Административно-правовое регулирование предмаетов совместного ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов России

Аникин, Сергей Борисович

Административно-правовое регулирование предмаетов совместного ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Россиитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовое регулирование предмаетов совместного ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов России»

АНИКИН Сергей Борисович

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРЕДМЕТОВ СОВМЕСТНОГО ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СУБЪЕКТОВ РОССИИ

12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

! 8 СЕН 2011

Саратов-2011

4852675

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права».

Научный консультант - доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки РСФСР Манохин Василий Михайлович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист Российской Федерации Россинский Борис Вульфович

доктор юридических наук, доцент Филатова Анна Валериевна

доктор юридических наук, профессор Юсупов Виталий Андреевич

Ведущая организация - ГОУ ВПО «Московская государственная

юридическая академия имени O.E. Кутафина»

Защита состоится 17 октября 2011 г. в 12.00 на заседании диссертационного совета Д-212.239.02 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права» по адресу: 410056, г. Саратов, ул. Чернышевского, 104, ауд. 102.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права».

Автореферат разослан » 2011 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук

О.С. Ростова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Федеративное государственное устройство a priori предусматривает конституционно-правовую формализацию отношений центра и союзных государств, материально-правового содержания предметов ведения федерации и союзных территорий, полномочий представительных и исполнительных органов государственной власти по уровням правового регулирования.

Специфика Конституции РФ состоит в совокупном возложении функциональной (нормотворческой и исполнительной) организации системных федеративных связей на государственно-правовой институт совместного ведения России и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ) (далее - совместное ведение).

Таким образом, институт совместного ведения как основа формирования государственно-властных отношений между органами исполнительной власти федерального и регионального уровней, исполнительными органами местного самоуправления и узловой элемент федеративной организации единой системы исполнительной власти России (ст. 77 Конституции РФ) является объектом административно-правового регулирования, осуществляемого федеральными и региональными органами исполнительной власти.

Вместе с тем проблема организации исполнительной власти на всех уровнях правового регулирования в соответствии с федеративными началами, провозглашенными Конституцией РФ, и построения реальной единой системы исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ci.ll Конституции РФ) в связи с ее системной незавершенностью приобрела политико-правовой характер1.

Обобщенность конституционного содержания совместного ведения прямо проецируется на организацию исполнительной власти федерального уровня. Полномочия Главы государства, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти не дифференцируются в соответствии с конституционными уровнями правового регулирования. Федеральное законодательство - Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. от 28 декабря 2010 г.) (далее - ФКЗ «О Правительстве...»); Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнитель-

1 См.: Послания Президента РФ Федеральному собранию Российской Федерации // Рос^ сийская газета. 2002. 19 апреля; 2003. 17 мая; 2005. 26 апреля; 2006. 11 мая; 2007. 27 апреля; 2008.6 ноября. \

ных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 21 апреля 2011 г.) (далее - ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах...»); Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 22 июня 2010 г.) - не содержат устойчивых поуровневых нормативных границ полномочий органов исполнительной власти по вопросам совместного ведения, рассматривающихся федеральным законодателем как органическая часть полномочий центральных органов государственной власти.

Федеральное законодательство в части организации исполнительной деятельности по предмету совместного ведения отличается чрезвычайной подвижностью. Это не позволяет сохранять нормативную устойчивость полномочий органов исполнительной власти в соответствии с конституционными уровнями правового регулирования, негативно отражается на полноте, юридической определенности формирования и закрепления полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ и последующей их системно-структурной организации. Данное обстоятельство свидетельствует о необходимости определения и законодательного закрепления отчетливых пределов государственно-управленческой деятельности Федерации и ее субъектов по вопросам совместного ведения.

Элементы материально-правовой структуры совместного ведения не однородны по внутреннему содержанию, что ведет к дублированию полномочий органов исполнительной власти, негативно отражается на их сбалансированности и стабильности в процессе государственного управления вопросами совместного ведения.

Практика реализации предусмотреппых Конституцией РФ административного и договорного способов разграничения полномочий Федерации и ее субъектов по вопросам совместного ведения (ч. 3 ст. 11, ч. 2 ст.76 Конституции РФ), построенная на примате федерального законодательства, непоследовательна и противоречива.

Договорная модель разграничения полномочий между уровнями публичной власти с наиболее активной фазой в период с 1994 по 1998 г. к 2001-2003 гг. практически исчерпала свои возможности. В то же время ставшее основополагающим совершенствование федеративных отношений по разграничению полномочий Федерации и ее субъектов на основе административного метода привнесло в них элементы и принципы управления унитарного характера1.

' См.: Доклад Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации 2009 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. М.: Совет Федерации, 2010. С. 83.

Таким образом, современное конституционное закрепление института совместного ведения актуализирует доктринальный анализ юридического содержания государственно-регулирующего воздействия по управлению предметом совместного ведения и административно-правовых отношений, возникающих по этому поводу, и предопределяет исследование системных, предметных, материально-правовых, структурных и организационных юридических характеристик исполнительной власти на федеративных уровнях в процессе административно-правового регулирования предметом совместного ведения, как условий совершенствования всей системы исполнительной власти в России.

B.М. Манохин, Н.И. Матузов, С.Н. Махина, A.C. Мордовец,

A.Ф.Ноздрачев, И.А. Полянский, Л.Л. Попов, В.И. Радченко, Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, И.Н. Сенякин, В.Н. Синюков, С.Л. Сергевнин, П.М. Силинов, С.С. Собянин, Ю.Н. Старилов, Ю.А Тихомиров, И.А. Умнова, A.B. Филатова, Ю.Л. Шульженко, Т.Я. Хабриева,

C.Д. Хазанов, Н.Ю. Хаманева, И.Д. Хутинаев, Г.Н. Чеботарев, В.А. Черепанов, А.Н. Чертков, В.Е. Чиркин, О.И. Чистяков, С.М. Шахрай,

B.В. Шугуров, Ю.Л. Шульженко, К.В.Черкасов, Б.С. Эбзеев, В.А. Юсупов и др.

Вопросы организации исполнительной власти в условиях современного федеративного устройства России активно исследуются уче-ными-административистами. Свою лепту в их изучение на заре становления новейшей организации исполнительной власти в России внесли: И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, Ю.М.Козлов, Н.М. Конин, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, Ю.А. Тихомиров, А.Ф. Ноздрачев, Н.Г. Салищева, Ю.П. Соловей, Ю.Н. Старилов, Н. Ю. Хаманева и др. В общем перечне работ по данной пробле-

матике выделяются коллективные монографические труды: Исполнительная власть в Российской Федерации / под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1996; Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / отв. ред. И.Л. Бачило. М., 1998; Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития: к 80-летию Института государства и права РАН / под ред. Н.Ю. Хама-невой. М., 2004.

Проблемы децентрализации и разграничения полномочий между Федерацией, субъектами РФ и органами местного самоуправления стали объектом диссертационных исследований М.В. Елисеевой, Л.П. Волковой, С.Н. Махиной, A.A. Миронова, Е.В. Могучих, Е.С. Чурсиной, В.И.Савина. Самостоятельные направления организации исполнительной власти в Российской Федерации, включающие деятельность по вопросам совместного ведения, освещены в трудах И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, A.C. Дугенца, А.Б. Зеленцова, Ю.М. Козлова, С.Д. Князева, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, В.Н. Медведева, А.Ф.Ноздрачева, Л.Л. Попова, Н.Г. Салищевой, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старилова, Ю.А Тихомирова, С.Д. Хазанова, Н.Ю. Хаманевой и др. Однако перечисленные работы касаются наиболее общих вопросов анализируемой тематики. Вместе с тем организация административно-правового регулирования предметом совместного ведения как государственно-правовым институтом, имеющим собственную нормативно-правовую и системно-структурную организацию, обособленное предметное и материально-правовое содержание, комплексно на монографическом диссертационном уровне не исследовались.

Научная проблема диссертационного исследования заключается в определении федеративных организационных и материально-правовых констант государственно-управленческой деятельности по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в научно-теоретическом и практическом совершенствовании федеративной организации функционирования исполнительной власти по реализации предмета совместного ведения.

Реализация указанной цели потребовала решения следующих взаимосвязанных задач:

исследование системных и понятийных характеристик совместного ведения как объекта административно-правового регулирования;

определение роли и места совместного ведения в системе государственного управления Российской Федерации;

сравнительно-правовой анализ зарубежной и отечественной государственно-правовой исторической ретроспективы возникновения и развития совместного ведения;

определение материально-отраслевого содержания совместного ведения и его элементов, являющихся объектами административно-правового регулирования;

раскрытие содержания материально-правовой структуры предмета совместного ведения как объективной основы построения и функционирования управленческих структур исполнительной власти, определение основных направлений ее совершенствования и оптимизации;

исследование порядка исполнительной реализации материально-отраслевой структуры совместного ведения;

установление круга общественных отношений, подлежащих административно-правовому регулированию в процессе реализации предмета совместного ведения;

изучение проблем государственно-правовой институализации полномочий органов исполнительной власти по предмету совместного ведения, определение основных направлений совершенствования этой деятельности;

анализ полномочий субъектов административно-правового регулирования предметом совместного ведения на всех уровнях правового регулирования;

определение и обоснование основных направлений совершенствования функционирования исполнительной власти по реализации вопросов совместного ведения.

Объектом исследования выступают общественные отношения, урегулированные нормами права, складывающиеся и развивающиеся в процессе деятельности органов исполнительной власти по практической реализации предмета совместного ведения в условиях современного федеративного устройства России.

Предметом исследования являются содержание российской федеративной конституционно-правовой регламентации предмета совместного ведения и порядок деятельности органов исполнительной власти по его воплощению в жизнь.

Методологическую основу диссертационного исследования составляют всеобщий, общенаучные и специальные методы научного познания. С помощью всеобщего диалекгико-материалистического метода научного познания исследованы государственно-правовые основы становления, развития, государственного регулирования федеративных отношений центра и территорий в России и за рубежом. Общенаучные ме-

тоды познания - анализ, синтез, аналогия, отраслевой, функциональный, системный и структурный подходы, абстрагирование и конкретизация, лингвистический анализ и другие - использовались при исследовании государственно-правового института совместного ведения как объекта административно-правового регулирования. Специально-юридические методы - формально-юридический, сравнительно-правовой, технико-юридический, правового моделирования - применялись при анализе проблем современной государственно-правовой организации совместного ведения и определения основных направлений его публично-правовой модернизации.

Теоретическую основу диссертационного исследования составляет научно-теоретический материал, включающий современные достижения науки административного права, отраженный в трудах уче-ных-административистов: Ю.С. Адушкина, А.П. Алехина, И.Л. Бачи-ло, Д.Н.Бахраха, К.С. Вельского, Д.В. Василевской, Р.Ф. Васильева, В.А. Власова, И.И. Веремеенко, В.Г. Вишнякова, М.М. Волкова, Л.П. Волковой, Б.Н. Габричидзе, Е.К. Глушко, A.A. Демина, A.B. Демина, A.C. Дугенца, В. Кобалевского, Ю.М. Козлова, А.Н. Козырина,

A.П. Коренева, С.Д. Князева, Н.М. Конина, Б.М. Лазарева, М.А. Лапиной, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, А.В.Мартынова, Ю.И. Мигачева,

B.И. Новоселова, Н.Р. Нижник, А.Ф. Ноздрачева, Н.Г. Салшцевой, A.B. Серегина, A.A. Смирновой, Ю.П. Соловья, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Ста-рилова, С.С. Студеникина, Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомирова, Г.И. Петрова, В.Н. Петухова, М.И. Пискотина, Л.Л. Попова, В.С.Прониной, З.М. Рах-лина, В.Г. Розенфельда, Л.М. Розина, Б.В. Российского, A.B. Филатовой,

C.Д. Хазанова, Н.Ю. Хаманевой, Б.Б. Хангельдыева, А.П. Шергина, КВ.Черкасова, А.Г. Чернявского, В.А. Юсупова, Ц.А. Ямпольской.

Научная исследовательская база диссертации включает также работы ученых-юристов в области общей теории права, конституционного, муниципального права, философии, теории государственного управления: Р.Г. Абдулатипова, Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, А.Н. Аринина, Д.С. Ашаева, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, Л.Ф. Болтен-ковой, В.В. Борисова, В.И. Васильева, Н.В. Витрука, H.H. Вопленко, М.В. Глигич-Золотаревой, Н.М. Добрынина, В.В. Залесского, В.В. Лазарева, C.B. Кабышева, М.С. Каган, Е.П. Казбан, В.Д. Карповича, Д.А. Керимова, Ю.В. Ким, Д.Н. Козака, A.B. Колесникова, Е.В. Колесникова, Е.И. Колюшина, Б.С. Крылова, В.А. Кряжкова, И.И. Курьянова, Ю.М. Лужкова, В.О. Лучина, В.Н. Лысенко, В.В. Маклакова, A.B. Маль-ко, Г.В. Марченко, Н.И. Матузова, Л.А. Окунькова, Н.А.Омельченко, С.А. Осипяна, В.М. Платонова, C.B. Полениной, И.А. Полянского,

В.Н. Протасова, Т.М. Пряхиной, В.И. Радченко, О.М. Рой, C.JI. Сергев-нина, A.A. Сергеева, П.М. Силинова, В.Н. Синюкова, Ю.И. Скуратова, Е.В. Скурко, С.С. Собянина, Е.С. Строева, И.А. Умновой, Т.Я. Хабрие-вой, P.O. Халфиной, И.Д. Хутинаева, Г.Н. Чеботарева, О.И. Чердакова,

B.А. Черепанова, А.Н. Черткова, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова,

C.М. Шахрая, В.В. Шугурова, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева, Л.С. Явича.

