АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения: конституционно-правовое исследование»
На правах рукописи
ЧУРСИНА ЕКАТЕРИНА ВЛАДИМИРОВНА
РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ ПО ПРЕДМЕТАМ СОВМЕСТНОГО ВЕДЕНИЯ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ
Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Ставрополь 2005
Диссертация выполнена в Краснодарской Академии МВД России.
Научный руководитель:
доктор юридических наук,
заслуженный юрист Российской Федерации
Черепанов Виктор Алексеевич
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Овсепян Жанна Иосифовна
кандидат юридических наук Гончаров Виктор Иванович
Ведущая организация:
Воронежский государственный университет
Защита диссертации состоится «
»
2005 г. в
_ час.
на заседании диссертационного совета КМ 212.256.03 по юридическим наукам в Ставропольском государственном университете по адресу: 355009, г. Ставрополь, ул. Пушкина, 1а, ауд. 416.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Ставропольского государственного университета.
Автореферат разослан «
»
2005 г.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент
Демченко Т.И.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Разграничению полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения придавалось важное значение на всех этапах становления российского федерализма. В ходе федеративной реформы, последовательно проводимой в стране, данное направление определено приоритетным в российской государственной политике. «Сегодня это потенциально конфликтное поле следует минимизировать, точно определив, где должны быть полномочия федеральных органов, а где субъектов Федерации, - подчеркнул Президент Российской Федерации В.В.Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2001 года. - Иначе эта ситуация будет порождать новые споры, будет использоваться противниками курса на укрепление Федерации»1.
Указом Президента Российской Федерации от 21 июня 2001 года № 741 создана Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. На основе концепции, выработанной Комиссией, осуществлен пересмотр значительной части российского законодательства, произведено детальное разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Однако, как показано в диссертации, не все вопросы получили однозначное решение, продолжается научная и законопроектная деятельность по уточнению и конкретизации полномочий центра и регионов, внедрению закрепленных полномочий в практику.
«Мы, наконец, юридически и фактически восстановили единство страны, - отметил Президент России В. В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2003 года. - Укрепили государственную власть, приблизили федеральную власть к регионам. Благодаря восстановлению единого правового пространства смогли вплотную заняться разграничением полномочий между центром и регионами. Здесь еще многое нужно сделать, но мы, во всяком случае, уже вплотную занялись этой проблемой. Приступили к строительству дееспособной, финансово-
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2001 года (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства).- М.: Известия, 2001, с. 6-7.
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2003 года (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). - М.: Известия, 2003, с. 10.
обеспеченной власти на местах. Говорю, как видите, очень аккуратно: только приступили к этой работе». На заседаниях Государственного Совета Российской Федерации (2 июля и 26 августа 2005 года) одобрены предложения о дальнейшей передаче органам государственной власти субъектов РФ дополнительных полномочий в сфере совместного ведения.
В условиях реформирования федеративных отношений настоящее диссертационное исследование, направленное на совершенствование конституционно-правовых основ разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения, приобретает особую актуальность.
Степень научной разработанности темы исследования. Различные аспекты разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения исследовались многими учеными (Р.Г.Абдулатипов, С.А.Авакьян,
A.С.Автономов, Л.Ф.Болтенкова, Н.В.Варламова, М.В.Глигич-Золотарева,
B.В.Гошуляк, Н.М.Добрынин, А.В.Елисеев, Т.Д.Зражевская, Л.М.Карапетян,
A.В.Киселева и А.В.Нестеренко, Е.И.Козлова, Ю.И.Колесов, И.А.Конюхова (Умнова), Б.С.Крылов, О.Е. Кутафин, В.Н.Лысенко, Э.В.Навасардова,
C.В.Нарутто, С.Л.Сергевнин, Ю.А.Тихомиров, Т.Я.Хабриева, В.А.Черепанов,
B.Е.Чиркин, С.М.Шахрай, Ю.Л.Шульженко, Б.С.Эбзеев и др.). В.А.Черепановым разработана научная концепция разделения
государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами, однако разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения специальному исследованию не подвергалось.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по поводу разграничения полномочий в сфере совместного ведения.
Предметом исследования выступают конституционно-правовые нормы, посредством которых осуществляется правовое регулирование этих общественных отношений и, соответственно, закрепляется разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения
Цели и задачи диссертационного исследования. Целями диссертационного исследования являются:
- разработка научных основ разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения;
- разработка предложений по совершенствованию конституционно-правовых основ разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения.
В соответствии с поставленными целями диссертационное исследование направлено на решение следующих задач:
- изучение сущности совместного ведения в конституционном праве Российской Федерации;
- анализ динамики и современного состояния разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения;
- анализ и раскрытие возможностей различных форм нормотворческой деятельности субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения;
- разработка принципов разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения;
- разработка предложений по совершенствованию правового регулирования принципов разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения.
Методологические основы исследования. В основе диссертационной работы лежит диалектический метод познания, позволяющий изучить разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения в историческом развитии на различных этапах становления российского федерализма. В исследовании анализируются возникающие при этом противоречия, которые являются источником дальнейшего развития российской правовой системы, и на этой основе формулируются предложения по преодолению таких противоречий, направленные на совершенствование конституционно-правовых основ разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения.
В диссертационном исследовании применялись системный, социологический, сравнительно-правовой, формально-юридический методы, использовались результаты официального и доктринального толкования конституционно-правовых норм. Для теоретической интерпретации понятий и выработки определений использованы приемы и методы формальной логики.
