор оппоненты: кафедры трудового права
Уральской государственной юридической академии Саликова Наталья Михайловна, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой трудового и предпринимательского права Тюменского государственного университета Чикирееа Ирина Павловна
Ведущая ФГБОУ ВПО «Удмуртский государственный
организация: университет»
Защита состоится 6 апреля 2012 г. в 15 ч 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 212.282.02 при Уральской государственной юридической академии по адресу: 620137, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21, зал заседаний Ученого совета.
Автореферат разослан «_
2012 г.
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор
С. Ю. Головина
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Каждое современное государство сообразно уровню развития, приоритетам и возможностям формирует социальную и экономическую политику в отношении своих граждан. В условиях рыночной экономики рыночные отношения не предполагают социальной защищенности человека. Здесь требуется государственное вмешательство в экономику, иные сферы жизни общества. Важным основанием подобного вмешательства является определение России как социального государства (ст. 7 Конституции РФ). Роль социального государства состоит в создании условий, обеспечивающих социально-правовую защиту каждого человека, предоставлении мер социальной защиты нуждающимся гражданам. Предмет особой заботы -граждане пожилого возраста, инвалиды, дети-сироты, другие лица, попавшие в трудную жизненную ситуацию.
Один из элементов социальной защиты граждан - социальное обслуживание, являющееся составной частью установленного Конституцией РФ права граждан на социальное обеспечение, которым ежегодно охвачено около 19 млн человек - пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми, оказавшихся в трудной жизненной ситуации.
В настоящее время отношения в области социального обслуживания населения регулируются федеральными законами от 10 декабря 1995 г. «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» и от 2 августа 1995 г. «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов». Ряд положений социального обслуживания предусмотрены в специальных федеральных законах от 24 июня 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», от 24 ноября 1995 г. «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», от 12 января 1995 г. «О ветеранах». Все они принимались примерно в одно и то же время и на определенном историческом этапе сыграли важную роль в развитии социального обслуживания. В современный период развития российского законодательства существенно расширился как круг лиц, имеющих право на социальное обслуживание, так и перечень социальных услуг, предоставляемых им. В субъектах РФ получили развитие новые виды социального обслуживания. Изменилось и целевое назначение социального обслуживания, которое направлено на максимально возможное продление пребывания граждан пожилого возраста и инвалидов в привычной среде.
Вместе с тем существующая законодательная база и система организации социального обслуживания населения не в полной мере удовлетворяют его потребности в социальных услугах надлежащего качества. Развитие рыночных отношений в сфере предоставления социальных услуг диктует необходимость разработки современных механизмов, новых технологий социальной работы и их нормативного закрепления. Существующие региональные различия в объемах прав граждан на социальное обслуживание, уровнях их реализации, в доступности и качестве предоставления социальных услуг требуют вмешательства федерального законодателя. Следует более четко урегулировать эти вопросы, так как уровень социальных гарантий для социально незащищенных категорий населения должен быть одинаков на всей территории Российской Федерации.
Несмотря на законодательное закрепление возможности осуществления социального обслуживания населения негосударственными социальными службами, в России они не получили должного развития. Вместе с тем активное внедрение в сферу социального обслуживания рыночных механизмов способствует формированию конкурентной среды в области предоставления социальных услуг, дает возможность гражданам выбирать поставщиков таких услуг.
Административная реформа, проводимая в Российской Федерации, направлена на повышение качества и доступности государственных услуг, эффективности деятельности органов исполнительной власти. Важным результатом данной реформы стало принятие Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», выступившего правовой базой для определения организационных основ предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме. Предоставление названных услуг в электронной форме - одна из главных составляющих в системе мер снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг. Это относится и к сфере социального обслуживания населения. Разработка и внедрение дистанционных технологий в деятельность социальных служб позволит расширить доступ населения к социальным услугам, однако потребуется четкая правовая регламентация процедуры предоставления услуг. Данная проблема должна быть решена путем принятия административных регламентов.
Развитие законодательства о социальном обслуживании оказывает влияние на теоретические положения науки права социального обеспечения. Значительное расширение перечня понятий и терминов, применяемых в сфере регулирования социально-обеспечительных отно-
шений, требует их теоретического осмысления и четкого определения. Подлежат уточнению принципы правового регулирования социального обслуживания населения, вопрос о месте правовых норм о социальном обслуживании населения в праве социального обеспечения Российской Федерации.
Изложенные обстоятельства обусловили выбор темы исследования, его практическую и научную актуальность.
Степень научной разработанности темы. Вопросы социального обслуживания анализировались в работах А. Л. Благодир, М. О. Буяно-вой, М. Л. Захарова, Э. Г. Тучковой, Я. М. Фогеля и др. Труды этих авторов посвящены анализу проблем социального обслуживания населения, однако развитие законодательства в данной сфере, внедрение новых видов и технологий социального обслуживания требуют дальнейшей разработки и совершенствования их теоретической основы. Поэтому исследуемые в диссертации вопросы актуальны, тем более что в настоящее время подготовлен и обсуждается проект федерального закона «О социальном обслуживании населения в Российской Федерации».
Цель и задачи исследования. Цель настоящей диссертации - изучение теоретических и практических вопросов, связанных с реализацией прав граждан на социальное обслуживание, системный научный анализ законодательства Российской Федерации и субъектов РФ, регулирующего вопросы социального обслуживания населения, а таюке разработка на этой основе предложений, направленных на совершенствование законодательства и правоприменительной деятельности в сфере социального обслуживания населения.
Достижение этой цели предполагает решение следующих задач: проанализировать понятие социального обслуживания и его содержание, а также основные понятия и термины, применяемые в сфере регулирования отношений по социальному обслуживанию, такие как «социальная услуга», «трудная жизненная ситуация», «клиент социальной службы», «семья», «индивидуальная нуждаемость» и др.;
исследовать основные принципы правового регулирования отношений по социальному обслуживанию населения;
определить место правовых норм о социальном обслуживании в праве социального обеспечения Российской Федерации;
выявить виды социального обслуживания и дать их классификацию;
изучить виды социального обслуживания: стационарное и полу стационарное социальное обслуживание, обслуживание на дом)', социальное обслуживание, не связанное с помещением граждан в социальные
учреждения; определить особенности правового регулирования отдельных видов социального обслуживания в субъектах РФ;
проанализировать законодательство Российской Федерации и субъектов РФ, регулирующее вопросы предоставления социальных услуг в электронной форме, предложить меры, обеспечивающие доступность социальных услуг в электронной форме для социально незащищенных категорий граждан, нуждающихся в их предоставлении;
обосновать предложения по совершенствованию правового регулирования и деятельности органов и учреждений по дистанционному обучению детей-инвалидов.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере социального обслуживания населения в Российской Федерации, а предметом исследования - международные, российские законодательные и подзаконные акты, нормативные правовые акты субъектов РФ в сфере социального обслуживания населения, законопроекты, теоретические исследования по данному вопросу, практика органов и учреждений социального обслуживания населения, судебная практика.
Методологическую основу работы образуют методы эмпирического и теоретического исследования, традиционной диалектической и формальной логики, также использованы общенаучные и специально-юридические (сравнительно-правовой, формально-юридический и др.) методы.