Кроме того, отдельные частнонаучные методы исследования философских, исторических аспектов и зарубежного опыта административно-правового регулирования федеральным строительством потребовали изучения работ Г.В.Ф. Гегеля, В.И. Ленина, К. Маркса, Ш. Монтескье, Платона, а также дореволюционных ученых-юристов, историков и государствоведов: A.A. Алексеева, A.C. Алексеева, М.Н. Гернета, А.Д. Градовского, А.И. Елистратова, И.А. Ильина, С.А. Котляревского, К.А. Неволина, И.Б. Новицкого, Б.Э. Нольде, С.М. Соловьева, М.М. Сперанского, В.М. Устинова, М.Я. Пергамента, A.C. Ященко и публикаций иностранных авторов, переведенных на русский язык: Г. Брэбана, Ж. Ве-деля, А. Гамильтона, Д. Дениса Дербишайра, Яна Дербишайра, Дж. Джея, Ж. Марку, Джеймса Мэдисона, Лона Л. Фуллсра.

Нормативно-правовую и эмпирическую основу исследования составили Конституция РФ, конституции и уставы субъектов РФ, федеральные конституционные законы, федеральное законы, подзаконные акты федерального уровня, законодательство субъектов Федерации, конституции зарубежных федеративных государств, Конституции и законодательство СССР и РСФСР. При подготовке диссертационной работы использовались судебные акты Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, аналитические материалы Совета Федерации Федерального собрания РФ, проекты федеральных законов.

Научная новизна диссертационного исследования представлена комплексным теоретико-прикладным монографическим исследованием научно-теоретических и практических проблем административно-правового регулирования государственно-правового института совместного ведения Российской Федерации и её субъектов и выражена в следующем:

институт совместного ведения рассмотрен как объект административно-правового регулирования, имеющий обособленную государственно-правовую системно-структурную организацию, обусловленную федеративными началами построения исполнительной власти в России;

определены международные и отечественные историко-правовые истоки формирования аналогичных и схожих государственно-

правовых институтов, особенности нормативной регламентации, роли, места совместного ведения в контексте современных проблем государственного управления;

на основе разделения отраслей на материальные и управленческие исследовано материально-отраслевое содержание предмета совместного ведения как позитивно-правовой основы публично-правовой организации государственного управления совместным ведением. Установлен круг административно-правовых отношений, возникающих и развивающихся по поводу реализации материальных отраслей совместного ведения, сформулированы предложения по совершенствованию исполнительной деятельности;

проанализирован порядок формирования полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти по предмету совместного ведения, на основе чего разработаны предложения по организации этой деятельности в соответствии с федеративной организацией исполнительной власти;

исследованы полномочия субъектов административно-правового регулирования предметом совместного ведения (Президента РФ, Правительства РФ, федеральных и региональных органов исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления). Это позволило концептуально определить основные направления совершенствования организации исполнительной деятельности по реализации предмета совместного ведения в условиях развития федеративных отношений в России;

проанализированы правовые акты реализации предмета совместного ведения на федеральном, региональном и муниципальном уровнях правового регулирования, сформулированы предложения по совершенствованию нормотворческой деятельности органов исполнительной власти по вопросам совместного ведения в соответствии с федеративной организацией исполнительной власти в России.

На основании проведенного научного исследования разработан комплекс теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на решение проблем федеративной системно-структурной организации государственной исполнительной деятельности по вопросам совместного ведения России и ее субъектов.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, являющиеся новыми, или содержащие элементы научной новизны:

1. Установлено, что исполнительная власть в России с изменением конституционно-правовых основ приобрела новые черты. Системообразующим элементом федеративных отношений выступает государст-

венно-правовой институт совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ), являющийся узловым компонентом в государственно-властных отношениях между Федерацией и ее субъектами, а властная исполнительная деятельность по его реализации составляет практическую основу единой системы исполнительной власти в России (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Таким образом, Конституция РФ, комплексно закрепляя полномочия представительных и исполнительных органов государственной власти Федерации и ее субъектов по вопросам совместного ведения, предопределяет федеративную организацию административно-правового регулирования предметом совместного ведения.

2. Аргументировано, что Конституция РФ и федеральное законодательство в качестве основы взаимоотношений Федерации и ее субъектов закрепляют разграничение полномочий и предметов ведения между органами государственной власти федерального и регионального уровней. По мнению диссертанта, подобная правовая конструкция реализации совместного ведения методологически не совершенна. Это подтверждается тем, что практическая деятельность по разграничению полномочий и предметов ведения между федеральными и региональными органами исполнительной власти не только не завершена, но и не получила окончательного нормативного оформления. В связи с этим современное состояние функционирования института совместного ведения в системе государственного управления и организацию его практической реализации органами исполнительной власти следует рассматривать как находящееся в стадии становления и формирования.

3. На основе анализа зарубежного федеративного опыта сделан вывод, что развитие федерализма идет по пути формирования государственно-властного механизма, который обозначается как властная вертикаль «реального» типа. Такая схема государственного управления позволяет осуществлять нормативное регулирование представительному органу одного из уровней (федерация или союзное государство) и организовывать исполнительную деятельность органом исполнительной власти, которому в соответствии с конституционным порядком адресуется их реализация с возложением на него в полном объеме ответственности за исполнение закона и результаты этой деятельности.

4. Обосновано, что российская модель государственного управления совместным ведением предусматривает вертикально-соподчиненное управление соответствующими сферами жизни общества и государства, которое осуществляется федеральными, региональными органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления на основе верховенства федерального законодательства.

Такой способ организации государственной власти, предусматривающий последовательное попадание под федеральное, региональное и муниципальное публично-правовое регулирование общественных отношений, закрепленных в федеральном законодательстве, с точки зрения автора, не свойствен федеративной организации и рассматривается как исполнительная вертикаль «идеального» типа.

5. На основании сравнительно-правового подхода констатируется, что совместное ведение отличается от схожих зарубежных федеративных институтов по следующим признакам: а) совместное ведение является конституционно-правовой основой формализации государственно-правового статуса субъекта РФ. Зарубежные федеративные государства закрепляют данные положения конституционно; б) совместное ведение служит базой для формирования субъектами РФ органов государственной власти, за рубежом система и структура органов государственной власти субъектов федерации закрепляется федеральными конституциями; в) совместное ведение выступает источником исключительных полномочий субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ). Аналогичные полномочия субъектов федераций за рубежом устанавливаются федеральными конституциями.

6. Доказывается, что совместное ведение как объект административно-правового регулирования объединяет отношения по:

1) государственному управлению федеративным и муниципальным строительством, административной правоохранительной деятельностью, социально-культурной и экономической сферами;

2) урегулированию административно-процессуального, трудового, семейного, жилищного, земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды (п. «к» ст. 72 Конституции РФ).

7. Аргументировано, что объективной основой федеративной организации государственного управления совместным ведением является его материально-правовая структура позитивно-правового содержания, в рамках которой осуществляется: а) распределение и формирование полномочий органов исполнительной власти федерального и регионального уровней; б) функционирование единой системы исполнительной власти (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ); в) формализация ее элементов на федеральном и региональном уровнях как самостоятельных объектов публично-правового воздействия; г) формирование исключительных полномочий субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ) и полномочий органов местного самоуправления.

8. Доказано, что материально-правовая структура совместного ведения включает следующие элементы, которые классифицированы на: 1) отраслевые (режим пограничных зон; природопользование; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры и т.д.); 2) комплексные, содержащие различные направления административно-правового регулирования (защита прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; координация вопросов здравоохранения и т.д.); 3) отрасли законодательства (п. «к» ст. 72 Конституции РФ).

9. Исследование федерального законодательства, правовых позиций Конституционного Суда РФ и материально-отраслевой структуры совместного ведения показало, что объективное материально-правовое содержание предмета совместного ведения, вытекающее из федерального законодательства, шире конституционно закрепленного. Это выводит полномочия органов исполнительной власти в сфере совместного ведения за конституционные границы. Корректировка такого положения возможна через увеличение правовой емкости предмета совместного ведения путем: а) его максимальной позитивно-правовой детализации с внесением в ст. 72 Конституции РФ новых положений, отнесенных к данному государственно-правовому институту; б) принятия федеральных Основ законодательства РФ непрямого действия по наиболее объемным вопросам совместного ведения.

10. Обосновано, что материально-правовая структура совместного ведения как объективная основа публично-правового регулирования общественных отношений должна находиться в органическом единстве с системой российского права. Данное условие выполнимо в том случае, если материально-правовая структура совместного ведения будет носить позитивно-правовой характер, а ее составляющие - выступать объективной основой реализации конкретных правоотношений и предмета правового регулирования в целом. Это создаст предпосылки формирования четких юридических границ для распределения полномочий между элементами отраслевой структуры государственного управления предметом совместного ведения, позволит избежать функционального дублирования в исполнительной деятельности и отказаться в конечном итоге от системного разграничения компетенции между органами исполнительной власти федерального и регионального уровней по каждому элементу материально-правовой структуры.

11. Исполнительная реализация совместного ведения находится в непосредственной зависимости от позитивного юридического взаимо-

действия материально-правовой и отраслевой структур государственного регулирования, проявляющегося в том, что материально-правовое содержание является первичным элементом структуры государственного управления совместным ведением. В свою очередь структура государственного управления должна быть трансформационно пригодной для реализации новых отношений, возникающих в процессе развития общества, а формирование комплексных сфер государственного управления опираться на объективную внутреннюю взаимосвязь объектов управления, основанную на исторически выработанных российским и мировым опытом принципах государственного управления.

12. Сформулирован вывод о том, что отраслевая структура государственного управления предметом совместного ведения включает органы исполнительной власти, классифицируемые по следующим основаниям:

1) исходя из федеративного устройства на: а) федеральные и б) субъектов РФ;

2) в зависимости от организационно-правовых форм на: а) правительства, б) кабинеты министров, в) администрации, г) министерства и др.;

3) по объему компетенции на органы: а) общей компетенции (Правительство РФ, правительства, кабинеты министров, администрации субъектов РФ); б) отраслевой компетенции (Минтранс России, Минсельхоз России и др., аналогичные ОИВ в субъектах РФ) и в) комплексно-отраслевой компетенции (Минэкономразвития России, Мин-промторг России, Минрегион России и др.);

4) по структуре компетенции в рамках совместного ведения на: а) осуществляющие компетенцию по реализации предмета совместного ведения в комплексе с исключительными федеральными полномочиями (Минтранс России, Минэкономразвития России, Минпромторг России); б) исключительно по реализации предмета совместного ведения (Минобрнауки России, Минспорттуризм России и др.);

5) по признаку вертикального и горизонтального соподчинения на: а) органы, реализующие компетенцию по предмету совместного ведения федерального подчинения (Минюст России; Федеральная пограничная служба и др.); б) «двойного» подчинения (Минобрнауки России, Минздравсоцразвития России, Минспорттуризм России и др.).

13. Общей чертой реализации предмета совместного ведения является примат федерального законодательства как единого источника федеральных и региональных исполнительных полномочий. На этом основании сформулирован вывод, что при такой схеме правового регулирования фактического разграничения полномочий по реализации совме-

стного ведения не достигается. Происходит лишь системное распределение и перераспределение общих полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти в рамках текущего федерального законодательства. При этом полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ формируются по остаточному принципу. Такой способ организации исполнительной деятельности наряду со сверхцентрализацией на федеральном уровне полномочий по вопросам совместного ведения ведет к фиктивности полномочий субъектов РФ в сфере совместного ведения и формированию квази-федеративных отношений.

14. Изучение зарубежного опыта показало, что достижение целей разграничения полномочий по государственному управлению в федеративном государстве возможно лишь на основе конституционного позитивно-правового закрепления в полном объеме предметов ведения и полномочий представительных и исполнительных органов государственной власти федерального и регионального уровней. Такой подход исключает свободное перемещение полномочий в сторону центра и, наоборот, на основе текущего законодательства, в указном порядке или на основе актов управления. В связи с этим обоснована авторская позиция, согласно которой с учетом конституционного закрепления предмета совместного ведения использование понятия «разграничение» как принципа формирования федеративных отношений не оправдано как с лингвистической, так и с практической точки зрения. Это обусловлено тем, что его содержание входит в противоречие применительно к данному государственно-правовому институту. По мнению диссертанта, для регулирования федеративных отношений в рамках российского института совместного ведения правильнее использовать термин «распределение полномочий».