Научная новизна исследования. В диссертации предпринята одна из первых попыток комплексного изучения совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов как самостоятельного государственно-правового явления. Сформулировано авторское определение совместного ведения и раскрыта его структура, рассмотрена динамика государственной политики в этой сфере, предложена система принципов разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения, обеспечивающих баланс и
эффективное взаимодействие между федеральной и региональными властями в едином Российском государстве, обоснована необходимость их закрепления федеральным конституционным законом, внесены предложения по совершенствованию федерального законодательства.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов (в отличие от предметов совместного ведения) можно определить как компетенцию Российской Федерации и ее субъектов (их органов государственной власти) по осуществлению властных действий в общественных отношениях, составляющих предметы совместного ведения, закрепленные частью 1 статьи 72 Конституции РФ.
Совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих совместное ведение и осуществляющих разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов (их органов государственной власти) по предметам совместного ведения представляется возможным выделить в качестве самостоятельного конституционно-правового института, который состоит из норм Конституции РФ, Федеративного договора, федеральных законов и законов субъектов РФ, а также договоров между Российской Федерацией и ее субъектами (соглашений их органов государственной власти).
2. Возникновение и развитие института совместного ведения в конституционном праве Российской Федерации осуществлялось под влиянием двух основных тенденций: централизации и децентрализации.
На первоначальном этапе становления российского федерализма (19931999 годы) на основе децентрализации государственной власти произошел фактический пересмотр предметов совместного ведения, определенных Конституцией РФ 1993 года. Посредством договоров между Российской Федерацией и ее субъектами многие предметы совместного ведения передавались субъектам РФ; некоторые предметы ведения Российской Федерации договорным путем перераспределялись в предметы совместного ведения. В результате обострились противоречия между центром и регионами по поводу разграничения компетенции, наметились дезинтеграционные процессы в развитии российского федерализма.
В целях укрепления российской государственности, начиная с 2000 года, осуществляются государственно-правовые преобразования по усилению централизации государственной власти, получившие название федеративной реформы, важное место среди которых отведено разграничению полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения.
3. В ходе федеративной реформы, как показано в диссертационном исследовании, осуществлено детальное разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения, определено бюджетное обеспечение их
реализации. Тем самым устранена правовая неопределенность в отношении компетенции центра и регионов по многим вопросам совместного ведения, созданы условия для преодоления необеспеченного «федерального мандата», который в течение многих лет субъекты РФ выполняли за счет своих бюджетов.
Вместе с тем, в ходе федеративной реформы сокращена компетенция регионов по предметам совместного ведения, некоторые группы общественных отношений (лесные, водные и др.) переданы в ведение Российской Федерации. В диссертации обоснована необходимость корректировки отдельных положений федеративной реформы, нахождения оптимального соотношения между полномочиями органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения.
4. Нормотворческая деятельность субъектов РФ по предметам совместного ведения осуществляется в двух основных формах.
Доминирующей является нормотворческая деятельность в рамках и во исполнение полномочий органов государственной власти субъекта РФ, установленных федеральным законом. Федеральный законодатель, обладая приоритетным правом на разграничение совместной компетенции, во-первых, осуществляет прямое и непосредственное регулирование тех вопросов, которые должны решаться одинаково на территории всех субъектов РФ и, во вторых, устанавливает полномочия центра и регионов по исполнению закрепленных федеральным законом положений и правовому регулированию оставшейся части совместного правового поля. Субъекты РФ в рамках и во исполнение их компетенции, установленной федеральным законом, осуществляют основную часть своей нормотворческой деятельности по предметам совместного ведения.
Другой формой нормотворческой деятельности субъектов РФ по предметам совместного ведения является опережающее правовое регулирование, объем которого по мере формирования единого правового пространства Российской Федерации уменьшается, но не исчезает полностью. В правовом регулировании некоторых групп общественных отношений, например, в области установления административной ответственности, опережающее правовое регулирование остается основной формой нормотворческой деятельности субъектов РФ и на этапе сформированной системы российского законодательства.
В диссертации предлагается первое предложение пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» изложить в следующей, более четкой и однозначной редакции: «Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения в соответствии с
федеральными законами и в части, неурегулированной федеральными законами». До принятия поправки представляется целесообразным закрепить предложенную формулировку в конституциях (уставах) субъектов РФ.
5. Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения представляется эффективным осуществлять на основе научно обоснованной системы принципов, обеспечивающих баланс и взаимодействие между федеральной и региональными властями в едином Российском государстве. Результаты диссертационного исследования (с учетом научных разработок в этой области) позволили сформулировать семь принципов разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения: субсидиарности; ограниченной необходимости федерального регулирования; рамочного федерального регулирования; позитивного обязывания; бюджетной обеспеченности полномочий; соблюдения интересов Российской Федерации и ее субъектов; сотрудничества Российской Федерации и ее субъектов.
6. Принципы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и ее субъектов по предметам совместного ведения относятся к объекту конституционного регулирования. В рамках действующей Конституции РФ (до проведения конституционной реформы) они могут быть установлены законодательно, но не обычным федеральным законом, а законом, регулирующим общественные отношения конституционного значения, а именно: федеральным конституционным законом. Принятие такого конституционного закона, во-первых, сформирует и закрепит общее согласие Российской Федерации и ее субъектов по основам федеративного устройства Российского государства (посредством одобрения Советом Федерации, состоящим из представителей органов государственной власти субъектов РФ). Во-вторых, создаст правовую основу для безусловного исполнения федеральным законодателем установленных принципов вследствие высшей юридической силы конституционного закона по отношению к обычным федеральным законам.
7. Принятие такого конституционного закона является достаточно сложным и длительным процессом и может быть рассмотрено как идеальный вариант правового закрепления принципов разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и ее субъектов по предметам совместного ведения. В условиях проведения федеративной реформы реально возможным способом их внедрения в конституционную практику представляется внесение дополнений и изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Такие предложения сформулированы в диссертационном исследовании и внесены в Государственную Думу Ставропольского края.