Теоретическую базу исследования составляют труды отечественных ученых по теории государства и права (С. С. Алексеева, В. В. Лазарева, Р. 3. Лившица, В. Д. Перевалова и др.); по конституционному праву (С. А. Авакьяна, М. И. Кукушкина, С. Э. Несмеяновой, М. С. Саликова и др.); по трудовому праву и праву социального обеспечения (Е. Г. Азаровой, А. Л. Благодир, Л. Ю. Бугрова, М. О. Буяновой, Ю. В. Васильевой, М. Л, Захарова, Р. И. Ивановой, Т. В. И Панкиной, С. Ю. Головиной, К. Н. Гусова, М. В. Лушниковой, А. М. Лушникова, Е. Е. Мачульской, Н. М. Саликовой, Э. Г. Тучковой, М. Ю. Федоровой, В. Ш. Шайхатди-нова и др.); по семейному праву (Н. В. Летовой, А. М. Нечаевой и др.); по гражданскому праву (А. В. Баркова, А. В. Майфата, Е. Г. Шабловой, Е. Д. Шешенина и др.); по административному праву (Д. Н. Бахраха, К. С. Вельского и др.).
Информационная основа работы. В ходе исследования были проанализированы положения Конституции РФ, международных правовых актов о правах человека, законодательство Российской Федерации и субъектов РФ в сфере социального обслуживания населения, подзакон-
ные нормативные правовые акты по исследуемым вопросам, научная и учебная лтература, материалы практики.
Эмпирическую основу исследования составляют материалы правоприменительной деятельности Министерства социальной защиты населения и территориальных управлений социальной защиты населения Свердловской области, учреждений социального обслуживания населения по вопросам предоставления социальных услуг. При написании работы использован личный опыт автора, приобретенный при участии в подготовке проектов нормативных правовых актов Свердловской области (проектов законов «О социальном обслуживании населения Свердловской области», «О социальной поддержке ветеранов в Свердловской области» и пр., а также проектов постановлений Правительства Свердловской области по реализации этих и других законов).
Научная новизна диссертации. Исследование представляет собой одно их первых в науке права социального обеспечения системных рассмотрений теоретических основ социального обслуживания населения в условиях рыночной экономики и инновационных правовых механизмов реализации права на социальное обслуживание.
Наиболее значимыми положениями, которые отражают научную новизну настоящего исследования и выносятся на защиту, являются следующие.
1. Формулируются определения ряда ключевых для данной сферы понятий, включающие элементы новизны: «социальная услуга», «трудная жизненная ситуация», «индивидуальная нуждаемость в социальных услугах», «социальное обслуживание населения»:
социальная услуга - это действия, направленные на удовлетворение потребностей граждан и (или) семей, совершаемые в их интересах в целях содействия решению проблем, возникающих в связи с трудной жизненной ситуацией, а также по ее прогнозированию и профилактике;
трудная жизненная ситуация - обстоятельство (совокупность обстоятельств), объективно нарушающее жизнедеятельность гражданина (семьи), которое (или последствия которого) он (она) не может преодолеть самостоятельно;
индивидуальная нуждаемость в социальных услугах - потребность гражданина (семьи) в оказании социальных услуг в целях содействия решению проблем, возникающих в связи с трудной жизненной ситуацией, а также по ее прогнозированшо и профилактике;
социальное обслуживание населения - деятельность, осуществляемая уполномоченными органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, иными уполномоченными организациями независимо от организационно-пра-
вовых форм и форм собственности, гражданами, занимающимися предпринимательской деятельностью в области социального обслуживания населения без образования юридического лица, по предоставлению социальных услуг гражданам РФ, иностранным гражданам и лицам без гражданства, постоянно проживающим на территории Российской Федерации, и (или) семьям, нуждающимся в предоставлении социальных услуг для преодоления трудной жизненной ситуации.
2. Утверждается, что обстоятельства, определяемые как «трудная жизненная ситуация», не должны содержаться в законодательных актах в исчерпывающем перечне, так как законодатель не может предвидеть все обстоятельства, которые могут привести к необходимости оказания социальных услуг. Перечень оснований для предоставления социальных услуг населению в законодательстве о социальном обслуживании должен быть открытым.
3. Исследование понятия «клиент социальной службы» дает основание полагать, что в зоне социального риска зачастую находятся не только отдельные граждане, но и семьи, нуждающиеся в предоставлении социальных услуг. Таким образом, клиентами социальной службы могут быть как отдельные граждане, так и семьи. Исходя из определения трудной жизненной ситуации выявлены категории граждан и семей, нуждающихся в предоставлении социальных услуг.
4. Предлагается определение понятия семьи (до настоящего времени законодательством о социальном обслуживании оно не закреплено) как субъекта правоотношений по социальному обслуживанию. Семья -совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство лица, связанные брачными отношениями, отношениями близкого родства или свойства (супруги, их дети и родители, усыновители и усыновленные, братья и сестры, пасынки и падчерицы).
5. Формулируется один из основных принципов социального обслуживания - принцип учета индивидуальной нуждаемости (адресность) при предоставлении социальных услуг, который выражается в том, что при предоставлении социальных услуг учитываются индивидуальные потребности граждан (семей), выявленные по результатам комплексной объективной оценки условий их жизнедеятельности.
6. Анализ законодательства субъектов РФ, устанавливающего дополнительные по сравнению с федеральным законодательством виды социального обслуживания (приемные семьи для граждан пожилого возраста и инвалидов, «хосписы на дому», «социальное такси» и т. д.), позволяет сделать вывод о необходимости распространения этих видов социального обслуживания на всей территории Российской Федерации, внесения изменений в федеральное законодательство.
7. Дается уточненная классификация видов социального обслуживания по нескольким критериям:
1) обоснован вывод, что в основе классификации по видам социального обслуживания должны быть натуральные виды обеспечения и услуг, по поводу которых граждане (семьи) вступают в правоотношения с государством в лице его органов и учреждений: стационарное обслуживание, полустационарное обслуживание, социальное обслуживание на дому, срочное социальное обслуживание, социально-консультативная помощь, подготовка инвалидов к труду и обеспечение их трудоустройства, протезирование, обеспечение населения специальными транспортными средствами;
2) по обеспечиваемым (управомоченным) субъектам: социальное обслуживание семей и социальное обслуживание отдельных граждан (с последующей классификацией их на подвиды).
Социальное обслуживание семей включает следующие подвиды: социальное обслуживание малообеспеченных семей; семей инвалидов; семей с детьми-инвалидами; семей с ВИЧ-инфицироЕаннъши членами семьи; семей, в состав которых входят лица с устойчивой наркотической или алкогольной зависимостью; семей с беспризорными, безнадзорными детьми и др. Социальное обслуживание граждан подразделяется на: социальное обслуживание инвалидов; граждан пожилого возраста, оказавшихся в трудной жизненной ситуации; детей-сирот; детей, оставшихся без попечения родителей; безнадзорных и беспризорных детей; детей, подвергшихся жестокому обращению в семье; малообеспеченных; граждан без определенного места жительства и занятий; мигрантов; женщин, подвергшихся психическому или физическому насилию; граждан, оказавшихся в экстремальной ситуации (пострадавших от стихийных бедствий, катастроф, вооруженных и межэтнических конфликтов, беженцев и вынужденных переселенцев и т. д.);
3) по обязанным субъектам: государственное и негосударственное социальное обслуживание;
4) по признаку возмездное™ предоставляемых социальных услуг: бесплатное социальное обслуживание и социальное обслуживание на условиях частичной оплаты.
8. Обосновывается вывод о необходимости передачи полномочий по вопросам правового регулирования платы за социальное обслуживание, установления перечней гарантированных государством социальных услуг и стандартов социального обслуживания на федеральный уровень.
9. В результате изучения законодательства Российской Федерации и субъектов РФ, регулирующего вопросы предоставления социальных
услуг в электронной форме, предлагаются меры, обеспечивающие доступность социальных услуг в электронной форме для социально незащищенных категорий граждан; подготовлены предложения по расширению перечня социальных услуг в электронной форме и механизму правового регулирования их предоставления.
10. Формулируются предложения по совершенствованию законодательства о социальном обслуживании и практики его применения.