15. Авторская концепция комплексного реформирования института совместного ведения предусматривает переход от системного административного распределения и перераспределения полномочий между органами государственной власти федерального и регионального уровней к конституционному разграничению полномочий Федерации и ее субъектов, предусматривающему:

конституционное, позитивно-правовое закрепление материально-отраслевой структуры и полномочий представительных и исполнительных федеральных и региональных органов государственной власти с перечнями вопросов, по которым: а) Федерация осуществляет нормативное регулирование и исполнительную деятельность; б) принятие законов и контрольно-надзорная деятельность за их исполнением относятся к полномочиям Федерации, а практическая реализация

возлагается на субъекты РФ; в) Федерация принимает рамочное законодательство, а субъекты РФ - его конкретизируют и исполняют; г) субъекты Федерации принимают законы и исполняют их;

разграничение полномочий в сфере отраслевого законодательства совместного ведения по схеме: федеральные конституционные основы законодательства - федеральное законодательство - законодательство субъектов РФ. Федеральные конституционные основы непрямого действия, закрепляющие разграничение полномочий между федеральными (представительными и исполнительными) и региональными (представительными и исполнительными) органами государственной власти, позволят формировать различные схемы взаимодействия органов исполнительной власти федерального и регионального уровней. Конституционный статус придаст основам логическую взаимосвязь со ст. 72 Конституции РФ и стабилизирует законодательство.

16. Аргументировано, что в основу института совместного ведения должно быть положено нормативное закрепление полномочий всех органов государственной власти как по горизонтали, так и по вертикали. Таким образом будут созданы предпосылки для перехода на всех федеративных уровнях к единой формуле правового регулирования, принятой в развитых федерациях: «закон, принятый на конкретном федеративном уровне - исполнительные полномочия соответствующего уровня по его исполнению в полном объеме - объект управления - ответственность за реализацию». Организация диагональных отношений: Федерация - принятие закона, субъект РФ - осуществление исполнительной деятельности станет импульсом для формирования институтов федерального парламентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ и их должностных лиц и в конечном итоге приведет к формированию в России государственной властной вертикали «реального» типа.

Теоретическая значимость диссертационного исследования. Научно-теоретическое значение диссертации заключается в том, что концепция совершенствования федеральных публично-правовых отношений в современной России позволила проанализировать стандартные и новые государственно-управленческие явления через призму принятых в мировой федералистике положений. В свою очередь это может явиться импульсом в развитии определенных направлений науки российского административного права и доктринально развивать уже имеющиеся знания и представления о федеральных административных правоотношениях данного типа.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что сформулированные в ней предложения могут быть использованы при совершенствовании федерального и регионального законодательства по вопросам системно-структурной организации органов исполнительной власти и их полномочий с целью их гармонизации в соответствии с устоявшейся мировой федеративной практикой.

Отдельные положения исследования можно использовать при преподавании курсов «Конституционное право», «Административное право», таких специальных курсов, как «Теоретические и правовые основы регионального нормотворчества», «Организация исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ», «Муниципальное нормотворчество», а также при подготовке учебников и учебно-методических пособий, учебных комплексов по соответствующим дисциплинам.

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация подготовлена на кафедре административного и муниципального права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», где проведено ее обсуждение и рецензирование.

Результаты исследования нашли применение в деятельности Саратовского филиала Института государства и права РАН, обсуждены на методологических семинарах: Правовая политика субъектов РФ: концепция и проблемы совершенствования (Смоленск, 22 сентября 2005 г.); Правовая реформа в России: федеральный, региональный и муниципальный уровни (Астрахань, 17 мая 2007 г.).

Научные выводы были апробированы при подготовке проектов следующих нормативных актов: Федерального закона «О физкультуре и спорте в Российской Федерации» (2006-2007 гг.), Закона Саратовской области «О культуре» (2009 г.); областных целевых программ: «Развитие местного самоуправления в Саратовской области на 2006-2008 годы», «Развитие местного самоуправления в Саратовской области на 2009-2012 годы»; при обсуждении проекта федерального закона «О полиции» на совещании представителей субъектов Федерации Приволжского федерального округа (Ульяновск, 25 августа 2010 г.).

Научно-практические результаты работы отражены в ходе реализации в 2008-2010 гг. инициативных научных проектов РГНФ: № 07-03-00455а «Административное и административно-процессуальное законодательство субъектов Российской Федерации как условие укрепления государственности изменяющейся России» и № 08-03-00418а «Оптимизация вертикали публичной власти на феде-

ральном, региональном и муниципальном уровнях в правовом пространстве России».

Материалы исследования использовались в учебном процессе при проведении лекционных, семинарских и практических занятий в Саратовской государственной академии права по дисциплинам и спецкурсам кафедры административного и муниципального права, а также при повышении квалификации руководителей исполнительных органов местного самоуправления Саратовской области.

Положения диссертации обсуждались на международных конференциях: «Роль и место ОВД в строительстве демократического правового государства» (Одесса, Одесский государственный университет внутренних дел, 2010 г.); «Политико-правовые технологии взаимодействия власти, общества и бизнеса в регионах» (Саратов, СГУ им. Чернышевского, 2010 г.); «Политико-правовые проблемы взаимодействия власти бизнеса в условиях кризиса» (Саратов, СГУ им. Чернышевского, 2009 г.); «Татищевские чтения: актуальные проблемы науки и практики (актуальные проблемы юридической науки)» (Тольятти, Волжский университет им. В.Н. Татищева, 2009 г.); «Стабильная Конституция - основа эффективности государства» (Саратов, ПАГС им. П.А. Столыпина, 2008 г.); «Проблемы совершенствования законодательства, правоприменения и правовых теорий в России и за рубежом» (Челябинск, филиал МПГУ, 2008 г.); «Политико-правовые приоритеты социально-экономического развития России» (Саратов, СГУ им. Чернышевского, 2008 г.); «Конституция как основа правовой системы государства в XXI веке» (Москва, РУДН, 2008 г.); «Юридическая наука и правоприменение» (Саратов, СГАП, 2008 г.); «Политико-правовые основы предпринимательства в России» (Саратов, СГУ им. Чернышевского, 2008 г.); «15 лет Конституции РФ и 60 лет Декларации прав человека» (Москва, МГУ им. Ломоносова,

2008 г.); «Национальные проекты и задачи совершенствования российского законодательства» (Москва, Фонд федерализма, 2007 г.); «Современное российское законодательство: законотворчество и правоприменение» (Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова, 2007 г.); всероссийских конференциях: «Современная юридическая наука и правоприменение» (Саратов, СГАП, 2010 г.), (Саратов, СГАП,

2009 г.) и других научно-практических конференциях.

Структура диссертации обусловлена логикой исследования, поставленными целью и задачами. Работа состоит из введения, шести глав, включающих одиннадцать параграфов, заключения, списка нормативных актов, использованной литературы и трех приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность избранной темы; раскрывается степень ее научной разработанности; определяется научная проблема диссертационного исследования, указываются его цель и задачи, объект и предмет; описываются методологические и теоретические основы; характеризуется научная новизна и практическая значимость; формулируются основные положения, выносимые на защиту; сообщается об апробации результатов исследования.

Первая глава «Понятие административно-правового регулирования совместным ведением Российской Федерации и ее субъектов», включающая три параграфа, посвящена исследованию государственно-правового института совместного ведения как системного юридического образования. В ней определяются предметные составляющие совместного ведения, его место и роль в системе государственного управления, раскрывается материально-отраслевое содержание как объекта административно-правового регулирования.

В параграфе первом «Совместное ведение Российской Федерации и субъектов России как предмет административно-правового регулирования: понятие, система» констатируется, что исполнительная власть в России с изменением конституционно-правовых основ приобрела новые черты. Системообразующим элементом федеративных отношений выступает совместное ведение (ст. 72 Конституции РФ) -комплексный государственно-правовой институт, являющийся узловым компонентом в государственно-властных отношениях между Федерацией и ее субъектами, а властная исполнительная деятельность по его реализации составляет практическую основу единой системы исполнительной власти в России (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ).

Диссертант считает, что в соответствии с объемом задач, решаемых в процессе практической реализации предмета совместного ведения, данную юридическую категорию необходимо рассматривать как систему, элементами которой выступают общественные отношения и юридические нормы, их регулирующие, субъекты правового регулирования и их полномочия.

Резюмируется, что норма ст. 72 Конституции РФ, очерчивая границы правового пространства совместного ведения, выступает конституционно-правовой основой государственно-властных отношений между центром и регионами, а также формирования и практической реализации механизма правового регулирования общественных отношений субъектами РФ. Это выражается в том, что в рамках совместного

ведения: а) формализуется государственно-правовой статус субъектов РФ; б) выстраивается система органов государственной власти субъектов РФ (ч. 2 ст. 11 и ст. 77 Конституции РФ); в) формируется, в границах единой российской правовой системы, нормативно-правовая база субъектов РФ; г) развиваются вертикальные и горизонтальные властные отношения между органами государственной власти и местного самоуправления, а также отношения, составляющие исключительные полномочия субъектов РФ в соответствии со ст. 73 Конституции РФ.

Таким образом, Федерация и ее субъекты, практически реализуя предмет совместного ведения, формируют отношения, объективно необходимые для функционирования всей системы государственного управления делами общества в широком и узком понимании. В связи с этим диссертантом делается вывод о том, что комплексное конституционное закрепление полномочий представительных и исполнительных органов государственной власти Федерации и ее субъектов по вопросам совместного ведения предопределяет федеративную организацию административно-правового регулирования данным государственно-правовым институтом.

На основе анализа федерального законодательства диссертант приходит к заключению, что совместное ведение как предмет административно-правового регулирования объединяет отношения по: 1) государственному управлению федеративным и муниципальным строительством, административной правоохранительной деятельностью, социально-культурной и экономической сферами; 2) урегулированию административно-процессуального, трудового, семейного, жилищного, земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), а административное законодательство обеспечивает функционирование всего механизма государственно-правового регулирования общественных отношений на этом уровне.

В параграфе втором «Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов в системе государственного управления» на основе анализа зарубежного опыта формулируется вывод, что федеративные государства распределяют полномочия между федерацией и ее субъектами конституционно в целях объединения управленческих усилий. Центр тяжести в реализации совместной компетенции переносится на позитивное взаимодействие центра и территорий. В связи с этим совместное ведение рассматривается как многофункциональный канал юридических связей, конструктивно предназначенный для объединения нормотворче-ского и управленческого потенциала Федерации и ее субъектов в целях оптимизации государственного управления в областях общественной

жизни, перечисленных в ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Властная исполнительная деятельность по реализации предмета совместного ведения в свою очередь выступает катализатором объединения управленческой деятельности Федерации и ее субъектов. Главная цель совместного ведения - объединение материальных, кадровых, интеллектуальных, духовных, экономических и других государственно-управленческих ресурсов на основе права в целях регулирования общественных отношений как на всей территории России, так и на территории каждого субъекта РФ.

Проведенный соискателем анализ конституционных положений европейских федераций по организации административно-правового регулирования вопросами ведения союза и его членов доказывает, что каналы управленческого взаимодействия субъектов правового регулирования являются важнейшими элементами единой системы государственного управления делами общества.

Конституция РФ, ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах...» в качестве основы взаимоотношений Федерации и ее субъектов закрепляют разграничение полномочий и предметов ведения между органами государственной власти федерального и регионального уровней. Диссертант убежден, что подобная правовая конструкция реализации совместного ведения методологически не совершенна. Это подтверждается тем, что практическая деятельность по разграничению полномочий и предметов ведения между федеральными и региональными органами исполнительной власти не только не завершена, но и не получила окончательного нормативного оформления. В связи с этим современное состояние функционирования института совместного ведения в системе государственного управления делами общества диссертантом характеризуется как находящееся в стадии становления и формирования.

Автор считает правомерной постановку вопроса о реальности перспектив окончательного разграничения полномочий между Федерацией и субъектами РФ по предмету совместного ведения. Динамика правового регулирования общественных отношений доказывает, что современное закрепление предмета совместного ведения позволяет вести речь только о системном распределении и перераспределении полномочий органов исполнительной власти на основе текущего федерального законодательства.

В параграфе третьем «Материально-отраслевое содержание предмета совместного ведения» аргументируется, что основой публично-правового регулирования совместным ведением является его материально-правовая структура позитивно-правового содержания.

Вопросы совместного ведения в связи с методологическим несовершенством конституционно-правовой формализации не отвечают на вопрос о том, какие материальные отрасли выступают объектами административно-правового регулирования в данном государственно-правовом институте. В связи с этим соискателем анализируются элементы совместного ведения, имеющие отчетливое позитивно-правовое содержание и формулируются следующие выводы. Материально-отраслевое содержание административно-правоохранительной сферы предмета совместного ведения характеризуется как сложносоставное правовое образование, включающее: а) отрасли правового регулирования (осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий); б) подотрасли правового регулирования (общественный порядок, режим пограничных зон); б) комплексные отрасли правового регулирования, охватывающие объекты, подпадающие под общее и специальное административно-правовое регулирование (охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности и особо охраняемые природные территории).

В соответствии с вертикальной и горизонтальной соподчиненно-стью выделяются области: а) вертикального (федерального) подчинения (общественный порядок, режим пограничных зон) и б) «двойного» (вертикального и горизонтального) подчинения (радиационная безопасность, охрана окружающей среды и т.д.).

Государственное управление социально-культурной сферой в основном осуществляется отраслевыми комплексами управления и ее материально-отраслевое содержание включает: а) отрасли правового регулирования (образование, наука, культура и т.д.); б) подотрасли правового регулирования (объекты, составляющие культурное наследие); в) отраслевые объекты, подпадающие под общее и специальное административно-правовое регулирование (охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности и особо охраняемые природные территории).

Особенность полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере экономики состоит в том, что они охватывают как вопросы исключительного ведения Федерации (ст. 71 Конституции РФ), так и вопросы совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ). В соответствии с вертикальной и горизонтальной соподчиненностью материально-отраслевое содержание социально-культурной и экономической сфер характеризуется «двойным» подчинением.