Теоретическое значение результатов исследования. В диссертации осуществлена разработка научных основ разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения, предложено решение важной государственной задачи нахождения оптимального баланса между федеральной и региональными властями. Результаты исследования вносят вклад в развитие науки конституционного права, способствуют становлению совместного ведения как самостоятельного конституционно-правового института.
Практическое значение, апробация и внедрение результатов исследования. В диссертации разработаны конкретные практические предложения по совершенствованию конституционно-правовых основ разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения.
Такие предложения, включенные в диссертацию в качестве приложений, представлены в Государственную Думу Ставропольского края и использованы при подготовке:
- проекта Федерального закона ««О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации по разграничению полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», направленного Государственной Думой Ставропольского края полномочному представителю Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе Д.Н. Козаку;
- аналитической записки «О результатах первого этапа мониторинга федеральных законов от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ и от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ», направленной Государственной Думой Ставропольского края в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации для подготовки Доклада о состоянии законодательства в Российской Федерации.
Выводы и предложения диссертанта обсуждались на научно-практических конференциях в Ставропольском институте им. В.Д. Чурсина. Результаты исследования получили практическую реализацию в учебном процессе Ставропольского института им. В.Д. Чурсина и апробированы путем публикаций в научных журналах «Конституционное и муниципальное право», «Юридические науки», «Современные гуманитарные исследования», «Вопросы гуманитарных наук». Сборник научных статей «Теория и практика законотворчества» со статьей диссертанта, сформированный Государственной Думой Ставропольского края, роздан в качестве официального материала участникам Третьей Всероссийской научно-практической конференции, посвященной мониторингу правового пространства и правоприменительной практики на тему «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики как форма диалога
власти и общества» (30 июня 2005 года), организованной Советом Федерации Федерального Собрания РФ.
Основные положения диссертации опубликованы в восьми научных работах общим объемом 9 печатных листов, в том числе в одном учебном пособии и семи научных статьях.
Структура и объем диссертации определены целями и задачами диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав и шести параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются актуальность и степень научной разработанности темы, определяются объект, предмет, цели и задачи диссертационного исследования, раскрывается научная новизна работы, излагаются основные положения, выносимые на защиту, характеризуется теоретическое и практическое значение полученных результатов, приводятся сведения об их апробации и внедрении.
Глава первая «Теоретические основы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения» посвящена исследованию сущности совместного ведения, анализу динамики и современного состояния разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения.
В первом параграфе первой главы «Понятие и сущность совместного ведения в конституционном праве Российской Федерации» формулируется определение совместного ведения в конституционном праве Российской Федерации, исследуется его специфика по сравнению с зарубежными аналогами, анализируются особенности закрепления в конституциях (уставах) субъектов РФ, рассматриваются проблемы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Автором осуществлена теоретическая интерпретация понятийного аппарата, необходимого для диссертационного исследования (компетенция, предмет ведения, полномочия). В конституционном регулировании федеративного устройства Российского государства в советский период (Конституции РСФСР 1918 года, 1925 года, 1937 года, 1978 года) использовались термины «предметы ведения» и просто «ведение», которые раскрывались через конкретные полномочия органов государственной власти, хотя термин «полномочия» для этого не употреблялся.
В Конституции РФ 1993 года применительно к Российской Федерации используются термины «предметы ведения» или просто «ведение» (статьи 71, 72, 73, 76, 77) и «полномочия» (статьи 73, 77); в отношении субъектов РФ
- «предметы ведения» или просто «ведение» (статьи 72, 73, 76, 77); в отношении федеральных и региональных органов государственной власти -словосочетание «предметы ведения и полномочия» (статьи 5, 11) и термин «полномочия» (статья 78). Противоречивое и многозначное использование в Конституции важнейших юридических понятий получило соответствующее отражение в текущем законодательстве и в научной литературе.
Диссертантом на основе анализа норм Конституции РФ, федерального законодательства и с учетом научных разработок (Р.Г. Абдулатипов, А.С. Автономов, В.В. Гошуляк, Л.М. Карапетян, Д.А. Ковачев, И.А. Конюхова (Умнова), А.И. Лепешкин, М.В. Столяров, Ю.А. Тихомиров, К.Ф. Шеремет, В.А.Черепанов и др.) используется следующий понятийный ряд.
Компетенция - родовое понятие, отражающее права и обязанности Федерации и ее субъектов, органов их государственной власти.
Предмет ведения - конституционно закрепленная сфера общественных отношений, подлежащая правовому регулированию (совместному или исключительному) Российской Федерации и ее субъектов.
Полномочия органа государственной власти - права и обязанности органа государственной власти в законодательной (нормотворческой), исполнительной и судебной деятельности.
В законодательстве и в юридических науках понятия «предметы ведения» и «ведение» чаще всего употребляются как тождественные. Представляется, что для их разграничения имеются достаточные основания.
Предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов
- это совокупность общественных отношений, которые отнесены Конституцией РФ к правовому регулированию Российской Федерации и ее субъектов.
Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов означает компетенцию Российской Федерации и ее субъектов, а также их органов государственной власти по осуществлению властных действий в общественных отношениях, составляющих предметы совместного ведения.
Совместное ведение получает свою конкретизацию в совокупности норм конституционного права, которые, по мнению автора, образуют самостоятельный институт совместного ведения.
Таким образом, представляется возможным выделить:
- совместное ведение как компетенцию Российской Федерации и ее субъектов (их органов государственной власти) по осуществлению властных действий в общественных отношениях, закрепленных частью 1 статьи 72 Конституции РФ;
- конституционно-правовой институт совместного ведения как совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих совместное ведение и осуществляющих разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов (их органов государственной власти) по предметам совместного ведения.
Совместное ведение в конституционном праве Российской Федерации имеет определенную специфику по сравнению с близкими правовыми институтами в зарубежных федеративных государствах (Австрия, Бразилия, Германия, Индия и др.). Конституция РФ определяет нормотворческую компетенцию Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения. В конституциях Австрии, Бразилии, Индии помимо нормотворческой закрепляется совместная исполнительная компетенция.