Теоретическое и практическое значение диссертационного исследования. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в правотворческой работе, в правоприменительной практике органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, учреждений социального обслуживания населения, а также учтены в преподавании курса «Право социального обеспечения» и специальных курсов «Социальное обслуживание», «Организация работы органов социальной защиты населения».
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре социального права, государственной и муниципальной службы Уральской государственной юридической академии и обсуждалась на заседаниях кафедры. Материалы исследования использовались при проведении занятий в Уральской государственной юридической академии по дисциплинам «Право социального обеспечения», «Социальное обслуживание», «Организация работы органов социальной защиты населения» на факультетах среднего профессионального образования и магистерской подготовки.
Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, докладывались на научных и научно-практических конференциях и семинарах: «Социальные права и практика Конституционного Суда РФ» (Санкт-Петербург, 5-7 июня 2007 г.), «Реформирование России: общество, экономика, человек» (Екатеринбург, 22 апреля 2008 г.), «Общество в условиях финансового кризиса: экономика, политика, право» (Екатеринбург, 24 апреля 2009 г.), «Развитие регионального законодательства в Российской Федерации: проблемы и перспективы» (Екатеринбург, 15 июня 2011 г.); на методических семинарах, проводимых Министерством социальной защиты населения Свердловской области для специалистов органов и учреждений социальной защиты населения Свердловской области.
На основе анализа регионального законодательства в течение 20092011 гг. подготовлены предложения по внесению изменений в областные законы и постановления Правительства Свердловской области, регулирующие вопросы социального обслуживания населения.
По теме диссертационного исследования автором опубликовано четыре научных статьи, в том числе две - в рецензируемых изданиях, опубликована глава в учебнике «Право социального обеспечения» под редакцией В. Ш. Шайхатдинова (М.: Юрайт, 2012).
Структура диссертации обусловлена целью и задачами работы, спецификой рассматриваемых вопросов и выбранной методологией исследования. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения и библиографического списка.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы диссертационного исследования, показана степень ее научной разработанности, определяются цель и задачи исследования, его объект и предмет, указываются методологическая, теоретическая, информационная и эмпирическая основы, обосновывается научная новизна, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся данные об апробации результатов работы, описываются ее теоретическое и практическое значение, структура.
Первая глава «Теоретические основы социального обслуживания населения в Российской Федерации» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Понятие и принципы социального обслуживания населения» исследуются нормативное и научное определения социального обслуживания. Изучен понятийный аппарат, применяемый в теории права социального обеспечения, смежных отраслях права, в законодательных актах Российской Федерации и су&ьектов РФ, регулирующих вопросы социального обслуживания.
Определение правоустанавливающих положений, терминов, оценочных категорий в рамках государственных гарантий является полномочием федерального законодателя. В результате анализа законодательства субъектов РФ выявлены используемые ими определения и термины, порождающие несогласованность в правовом регулировании оказания социальных услуг основных видов, ставящие предоставление гарантированного объема социальных услуг в зависимость от места проживания их получателя. Предложены уточненные определения таких понятий, как «социальная услуга», «трудная жизненная ситуация», «клиент социальной службы», «индивидуальная нуждаемость», «социальное обслуживание».
Определяя социальную услугу как действия, направленные на удовлетворение потребностей граждан и (или) семей, совершаемые в их интересах в целях содействия решению проблем, возникающих в связи с трудной жизненной ситуацией, а также по ее прогнозированию и профилактике, автор обосновывает необходимость такого уточнения тем, что клиентами социальных служб являются как отдельные граждане, так и семьи, нуждающиеся в предоставлении социальных услуг. Действия социальных служб, совершаемые в интересах граждан и (или) семей, должны быть направлены не только на преодоление трудной ситуации, но и на ее прогнозирование и профилактику.
Автор согласен с мнением М. Л. Захарова, Р. И. Ивановой, Е. Е. Ма-чульской, Э. Г. Тучковой, Я. М. Фогеля о том, что отличительный признак социальных услуг - их предоставление в натуральной форме, т. е. предоставление конкретных видов социального обслуживания, определенных федеральными законами.
Анализируя нормы международного права, федерального законодательства, законодательства субъектов РФ, законопроект «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», автор приходит к выводу, что основания для предоставления социальных услуг, определенные в теории права социального обеспечения и в законодательстве о социальном обслуживании как трудная жизненная ситуация, не могут быть даны в исчерпывающем перечне. В законопроекте «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» предлагается закрытый перечень оснований для предоставления социальных услуг. Однако законодатель не может предвидеть все жизненные обстоятельства, которые могут привести к необходимости оказания социальных услуг. Перечень оснований для предоставления социальных услуг в законодательстве о социальном обслуживании должен быть открытым.
Уточняется определение понятия «трудная жизненная ситуация»: это обстоятельство (совокупность обстоятельств), объективно нарушающее жизнедеятельность гражданина (семьи), которое (или последствия которого) он (она) не может преодолеть самостоятельно.
Исследование понятия «клиент социальной службы» дает основание полагать, что в современных условиях в зону социального риска попадают не только отдельные граждане, но и семьи. Малообеспеченность, безработица, наличие в семье инвалидов, семейные конфликты, асоциальное поведение родителей и, как следствие, беспризорность и безнадзорность детей, - вот далеко не полный перечень оснований нуждаемости семей в предоставлении социальных услуг. Однако до настоящего времени понятие семьи как субъекта правоотношений по социальному обслуживанию не определено. Его дефиницию следует сформулировать так: это совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство лица, связанные брачными отношениями, отношениями близкого родства или свойства (супруги, их дети и родители, усыновители и усыновленные, братья и сестры, пасынки и падчерицы).
Уточняется определение понятия «клиент социальной службы»: это гражданин (семья), находящийся в трудной жизненной ситуации, нуждающийся в предоставлении социальных услуг.
Исходя из определения трудной жизненной ситуации выявлены категории граждан и семей, нуждающихся в предоставлении социальных услуг. Выделются следующие категории граждан, нуждающихся в предоставлении социальных услуг: инвалиды; граждане пожилого возраста, оказавшиеся в трудной жизненной ситуации; дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, безнадзорные и беспризорные дети, дети, подвергшиеся жестокому обращению в семье; малообеспеченные; граждане без определенного места жительства и занятий; женщины, подвергшиеся психическому или физическому насилию; граждане, оказавшиеся в экстремальной ситуации (пострадавшие от стихийных бедствий, катастроф, вооруженных и межэтнических конфликтов, беженцы и вынужденные переселенцы и т. д.) и др.
К семьям, нуждающимся в предоставлении социальных услуг, относятся: находящиеся в социально опасном положении (семьи, имеющие детей, находящихся в социально опасном положении, а также семьи, где родители несовершеннолетних не исполняют своих обязанностей по их воспитанию, обучению и (или) содержанию либо жестоко обращаются с ними); имеющие в своем составе детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; малообеспеченные; состоящие из одних пенсионеров (семьи, в состав которых входят пожилые и инвалиды; одинокие супружеские пары и др.); оказавшиеся в экстремальной ситуации (пострадавшие от стихийных бедствий, беженцы и вынужденные переселенцы и т. д.); имеющие в своем составе детей-инвалидов; имеющие в своем составе детей с отклонениями в умственном, физическом и психическом развитии; с ВИЧ-инфицированными членами семьи, членами семьи с устойчивой наркотической или алкогольной зависимостью и др.
Автор разделяет мнение А. Л. Благодир, М. О. Буяновой, Е. Е. Ма-чульской, Е. Г. Шабловой о том, что право социального обеспечения регулирует общественные отношения, которые возникают в связи с предоставлением бесплатных или частично платных услуг. Услуги, предоставляемые социальными службами на условиях полной оплаты, регулируются гражданским законодательством. Диссертант не согласен с мнением А. В. Баркова, относящего социальную услугу к объектам гражданского права.