На основе анализа федерального законодательства, правовых позиций Конституционного Суда РФ и материально-отраслевой структуры совместного ведения автор формулирует вывод, что материально-

правовое содержание предмета совместного ведения, вытекающее из федерального законодательства, шире конституционно закрепленного. Это выводит полномочия органов исполнительной власти в сфере совместного ведения за конституционные границы. Корректировка такого положения возможна через увеличение правовой емкости предмета совместного ведения путем: а) его максимальной позитивно-правовой детализации с внесением в ст. 72 Конституции РФ новых вопросов, отнесенных к данному государственно-правовому институту; б) принятия федеральных основ законодательства РФ непрямого действия по наиболее объемным вопросам совместного ведения.

Во второй главе «Материально-правовая структура предмета совместного ведения и ее административио-правовая реализация», состоящей из трех параграфов, раскрываются понятие «материально-правовая структура совместного ведения» и содержание деятельности органов исполнительной власти по ее осуществлению, анализируются административно-правовые отношения по реализации материальных отраслей совместного ведения.

В параграфе первом «Понятие материально-правовой структуры предмета совместного ведения Российской Федершцш и субъектов России» констатируется, что материально-правовая структура предмета совместного ведения неоднородна по объему и внутреннему содержанию. На основе анализа федерального законодательства по вопросам совместного ведения автором выделяются отраслевые и комплексные элементы материально-правовой структуры. К отраслевым элементам относятся: режим пограничных зон; природопользование; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры и т.д. К комплексным относятся элементы, содержащие различные направления административно-правового регулирования: защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение, и т.д. Самостоятельную группу элементов составляют отрасли законодательства, перечисленные в п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ.

Соискатель отмечает, что материально-правовая структура полномочий центра и территорий в зарубежных государствах построена на основе максимальной предметно-правовой конкретизации объектов правового регулирования. Это позволяет точно определять место ее элементов в системе федеративных координат для последующей нормативной регламентации и практической реализации.

Автор, разделяя точку зрения ученых, признающих несовершенной современную модель материально-правовой структуры предмета совместного ведения (Б.С. Крылов, И.А. Умнова), утверждает, что материально-правовая структура данного государственного института должна носить сугубо позитивно-правовой характер и содержать логику взаимодействия двух субъектов правового регулирования в процессе нормотворчества и правоприменения. В связи с этим сложно выполнимой представляется задача установления и реализации общих принципов одновременно двумя субъектами правового регулирования (пп. «и», «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

Диссертантом обосновывается многоцелевое позитивно-правовое значение материально-правовой структуры совместного ведения как объективной основы: а) предмета правового регулирования органов исполнительной власти федерального и регионального уровней;

б) распределения полномочий органов исполнительной власти;

в) функционирования единой системы исполнительной власти России (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ); г) формирования на федеральном и региональном уровнях самостоятельных объектов публично-правового воздействия; д) исключительных полномочий субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ) и полномочий органов местного самоуправления.

Материально-правовая структура совместного ведения включает объекты правового регулирования, не имеющие четких нормативных границ и легального определения («обеспечение законности и правопорядка» - п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), что, по мнению автора, методологически ошибочно и является невыполнимой задачей для позитивного нормотворчества и правоприменения в рамках данного государственно-правового института.

Проблемой конституционного закрепления материально-правовой структуры предмета совместного ведения является ее неконкретизиро-ванность. Значительный объем вопросов совместного ведения представлен в виде объектов, содержащих самостоятельные направления, подлежащие специальному административно-правовому регулированию. В связи с этим автор считает, что предмет правового регулирования должен быть четко выражен в законе и иметь ясные нормативные границы. От этого зависит деятельность механизма административно-правового регулирования конкретных общественных отношений.

В параграфе втором «Реализация материально-правовой структуры совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов» устанавливается, что материально-правовая структура совместного ведения объективизирует юридическое оформление отраслевой структуры государственного управления как совокупности государственно-

властных отношений, формирующихся на основе федерального законодательства между органами исполнительной власти федерального, регионального уровней, органами местного самоуправления по поводу практической реализации предмета совместного ведения.

Соискатель доказывает, что исполнительная деятельность по предмету совместного ведения зависима от позитивного правового взаимодействия материально-правовой и отраслевой структур государственного регулирования. Это проявляется в том, что: а) материально-правовое содержание является первичным элементом структуры государственного управления совместным ведением; б) структура государственного управления должна быть трансформационно пригодной для реализации новых отношений, возникающих в процессе развития общества; в) процесс формирования комплексных сфер государственного управления должен опираться на объективную внутреннюю взаимосвязь объектов управления, основанную на исторически выработанных российским и мировым опытом принципах государственного управления.

На основе анализа зарубежного опыта аргументируется, что развитие федерализма идет по пути формирования государственно-властного механизма, который обозначается как властная вертикаль «реального» типа. Такая схема государственного управления позволяет осуществлять нормативное регулирование представительному органу одного из уровней (федерация или союзное государство) и организовывать исполнительную деятельность органом исполнительной власти, которому в соответствии с конституционным порядком адресуется их реализация с возложением на него в полном объеме ответственности за исполнение закона и результаты этой деятельности.

Современная российская модель государственного управления совместным ведением предусматривает вертикально-соподчиненное управление соответствующими сферами жизни общества и государства, которое осуществляется федеральными, региональными органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления на основе верховенства федерального законодательства. Такой способ организации государственной власти, предусматривающий последовательное попадание под федеральное, региональное и муниципальное публично-правовое регулирование общественных отношений, закрепленных в федеральном законодательстве, с точки зрения автора, не свойствен федеративной организации и рассматривается как исполнительная вертикаль «идеального» типа.

Сформулирован вывод о том, что отраслевая структура государственного управления предметом совместного ведения включает органы исполнительной власти, классифицируемые автором:

исходя из федеративного устройства на: а) федеральные и б) субъектов РФ;

в зависимости от организационно-правовых форм на: а) правительства; б) кабинеты министров; в) администрации; г) министерства и др.;

по объему компетенции на органы: а) общей компетенции (Правительство РФ, правительства, кабинеты министров, администрации субъектов РФ); б) отраслевой компетенции (Минтранс России, Мин-сельхоз России и др., аналогичные ОИВ в субъектах РФ) и в) межотраслевой и функциональной компетенции (Минэкономразвития России, Минпромторг России, Минрегион России и др.);

по структуре компетенции в рамках совместного ведения на: а) осуществляющие компетенцию по реализации предмета совместного ведения в комплексе с исключительными полномочиями Российской Федерации (Минтранс России, Минэкономразвития России, Минпромторг России); б) исключительно по реализации предмета совместного ведения (Минобрнауки России, Минспорттуризм России и др.);

по признаку вертикального и горизонтального соподчинения на: а) органы, реализующие компетенцию по предмету совместного ведения федерального подчинения (Минюст России; Федеральная пограничная служба и др.); б) «двойного» подчинения (Минобрнауки России, Минздравсоцразвития России, Минспорттуризм России и др.).

Диссертантом обосновывается, что материально-правовая структура совместного ведения как объективная основа самостоятельного уровня публично-правового регулирования общественных отношений должна находиться в органическом единстве с системой российского права, выступая в качестве ее структурного элемента. Данное условие выполнимо в том случае, если материально-правовая структура совместного ведения будет носить позитивно-правовой характер, а ее составляющие - выступать объективной основой реализации конкретных правоотношений и предмета правового регулирования в целом. Это создаст предпосылки формирования четких юридических границ для распределения полномочий между элементами отраслевой структуры государственного управления предметом совместного ведения, позволит избежать функционального дублирования в исполнительной деятельности и отказаться в конечном итоге от системного разграничения компетенции между органами исполнительной власти федерального и регионального уровней по каждому элементу материально-правовой структуры.

В параграфе третьем «Административно-правовые отношения по реализации материальных отраслей совместного ведения» устанавливается, что порядок реализации предмета совместного ведения предусматривает: а) примат федерального законодательства (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ); б) распределение полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов в сфере совместного ведения (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ).

Обосновывается, что субъектами административно-правовых отношений по реализации материальных отраслей совместного ведения являются: 1) федеральные и региональные органы исполнительной власти общей компетенции; 2) органы исполнительной власти федерального подчинения (МВД России; ФСБ России, МЧС России) и «двойного» федерального и регионального подчинения (Минобрнауки России, Миздравсоцразвития России, Минспорттуризм России и др.); 3) органы отраслевой, межотраслевой, функциональной компетенции федерального подчинения и органы местного самоуправления, органы отраслевой компетенции «двойного» подчинения (федеральные и региональные) и органы местного самоуправления.

Содержание данных административных правоотношений, во-первых, определяется нормами законодательства, закрепляющего положения по реализации полномочий органов исполнительной власти общей компетенции (конституции, уставы субъектов РФ, законы о Правительстве РФ и субъектов РФ). Единство системы исполнительной власти предопределяет характер административных правоотношений, возникающих и развивающихся в рамках совместного ведения между Правительством РФ и органами исполнительной власти общей компетенции субъектов РФ.

ФКЗ «О Правительстве ...» содержит указание на вертикальные административные правоотношения по: а) координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ; б) рассмотрению предложений исполнительных органов государственной власти субъектов РФ; в) направлению в органы исполнительной власти субъектов РФ проектов своих решений и рассмотрение предложений органов исполнительной власти субъектов РФ по таким проектам; г) контролю за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ и т.д. Вторую группу норм составляет федеральное законодательство, принятое в целях реализации предмета совместного ведения в целом (ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах...», федеральное законодательство по вопросам науки, образования, культуры, здравоохранения и т.д.). Третью группу норм в этой сфере составляет законодательство субъектов РФ (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Четвертую группу норм

образуют муниципальные правовые акты. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит к полномочиям органов местного самоуправления вопросы, непосредственно вытекающие из предмета совместного ведения (охрана общественного порядка, участие в предупреждении и ликвидации последствий ЧС; обеспечение мер пожарной безопасности и т.д.).

В соответствии с принципом федерализма реализация материальных отраслей совместного ведения осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ. Таким образом, организация исполнительной деятельности по предмету совместного ведения в субъектах РФ образует первую группу административно-правовых отношений системно-организационного характера. Так, ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах ...» закрепляет административные отношения по: а) структурной организации органов исполнительной власти субъектов РФ (ч. 4 ст. 17); б) формированию основ деятельности и полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (ст. 20, 21).

К системно-организационным административно-правовым отношениям относится и осуществление внешних организационных связей между региональными и федеральными органами исполнительной власти по вопросам совместного ведения. Такие связи охватывают распределение полномочий по предмету совместного ведения между федеральными и региональными органами исполнительной власти, заключение договоров и соглашений между федеральными и региональными органами исполнительной власти о разграничении полномочий по предмету совместного ведения (ст. 26.1, 26.7, 26.8 ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах...») и т.п.

Вторую группу административно-правовых отношений по управлению предметом совместного ведения составляют организационно-отраслевые отношения, в рамках которых осуществляется управление материальными отраслями совместного ведения. Диссертантом выделяются организационно-отраслевые отношения по поводу функционирования отраслей совместного ведения: 1) централизованного федерального подчинения (МВД России, Минюст России, МЧС России, ФСБ России) и 2) «двойного» федерального и регионального подчинений.

Органы исполнительной власти централизованного федерального подчинения осуществляют полномочия как по предметам ведения Федерации, так и совместного ведения. Диссертант считает, что централизация полномочий по предмету совместного ведения ведет к сворачиванию нормотворческой деятельности субъектов РФ как регио-

нальной правовой основы взаимодействия Федерации, регионов и органов местного самоуправления. Примером является обеспечение режима пограничных зон (п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Изменение порядка установления правил пограничного режима в действующей редакции Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» выводит органы государственной власти субъектов РФ из правового регулировании данного вопроса совместного ведения.

Органы исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющие полномочия по предмету совместного ведения и входящие в структуру исполнительных органов субъекта РФ, относятся к органам федерального и регионального подчинения (В.М. Манохин). Следовательно, вертикальные административно-правовые и административно-договорные отношения по поводу распределения полномочий государственного управления материальными отраслями совместного ведения между органами исполнительной власти федерального и регионального уровней формируют самостоятельную группу отношений такого рода.

Самостоятельную группу отношений по реализации отраслей совместного ведения образуют контрольно-надзорные отношения. Контрольно-надзорная деятельность является одним из способов обеспечения законности и дисциплины в сфере государственного управления материальными отраслями совместного ведения. Особенность деятельности по вопросам совместного ведения органов исполнительной власти федерального подчинения заключается в том, что внешняя контрольно-надзорная функция составляет основу полномочий данных органов, и она реализуется в отношении неограниченного круга субъектов права, не находящихся в их непосредственном подчинении (МВД России, МЧС России, Минюст России). Органы же исполнительной власти «двойного» подчинения осуществляют контрольно-надзорные полномочия в отношении субъектов, составляющих систему данной отрасли.

Правовой формой, объединяющей различные юридические средства административно-правового регулирования общественных отношений по управлению материальными отраслями совместного ведения, являются государственные услуги. В процессе административно-правового регулирования реализации материальных отраслей совместного ведения субъектами административных отношений по представлению государственных услуг выступают, с одной стороны, отраслевые органы исполнительной власти федерального и регионального уровней, а с другой - предприятия и учреждения, входящие в состав той или иной конкретной отрасли. Например, в сфере образования это

различные образовательные учреждения, в области здравоохранения — соответствующие учреждения медицины и т.д.