В Основном Законе ФРГ установлена конкурирующая законодательная компетенция Федерации и ее земель, в рамках которой земли обладают законодательными полномочиями лишь тогда и постольку, когда и поскольку Федерация не пользуется своими законодательными правами; после принятия федерального закона земли не могут законодательствовать в этой сфере. В российской модели субъект РФ обладает правом правового регулирования по предметам совместного ведения и после издания федерального закона, причем не только в рамках установленных федеральным законом, но и в части, им не урегулированной.
В диссертации осуществлен анализ вариантов закрепления предметов совместного ведения в конституциях (уставах) всех 89 субъектов РФ. С учетом мнений различных исследователей (В.В.Гошуляк, А.А.Жученко, В.Т.Кабышев, И.А.Конюхова (Умнова), Т.Я.Хабриева, В.А.Черепанов и др.) автор приходит к выводу о том, что закрепление в конституциях (уставах) субъектов РФ предметов совместного ведения представляется не только правомерным, но и необходимым. При этом следует дословно воспроизводить нормы, содержащиеся в статье 72, а также в частях второй, четвертой, пятой и шестой статьи 76 Конституции РФ. Кроме того, должны быть закреплены установленные статьей 26 Федерального Закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» полномочия органов государственной власти субъектов РФ, которые они обязаны выполнять по предметам совместного ведения за счет своих бюджетных средств.
Конституция РФ, закрепляя предметы совместного ведения, не осуществляет их конкретизацию, не устанавливает принципы дальнейшего разграничения компетенции и пределы такого разграничения. В диссертации на основе научных разработок в этой области (С. А. Авакьян, Н.В.Варламова, Т.Д. Зражевская, Д.Н.Козак, Б.С.Крылов, О.В. Романова, М.С. Студеникина, Т.Я. Хабриева, В.А.Черепанов и др.), правовых позиций Конституционного Суда РФ (постановления Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 года № 15-П; от 9 января 1998 года № 1-П, от 11 апреля 2000 года № 6-П) сформулированы некоторые исходные теоретические предпосылки, которые служат основой дальнейших этапов диссертационного исследования, а именно:
1. Предметы ведения разграничены между Российской Федерацией и ее субъектами самой Конституцией РФ и не могут быть разграничены в дальнейшем иными актами в принципе.
2. Разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов (их органов государственной власти) по предметам совместного ведения осуществляется Конституцией РФ, федеральными законами, Федеративным и иными договорами между Российской Федерацией и ее субъектами, законами субъектов Российской Федерации.
3. Предметы совместного ведения не могут передаваться в исключительную компетенцию Российской Федерации или ее субъектов.
4. Разграничение компетенции по предметам совместного ведения должно оставлять субъектам Российской Федерации, их органам государственной власти компетенцию как нормотворческую, так и исполнительную, достаточную для защиты их интересов в регулируемой сфере общественных отношений.
Во втором параграфе первой главы «Особенности разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения на первоначальном этапе становления российского федерализма» институт совместного ведения исследуется в динамике, в ходе исторического развития российского федерализма.
Впервые совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов закреплено Федеративным договором 1992 года, который был включен в состав Конституции 1978 года. Федеративный договор не избежал исторических тенденций неравноправия различных территорий, хотя и заложил основы для выравнивания их правового положения.
Перечни предметов совместного ведения для всех субъектов РФ во многом совпадали, хотя имелись некоторые существенные различия. Наиболее полным оказалось совместное ведение Российской Федерации и республик (52 группы общественных отношений). Только республикам предоставлялось право издания законов, остальным регионам разрешалось принимать лишь «правовые акты».
В договоре с краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами перечень предметов совместного ведения оставлен открытым и уменьшен на 9 пунктов. Однако краям, областям, городам федерального значения удалось путем подписания специального Протокола к Договору (статьи 1 и 2) отнести к совместному ведению дополнительно разграничение государственной собственности на их территориях, установление общих принципов бюджетной системы, налогообложения в Российской Федерации, изменение границ краев и областей. Кроме того, статьей 5 Протокола закреплено их право на опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения,
которым не были наделены республики, признанные Федеративным договором суверенными государствами в составе Российской Федерации.
В результате Федеративный договор, явившийся результатом «политического торга», и Конституция 1978 года, включившая его нормы в качестве составной части, установили неодинаковые конституционно-правовые статусы различных субъектов Российской Федерации. Вместе с тем Федеративным договором закреплены важнейшие положения, которые заложили основу для дальнейшего формирования совместного ведения как самостоятельного конституционно-правового института.
ПЕРВОЕ. Определены группы общественных отношений, которые подлежали совместному правовому регулированию как федеральными, так и региональными органами государственной власти (пункт 1 статьи II всех договоров). В этой сфере федеральные органы принимали Основы законодательства, на основе которых региональные органы осуществляли собственное правовое регулирование (пункт 2 статьи II всех договоров).
ВТОРОЕ. Предусмотрен учет интересов субъектов РФ при принятии федеральных законопроектов по предметам совместного ведения, которые в обязательном порядке до их принятия направлялись субъектам РФ (пункт 3 статьи II всех договоров).
ТРЕТЬЕ. Установлено право краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга на опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения (статья 5 Протокола к Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации).
На основе этих нормативных положений начались активные научные разработки совместного ведения; издан комментарий Федеративного договора, подготовленный его разработчиками; Институт законодательства и сравнительного правоведения выпустил сборник научных рекомендаций по реализации положений Федеративного договора, в котором отработано понятие Основ законодательства, выделены важные требования к их конструированию. Многие выверенные определения, особенности их применения в нормотворческой деятельности имеют научное и практическое значение в современных условиях проведения федеративной реформы.