Анализируя понятийный аппарат, применяемый в теории права социального обеспечения, смежных отраслях права, в законодательных актах Российской Федерации и субъектов РФ, законопроекте «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», диссертант приходит к выводу о необходимости уточнения определения понятия «социальное обслуживание населения»: это деятель-
ность, осуществляемая уполномоченными органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, иными уполномоченными организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, гражданами, занимающимися предпринимательской деятельностью в области социального обслуживания населения без образования юридического лица, по предоставлению социальных услуг гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам и лицам без гражданства, постоянно проживающим на территории РФ, и (или) семьям, нуждающимся в предоставлении социальных услуг для преодоления трудной жизненной ситуации.
Автор не разделяет точку зрения Е. Н. Доброхотовой, определяющей социальное обслуживание как предоставление нетрудоспособным и лицам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, разнообразных видов услуг, обеспечивающих в своей части достижение необходимого качества жизни различными субъектами социальной защиты населения (социальными службами). Нетрудоспособность - это один из видов трудной жизненной ситуации, но она является основанием для оказания не только социальных услуг, но и других: при временной нетрудоспособности граждане нуждаются в получении медицинских услуг. При стойкой утрате трудоспособности социальные услуги могут быть предоставлены в случае нуждаемости в них.
Диссертант не согласен с определением понятия «социальное обслуживание», предусмотрешгым Федеральным законом «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации». Определяя понятие социального обслуживания как деятельность социальных служб по социальной поддержке граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, федеральный законодатель не раскрыл термин «социальная поддержка», а также не указал, какие виды или меры социальной поддержки оказываются гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, в рамках социального обслуживания.
Социальная поддержка - самостоятельный правовой институт, в состав которого входят правовые нормы, касающиеся предоставления гражданам определенных категорий ряда преимуществ (мер социальной поддержки). Основания предоставления социальной поддержки и социального обслуживания различны, разграничение социальной поддержки и социального обслуживания можно провести по субъектному составу, видам обеспечения, срокам предоставления и другим основаниям. Таким образом, при определении понятия социального обслуживания законодатель необоснованно применил термин «соци-
альная поддержка». Аналогичная ситуация и с применением в законодательстве о социальном обслуживании термина «социальная помощь». К учреждениям социального обслуживания населения законодателем отнесены центры социальной помощи семье и детям, центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей, центры социальной помощи на дому. Указанные учреждения предоставляют социальные услуги и к оказанию государственной социальной помощи имеют опосредованное отношение.
В законах субъектов РФ предприняты попытки дать определения понятий «социальная услуга», «социальное обслуживание», отличные от федерального, что свидетельствует об отсутствии единого подхода к формированию понятийного аппарата в федеральном и региональном законодательстве о социальном обслуживании.
Исследуя круг лиц, предоставляющих социальное обслуживание, автор выражает свое несогласие с разработчиками законопроекта «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», включившими в него благотворителей и добровольцев. Источники финансирования, за счет которых благотворители вправе предоставлять услуги нуждающимся, не являются постоянными. Предоставление гарантированных социальных услуг гражданам не может быть поставлено в зависимость от желания и возможностей благотворителей и добровольцев.
Рассматривая принципы социального обслуживания, диссертант приходит к выводу, что одним из основных принципов социального обслуживания выступает принцип учета индивидуальной нуждаемости (адресность) при предоставлении социальных услуг. Формулируется уточненное определение понятия «индивидуальная нуждаемость в социальных услугах»: это потребность гражданина (семьи) в оказании социальных услуг в целях содействия решению проблем, возникающих в связи с трудной жизненной ситуацией, а также по ее прогнозированию и профилактике.
Учет индивидуальной нуждаемости играет большую роль, поскольку исходя из этого определяется вид социального обслуживания, в котором нуждается конкретный гражданин (семья), набор социальных услуг, необходимый клиенту социальной службы (а не весь комплекс услуг; входящий в данный вид социального обслуживания), срок предоставления социальных услуг и др, Принцип учета индивидуальной нуждаемости (адресность) при предоставлении социальных услуг должен быть реализован в норме закона, определяющей механизм учета индивидуальных потребностей граждан (семей), выявленных по результа-
там комплексной объективной оценки условий их жизнедеятельности. В законопроекте предлагается к полномочиям федеральных органов исполнительной власти отнести установление критериев оценки индивидуальной нуждаемости граждан (семей) в предоставлешш социальных услуг, а к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ - установление перечня факторов, обусловливающих индивидуальную нуждаемость граждан (семей) в социальных услугах с учетом географических, социально-экономических, этнографических и организационных особенностей региона, и утверждение порядка оценки индивидуальной нуждаемости граждан (семей) в предоставлении социальных услуг. Однако такой подход может привести к тому, что объем прав граждан в данной сфере будет различен в зависимости от региона проживания. Методшса определения (оценки) индивидуальной нуждаемости граждан (семей) в предоставлении социальных услуг должна быть урегулирована на федеральном уровне.
Во втором параграфе «Место правовых норм о социальном обслуживании населения в праве социального обеспечения Российской Федерации» отмечается, что в теории права социального обеспечения не сложилось единой позиции по определешпо места правовых норм о социальном обслуживании населения в системе данной отрасли. Автор разделяет мнение В. 111. Шайхатдинова о том, что входящее в систему права социального обеспечения значительное число правовых норм, регулирующих отношения по предоставлению гражданам натуральных видов обеспечения и услуг, несмотря на общность субъектов (пенсионеры по возрасту, инвалиды и др.) и натуральный характер, существенно отличаются друг от друга по целевому назначению и содержанию отношений. Так, совершенно разное назначение имеют содержание инвалидов и других пенсионеров в стационарных учреждениях и трудовое устройство и профессиональное обучение инвалидов или их протезирование. Здесь мы имеем дело с различными видами обеспечения. Нормы, регулирующие отношения по предоставлению указанных видов обеспечения, обусловливают относительную автономность регулирования каждого из них, что дает основание признать группы норм о предоставлении различных видов натурального обеспечения и услуг правовыми институтами отрасли права социального обеспечения. К ним относятся: обслуживание инвалидов и других пенсионеров в стационарных учреждениях; полустационарное социальное обслуживание; надомное обслуживание; срочное социальное обслуживание; социально-консультативная помощь; подготовка инвалидов к труду и обеспечение
их трудоустройства; протезирование; обеспечение населения специальными транспортными средствами.
Этот перечень правовых институтов предлагается дополнить институтами социального обслуживания семей с детьми; детей, граждан пожилого возраста и инвалидов в приемной семье. Законодательством РФ урегулированы вопросы, связанные с организацией приемных семей только для детей, оставшихся без попечения родителей. В ряде субъектов РФ законодательно закреплены и активно развиваются новые виды социального обслуживания, такие как приемные семьи для граждан пожилого возраста и инвалидов.
Автор не разделяет мнения М. О. Буяновой, М. Л. Захарова и Э. Г. Тучковой о том, что льготы относятся к подинститутам социального обслуживания. Понятие «льготы» в праве социального обеспечения заменено понятием «меры социальной поддержки». Правовые нормы, регулирующие предоставление гражданам различных категорий мер социальной поддержки, входят в состав правового института социальной поддержки.
Диссертант не согласен с точкой зрения А. Л. Благодир, которая в пединституты социального обслуживания включает общественные отношения по содержанию детей дошкольного возраста в дошкольных детских учреждениях. Они относятся к образовательным правоотношениям.
Вторая глава «Правовое регулирование отдельных видов социального обслуживания населения» состоит из пяти параграфов. В ней дана общая характеристика видов социального обслуживания, рассмотрены вопросы, связанные с определением перечней гарантированных государством социальных услуг и стандартов социального обслуживания, а также отдельные виды социального обслуживания: стационарное социальное обслуживание; полустационарное социальное обслуживание и социальное обслуживание на дому; социальное обслуживание, не связанное с помещением граждан в социальные учреждения.