Таким образом, процесс исполнительной реализации материальных отраслей совместного ведения закономерно предполагает возникновение и развитие совокупности общественных отношений, урегулированных нормами административного права.

Третья глава «Государственно-правовое закрепление полномочий органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов по предмету совместного ведения» посвящена анализу юридических средств, составляющих основу формирования полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти в сфере совместного ведения.

Диссертантом обосновывается, что «разграничение» в качестве принципа федеративных отношений по вопросам совместного ведения не оправдывает своего содержания как лингвистически, так и практически. Изучение зарубежного опыта показывает, что разграничение предусматривает конституционное закрепление и перераспределение полномочий представительных и исполнительных органов власти федерации и ее субъектов. Это исключает свободное перемещение полномочий в сторону центра и, наоборот, на основе текущего законодательства, в указном порядке или на основе актов управления. В связи с этим обоснована авторская позиция, согласно которой с учетом конституционного закрепления предмета совместного ведения использование понятия «разграничение» как принципа формирования федеративных отношений не оправдано как с лингвистической, так и с практической точки зрения. Это обусловлено тем, что его содержание входит в противоречие применительно к данному государственно-правовому институту. По мнению диссертанта, для регулирования федеративных отношений в рамках российского института совместного ведения правильнее использовать термин «распределение» полномочий.

Распределение полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения осуществляется федеральными законами и договорами о разграничении полномочий. С этих позиций оптимальной является точка зрения ученых, считающих, что формирование полномочий по предмету совместного ведения федеральных и региональных органов исполнительной власти осуществляется на основании административного и договорного методов правового регулирования (В.М. Манохин, Н.Г. Салищева).

Практика договорного регулирования федеративных отношений в сфере совместного ведения (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ) оценивается как наиболее коллизионная (H.H. Добрынин), порождающая стремление субъектов РФ обойти общие правила (Д.Н. Козак, Е.М. Шашкова),

в связи с чем она признана иррациональной. Тем самым подтверждается мысль о хрупкости и неустойчивости федеративных отношений, построенных на соглашениях и взаимных уступках (A.C. Ященко).

Автором утверждается, что нельзя признать успешной попытку законодателя перевести договорный способ определения полномочий Федерации и ее субъектов по вопросам совместного ведения из разряда дискреционной административной процедуры, дублирующей реализацию предмета совместного ведения, в ранг института со специальным правовым регулированием из-за нечеткости материальных условий договорного разграничения полномочий. Во-первых, ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах ...» не раскрывает их содержания; во-вторых, включение в качестве основания заключения договора о разграничении полномочий «иных особенностей субъекта РФ» делает другие условия фактически не обязательными (например, Договор от 26 июня 2007 г. «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан»),

Признавая положительной государственную практику по свертыванию договорного процесса по предмету совместного ведения, диссертант считает необходимым закрепить в ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах ...» закрытый перечень оснований для заключения такого рода договоров, исключив из ст. 26.7. словосочетание «и иные особенности субъекта РФ».

Исследование динамики изменений указанного Закона свидетельствует, что современная практика развития отношений по всему спектру предмета совместного ведения в качестве приоритетного избрала административный способ распределения полномочий между Федерацией и ее субъектами. Современная модель российского федерализма характеризуется рядом особенностей: а) доминирование федерального центра над субъектами РФ в сфере властных полномочий и финансовых ресурсов; б) переход к законодательному, то есть административному разграничению полномочий, устанавливающему равный для всех субъектов РФ объем полномочий по предметам совместного ведения1.

Общей чертой реализации предмета совместного ведения является примат федерального законодательства как единого источника федеральных и региональных исполнительных полномочий. На основании этого сформулирован вывод, что при такой схеме правового регулирования фактического разграничения полномочий по реализации совме-

1 См.: Доклад Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации 2005 года «О состоянии законодательства Российской Федерации» / под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. М.: Норма, 2007. С. 52.

стного ведения не достигается. Происходит лишь системное распределение и перераспределение полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти в административном порядке в рамках текущего федерального законодательства. Такой способ организации исполнительной деятельности наряду со сверхцентрализацией на федеральном уровне полномочий по реализации вопросов совместного ведения ведет к фиктивности полномочий субъектов РФ в сфере совместного ведения и формированию квази-федеративных отношений.

Авторская концепция комплексного реформирования института совместного ведения предусматривает переход от системного административного распределения и перераспределения полномочий между органами государственной власти федерального и регионального уровней к конституционному разграничению полномочий Федерации и ее субъектов:

конституционное, позитивно-правовое закрепление материально-отраслевой структуры и структуры полномочий, представительных и исполнительных федеральных и региональных органов государственной власти с перечнями вопросов совместного ведения, по которым: а) Федерация осуществляет нормативное регулирование и исполнительную деятельность; б) принятие законов и контрольно-надзорная деятельность за их исполнением относятся к полномочиям Федерации, а практическая реализация возлагается на субъекты РФ; в) Федерация принимает рамочное законодательство, а субъекты РФ - его конкретизируют и исполняют; г) субъекты Федерации принимают законы и исполняют их;

Автор считает, что в реформированный таким образом институт совместного ведения будет положено нормативное закрепление полномочий всех органов государственной власти как по горизонтали, так и по вертикали. Таким образом будут созданы предпосылки для перехода на всех федеративных уровнях к единой формуле правового регу-

лирования, действующей в развитых федерациях: «закон, принятый на конкретном федеративном уровне, - исполнительные полномочия соответствующего уровня по его исполнению в полном объеме - объект управления - ответственность за реализацию». Организация диагональных отношений: Федерация - принятие закона, субъект РФ - осуществление исполнительной деятельности станет импульсом для формирования институтов федерального парламентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ и их должностных лиц и в конечном итоге приведет к формированию в Российской Федерации государственной властной вертикали «реального» типа.

Четвертая глава «Субъекты административно-правового регулирования предметом совместного ведения», состоящая их трех параграфов, посвящена анализу полномочий исполнительной деятельности в сфере совместного ведения Президента РФ, федеральных и региональных органов исполнительной власти Российской Федерации.

В параграфе первом «Полномочия Президента Российской Федерации по предмету совместного ведения» исследуются полномочия Главы государства в сфере совместного ведения. Сравнительно-правовой анализ показывает, что при конституционной организации президентской власти в зарубежных федеративных государствах с республиканской формой правления полномочия президента устанавливаются как федеральные. Они закрепляются исчерпывающе и не подлежат расширительному толкованию.

Особенность конституционной организации деятельности Президента РФ состоит в том, что его полномочия распространяются на все уровни государственного управления. Президент РФ выступает в качестве организатора и руководителя единой системы исполнительной власти России, которую он осуществляет персонально и через формируемые им структуры президентской власти (B.C. Чепиков).

С этих позиций диссертант характеризует полномочия Президента РФ как государственно-управленческие. В соответствии с нормативно-правовой основой выделяются конституционно формализованные и закрепленные в текущем федеральном законодательстве президентские полномочия по вопросам совместного ведения.

Конституция РФ закрепляет полномочия Президента РФ по управлению всей вертикалью исполнительной власти (ч. 2, 3 ст. 80, пп. «а», «б», «в», «д» ст. 83, ч. 1 ст. 85 Конституции РФ и т.д.).

В соответствии с ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах...» Президент РФ по вопросам совместного ведения осуществляет организацию: а) исполнительной власти и государственной граждан-

ской службы в субъектах РФ; б) распределения полномочий по предмету совместного ведения между Федерацией и субъектами РФ.

Автор заключает, что предметное содержание полномочий Главы государства охватывает совместное ведение полностью. Реализуя функции государственного управления совместного ведения, Президент РФ воздействует на органы государственной власти всех уровней, определяет основные направления государственной политики. Президентские полномочия предусматривают управление отраслями совместного ведения «двойного» подчинения (образование, здравоохранение, медицина, социальное обеспечение, культура, физическая культура и спорт и т.д.), а также непосредственное руководство отраслями управления федерального подчинения (внутренние дела, юстиция и т.д.) (ч. 2 ст. 32 ФКЗ «О Правительстве...»). Полномочия Президента РФ включают и регулирование отношений в отраслевом законодательстве совместного ведения.

Полномочия Главы государства по предмету совместного ведения персонифицированы и осуществляются как лично, так и в процессе руководства деятельностью Администрации Президента РФ и органами исполнительной власти (В.М. Манохин).

По мнению диссертанта, Администрация Президента РФ наделена широким спектром полномочий государственно-властного характера по всем направлениям президентской деятельности, выстраивающихся параллельно всей вертикали исполнительной власти. Такого рода параллелизм ведет к дублированию управленческих функций президентской администрацией органов исполнительной власти и, как следствие, к исполнительной конкуренции. По некоторым направлениям совместного ведения наблюдается дублирование полномочий Администрации Главы государства и полномочного представителя Президента, в частности, по вопросам организации контроля исполнения в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти.

Автор приходит к выводу, что деятельность Президента РФ, его Администрации, полномочных представителей в федеральных округах требует более четкого нормативного регулирования, которое может быть достигнуто с разработкой и принятием федерального конституционного закона «О Президенте Российской Федерации».

В параграфе втором «Федеральные органы исполнительной власти и их полномочия по предмету совместного ведения» обосновывается, что российская федеративная модель распространяет полномочия федеральной исполнительной власти на все уровни государственно-правового регулирования. Конституция РФ и федеральное конституционное законодательство не разграничивает полномочия федераль-

ных органов исполнительной власти по предметам ведения России и совместного ведения. В то же время федеральный характер полномочий центральных органов исполнительной власти является основополагающим для федеративных государств. Т. Джефферсон рассматривал передачу центральному правительству неограниченной власти в качестве зла большего, чем распад самого союза (А. С. Ященко).

Диссертант отмечает, что полномочия федеральных органов исполнительной власти по вопросам совместного ведения в отсутствие конституционной четкости определения федеральной и региональной составляющей распределены достаточно разнообразно. Организация исполнительной деятельности по предмету совместного ведения в целом возлагается на Председателя Правительства РФ и Правительство РФ. Конституция РФ и федеральное законодательство закрепляют государственно-правовой статус Правительства РФ, детализируют основные направления его деятельности, формы реализации полномочий. ФКЗ «О Правительстве...» конкретизирует правительственные полномочия по вопросам совместного ведения.

Соискателем констатируется, что в зарубежных федерациях полномочия федеральных и региональных органов исполнительной власти формализуются строго конституционно и в полном объеме. Это позволяет федерации и членам союза формировать автономные, компетен-ционно независимые структуры органов исполнительной власти, которые стабильны на протяжении длительного времени.

Вопросы же совместного ведения в России зачастую являются частью полномочий федеральных органов исполнительной власти наряду с вопросами исключительного ведения Федерации. Например, уголовно-юрисдикционная деятельность полиции формируется в границах исключительных федеральных полномочий, а полномочия по обеспечению общественного порядка, исполнения законодательства об административных правонарушениях относятся к совместному ведению.

Полномочия по предмету совместного ведения осуществляются: а) моноотраслевыми федеральными органами исполнительной власти, реализующими свою компетенцию в рамках одной отрасли и только по вопросам совместного ведения (например, Минкультуры России, Минюст России); б) федеральными отраслевыми комплексами управления, осуществляющими полномочия как по вопросам совместного ведения (Минобрнауки России, Минспорттуризм России, Минздрав-соцразвития России), так и по всей исполнительной вертикали (Минприроды России).

Способ реализации полномочий центральной властью является ключевым признаком, отличающим конфедеративное государство от

федеративного. В федеративном государстве полномочия центральной власти адресуются непосредственно субъектам права, а в конфедеративном центральная власть реализует свои полномочия посредством субъектов федеративного союза (A.C. Ященко).

Диссертант приходит к выводу, что по вопросу организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по предмету совместного ведения приходится сталкиваться именно с проблемой реальности федеративных отношений в России. Конституционная формализация института совместного ведения предполагает неограниченные полномочия Федерации практически по всем направлениям правового регулирования и правоприменения. Решение данной проблемы лежит в плоскости конституционно-правового пересмотра положений, регулирующих как предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов, так и его реализацию. Оптимальным в этой связи видится переход от обобщенного конституционного предмета совместного ведения к дифференцированной модели определения нормотвор-ческих и исполнительных полномочий органов государственной власти федерального и регионального уровней.

В параграфе третьем «Полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предмету совместного ведения» отмечается, что реализация предмета совместного ведения для органов исполнительной власти субъектов РФ является частью их общих полномочий. Перечень вопросов совместного ведения, реализуемых органами исполнительной власти субъектов РФ, закрепляется в конституциях, уставах субъектов РФ и законах субъектов РФ по вопросам организации исполнительной власти.

Анализ нормативного закрепления полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам совместного ведения в региональном законодательстве показывает достаточно большой разброс в подходе к конституционному регулированию этих проблем, что сказывается на составе полномочий и их содержании (И.Л. Бачило).