Текущее российское законодательство того времени не соответствовало новым конституционным положениям, заложившим основу для дальнейшей федерализации Российского государства. В первую очередь, это касалось Закона РФ от 5 марта 1992 года № 2449-1 «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой областной администрации». Полномочия краевого, областного Совета (статьи 44-47) и краевой, областной администрации (статьи 50-57) были чрезмерно сужены и отражали компетенцию не субъекта Федерации, а административного образования в составе унитарного государства. Федеральные законы, определявшие
направленность проводимых в стране реформ («О собственности», «О предприятиях и предпринимательской деятельности», Земельный кодекс РСФСР и др.), не предусматривали возможности правового регулирования краями и областями соответствующих групп общественных отношений.
В сложившейся ситуации «повального» несоответствия российского законодательства новым конституционным положениям особое значение приобретало официальное толкование Конституции Конституционным Судом РФ, который занял решительную позицию по защите интересов субъектов РФ. В диссертации проанализированы базовые правовые позиции Конституционного Суда РФ, сформулированные при толковании правовых неопределенностей, связанных с применением Федеративного договора и соответствующих норм Конституции 1978 года (постановления Конституционного Суда РФ от 19 мая 1992 года № 5-П; от 2 апреля 1993 года № 6-П; от 10 сентября 1993 года № 12-П). В результате в конституционной практике сформировалось понимание совместного ведения как совместного правового регулирования закрепленных сфер общественных отношений, а также совместного управления на основе учета общегосударственных интересов и интересов субъектов РФ. При этом под совместным правовым регулированием понималось не только издание Основ законодательства с дальнейшим региональным правовым регулированием, но и опережающее правовое регулирование краев, областей, Москвы и Санкт-Петербурга с последующей корректировкой после принятия федерального закона.
В 1992-1993 годах принято семь Основ законодательства, необходимых для разграничения полномочий в различных сферах общественных отношений. Однако принятие Конституции РФ 1993 года изменило подходы к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Конституция 1993 года, провозгласив принцип равноправия субъектов РФ в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (часть 4 статьи 5), установила единый для всех перечень предметов совместного ведения (статья 72) закрепила одинаковую нормотворческую компетенцию регионов в этой сфере (части 2, 4, 5 статьи 76). Тем самым на формально-правовом уровне было преодолено сложившееся противоречие между различными конституционно-правовыми статусами субъектов РФ.
Отсутствие в Конституции РФ нормы об Основах законодательства было воспринято как запрет на их издание. Законодательная практика пошла по пути принятия федеральных кодексов и других федеральных законов, детально регламентирующих общественные отношения, закрепленные частью 1 статьи 72 Конституции РФ, что получило критическое осмысление в научной литературе (Б.С.Крылов, С.В.Поленина, М.С. Студеникина, В.Е.Чиркин, В.А.Черепанов и др.).
Из семи принятых Основ законодательства четыре были признаны утратившими силу, в остальные внесены столь существенные изменения, что они превратились в «обычные» федеральные законы. Законодательная
централизация сочеталась с тенденцией к децентрализации путем договорного регулирования предметов совместного ведения. Причем обе тенденции сосуществовали одновременно, вступая в своеобразные «симбиотические образования» друг с другом.
В диссертации детально проанализирована договорная практика, отмечены ее позитивные моменты, осуществлен критический анализ договорного изменения предметов совместного ведения, закрепленных Конституцией РФ. Сочетание двух противоположных тенденций привело к возникновению своеобразной конституционно-правовой действительности.
Во-первых, федеральный законодатель, отказавшись от принятия Основ законодательства, подробно регламентировал многие общественные отношения по предметам совместного ведения, не оставляя для субъектов РФ возможности правового регулирования с учетом региональной специфики. Во-вторых, отдельные предметы ведения Российской Федерации договорным путем перераспределены в совместное ведение с субъектами РФ. В-третьих, разрушалось единое совместное правовое поле, установленное Конституцией 1993 года. Посредством договоров оно было «разорвано» на части и отдельными, причем разными «наделами», передано в ведение различным субъектам РФ. В-четвертых, отсутствовало единое правовое пространство Российской Федерации. Две системы законодательства (федеральное и региональное) противоречили друг другу и зачастую функционировали независимо и параллельно.
В результате противоречия между центром и регионами по поводу разграничения компетенции обострились, наметились дезинтеграционные процессы в развитии российского федерализма.
В третьем параграфе первой главы «Особенности разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения в ходе федеративной реформы» исследуется динамика института совместного ведения с 2000 года по настоящее время.
К концу девяностых годов прошлого столетия децентрализация государственной власти достигла чрезмерных размеров, а самостоятельность отдельных территорий превысила допустимые размеры их нахождения в составе единого Российского государства. «Нужно признать - в России федеративные отношения недостроены и неразвиты, - подчеркнул в своем первом (2000 года) Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации В.В. Путин.1 - Региональная
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2000 года (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). - М.: Известия, 2000, с. 25-26.
самостоятельность часто трактуется как санкция на дезорганизацию государства. Мы все время говорим о Федерации и ее укреплении, годами об этом говорим. Однако надо признать: у нас еще нет полноценного федеративного государства - хочу это подчеркнуть. У нас есть, у нас создано децентрализованное государство».
В целях укрепления Российского государства, начиная с 2000 года, осуществлены государственно-правовые преобразования, получившие название федеративной реформы. Образованы федеральные округа, усилен контроль за региональной властью, приняты меры по обеспечению единого правового пространства Российской Федерации и приведению регионального законодательства в соответствие с Конституцией и федеральными законами. Расторгнуто большинство договоров между Российской Федерацией и ее субъектами, остальные фактически не действуют.