В первом параграфе «Общая характеристика видов социального обслуживания» дана уточненная классификация видов социального обслуживания по нескольким критериям:
1) обоснован вывод, что в основе классификации по видам социального обслуживания должны быть натуральные виды обеспечения и услуг, по поводу которых граждане (семьи) вступают в правоотношения с государством в лице его органов и учреждений: стационарное обслуживание; нолустациоиарное обслуживание; социальное обслуживание на дому; срочное социальное обслуживание; социально-консуль-
тативная помощь; подготовка инвалидов к труду и обеспечение их трудоустройства; протезирование; обеспечение населения специальными транспортными средствами; приемные семьи;
2) по обеспечиваемым (управомоченным) субъектам: социальное обслуживание семей и социальное обслуживание отдельных граждан (с последующей классификацией их на подвиды).
Социальное обслуживание семей включает следующие подвиды: социальное обслуживание малообеспеченных семей; семей инвалидов; семей с детьми инвалидами; семей, в состав которых входят ВИЧ-инфицированные лица; семей, в состав которых входят лица с устойчивой наркотической или алкогольной зависимостью; семей с беспризорными, безнадзорными детьми и др.
Социальное обслуживание граждан подразделяется на: социальное обслуживание инвалидов; граждан пожилого возраста, оказавшихся в трудной жизненной ситуации; детей-сирот; детей, оставшихся без попечения родителей; безнадзорных и беспризорных детей; несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении; детей, подвергшихся жестокому обращению в семье; малообеспеченных; граждан без определенного места жительства и занятий; мигрантов; женщин, подвергшихся психическому или физическому насилию; граждан, оказавшихся в экстремальной ситуации (пострадавших от стихийных бедствий, катастроф, вооруженных и межэтнических конфликтов, беженцев и вынужденных переселенцев и т. д.);
3) по обязанным субъектам: государственное социальное обслуживание, осуществляемое уполномоченными исполнительными органами государственной власти, государственными предприятиями и учреждениями социального обслуживания, и негосударственное социальное обслуживание, реализуемое организациями иных форм собственности и гражданами, занимающимися предпринимательской деятельностью по социальному обслуживанию населения без образования юридического лица.
В условиях рыночной экономики возникает необходимость расширить субъектный состав организаций, предоставляющих социальные услуги на основании государственного заказа, включив в этот состав негосударственные социальные службы. Поставщиками социальных услуг могут выступать и отдельные граждане, например в случае создания приемной семьи для детей, граждан пожилого возраста и инвалидов;
4) по признаку возмездное™ предоставляемых социальных услуг: бесплатное социальное обслуживание и социальное обслуживание на условиях частичной оплаты.
Законодательное урегулирование вопросов установления платы за социальное обслуживание, по нашему мнению, необоснованно передано федеральным законодателем субъектам РФ. Судебная практика позволяет сделать вывод о снижении в ряде регионов социальных гарантий для населения в части утверждения порядка предоставления бесплатного социального обслуживания и платных социальных услуг в государственной системе социальных служб. Закрепленные в Федеральном законе «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» перечень категорий граждан и условия предоставления бесплатного социального обслуживания нуждаются в корректировке. Норма по предоставлению бесплатного социального обслуживания гражданам, не способным к самообслуживанию в связи с пожилым возрастом, болезнью, инвалидностью, не имеющим родственников, которые могут обеспечить им помощь и уход, имеющим среднедушевой доход ниже прожиточного минимума, установленного для субъекта РФ, в котором они проживают, одиноко проживающим пенсионерам и семьям, в состав которых входят только пенсионеры, потеряла актуальность. Уровень дохода пенсионера, состоящего из пенсии и социальной доплаты к пенсии, в настоящее время не может быть шисе прожиточного минимума, установленного для субъекта РФ, что исключает возможность получения бесплатного социального обслуживания указанными категориями граждан.
Автор не согласен с мнением А. Л. Благодир, относящей к неклассическим видам социального обслуживания медицинскую помощь и лечение.
Во втором параграфе «Перечни гарантированных государством социальных услуг и стандарты социального обслуживания» обоснован вывод о необходимости передачи полномочий по вопросам перечней гарантированных государством социальных услуг и стандартов социального обслуживания на федеральный уровень.
До 1 января 2005 г. действовал федеральный Перечень гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными учреждениями социального обслуживания, утвержденный постановлением Правительства РФ от 25 ноября 1995 г. По остальным категориям граждан такие перечни гарантированных услуг приняты не были. С 1 января 2005 г. они должны разрабатываться и пересматриваться в порядке, определяемом органами власти субъектов РФ с учетом потребностей граждан, проживающих на территории этих субъектов. В соответствии с преамбулой и ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ
«О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов „О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"" и „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» субъекты РФ должны обеспечивать сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты. Поэтому субъекты РФ, устанавливая гарантированные перечни социальных услуг, не могут уменьшать объем и качество социальных услуг по сравнению с теми, что были закреплены ранее действовавшим федеральным законодательством. Анализ законодательства субъектов РФ говорит об отсутствии единообразия в составе и объеме социальных услуг, оказываемых в разных регионах. В ряде субъектов РФ такие перечни утверждены органами местного самоуправления, что не соответствует федеральному законодательству.
Автор согласен с мнением М. Л. Захарова и Э. Г. Тучковой о том, что отнесение решения вопроса установления государственных стандартов к компетенции субъектов РФ снижает уровень гарантированное™ права на социальное обслуживание, поскольку вместо общефедерального, обязательного для всех субъектов стандарта по объему, качеству, порядку и условиям предоставления социальных услуг действуют региональные стандарты, обусловлешше экономическими возможностями каждого региона.
Отмечается, что в соответствии с подп. «р» ст. 71 Конституции РФ стандарты находятся в исключительном федеральном ведении. Федеральный закон «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», предусматривающий полномочия субъектов РФ по установлению государственных стандартов социального обслуживания, противоречит Конституции РФ и Федеральному закону «О техническом регулировании». Следует определиться с понятием «государственный стандарт социального обслуживания». В Федеральном законе «О техническом регулировании» используется понятие «национальный стандарт». Термин «государственный стандарт» выведен из обращения.
В третьем параграфе «Стационарное социальное обслуживание»
дана характеристика стационарного социального обслуживания как вида социального обслуживания. Предложена классификация стационарных учреждений социального обслуживания по ряду признаков.
В зависимости от категории обслуживаемых выделяются: 1) стационарные учреждения общего типа; 2) психоневрологические стационарные учреждения; 3) специальные стационарные учреждения.
По возрасту обслуживаемых: 1) стационарные учреждения для детей-инвалидов; 2) стационарные учреждения для инвалидов; 3) стационарные учреждения для граждан пожилого возраста; 4) стационарные учреждения для граждан пожилого возраста и инвалидов.
В зависимости от сроков получения стационарных социальных услуг: 1) стационарные учреждения, создаваемые для постоянного круглосуточного получения стационарных услуг: дома-интернаты для престарелых и инвалидов, психоневрологические интернаты, детские дома-интернаты для умственно отсталых детей, дома-интернаты для детей с физическими недостатками; 2) стационарные учреждения, создаваемые для круглосуточного получения стационарных услуг на определенный срок: социальные приюты для несовершеннолетних.
Автор не согласен с мнением Е. Е. Мачульской о необходимости предоставления стационарного социального обслуживания лицам пенсионного возраста и инвалидам старше 18 лет, не имеющим трудоспособных детей или родителей, обязанных по закону их содержать. Федеральное законодательство о социальном обслуживании таких ограничений не содержит, введение подобного условия вряд ли оправданно. Отсутствуют реальные правовые механизмы, обязывающие совершеннолетних детей содержать своих нетрудоспособных родителей и оказывать им необходимую помощь и уход. Обращение в суд граждан указанных категорий в сил}' состояния их здоровья также весьма проблематично.