Констатируется, что одни субъекты РФ в своих основных законах закрепляют предмет совместного ведения в соответствии с ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в виде закрытого перечня (например, Республики Адыгея, Бурятия, Коми, Мордовия, Тыва, Удмуртия, Алтайский край, Краснодарский край, Ставропольский край и др.). Другие субъекты РФ обозначают предмет совместного ведения без раскрытия его содержания (например, Республики Алтай, Дагестан, Приморский край, Хабаровский край, Архангельская, Вологодская области и др.). Некоторые субъекты закрепляют детализированный открытый перечень вопросов совместного ведения с учетом особенностей субъекта РФ

(Республика Кабардино-Балкария). Ряд субъектов РФ не закрепляет вопросы совместного ведения, а ориентируется на исключительную компетенцию субъекта РФ (например, Республики Башкортостан, Татарстан, Липецкая, Ленинградская области и др.).

Основой деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ является материально-правовая структура совместного ведения. Это говорит о том, что выстраивание полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ находится в непосредственной зависимости от материально-правового наполнения предмета совместного ведения в целом.

На основе анализа законодательства субъектов РФ диссертант обосновывает вывод о том, что на региональном уровне полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ не имеют отчетливой привязки к федеративно-правовому компоненту. Законодательство субъектов РФ об органах исполнительной власти общей компетенции закрепляет их полномочия по вопросам совместного ведения в виде: а) общих полномочий с детализированным открытым или закрытым перечнем полномочий в отдельных сферах государственного управления совместного ведения; б) закрытого или открытого обобщенного перечня полномочий в сферах совместного ведения без детализации.

Соискатель полагает, что такой подход регионального законодателя к нормативному закреплению полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ обоснован, так как ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах...» устанавливает, что деятельность высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ обеспечивает исполнение федерального и регионального законодательства.

С формально-юридической позиции такая широкая трактовка истоков полномочий региональных органов исполнительной власти объективна. Федеральный законодатель и Конституционный Суд РФ рассматривают эти органы (пп. 1, 2 ст. 20 ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах ...») как звено единой системы исполнительной власти, ответственное за реализацию на территории субъекта РФ федерального и регионального законодательства.

Автор считает, что обобщенный текущий нормативный подход федерального законодателя к определению полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ лишает их возможности предметно, в соответствии с установленными Конституцией РФ федеративными границами формализировать полномочия органов исполнительной власти, что ведет к стиранию границ уровней правового регулирования, определяющих федеративную природу российской государственности.

Диссертант убежден, что конституционное и уставное закрепление предметно-компетенционных сфер ведения органов исполнительной власти субъектов РФ с учетом всего объема федеративного правового регулирования имеет ключевое значение для формирования полномочий органов исполнительной власти, раскрытия и нормативного закрепления системно-структурной организации исполнительной власти в субъектах РФ. Практика государственного управления доказала необходимость рассредоточения исполнительных полномочий между органами, составляющими единую систему власти. Нормативная фиксация полномочий предполагает четкое определение в нормативных актах компетенции каждого органа исполнительной власти (Ю.Н. Старилов).

Если федеральная система принята, то необходимо четко определить соответствующие законодательные права центра и регионов, и местное правительство должно иметь защиту от размывания своих прав центральным правительством. Успешно это осуществить можно только на основе письменной кодифированной конституции, так как в действительно федеральной системе этот вопрос не может произвольно решаться центральным правительством (Д. Денис Дербишайр, Ян Дербишайр).

Таким образом, для полноты объема полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ по предмету совместного ведения, очевидно, необходимы устойчивые конституционно-правовые ориентиры не только определения, но и перераспределения полномочий органов исполнительной власти федерального и регионального уровней. Отсутствие таковых негативно отражается на организационных параметрах системы органов исполнительной власти субъектов РФ.

Пятая глава «Правовые акты реализации предмета совместного ведения», включающая два параграфа, посвящена исследованию правовых актов управления, принимаемых на федеральном и региональном уровнях в процессе исполнительной деятельности по вопросам совместного ведения.

В параграфе первом «Федеральные правовые акты управления совместным ведением» отмечается, что федеральные правовые акты управления регулируют отношения по организации исполнительной деятельности в сфере совместного ведения, включая вопросы административного и договорного распределения полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти (ст. 26.7, 26.8 ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах...»).

Анализ практики государственного управления показывает, что решения, сформулированные по вопросам совместного ведения в актах Президента РФ и Правительства РФ, являются наиболее противоречивыми с точки зрения соответствия Основному Закону. В связи с этим Кон-

ституционным Судом РФ обоснован ряд ключевых правовых положений, расширяющих сферу действия правовых актов управления Президента РФ и Правительства РФ, в частности: а) о правомерности принятия Президентом РФ и Правительством РФ актов нормативного характера по вопросам совместного ведения; б) о конституционности полномочий Президента РФ на издание указов в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

Диссертант считает, что таким образом Конституционный Суд РФ признал конституционными полномочия Президента РФ не только по опережающему правовому регулированию вопросов совместного ведения, но и по перераспределению конституционных полномочий по уровням правового регулирования. Так, были перераспределены полномочия в пользу Федерации по вопросам охраны общественного порядка.

Автором резюмируется, что государственно-управленческие полномочия Президента РФ предусматривают принятие актов в целях: а) организации исполнительной реализации предмета совместного ведения по всей вертикали исполнительной власти; б) распределения полномочий по предмету совместного ведения между Федерацией и субъектами РФ и организации исполнительной власти в субъектах РФ; в) организации исполнительной реализации материально-правового содержания предмета совместного ведения.

Правительство РФ издает акты нормативного характера по вопросам общей организации исполнительной деятельности по предмету совместного ведения на федеральном и региональном уровнях и в отдельных отраслях и сферах государственного управления совместного ведения. Акты Правительства охватывают следующие области: а) нормативное регулирование отношений, вытекающих из федерального законодательства совместного ведения; б) управление материальными отраслями совместного ведения, которое осуществляется федеральными органами исполнительной власти, находящимися в ведении Правительства РФ.

Системная организация исполнительной власти России не предусматривает федеральных органов исполнительной власти совместного ведения. В этой связи Федерация устанавливает единые правила издания нормативно-правовых актов.

Анализ правовых актов реализации полномочий Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти по вопросам совместного ведения еще ярче демонстрирует абсолютное доминирование административного способа распределения исполнительных полномочий между Федерацией и ее субъектами. Порядок разработки и принятия нормативных актов управления Президентом РФ, Правительством РФ и федеральными органами исполнительной

власти по вопросам совместного ведения минимизирует участие в этом процессе органов исполнительной власти субъектов РФ.

Автор подчеркивает, что в настоящей федеральной системе вопрос о распределении нормативных полномочий не может произвольно решаться центральным правительством. В этот процесс должны быть вовлечены региональные власти, в том числе и с предоставлением им блокирующего права (Д. Денис Дербишайр, Ян Дербишайр ). По мнению диссертанта, необходима четкая координации процесса разработки и принятия федеральных нормативных актов управления в сфере совместного ведения. Этого можно достичь полномасштабным федеральным нормативным урегулированием порядка принятия нормативных правовых актов Российской Федерации.

В параграфе втором «Правовые акты управления совместным ведением субъектов Российской Федерации» отмечается, что общие правила издания нормативных актов управления руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ предусматривают: а) принятие актов управления в пределах установленных полномочий; б) обязательность для исполнения актов на территории субъекта РФ (ст. 22 ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах...»). Указанный Закон (ст. 17, п. 2 ст. 21 и др.) закрепляет и иные полномочия органов исполнительной власти субъекта РФ, указывающие на то, что определенные общественные отношения должны регулироваться принимаемыми ими нормативными актами (A.A. Смирнова).

Диссертант отмечает, что нормативные акты управления органов исполнительной власти субъектов РФ охватывают весь объем общественных отношений, подлежащих административно-правовому регулированию в процессе реализации предмета совместного ведения. Однако применительно к каждому объекту правового регулирования регулятивное воздействие нормативных актов управления органов исполнительной власти субъектов РФ предметно определяется в федеральном законодательстве.

Нормативные акты органов исполнительной власти субъектов РФ принимаются в целях реализации федерального законодательства и когда это прямо им предусмотрено (п. 1 ч. 1 ст. 4 Налогового кодекса РФ (часть 1). В других случаях принятие таких актов оговаривается федеральным законодателем определенными условиями (ч. 2 ст. 6 Трудового кодекса РФ, ч. 2 ст. 6 «Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан», ч. 3 ст. 3 Федерального закона «Об образовании») и увязывается с их общими полномочиями по исполнению федерального и регионального законодательства, регули-

рующего конкретные правоотношения (п. 3 ст. 2 Земельного кодекса РФ, п. 6 ст. 2 Водного кодекса РФ, п.. 5 ст. 2 Лесного кодекса РФ, п. 6 ст. 5 Жилищного кодекса РФ и т.д.).

На основе анализа конституционной и судебной практики диссертантом резюмируется, что нормативные акты органов исполнительной власти субъектов РФ не имеют идентификационных признаков, характеризующих их как акты реализации предмета совместного ведения, так как правовую основу их принятия составляет весь диапазон федерального и регионального законодательства. В то же время в зарубежных федерациях нормативные акты субъектов федеративного союза имеют главный идентификационный признак - издание на основе исключительно закона.

В субъектах РФ не сложилось единого законодательного регулирования принятия нормативных актов управления. В связи с этим, по мнению автора, с позиций федерального примата правовой основы нормативных актов органов исполнительной власти субъектов РФ необходимо вести речь и о единых федеральных стандартах принятия субъектами РФ нормативных актов управления по всему федеративному объему полномочий.

В шестой главе «Компетенция исполнительных органов местного самоуправления по вопросам совместного ведения и правовые акты ее реализации» доказывается, что основной объем вопросов местного значения является органической частью материально-правовой структуры предмета совместного ведения с соответствующим федеральным и региональным правовым регулированием.

Аргументируется, что объем полномочий органов местного самоуправления, вытекающий из федерального законодательства совместного ведения, по своему содержанию шире установленного в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 3 мая 2011 г.). Это обусловлено тем, что полномочия субъектов РФ предусматривают правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления как в пределах совместного ведения, так и при реализации отдельных государственных полномочий.

На этом основании диссертантом резюмируется, что полномочия органов местного самоуправления по вопросам совместного ведения по источнику формирования подразделяются на следующие группы:

1) имеющие конституционно-правовой характер (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ);

2) вытекающие из федерального законодательства совместного ведения, общих принципов организации местного самоуправления,

законодательства субъектов РФ по вопросам деятельности органов местного самоуправления и уставов муниципальных образований;

3) вытекающие из полномочий субъектов РФ по вопросам организации деятельности органов местного самоуправления;

4) факультативные вопросы совместного ведения, по которым органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъектом РФ как временно, так и бессрочно.

На основе анализа полномочий органов местного самоуправления по вопросам совместного ведения соискателем формулируется вывод, что в федеральном законодательстве не только отсутствует четкая конструкция о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, но и юридические ориентиры определения собственных полномочий органов местного самоуправления. Поэтому диссертант считает, что местное самоуправление в современном виде и состоянии является не только логическим продолжением государственного управления вопросами совместного ведения на местах, но и детерминирует, адаптирует государственное управление применительно к местным особенностям, с учетом исторических и иных местных традиций и интересов. Именно в местном самоуправлении государственное управление окончательно реализуется, получает оформленное выражение в муниципальных правовых актах, достигает своих целей и решает поставленные перед ним задачи.

В заключении диссертационного исследования подводятся итоги выполненной работы, в обобщенном виде формулируются основные выводы, обозначаются проблемы, нуждающиеся в дальнейшем изучении.

ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ СЛЕДУЮЩИЕ РАБОТЫ:

Монографии

1. Аникин С.Б. Организация исполнительной деятельности по предмету совместного ведения России и ее субъектов / под ред. В.М. Манохина. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2011 (12, 6 п.л.).

2. Аникин С.Б., Игнатенкова К.Е. Полномочия Президента РФ по практической реализации предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации // Вертикаль публичной власти в правовом пространстве России / под ред. A.B. Малько. Тамбов: Издательский дом ГОУ ВПО «Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина», 2011 (1,6 /1,0 пл.).

3. Аникин С.Б. Административно-правовое регулирование совместного ведения России и ее субъектов: понятие и предмет / под ред. В.М. Манохина. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2010 (11, 86 п.л.).

4. Аникин С.Б., Волкова Л.П., Манохин В.М. Совместное ведение РФ и субъектов РФ в условиях изменяющейся России: административно-правовой аспект / под ред. В.М. Манохина Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2009 (10,5 /4,0 п.л.).

5. Аникин С.Б. Совместное ведение РФ и ее субъектов в условиях административной реформы // Административная реформа в России: федеральный и региональный уровни / под ред. А.В.Малько. Тамбов: Издательский дом ГОУ ВПО «Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина», 2009 (1,0 п.л.).

6. Аникин С.Б. Материально-отраслевая структура административного законодательства совместного ведения // Правовая политика в Российской Федерации: региональный уровень / под ред. A.B. Малько. Тамбов: Издательский дом ГОУ ВПО «Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина», 2008 (1,0 п.л.).

7. Аникин С.Б. Местное самоуправление как предмет административно-правового регулирования совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Российская правовая политика в осуществлении реформы местного самоуправления / под ред. A.B. Малько. Тамбов: Издательский дом ГОУ ВПО «Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина», 2008 (1,0 п.л.).