В результате работы, проделанной президентской Комиссией под руководством Д.Н. Козака, подготовлены и поэтапно приняты федеральные законы, закрепившие концепцию разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, осуществлен пересмотр российского законодательства. Доктринальное толкование позволяет выделить, по крайней мере, четыре базовых принципа, которые, на наш взгляд, положены в основу федеративной реформы.
Принцип дуалистического разграничения полномочий, согласно которому все полномочия по предметам совместного ведения подлежат полному разграничению между центром и регионами, причем аналогичные полномочия не могут одновременно возлагаться на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъекта РФ.
Принцип позитивного обязывания, согласно которому за органами государственной власти субъектов РФ закреплен исчерпывающий перечень из 53 полномочий, которые они обязаны выполнять за счет своих доходных источников. Остальные полномочия остались за федеральным центром и могут быть переданы субъектам РФ только с субвенциями на их исполнение.
Принцип централизации полномочий, согласно которому осуществлена концентрация полномочий на федеральном уровне, вплоть до исключения из компетенции регионов целых групп общественных отношений, отнесенных Конституцией РФ к совместному ведению.
Принцип бюджетного детерминизма, согласно которому для исполнения установленных полномочий за субъектами РФ на постоянной основе закреплены собственные доходы, а сами полномочия сведены к расходным обязательствам.
В ходе ревизии российского законодательства на этой основе осуществлено четкое разграничение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, определено бюджетное обеспечение их реализации. Такое масштабное реформирование имеет несомненную позитивную направленность.
Во-первых, устранена правовая неопределенность по многим вопросам совместного ведения. Появилось однозначное понимание, какие органы государственной власти (федеральные или региональные) должны выполнять конкретные полномочия и несут ответственность за их реализацию.
Во-вторых, впервые за каждым уровнем публичной власти закреплены финансовые средства, необходимые для исполнения полномочий, что создает условия для преодоления необеспеченного «федерального мандата», который в течение многих лет субъекты РФ выполняли за счет своих бюджетов.
«И субъекты Федерации, и муниципалитеты должны знать, за исполнение каких функций и за предоставление каких публичных услуг они отвечают, - подчеркнул Президент Российской Федерации В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2004 года. - А также - из каких источников они все это будут финансировать».1
Вместе с тем, в ходе федеративной реформы сокращена компетенция регионов в сфере совместного ведения, некоторые группы общественных отношений переданы в ведение Российской Федерации. Централизация полномочий вызвала справедливую критику в научной печати (Ю.А.Гонтарь, Э.С. Навасардова, М.С. Саликов, А.А. Сергеев, В.А.Черепанов и др.). В диссертации осуществлен детальный анализ некоторых положений, положенных в основу федеративной реформы, которые приводят к ограничению самостоятельности субъектов РФ.
Вторая глава диссертации «Совершенствование конституционно-правовых основ разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения» посвящена формулировке конкретных предложений по совершенствованию конституционно-правового института совместного ведения.
В первом параграфе второй главы «Нормотворческая деятельность субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения» выделены и проанализированы две формы нормотворческой деятельности субъектов РФ по предметам совместного ведения.
Доминирующей является нормотворческая деятельность в рамках и во исполнение полномочий органов государственной власти субъекта РФ, установленных федеральным законом. Федеральный законодатель, обладая приоритетным правом на разграничение совместной компетенции, во-первых, осуществляет прямое и непосредственное регулирование тех вопросов, которые должны решаться одинаково на территории всех
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2004 года (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства).- М.: Известия, 2004, с. 24.
субъектов РФ и, во вторых, устанавливает полномочия центра и регионов по исполнению закрепленных федеральным законом положений и правовому регулированию оставшейся части совместного правового поля. Субъекты РФ в рамках и во исполнение их компетенции, установленной федеральным законом, осуществляют основную часть своей нормотворческой деятельности по предметам совместного ведения.
Другой формой нормотворческой деятельности субъектов РФ по предметам совместного ведения является опережающее правовое регулирование, впервые установленное статьей 5 Протокола к Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, подписанного в рамках Федеративного договора 1992 года. В дальнейшем это положение в составе статьи 8411 включено в Конституцию РФ 1978 года.
Конституция 1993 года не закрепила право субъекта РФ на опережающее правовое регулирование, а установила лишь общий порядок реализации совместной компетенции: «По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации» (часть 2 статьи 76).
Буквальное толкование конституционной нормы приводило некоторых ученых (А.В.Елисеев, Б.С. Крылов, А.Н. Лебедев, В.Н.Лысенко, С.Л. Сергевнин и др.) к выводу о том, что по предметам совместного ведения сначала должны приниматься федеральные законы, а лишь затем и в соответствии с ними - нормативные правовые акты субъекта РФ.
Субъекты РФ, формируя с «чистого листа» региональное правовое поле, не могли находиться в бездействии, ожидая принятия федеральных законов по тем или иным предметам совместного ведения. Быстро меняющаяся социально-экономическая ситуация требовала принятия оперативных законодательных решений по многим назревшим проблемам. Кроме того, норма Федеративного договора о праве опережающего правового регулирования субъектов РФ, хоть и не была закреплена Конституцией РФ, но и не противоречила ее положениям. Согласно Разделу второму «Заключительные и переходные положения» Конституции 1993 года такие нормы должны были считаться действующими.
Проведенный в диссертации анализ регионального законодательства показал, что право опережающего правового регулирования в разные годы было закреплено в конституциях (уставах) 35 субъектов РФ, которые интенсивно заполняли пробелы федерального регулирования по предметам совместного ведения, создавая систему регионального законодательства.