В законодательстве ряда субъектов РФ предусмотрено стационарное социальное обслуживание только для инвалидов I и II группы. Установление инвалидности III группы при очередном переосвидетельствовании служит основанием для снятия гражданина со стационарного обслуживания, что является нарушением прав инвалидов III группы на получение стационарного социального обслуживания в случае такой нуждаемости. В новом законопроекте «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» предлагается предусмотреть норму, устанавливающую прямой запрет на выселение граждан, не имеющих жилья, из стационарного учреждения без предоставления другого жилого помещения, если отпали основания для предоставления им стационарного социального обслуживания.
Федеральным законодательством установлен прямой запрет для помещения детей-инвалидов с физическими недостатками в стационарные учреждения социального обслуживания, предназначенные для прожи-
вания детей с психическими расстройствами. На практике существует проблема устройства детей-инвалидов с физическими недостатками в дома-интернаты, так как в ряде субъектов РФ они не созданы. Один из выходов из этой ситуации - передача таких детей в приемные семьи, при этом оплата труда приемных родителей и средства на содержание детей должны быть в законодательном порядке увеличены.
В четвертом параграфе «Полустациоиарное социальное обслуживание и социальное обслуживание на дому» характеризуются названные виды социального обслуживания.
Анализируя нормативные правовые акты субъектов РФ по полустационарному социальному обслуживанию, диссертант отмечает, что в каждом субъекте РФ спектр услуг полустационарного социального обслуживания различен. Полустационарное социальное обслуживание осуществляется в полустационарных учреждениях социального обслуживания населения, предназначенных для оказания содействия в социальной адаптации к условиям жизни в обществе клиентов социальной службы, утративших социально полезные связи. Для лиц без определенного места жительства и занятий создаются специальные учреждения: дома ночного пребывания, социальные приюты, социальные гостиницы, центры социальной адаптации. В учреждениях предоставляются ночлег, первая доврачебная помощь, предметы личной гигиены и санитарная обработка, одноразовое бесплатное питание, консультативная помощь в вопросах бытового и трудового устройства, оказываются содействие в оформлении документов, удостоверяющих личность, услуги по определению в стационарные учреждения социального обслуживания.
Лицам, освободившимся из мест лишения свободы, нуждающимся в социальной адаптации, кроме названных услуг оказывается помощь в восстановлении утраченных социальных связей с семьей, прав на жилье и т. д.
В ходе исследования определяется перечень категорий граждан, имеющих право на получение данного вида социального обслуживания, который не является исчерпывающим. Такие услуги предоставляются совершеннолетним лицам, не имеющим определенного места жительства и занятий, лицам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, пострадавшим от физического или психического насилия, от стихийных бедствий, вооруженных и межэтнических конфликтов, иногородним, малоимущим, утратившим социальные связи, к которым в основном относятся лица, освободившиеся из мест лишения свободы, занимающиеся бродяжничеством и др.
Положительный опыт субъектов РФ по созданию приемных семей для граждан пожилого возраста и инвалидов позволил обеспечить ннди-
в и дуальный уход указанным гражданам. При этом необходимость расширения сети стационарных учреждений будет отсутствовать. Следует на федеральном уровне осуществлять правовое регулирование в отношении приемных семей для граждан пожилого возраста и инвалидов.
Анализируя законодательство, регулирующее социальное обслуживание на дому, автор отмечает, что развитие негосударственных социальных служб позволит предоставлять услуги, не относящиеся к гарантированным, но являющиеся жизненно необходимыми, которые невозможно удовлетворить в рамках традиционного обслуживания. К таким услугам относятся услуги сиделки, осуществляющей на дому уход за пожилыми и инвалидами, нуждающимися в постоянном постороннем уходе; «хосписы на дому», где круглосуточно оказывается медицинская помощь и социальные услуги неизлечимым, прежде всего онкологическим, больным.
В пятом параграфе «Социальное обслуживание, не связанное с помещением граждан в социальные учреждения» дана характеристика следующих видов социального обслуживания: материальная помощь, срочное социальное обслуживание, социально-консультативная помощь, реабилитационные услуги для инвалидов и др.
По мнению автора, законодатель необоснованно определил материальную помощь в денежной форме как вид социального обслуживания, поскольку отличительным признаком социального обслуживания является предоставление социальных услуг в натуральной форме. Материальная помощь в натуральном виде носит разовый характер и предоставляется, как правило, остронуждающимся гражданам. Она относится к срочному социальному обслуживанию.
В субъектах РФ развиваются дополнительные виды социального обслуживания, такие как «социальное такси», социальные услуги по временному обеспечению техническими средствами ухода, реабилитации и адаптации (прокат технических средств реабилитации) и др., которые, как представляется, жизненно необходимы для социально незащищенных категорий населения.
Третья глава «Вопросы предоставления социальных услуг в электронной форме» включает два параграфа.
В первом параграфе «Общая характеристика социальных услуг, предоставляемых в электронной форме» на основании анализа федерального законодательства и законодательства субъектов РФ обосновывается, что предоставление социальных услуг в электронной форме -механизм реализации прав граждан (семей) на социальное обслуживание.
Федеральным законом от 27 июля 2010 г. «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» установлен запрет на истребование от граждан каких-либо документов, содержащих сведения, подтверждающие их право на получение услуг, если такие сведения имеются в государственных и муниципальных органах и учреждениях. Составной частью базовых информационных ресурсов, содержащих необходимые сведения для оказания социальных услуг, могут быть Федеральный регистр лиц, имеющих право на государственную социальную помощь, регистры субъектов РФ, базы данных получателей пособий, компенсаций и др.
Автор делает вывод о необходимости дополнения Перечня услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), подлежащих включению в реестры государственных или муниципальных услуг и предоставляемых в электронной форме, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 25 апреля 2011 г., услугами по оказанию содействия в оформлении документов на стационарное социальное обслуживание, экстренной психологической помощи, консультативными, юридическими услугами, услугами по дистанционному образованию детей-инвалидов.
Обращается внимание на необходимость законодательного урегулирования на уровне субъектов РФ вопроса о включении в перечет региональных электронных приложений универсальной электронной карты, регионального электронного приложения, обеспечивающего получение государственных услуг в системе социального обслуживания.
Указывается, что в целях достижения единообразия подходов к разработке административных регламентов следует на законодательном уровне решить вопрос о формировании модельных (типовых) административных регламентов предоставления государственных услуг субъектов РФ.
Диссертант считает, что в сфере социального обслуживания следует переходить от регламентации отдельных услуг к регламентации комплексных услуг в зависимости от жизненной ситуации, для этого на законодательном уровне должна быть предусмотрена возможность разработки административных регламентов для предоставления комплексных услуг.
Обосновывается необходимость комплексного подхода к обеспечению доступности социальных услуг в электронной форме. Для лиц с ограниченными возможностями здоровья следует закрепить правовые гарантии получения социальных услуг в электронной форме, не выхо-
дя из дома. К таким гарантиям следует отнести: обеспечение бесплатно или на льготных условиях компьютерной техникой лиц с ограниченными возможностями; их обучение навыкам пользования персональным компьютером и ресурсами сети Интернет; предоставление бесплатных услуг по подключению и пользованию сетью Интернет. Предлагается в Федеральный перечень реабилитационных меропррмтий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2005 г., внести персональные компьютеры (как техническое средство реабилитации инвалида).