Рецензии на монографии

Николайченко В.В. Рецензия на монографию: Аникин С.Б. Административно-правовое регулирование совместного ведения России и ее субъектов: понятие и предмет / под ред. В.М. Манохина. - Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2010. - 204 с. // Правовые средства обеспечения защиты прав человека: отечественный и зарубежный опыт: материалы Международной научно-практической конференции (Луганск, 21-22 апреля 2011 г.). Луганск: Изд-во Восточноукраин-ского национального университета им. В. Даля, 2011.

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, перечень которых утвержден ВАК Мннобр-

науки России

8. Аникин С.Б. К вопросу об административно-правовых отношениях по реализации материальных отраслей совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Правовая культура Саратов: Изд-во ФГОУ ВПО «Саратовский юридический институт МВД РФ», 2011. № 1 (0,9 пл.).

9. Аникин С.Б. Совместное ведение РФ и ее субъектов как составная часть властной исполнительной вертикали в России // Административное право и процесс. М.: Издательская группа «Юрист», 2011. № 2 (0,5 пл.).

10. Аникин С.Б. О понятии и содержании материально-правовой структуры предмета совместного ведения России и субъектов РФ // Вестник Саратовской государственной академии права. Саратов: ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2011. № 1 (0,75 п.л.).

11. Аникин С.Б. Материально-отраслевое содержание социально-культурной и экономической сфер как предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Административное право и процесс. М.: Издательская группа «Юрист», 2010. № 2 (0,75 п.л.).

12. Аникин С.Б. Вопросы исполнительной реализации материально-правовой структуры совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Сер. Право. Челябинск: Изд-во ГОУ ВПО «Южно- Уральский государственный университет», 2010 № 5 (0,7 п.л.).

13. Аникин С.Б. О материально-отраслевом содержании правоохранительной сферы как предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Вестник Саратовской государственной академии права. Саратов: ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2010. № 4 (0,9 п.л.).

14. Аникин С.Б., Чмыхало Е.Ю. Земельное законодательство в системе совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов: административно-правовой аспект // Административное право и процесс. М.: Издательская группа «Юрист», 2010. № 4 (0,8 / 0,4 пл.).

15. Аникин С.Б. О соотношении материально-правовой и отраслевой структур предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ // Вестник Саратовской государственной академии права. Саратов: ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2009. № 4 (0, 8 п.л.).

16. Аникин С.Б. К вопросу о роли административно-правового регулирования вопросов совместного ведения в развитии кооперативных начал в федеративном государстве // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Сер. Право. Челябинск: Изд-во ГОУ ВПО «Южно-Уральский государственный университет», 2009. № 9 (0,7 пл.).

17. Аникин С.Б. О соотношении административного законодательства и предмета административно-правового регулирования совместного ведения РФ и субъектов РФ // Вестник Российского университета Дружбы народов. Сер. Право. М.: Изд-во ГОУ ВПО «Российский университет Дружбы народов», 2009. № 2 (0,5 пл.).

18. Аникин С.Б. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов: исторические и международно-правовые аспекты становления и развития // Вестник Саратовской государственной академии

права. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2009. № 1 (0,6 п.л.);

19. Аникин С.Б. Морфологические особенности административно-правовой реализации предмета совместного ведения РФ и ее субъектов // Вестник Воронежского государственного университета. Сер. Право. Воронеж: Изд-во ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет», 2009. №1 (1,0 п.л.).

20. Аникин С.Б. Вопросы методического обеспечения подготовки специалистов-юристов высшей квалификации в сфере нормотворчества // Вестник Саратовской государственной академии права. Саратов: Изд -во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2004. № 3 (0,3 п.л.).

21. Аникин С.Б., Мильшин Ю.Н. К вопросу о мерах административно-процессуального обеспечения по делам об административном правонарушении // Вестник Саратовской государственной академии права. Саратов: Изд-во Саратовской государственной академии права, 2002. № 1 (0,4/0,2 пл.).

22. Аникин С.Б. Административно-юрисдикционная деятельность милиции в свете конституционного обеспечения прав человека // Правоведение. СПб.: Изд-во юридического факультета СПбГУ, 1998. № 1 (0,1 пл.).

Работы, опубликованные в сборниках по материалам международных и всероссийских научно-практических конференций, семинаров и круглых столов

23. Аникин С.Б., Конин Н.М. О некоторых вопросах распределения полномочий по реализации отраслей законодательства совместного ведения России и ее субъектов // Перспективы оптимизации административного процесса: материалы Международной научно-практической конференции (Москва, ВНИИ МВД РФ, 18 апреля 2011 г.). М.: ФГУ «ВНИИ МВД России», 2011 (0,5/0,4 пл.).

24. Аникин С.Б. К вопросу о структуре полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере совместного ведения // Политико-правовые технологии взаимодействия власти, общества и бизнеса в регионах: материалы Международной научно-практической конференции (Саратов, СГУ им. Н.Г. Чернышевского 2-3 июля 2010 г.). Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 2010 (0,5 пл.).

25. Аникин С.Б. К вопросу о перераспределении исполнительных полномочий по предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (на примере МВД России) // Роль и место органов внутренних дел в строительстве демократического правового государства: материалы Международной научно-практической конференции

(Одесса, 23 апреля 2010 г.). Одесса: Изд-во Одесского государственного университета внутренних дел, 2010 (0,2 п.л.).

26. Аникин С.Б. Некоторые вопросы федерального управления совместным ведением Российской Федерации и ее субъектов // Современная юридическая наука и правоприменение (III Саратовские правовые чтения): сборник тезисов докладов (по материалам Всероссийской научно-практической конференции, г. Саратов, 3-4 июня 2010 г). Саратов: ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2010 (0,4 п.л.).

27. Аникин С.Б. Некоторые вопросы исполнительной реализации материальных отраслей совместного ведения РФ и субъектов РФ // Научные проблемы модернизации публичной власти в современной России и совершенствования преподавания вузовских курсов административного, информационного и муниципального права: материалы Всероссийского круглого стола (Саратов, 2 марта 2010 г.). Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2010 (0,4 п.л.).

28. Аникин С.Б. Некоторые аспекты реализации предмета совместного ведения РФ и субъектов РФ при регулировании в сфере экономики // Политико-правовые проблемы взаимодействия бизнеса в условиях кризиса: материалы Международной научно-практической конференции (Саратов, 2-3 июля 2009 г.). Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 2009 (0,4 п.л.).

29. Аникин С.Б. О некоторых вопросах административно-правового регулирования социально-культурной сферой в совместном ведении РФ и субъектов РФ // Татищевские чтения: актуальные проблемы науки и практики (актуальные проблемы юридической науки): материалы Международной научно-практической конференции (Тольятти, 16-19 апреля 2009 г.). Тольятти: Изд-во Волжского ун-та им. В.Н. Татищева, 2009 (0,6 пл.).

30. Аникин С.Б. Административно-правовое регулирование предметом совместного ведения РФ и субъектов РФ как юридический инструмент эффективного государственного управления // Стабильная Конституция - основа эффективности государства: материалы Международной научно-практической конференции (Саратов, 19 декабря 2008 г.). Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы», 2009 (0,4 п.л.).

31. Аникин С.Б. Социальная сфера как составная часть материально-отраслевой структуры предмета совместного ведения РФ и ее субъектов // Политико-правовые приоритеты социально-экономического развития России: материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 100-летию Саратовского ун-та (Саратов, 2-3 июля 2008 г.). Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 2009 (0,5 п.л.).

32. Аникин С.Б. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов в системе государственного управления современной России // Проблемы совершенствования законодательства, правоприменения и правовых теорий в России и за рубежом: материалы Международной научно-практической конференции (Челябинск, 20 ноября 2008 г.). Челябинск: Изд-во МПГУ, 2008. Т. 2 (0,5 п.л.).

33. Аникин С.Б. О материальной структуре предмета административно-правового регулирования совместным ведением РФ и ее субъектов // Конституция как основа правовой системы государства в XXI веке: материалы Международной научно-практической конференции (Москва, 30-31 октября 2008 г.). Москва: Изд-во ГОУ ВПО «Российский университет Дружбы народов», 2008 (0,4 п.л.).

34. Аникин С.Б. О соотношении административного законодательства и предмета административно-правового регулирования совместного ведения РФ и субъектов РФ // Юридическая наука и правоприменение: материалы Международной научно-практической конференции (Саратов, 5-6 июня 2008 г.). Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2008 (0,4 п.л.).

35. Аникин С.Б. Некоторые вопросы организации охраны общественного порядка в условиях современной России // Актуальные вопросы административно-правового регулирования в современной России: материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию Заслуженного юриста РФ И.И. Веремеенко (Москва, 30 марта 2008 г.). М.: ВНИИ МВД России, 2008 (0,45 п.л.).

36. Аникин С.Б. К вопросу об отраслевой структуре административно-правового регулирования совместным ведением РФ и субъектов РФ //15 лет Конституции РФ и 60 лет Декларации прав человека: материалы IX Международной научно-практической конференции (Москва, 4-5 декабря 2008 г.) // Научные труды Российской академии юридических наук. Вып. 9: в 3 т. Т. 2. М.: Юрист, 2009 (0,45 п.л.).

37. Аникин С.Б. К вопросу о предмете административно-правового регулирования в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов // Современное российское законодательство: законотворчество и правоприменение: материалы VIII Международной научно-практической конференции (Москва 7-8 декабря 2007 г.) // Научные труды Российской академии юридических наук. Вып. 8: в 3 т. Т. 1. М.: Юрист, 2008 (0,4 п.л.).

38. Аникин С.Б. К вопросу о системе административного законодательства субъектов РФ в сфере предпринимательства // Политико-правовые основы предпринимательства в России: материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 90-летию

юридического факультета Саратовского университета (Саратов, 2-3 июля 2007 г.). Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 2008 (0,4 п.л.).

39. Аникин С.Б. Приоритетный национальный проект как предмет правового регулирования // Национальные проекты и задачи совершенствования российского законодательства: материалы Международной научно-практической конференции (Москва, 30 марта 2007 г.). М.: Формула права, 2007 (0,45 п.л.).

40. Аникин С.Б. К вопросу об элементах структуры системы административного законодательства по предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // (Региональное нормотворчество): Аналитический бюллетень. Вып. 3: Правовая реформа в России: федеральный, региональный и муниципальный уровни: материалы Всероссийского круглого стола (Астрахань, 17 мая 2007 г.). Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2007 (0,3 п.л.).

41. Аникин С.Б. Вопросы научно-методического, кадрового обеспечения нормотворческой деятельности как условие совершенствования правовой политики субъектов РФ // (Региональное нормотворчество): Аналитический бюллетень. Вып. 2: Правовая политика субъектов РФ: концепция и проблемы совершенствования: материалы Всероссийского круглого стола (Смоленск, 22 сентября 2005 г.). Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2006 (0,4 п.л.).

42. Аникин С.Б., Попов И.П. Правовые основы формирования и использования земель фонда перераспределения в субъектах России // Региональное нормотворчество: Аналитический бюллетень. Вып. 2: Правовая политика субъектов РФ: концепция и проблемы совершенствования: материалы Всероссийского круглого стола (Смоленск, 22 сентября 2005 г.). Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2006 (0,4/0,2 п.л.);

43. Аникин С.Б., Белова С.И. Политико-правовые аспекты обязанностей по уплате налога // Закон, человек, справедливость: философско-правовые проблемы: материалы всероссийской научно-практической конференции. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2004 (0,4/02 п.л.).

44. Аникин С.Б., Мильшин Ю.Н. О некоторых вопросах применения мер обеспечения по делу об административном правонарушении // Проблемы административной ответственности на современном этапе: материалы всероссийской научно-практической конференции (Тамбов, 15-17 июня 2003 г.). Тамбов: Изд-во ГОУ ВПО «Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина», 2003 (0,4/0,2 п.л.).

45. Аникин С.Б., Цыбулевская О.И. Некоторые вопросы правового регулирования защиты общественной нравственности на региональном уровне // Разграничение полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти Российской Федерации, органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления: материалы межвузовского научно-практического семинара (Саратов, 30 марта 2001 г.). Саратов: Изд-во Саратовской государственной академии права, 2002 (0,4/ 0,2 п.л.).

46. Аникин С.Б. О пределах процессуального регулирования административной ответственности на региональном уровне // Разграничение полномочий по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: материалы научно-практического семинара (Саратов, 2 марта 2001 г.). Саратов: Изд-во Саратовской государственной академии права , 2001 (0,2 п.л.).

47. Аникин С.Б. Презумпция невиновности в административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел // Проблемы совершенствования деятельности правоохранительных органов (Общетеоретические и правовые аспекты совершенствования правоприменительной деятельности): материалы всероссийской научно-практической конференции, посвященной 200-летию создания в России Министерства внутренних дел. (Саратов, 29-30 мая 2000 г.). Саратов: Изд-во СЮИ МВД РФ, 2001. Ч. 1 (0, 3 пл.).

Другие публикации

48. Аникин С.Б., Конин Н.М., Круть П.Е. и др. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации»: учебно-методическое пособие / под ред. A.C. Ду-генца, Н.М. Конина. М.: Юнити-Дана: Закон и право, 2010 (15,0/2,2 п.л.).

49. Аникин С.Б. Рецензия на диссертацию кандидата юридических наук: Бахаев A.A. Административно-правовое регулирование дорожного движения: вопросы безопасности и ответственности. М., 2009. 190 с. // Административное право и процесс. М.: Издательская группа «Юрист», 2010. №2 (0,45 п.л.).