Конституционным Судом РФ была сформулирована правовая позиция, подтверждающая конституционность такой формы нормотворческой деятельности субъектов РФ, вытекающей из природы совместной
компетенции (постановления от 1 февраля 1996 года № 3-П; от 3 ноября 1997 года № 15-П; от 9 января 1998 года № 1-П). В дальнейшем право опережающего правового регулирования было закреплено Федеральным законом от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ ««О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 12), а затем и отменившим его Федеральным законом от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
В диссертации обосновывается положение, согласно которому объем опережающего правового регулирования по мере формирования единого правового пространства Российской Федерации уменьшается, но не исчезает полностью. В правовом регулировании некоторых групп общественных отношений, например, в области установления административной ответственности, опережающее правовое регулирование остается важной формой нормотворческой деятельности субъектов РФ и на этапе сформированной системы российского законодательства.
В диссертации предлагается первое предложение пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» изложить в следующей, более четкой и однозначной редакции: «Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения в соответствии с федеральными законами и в части, не урегулированной федеральными законами». До принятия поправки представляется целесообразным закрепить предложенную формулировку в конституциях (уставах) субъектов РФ.
Во втором параграфе второй главы «Основные принципы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения» формулируются семь основных принципов разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения.
1. Принцип субсидиарности, согласно которому максимально возможный объем полномочий сосредоточивается на региональном уровне; за федеральным уровнем закрепляются лишь те части совместного правового поля, которые не могут быть успешно решены субъектами Федерации.
2. Принцип ограниченной необходимости федерального регулирования, согласно которому федеральное регулирование по предметам совместного ведения осуществляется только в тех случаях, когда действительно существует необходимость в таком регулировании для обеспечения
единообразных условий жизни на территории Федерации или сохранения правового и экономического единства в общегосударственных интересах.
3. Принцип рамочного федерального регулирования, согласно которому по предметам совместного ведения должны издаваться Основы законодательства и конкретизирующие их законы субъектов РФ. Помимо принятия Основ возможно иное федеральное законотворчество в сфере совместного ведения, которое, по мнению автора, должно быть направлено на регулирование реализации полномочий федеральных органов государственной власти, как это было закреплено в статье 12 Федерального закона от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ.
4. Принцип позитивного обязывания, согласно которому при разграничении полномочий в сфере совместного ведения необходимо выделять те полномочия субъектов РФ, которые они обязаны выполнять за счет своих бюджетных средств и за которые должны нести конституционно-правовую ответственность. Этот перечень не должен быть исчерпывающим, а следовательно, другие полномочия субъектов РФ не передаются федеральному центру, а могут исполняться ими как юридические дозволения в рамках правоотношений пассивного типа.
5. Принцип бюджетной обеспеченности полномочий, согласно которому за бюджетами субъектов РФ на постоянной основе должен быть закреплен такой объем доходных источников, который необходим для выполнения полномочий по предметам их ведения, а также полномочий, которые они обязаны выполнять за счет своих бюджетов в соответствии с федеральными законами. Другие полномочия, закрепляемые посредством юридического дозволения, не запрещаются, а реализуются при наличии у субъектов РФ дополнительных бюджетных средств.
6. Принцип соблюдения интересов Российской Федерации и ее субъектов, согласно которому при разграничении и реализации полномочий Федерация и ее субъекты исходят из обязанности соблюдения интересов Федерации в целом и каждого субъекта в частности.
7. Принцип сотрудничества Российской Федерации и ее субъектов, согласно которому согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов при разграничении и реализации их компетенции по предметам совместного ведения является необходимым и обязательным. В диссертации выделяются две составляющие этого принципа.
Во-первых, это эффективное согласование федеральных и региональных интересов при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения. В диссертации предлагается изменить процедуру участия органов государственной власти субъектов РФ в рассмотрении таких законопроектов:
а) принимать во внимание отдельно мнение законодательного и исполнительного органов на основе презумпции отражения в их решениях воли народа субъекта РФ, который является единственным источником
государственной власти в субъекте РФ. Если хотя бы один из этих двух органов высказался против принятия федерального законопроекта, отзыв субъекта РФ следует считать отрицательным;
б) закрепить положение об обязательном согласовании проектов таких федеральных законов более чем половиной субъектов РФ. Если законодательные (представительные) или высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ более чем половины субъектов РФ выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, он должен сниматься с рассмотрения в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
Во-вторых, принцип сотрудничества в отличие от дуалистического принципа разграничения полномочий, положенного в основу федеративной реформы, предполагает различные формы взаимодействия, в том числе и совместную деятельность по реализации совместных полномочий. Реализация принципа сотрудничества требует нормативного закрепления обязанности федерального законодателя выделять такие полномочия по предметам совместного ведения, по которым принимаются совместные решения федеральных и региональных органов государственной власти.
В третьем параграфе второй главы «Совершенствование правового регулирования принципов разграничения полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов»
исследуется важнейший вопрос об адекватной правовой форме, в которой должны быть установлены принципы разграничения полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Согласно официальной доктрине, закрепленной сначала Федеральным законом от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ, а затем отменившим его Федеральным законом от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ, такие принципы должны быть определены федеральным законом. Аналогичная точка зрения получила широкое распространение в научной литературе (Д.Н.Козак, И.А. Конюхова (Умнова), Т.Я.Хабриева, Ю.А.Тихомиров и др.).
По мнению других ученых (Н.В. Варламова, И.В. Лексин, В.А. Черепанов), правовая возможность закрепления принципов разграничения полномочий по предметам совместного ведения посредством федерального закона Конституцией РФ не предусмотрена. Кроме того, установление принципов разграничения компетенции федеральным законом юридически не обосновано и противоречит Конституции РФ. «Не может федеральный закон сам определять свое место среди других нормативных актов, - пишет по этому поводу В. А. Черепанов, - сам наделять себя особой юридической силой по сравнению с другими нормативными актами, конституировать себя как правовую форму, имеющую приоритетное значение при разграничении
компетенции и претендующую на определение принципов разделения власти в федеративном государстве».1
Такая точка зрения представляется обоснованной и разделяется в диссертации. Однако мнение о необходимости закрепления принципов разграничения полномочий по предметам совместного ведения посредством заключения нового Федеративного договора (Н.В.Варламова, А.Н.Лебедев, В.А.Черепанов) подвергается критическому осмыслению.