Во втором параграфе «Правовые вопросы дистанционного обучения детей-инвалидов» дана характеристика дистанционного обучения как одного из правовых механизмов реабилитации детей-инвалидов, позволяющих интегрировать ребенка-инвалида в общество. Автором обосновано, что передача полномочий по нормативному регулированию организаций дистанционного образования детей-инвалидов субъектам РФ привела к отсутствию единообразия нормативного регулирования на уровне субъектов РФ и разному уровню гарантий, предоставляемых детям-инвалидам.
Для реализации права детей-инвалидов на получете образования должны быть организованы центры дистанционного образования детей-инвалидов. Норма, определяющая организацию таких центров, не должна носить рекомендательный характер.
В заключении подведены итоги диссертационного исследования и сформулированы предложения по совершенствованию законодательства и практики его применения.
По теме исследования опубликованы следующие работы:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК
1. Майфат А. В., Шипулина Л. Н. Публично-правовые и частноправовые начала в сфере социального обслуживания населения // Рос. юрид. журн. - 2008. - № 2. - С. 140-146 (0,8 п. л.).
2. Шипулина Л. К, Блинова М. Г. Обслуживание инвалидов и пожилых граждан на дому: проблемы и инновации // Бизнес, менеджмент и право. - 2010. -№ 2. - С. 147-152 (0,5 п. л.).
Статьи, опубликованные в иных изданиях
3. Шжулина Л. Я Организация работы территориальных органов социальной защиты населения // Социальная защита населения в регионе: учеб. пособие. - Екатеринбург, 1999. - С. 84-98 (0,3 п. л.).
4. Шипулина Л. Я, Блинова М. Г. Формирование профессионально-значимых и специальных компетенций специалиста социальной сферы как основная составляющая оптимизации процесса оказания социальных услуг и повышения их эффективности // Развитие регионального законодательства в Российской Федерации: проблемы и перспективы: материалы Всерос. науч.-практ. конф. - Екатеринбург, 2011. - С. 156— 164 (0,6 п. л.).
5. Шипулина Л. Н. Социальное обслуживание // Право социального обеспечения: учеб. для бакалавров / под ред. В. Ш. Шайхатдинова. - М., 2012. - С. 348-370 (0,5 п. л.).
Подписано в печать 24.02.12. Формат 60x84/16. Бумага писчая. Печать офсетная. Усл. печ. л. 1,63. Уч.-изд. л. 1,74. Тираж 150 экз. Заказ № 7
Отдел дизайна и полиграфии Издательского дома «Уральская государственная юридическая академия». 620137, Екатеринбург, ул. Комсомольская, 23
ИЗДАТЕЛЬСКИМ ДОМ
«Уральская государственная юридическая академия*
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Социальное обслуживание населения в Российской Федерации»
61 12-12/1181
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «УРАЛЬСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ»
На правах рук си
Шипулина Лариса Николаевна
/пи
СОЦИАЛЬНОЕ ОБСЛУЖИВАНИЕ НАСЕЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ)
Специальность 12.00.05 - трудовое право; право социального
обеспечения
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Шайхатдинов В.Ш.
Екатеринбург - 2012
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ.................................................................................................................3
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СОЦИАЛЬНОГО
ОБСЛУЖИВАНИЯ НАСЕЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ...............16
§ 1. Понятие и принципы социального обслуживания населения.......................16
§2. Место правовых норм социального обслуживания населения
в праве социального обеспечения Российской Федерации..................................58
ГЛАВА 2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ
СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ НАСЕЛЕНИЯ .....................................70
§1. Общая характеристика видов социального обслуживания...........................70
§2. Перечни гарантированных государством социальных услуг
и стандарты социального обслуживания...............................................................84
§3. Стационарное социальное обслуживание........................................................92
§4. Полустационарное социальное обслуживание и социальное
обслуживание на дому............................................................................................108
§5. Социальное обслуживание, не связанное с помещением
граждан в социальные учреждения......................................................................116
ГЛАВА 3. ВОПРОСЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ
В ЭЛЕКТРОННОЙ ФОРМЕ...................................................................................128
§ 1. Общая характеристика социальных услуг, предоставляемых
в электронной форме...............................................................................................128
§2. Правовые вопросы дистанционного обучения детей - инвалидов..............156
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.......................................................................................................175
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК................................................................ 184
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Каждое современное государство, сообразно уровню своего развития, приоритетам и возможностям, формирует социальную и экономическую политику в отношении своих граждан. В условиях рыночной экономики рыночные отношения сами по себе не предполагают социальной защищенности человека. Здесь требуется государственное вмешательство в экономику, иные сферы жизни общества. Важным основанием подобного вмешательства является определение России как социального государства (ст.7 Конституции РФ). Роль социального государства состоит в создании условий, обеспечивающих социально-правовую защиту каждого человека, предоставлении мер социальной защиты нуждающимся гражданам. Предмет особой заботы - граждане пожилого возраста, инвалиды, дети-сироты, другие лица, попавшие в трудную жизненную ситуацию.
Один из элементов социальной защиты граждан - социальное обслуживание, являющееся составной частью установленного Конституцией РФ права граждан на социальное обеспечение, которым ежегодно охвачено около 19 млн. человек - пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми, оказавшихся в трудной жизненной ситуации.
В настоящее время отношения в области социального обслуживания населения регулируются федеральными законами от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» и от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов». Ряд положений социального обслуживания предусмотрены в специальных федеральных законах от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних», от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах». Все они принимались примерно в одно и то же время, и на определенном историческом этапе сыграли важную роль в развитии социального обслуживания. В современный период развития российского законодательства существенно расширился как круг лиц, имеющих право на социальное обслуживание, так и перечень социальных услуг, предоставляемых им. В субъектах Российской Федерации получили развитие новые виды социального обслуживания. Изменилось и целевое назначение социального обслуживания, которое направлено на максимально возможное продление пребывания граждан пожилого возраста и инвалидов в привычной среде.
Вместе с тем, существующая законодательная база и система организации социального обслуживания населения не в полной мере удовлетворяют его потребности в социальных услугах надлежащего качества. Развитие рыночных отношений в сфере предоставления социальных услуг требует разработки современных механизмов, новых технологий социальной работы и их нормативного закрепления. Существующие региональные различия в объемах прав граждан на социальное обслуживание, уровнях их реализации, в доступности и качестве предоставления социальных услуг, требуют вмешательства федерального законодателя. Необходимо более четкое урегулирование этих вопросов, так как уровень социальных гарантий для социально незащищенных категорий населения должен быть одинаков на всей территории Российской Федерации.
Несмотря на законодательное закрепление возможности осуществления социального обслуживания населения негосударственными социальными службами, в России они не получили должного развития. Вместе с тем активное внедрение в сферу социального обслуживания рыночных механизмов способствует формированию конкурентной среды в сфере предоставления социальных услуг, дает возможность гражданам выбирать поставщиков таких услуг.
Административная реформа, проводимая в Российской Федерации, направлена на повышение качества и доступности государственных услуг, эффективности деятельности органов исполнительной власти. Важным результатом данной реформы стало принятие Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», выступившего правовой базой для определения организационных основ предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме. Предоставление названных услуг в электронной форме - одна из главных составляющих в системе мер снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг. Это относится и к сфере социального обслуживания населения. Разработка и внедрение дистанционных технологий в деятельность социальных служб позволит расширить доступ населения к социальным услугам, однако, потребуется четкая правовая регламентация процедуры предоставления услуг. Эта проблема должна быть решена путем принятия административных регламентов.
Развитие законодательства о социальном обслуживании оказывает влияние на теоретические положения науки права социального обеспечения. Значительное расширение перечня понятий и терминов, применяемых в целях регулирования социально-обеспечительных отношений, требует их теоретического осмысления и четкого определения. Подлежат уточнению принципы правового регулирования социального обслуживания населения, вопрос о месте правовых норм по социальному обслуживанию населения в праве социального обеспечения Российской Федерации.