50. Аникин С.Б. О некотором историческом и зарубежном опыте как истоке совместного ведения РФ и ее субъектов // Административное право и процесс. М.: Издательская группа «Юрист», 2009. № 2 (0,45 п.л.).

51. Аникин С.Б. О некоторых направлениях совершенствования института совместного ведения РФ и ее субъектов как элемента единой системы исполнительной власти в РФ // Правовая политика и правовая жизнь. Саратов: Саратовский филиал Учреждения Российской академии наук Института государства и права РАН, 2009. № 4 (0,8 п.л.).

52. Аникин С.Б. К вопросу о соотношении содержания категорий «конкурирующая компетенция» и «совместное ведение» // Административное право и процесс. М.: Издательская группа «Юрист», 2009. № 6 (0,47 пл.).

53. Аникин С.Б. Рецензия на диссертацию кандидата юридических наук: Давыдова Е.В. Досудебный порядок обжалования действий и решений таможенных органов и их должностных лиц. М., 2008. 207 с. // Административное право и процесс М.: Издательская группа «Юрист», 2008. № 6 (0,45 пл.).

54. Аникин С.Б. 85 лет профессору В.М. Манохину // Административное право и процесс. М.: Издательская группа «Юрист», 2008. № 6 (0,1 пл.).

55. Аникин С.Б. Местное самоуправление в системе совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Административное право и процесс. М.: Издательская группа «Юрист», 2008. № 5 (0,5 пл.).

56. Аникин С.Б., Ландо А.С., Овсянников С.А. и др. Информационный бюллетень по вопросам реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Вып.10. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2006 (4,0 / 0,2 пл.).

57. Аникин С.Б., Ландо А. С., Овсянников С.А. и др. Информационный бюллетень по вопросам реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Вып. 9. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2006 (4,0 / 0,2 пл.).

58. Аникин С.Б., Ландо А.С., Овсянников С.А. и др. Информационный бюллетень по вопросам реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Вып. 8. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2006 (4,0 / 0,2 пл.).

59. Аникин С.Б. Региональное административное право как дисциплина специализации: учебно-методический аспект // Региональное нормотворчество: Аналитический бюллетень. Вып. 1. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2004 (0,3 пл.).

60. Аникин С.Б, Адушкин Ю.С., Николайченко В.В. и др. Практическое обучение основам региональной нормотворческой деятельности: учебно-методическое пособие. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2003 (4,0/1,0 пл.).

Подписано в печать 20.06.2011 г. Формат 60x84 '/16. Бумага офсетная. Гарнитура «Times». Печать офсетная. Усл. печ. л. 3,02. Тираж 180 экз. Заказ 385.

Отпечатано в типографии издательства ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». 410056, Саратов, ул. Вольская, 1

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ
«Административно-правовое регулирование предмаетов совместного ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов России»

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«САРАТОВСКАЯ ГОСУДАР С

АНИКИН Сергей Борисович

12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право

доктора юридических наук

Научный консультант доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РСФСР Манохин В.М.

05201152141

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание ученой степени

Саратов - 2011

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение...........................................................................4-25

Глава I. Понятие административно-правового регулирования совместным ведением Российской Федерации и ее субъектов

§1. Совместное ведение Российской Федерации и субъектов России

как предмет административно-правового регулирования: понятие, система..................................................................................................................26 - 53

§ 2. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов в системе государственного управления..............................................53 - 77

§ 3. Материально-отраслевое содержание предмета совместного ведения.........................................................;...........................77-104

Глава 2. Материально-правовая структура предмета совместного ведения и ее административно-правовая реализация

§ 1. Понятие материально-правовой структуры предмета совместного

ведения Российской Федерации и субъектов России.......................105-121

§ 2. Реализация материально-правовой структуры совместного ведения

Российской Федерации и ее субъектов.........................................122-153

§ 3. Административно-правовые отношения по реализации материальных отраслей совместного ведения.............................................153-183

Глава 3. Государственно — правовое закрепление полномочий органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов по предмету совместного ведения...............................................................184-232

Глава 4. Субъекты административно-правового регулирования предметом совместного ведения

§ 1. Полномочия Президента Российской Федерации по предмету совместного ведения..................................................................233-258

§ 2. Федеральные органы исполнительной власти и их полномочия по предмету совместного ведении..................................................258-280

§ 3. Полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предмету совместного ведения........................281-306

Глава 5. Правовые акты реализации предмета совместного ведения

§ 1. Федеральные правовые акты управления совместным ведением.....................................................................................307-324

§ 2. Правовые акты управления совместным ведением субъектов Российской Федерации...............................................................324-341

Глава 6. Компетенция исполнительных органов местного самоуправления по вопросам совместного ведения и правовые акты ее реализации..............................................................................342-362

Заключение.................................................................363- 371

Приложения................................................................372- 383

Библиография............................................................ 384-461

ВВЕДЕНИЕ

Специфика Конституции РФ 1993 г.1 состоит в совокупном возложении функциональной (нормотворческой и исполнительной) организации системных федеративных связей на государственно-правовой институт совместного ведения России и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ) (далее — совместное ведение).

Вместе с тем проблема организации исполнительной власти на всех уровнях правового регулирования в соответствии с федеративными началами, провозглашенными Конституцией РФ, и построения реальной единой системы исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст.77 Конституции РФ) в связи с ее системной незавершенностью приобрела политико-правовой характер2.

1 См.: Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с поправками от 30 декабря 2008 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации, (далее - СЗ РФ) 2009. №45, ст. 445.

2 См.: Послания Президента РФ Федеральному собранию Российской Федерации // Российская газета. 2002. 19 апреля; 2003.17 мая; 2005.26 апреля; 2006. 11 мая; 2007.27 апреля; 2008.6 ноября.

Обобщенность конституционного содержания совместного ведения прямо проецируется на организацию исполнительной власти федерального уровня. Полномочия Главы государства, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти не дифференцируются в соответствии с конституционными уровнями правового регулирования. Федеральное законодательство - Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. от 28 декабря 2010 г.)1 (далее - ФКЗ «О Правительстве...»); Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Росл

сийской Федерации» (в ред. от 21 апреля 2011 г.) (далее — ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах...»); Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной-власти» (в ред. от 22 июня 2010 г.)3 - не содержат устойчивых поуровневых нормативных границ полномочий органов исполнительной власти по вопросам совместного ведения, рассматривающихся федеральным законодателем как органическая часть полномочий центральных органов государственной власти.

1 См : СЗРФ. 1997 № 51, ст. 5712; 2011. № 1, ст. 1.

2 См.: СЗРФ. 1999. № 42, ст. 5005; 2011. № 17, ст. 2310.

3 См.: СЗ РФ. 2004. № 11, ст. 945; 2010. № 26, ст. 3331.

управленческой деятельности Федерации и ее субъектов по вопросам совместного ведения.

Практика реализации предусмотренных Конституцией РФ административного и договорного способов разграничения полномочий Федерации и ее субъектов по вопросам совместного ведения (ч. 3 ст. 11, ч. 2 ст.76 Конституции РФ), построенная на примате федерального законодательства, непоследовательна и противоречива.

1 См.: Доклад Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации 2009 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. М.: Совет Федерации, 2010. С. 83.

ведения, как условий совершенствования всей системы исполнительной власти в России.

Степень научной разработанности темы исследования. С подписанием Федеративного договора от 31 марта 1992 г. и закреплением в Конституции РФ 1993 г. института совместного ведения проблемы совершенствования публично-правовых отношений в данной сфере стали объектом пристального научного внимания, в первую очередь, ученых — представителей теории государства и права, конституционного права и административного права. Значительный вклад в их разработку внесли: Р.Г. Абдулатипов, Ю.С. Адушкин, А.П. Алехин, А.Н Аринин, М.В. Баглай, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Бельский, Л.Ф. Болтенкова, В.И. Васильев, И.И. Веремеенко, Л.П. Волкова, А.С. Дугенец, М.В. Глигич-Золотарева, А.А. Демин, Н.М. Добрынин, А.Б. Зеленцов, В.Т. Ка-бышев, Ю.В. Ким, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, АВ. Колесников, Е.В. Колесников, С.Д. Князев, В.В. Лазарев, Ю.М. Лужков, В.О. Лучин, А.В Малько, В.М.Манохин, Н.И. Матузов, С.Н. Махина, А.С. Мордовец, АФ.Ноздрачев, И.А. Полянский, Л.Л. Попов, В.И. Радченко, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, И.Н. Сенякин, В.Н. Синюков, С.Л. Сергевнин, П.М. Силинов, С.С. Собянин, Ю.Н. Старилов, Ю.А Тихомиров, И.А. Умнова, А.В. Филатова, Ю.Л. Шуль-женко, Т.Я. Хабриева, С.Д. Хазанов, Н.Ю. Хаманева, И.Д. Хутинаев, Г.Н. Чеботарев, В.А. Черепанов, А.Н. Чертков, В.Е. Чиркин, О.И. Чистяков, С.М. Шахрай, В.В. Шугуров, Ю.Л. Шульженко, К.В.Черкасов, Б.С. Эбзеев, В.А. Юсупов и др.

Вопросы организации исполнительной власти в условиях современного федеративного устройства России активно исследуются учеными-администрати вистами. Свою лепту в их изучение на заре становления новейшей организации исполнительной власти в России внесли: И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, Ю.М.Козлов, Н.М. Конин, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, Ю.А. Тихомиров, А.Ф. Ноздрачев, Н.Г. Салищева, Ю.П. Соловей, Ю.Н. Старилов, Н. Ю. Хаманева и др. В общем перечне работ

по данной проблематике выделяются коллективные монографические труды: Исполнительная власть в Российской Федерации / под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1996; Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / отв. ред. И.Л. Бачило. М., 1998; Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития: к 80-летию Института государства и права РАН / под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2004.

Проблемы.децентрализации и разграничения полномочий между Федерацией, субъектами РФ и органами местного самоуправления стали объектом диссертационных исследований М.В. Елисеевой, Л.П. Волковой, С.Н. Махиной, A.A. Миронова, Е.В. Могучих, Е.С. Чурсиной, В.И.Савина. Самостоятельные направления организации исполнительной власти в Российской Федерации, включающие деятельность по вопросам совместного ведения, освещены в трудах И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, A.C. Дугенца,

A.Б. Зеленцова, Ю.М. Козлова, С.Д. Князева, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина,

B.Н. Медведева, АФ.Ноздрачева, Л.Л. Попова, Н.Г. Салищевой, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старилова, Ю.А Тихомирова, С.Д. Хазанова, Н.Ю. Хаманевой и др. Однако перечисленные работы касаются наиболее общих вопросов анализируемой тематики. Вместе с тем организация административно-правового регулирования предметом совместного ведения как государственно-правовым институтом, имеющим собственную нормативно-правовую и системно-структурную организацию, обособленное предметное и материально-правовое содержание, комплексно на монографическом диссертационном уровне не исследовались.

Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в научно-теоретическом и практическом совершенствовании федеративной организа-

ции функционирования исполнительной власти по реализации предмета совместного ведения.

Реализация указанной цели потребовала решения следующих взаимосвязанных задач:

определение роли и места совместного ведения в системе государственного управления Российской Федерации;

исследование порядка исполнительной реализации материально-отраслевой структуры совместного ведения;

Методологическую основу диссертационного исследования составляют всеобщий, общенаучные и специальные методы научного познания. С помощью всеобщего диалектико-материалистического метода научного познания исследованы государственно-правовые основы становления, развития, государственного регулирования федеративных отношений центра и территорий в России и за рубежом. Общенаучные методы познания - анализ, синтез, аналогия, отраслевой, функциональный, системный и структурный подходы, абстрагирование и конкретизация, лингвистический анализ и другие - использовались при исследовании государственно-правового института совместного ведения как объекта административно-правового регулирования. Специально-юридические методы - формально-юридический, сравнительно-правовой, технико-юридический, правового моделирования - применялись при анализе проблем современной государственно-правовой организации совместного ведения и определения основных направлений его публично-правовой модернизации.

Теоретическую основу диссертационного исследования составляет научно-теоретический материал, включающий современные достижения науки административного права, отраженный в трудах ученых-административистов: Ю.С. Адушкина, А.П. Алехина, И.Л. Бачило, Д.Н.Бахраха, К.С. Вельского, Д.В. Василевской, Р.Ф. Васильева, В.А. Власова, И.И. Веремеенко, В.Г. Вишнякова, М.М. Волкова, Л.П. Волковой, Б.Н. Габричидзе, Е.К. Глушко, A.A. Демина, A.B. Демина, A.C. Дугенца, В. Коба-левского, Ю.М. Козлова, А.Н. Козырина, А.П. Коренева, С. Д. Князева, Н.М. Конина, Б.М. Лазарева, М.А. Лапиной, А.Е. Лунева, В.М. Манохина,

A.В.Мартынова, Ю.И. Мигачева, В.И. Новоселова, Н.Р. Нижник, А.Ф. Ноздраче-ва, Н.Г. Салшцевой, A.B. Серегина, A.A. Смирнов

Автор: Аникин, Сергей Борисович
Город: Саратов
Год: 2011
Звание: доктора юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Административно-правовое регулирование предмаетов совместного ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов России тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

Административно-правовое регулирование предмаетов совместного ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов России тема автореферата диссертации по юриспруденции

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Административно-правовое регулирование предмаетов совместного ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов России»

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ
«Административно-правовое регулирование предмаетов совместного ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов России»