Во-первых, заключение такого договора представляется политически нецелесообразным, так как может нарушить стабильность в федеративных отношениях, достигнутую в последние годы, возродить тенденции к раздробленности государственной власти в Российской Федерации, активизировать прежние политические доктрины о суверенности республик и договорной природе Российского государства. Во-вторых, достижение согласия федерального центра с 89 субъектами РФ является практически не осуществимым. В-третьих, эти предложения юридически небезупречны. В части 3 статьи 11 Конституции РФ, в числе правовых форм разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов действительно называется Федеративный договор. Однако, по справедливому мнению Т.Я. Хабриевой, вряд ли обоснованно считать, что Конституция РФ имеет в виду новый Федеративный договор всех его участников.
На основе анализа норм Конституции РФ, конституций других стран и с учетом научных разработок (С.А. Авакьян, И.А. Конюхова (Умнова), Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин) автор приходит к выводу, что принципы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения относятся к объекту конституционного регулирования. В диссертации подробно обосновывается положение о том, что в рамках действующей Конституции РФ (до проведения конституционной реформы) они могут быть установлены законодательно, но не обычным федеральным законом, а законом, регулирующим общественные отношения конституционного значения, а именно: федеральным конституционным законом. Принятие такого конституционного закона, во-первых, сформирует и закрепит общее согласие Российской Федерации и ее субъектов по основам федеративного устройства Российского государства (посредством одобрения Советом Федерации, состоящим из представителей органов государственной власти субъектов РФ). Во-вторых, создаст правовую основу для безусловного исполнения федеральным законодателем установленных принципов
1 Черепанов В. А. Теория российского федерализма. Учебное пособие. М.: МЗ-ПРЕСС, 2005 , с. 305.
2 Хабриева Т.Я. Российская Конституция и эволюция федеративных отношений. - Государство и право, 2004, № 8, с. 12.
вследствие высшей юридической силы конституционного закона по отношению к обычным федеральным законам.
Результаты диссертационного исследования позволяют представить совместное ведение как самостоятельный конституционно-правовой институт, состоящий из следующих основных компонентов:
- конституционные нормы, устанавливающие предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения и предметы ведения субъектов РФ (статьи 71, 72, 73 Конституции РФ), а также определяющие правовые формы дальнейшей конкретизации конституционных предметов ведения (часть 3 статьи 11, статья 76, часть 1 статьи 108 Конституции РФ);
- нормы Федеративного договора, не включенные в текст Конституции РФ 1993 года и ей не противоречащие, которые в этой связи можно считать действующими:
пункт 2 статьи II всех Договоров, составляющих в своей совокупности Федеративный договор, о принятии Российской Федерацией по предметам совместного ведения Основ законодательства, в соответствии с которыми субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование;
пункт 3 статьи II всех Договоров, составляющих в своей совокупности Федеративный договор, о направлении субъектам Федерации законопроектов по предметам совместного ведения;
статью 5 Протокола к Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации о праве субъектов Федерации на опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения.
- нормы будущего Федерального конституционного закона, закрепляющие принципы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов;
- Основы законодательства РФ, закрепляющие наиболее важные, принципиальные положения правового регулирования общественных отношений, отнесенных к предметам совместного ведения;
- текущее федеральное отраслевое законодательство, осуществляющее разграничение полномочий по отдельным общественным отношениям;
- законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, устанавливающие полномочия органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, в том числе путем опережающего правового регулирования.
Важнейшим элементом института совместного ведения являются принципы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Разработанные научным сообществом, в том числе предложенные автором, для своего правового закрепления они должны пройти непростой путь признания необходимости использования в конституционной практике. В условиях федеративной
реформы реально возможным способом их внедрения представляется внесение соответствующих дополнений и изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Такие предложения в форме двух законопроектов представлены нами в Государственную Думу Ставропольского края и находятся в стадии внедрения.
В заключении подводятся итоги проведенного исследования и излагаются основные его результаты. В значительной степени выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в заключении, учтены в положениях, выносимых на защиту.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих научных публикациях:
1. Чурсина Е.В. О праве субъекта Российской Федерации на опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения. В кн.: Теория и практика законотворчества: сборник научных статей. Вып. 3 /под ред. Ю.А. Гонтаря. - Ставрополь: Изд-во СтГАУ «АГРУС», 2005. - 0,4 п. л.
2. Чурсина Е.В. О нормотворческой деятельности субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения. - Конституционное и муниципальное право, 2005, № 4. - 0,6 п.л.
3. Чурсина Е.В. Понятие и сущность совместного ведения в конституционном праве Российской Федерации. - Вопросы гуманитарных наук, 2005, № 3. - 1,1 п.л.
4. Чурсина Е.В. Разграничение компетенции в сфере совместного ведения на первоначальном этапе становления российского федерализма (1992-1999 годы). - Юридические науки, 2005, № 3. - 1 п.л.
5. Чурсина Е.В. Разграничение компетенции в сфере совместного ведения в ходе федеративной реформы. - Современные гуманитарные исследования, 2005, № 3. - 0,8 п.л.
6. Чурсина Е.В. О принципах разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения. - Вопросы гуманитарных наук, 2005, № 4. -1,1 п.л.
7. Чурсина Е.В. О правовом регулировании принципов разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения. - Юридические науки, 2005, № 4. - 0,8 п.л.
8. Дорохина (Чурсина) Е.В., Матинян М.А. Правопонимание: современное состояние проблемы. Учебное пособие. - Ставрополь: Издательство Ставропольского института им. В.Д. Чурсина, 2002. - 3,2 п.л.