Изложенные выше обстоятельства обусловили выбор темы исследования, его практическую и научную актуальность.
Степень научной разработанности темы. Вопросы социального обслуживания анализировались в работах А.Л. Благодир, М.О. Буяновой, М.Л. Захарова и Э.Г. Тучковой, Я.М. Фогеля, и др. Труды этих авторов посвящены анализу проблем социального обслуживания населения, однако развитие
законодательства в данной сфере, внедрение новых видов и технологий социального обслуживания требует разработки и совершенствования их теоретической основы. Поэтому исследуемые в диссертации вопросы актуальны, тем более, что в настоящее время подготовлен и обсуждается проект федерального закона «О социальном обслуживании населения в Российской Федерации».
Цель и задачи исследования. Цель настоящей диссертации - изучение теоретических и практических вопросов, связанных с реализацией прав граждан на социальное обслуживание, системный научный анализ законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регулирующего вопросы социального обслуживания населения, а также разработка на этой основе предложений, направленных на совершенствование законодательства и правоприменительной деятельности в сфере социального обслуживания населения.
Достижение этой цели предполагает решение следующих задач: проанализировать понятие социального обслуживания и его содержание, а также основные понятия и термины, применяемые в сфере регулирования отношений по социальному обслуживанию, такие как «социальная услуга», «трудная жизненная ситуация», «клиент социальной службы», «семья», «индивидуальная нуждаемость» и другие;
исследовать основные принципы правового регулирования отношений по социальному обслуживанию населения;
определить место правовых норм о социальном обслуживании в праве социального обеспечения Российской Федерации;
выявить виды социального обслуживания и дать их классификацию; изучить виды социального обслуживания: стационарное и полустационарное социальное обслуживание, обслуживание на дому, социальное обслуживание, не связанное с помещением граждан в социальные учреждения, определить особенности правового регулирования отдельных видов социального обслуживания в субъектах Российской Федерации;
проанализировать законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регулирующее вопросы предоставления социальных услуг в электронной форме, предложить меры, обеспечивающие доступность социальных услуг в электронной форме для социально незащищенных категорий граждан, нуждающихся в их предоставлении;
обосновать предложения по совершенствованию правового регулирования и деятельности соответствующих органов и учреждений по дистанционному обучению детей-инвалидов.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере социального обслуживания населения в Российской Федерации, а предметом исследования -международные, российские законодательные и подзаконные акты, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в сфере социального обслуживания населения, законопроекты, теоретические исследования по данному вопросу, практика органов и учреждений социального обслуживания населения, судебная практика.
Методологическую основу работы образуют методы эмпирического и теоретического исследования, традиционной диалектической и формальной логики, а также использованы общенаучные и специально-юридические (сравнительно-правовой, формально-юридический и др.) методы.
Теоретическую базу составляют труды отечественных ученых по теории государства и права (С. С. Алексеева, В. В.Лазарева, Р. 3. Лившица, В. Д. Перевалова и др.); по конституционному праву (С. А. Авакьяна, М. И. Кукушкина, С. Э. Несмеяновой, М. С. Саликова и др.); по трудовому праву и праву социального обеспечения (Е. Г. Азаровой, А. Л. Благодир, Л. Ю. Бугрова, М. О. Буяновой, Ю. В. Васильевой, М. Л. Захарова, Р. И. Ивановой, Т. В. Иванкиной, С. Ю. Головиной, К. Н. Гусова, М. В. Лушниковой, А. М. Лушникова, Е. Е. Мачульской, Н. М. Саликовой, Э. Г. Тучковой, М. Ю. Федоровой, В. Ш. Шайхатдинова и др.), по семейному праву (Н. В Летовой, А.
М. Нечаевой и др.), гражданскому праву (А. В. Баркова, А. В. Майфата, Е. Г. Шабловой, Е. Д. Шешенина и др.), административному праву (Д. Н. Бахраха, К. С. Вельского и др.).
Информационная основа работы. В ходе исследования были проанализированы положения Конституции РФ, международных правовых актов о правах человека, законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере социального обслуживания населения, подзаконные нормативные правовые акты по исследуемым вопросам, научная и учебная литература, материалы практики.
Эмпирическую основу исследования составляют материалы правоприменительной деятельности Министерства социальной защиты населения и территориальных управлений социальной защиты населения Свердловской области, учреждений социального обслуживания населения по вопросам предоставления социальных услуг. При написании работы использован личный опыт автора, приобретенный при участии в подготовке проектов нормативных правовых актов Свердловской области (проектов законов Свердловской области «О социальном обслуживании населения Свердловской области», «О социальной поддержке ветеранов в Свердловской области» и пр., а также проектов постановлений Правительства Свердловской области по реализации этих и других законов.).
Научная новизна диссертации. Исследование представляет собой одно их первых в науке права социального обеспечения системных рассмотрений теоретических основ социального обслуживания населения в условиях рыночной экономики и инновационных правовых механизмов реализации права на социальное обслуживание.
Наиболее значимыми положениями, которые отражают научную новизну настоящего исследования и выносятся на защиту, являются следующие: 1. Формулируются определения ряда ключевых для данной сферы понятий, включающие элементы новизны: «социальная услуга», «трудная жизненная
ситуация», «индивидуальная нуждаемость в социальных услугах», «социальное обслуживание населения»;
социальная услуга - это действия, направленные на удовлетворение потребностей граждан и (или) семей, совершаемые в их интересах в целях содействия решению проблем, возникающих в связи с трудной жизненной ситуацией, а также по ее прогнозированию и профилактике.
трудная жизненная ситуация - обстоятельство (совокупность обстоятельств), объективно нарушающее жизнедеятельность гражданина (семьи), которое (или последствия которого) он (она) не может преодолеть самостоятельно;
индивидуальная нуждаемость в социальных услугах - потребность гражданина (семьи) в оказании социальных услуг, в целях содействия решению проблем, возникающих в связи с трудной жизненной ситуацией, а также по ее прогнозированию и профилактике;
социальное обслуживание населения - деятельность, осуществляемая уполномоченными органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, иными уполномоченными организациями, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, гражданами, занимающимися предпринимательской деятельностью в области социального обслуживания населения без образования юридического лица, по предоставлению социальных услуг гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам и лицам без гражданства, постоянно проживающим на территории Российской Федерации и (или) семьям, нуждающимся в предоставлении социальных услуг для преодоления трудной жизненной ситуации.
2. Утверждается, что обстоятельства, определяемые как «трудная жизненная ситуация», не должны содержаться в законодательных актах в исчерпывающем перечне, так как законодатель не может предвидеть все обстоятельства, которые могут привести к необходимости оказания социальных
услуг. Перечень оснований для предоставления социальных услуг населению в законодательстве о социальном обслуживании должен быть открытым.
3. Исследование понятия «клиент социальной службы», дает основание полагать, что в зоне социального риска зачастую находятся не только отдельные граждане, но и семьи, нуждающиеся в предоставлении социальных услуг. Таким образом, клиентами социальной службы могут быть как отдельные граждане, так и семьи. Исходя из определения трудной жизненной ситуации выявлены категории граждан и семей, нуждающихся в предоставлении социальных услуг.
4. Предлагается определение понятия семьи (до настоящего времени законодательством о социальном обслуживании оно не закреплено) как субъекта правоотношений по социальному обслуживанию. Семья - совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство лица, связанные брачными отношениями, отношениями близкого родства или свойства (супруги, их дети и родители, усыновители и усыновленные, братья и сестры, пасынки и падчерицы).
5. Формулируется один из основных принципов социального обслуживания - принципа учета индивидуальной нуждаемости (адресность) при предоставлении социальных услуг, который выражается в том, что при предоставлении социальных услуг учиты�
